魏 彧 吳豐華

（貴州財經(jīng)大學(xué)，貴陽 550025）

內(nèi)容提要：高效提供民生公共服務(wù)是充分滿足人民日益增長的美好生活需要的重要保障。本文實證分析發(fā)現(xiàn)：（1）轉(zhuǎn)移支付規(guī)模與地方民生公共服務(wù)供給效率之間存在倒U 型關(guān)系，其中一般性轉(zhuǎn)移支付比專項轉(zhuǎn)移支付更能顯著提高地方民生公共服務(wù)供給效率。（2）機制檢驗表明，地方財政自給能力在轉(zhuǎn)移支付提升民生公共服務(wù)供給效率方面發(fā)揮著積極的調(diào)節(jié)作用，但是轉(zhuǎn)移支付弱化了地方政府稅收努力，反而降低了民生公共服務(wù)供給效率。（3）異質(zhì)性分析表明，轉(zhuǎn)移支付顯著提升了具有良好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和較高政府行政能力的城市民生公共服務(wù)供給效率。本文從降低轉(zhuǎn)移支付使用的制度成本、探索轉(zhuǎn)移支付制度提高地方民生公共服務(wù)供給效率的多維路徑、優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付資金統(tǒng)籌使用工作機制等方面提出政策建議。

一、問題的提出

黨的二十大報告指出，“必須堅持在發(fā)展中保障和改善民生”。民生公共服務(wù)面向人民群眾最關(guān)心、最直接和最現(xiàn)實利益問題，是滿足人民日益增長美好生活需要的根本要求。我國轉(zhuǎn)移支付制度是保障和改善民生、推進實現(xiàn)共同富裕的重要制度安排。財政部2022 年全國財政決算數(shù)據(jù)顯示，2022 年中央對地方轉(zhuǎn)移支付總量近9.7 萬億元，比上年增長16.9%。然而，地區(qū)間民生公共服務(wù)供給水平的差距仍然比較大。如圖1 所示，以人均教育和衛(wèi)生健康支出①政府收支分類科目中“醫(yī)療”科目前后名稱發(fā)生多次變化。為了保證文章前后表述一致，本文將原來“醫(yī)療衛(wèi)生與計劃生育支出”統(tǒng)一按照最新衛(wèi)生健康支出科目，換成“人均教育和衛(wèi)生健康支出”。為例，2010 年人均 GDP 最高的天津市為2306.62 元，人均GDP 最低的貴州省僅為1206.5元，差距為1100.12 元；2020 年人均GDP 最高的北京市為7966.79 元，人均GDP 最低的甘肅省僅為4131.26 元，差距擴大到3835.5 元。①數(shù)據(jù)來自國家統(tǒng)計局網(wǎng)站，由作者計算得出。為什么轉(zhuǎn)移支付實施力度不斷強化，地區(qū)間民生公共服務(wù)供給差距反而加大？一個可能的原因是地方民生公共服務(wù)供給效率存在差異。上述問題引發(fā)我們的思考：我國轉(zhuǎn)移支付制度對地方民生公共服務(wù)供給效率的影響如何？深入分析這些問題及背后機制，構(gòu)成了本文研究的出發(fā)點。

圖1 人均教育和衛(wèi)生健康支出趨勢

關(guān)于轉(zhuǎn)移支付對民生公共服務(wù)供給效率的影響，已有研究主要形成如下三個方面的觀點：

第一，中央向地方提供的轉(zhuǎn)移支付資金更能激勵地方提供公共品，公共品供給效率會更高。財政分權(quán)理論認(rèn)為相對于中央政府，地方政府更加了解轄區(qū)內(nèi)居民多樣性偏好，更具有信息優(yōu)勢（Tiebout，1956）[1]。由地方政府提供更符合轄區(qū)內(nèi)居民偏好的民生公共服務(wù)，轉(zhuǎn)移支付的財政資金使用效率相對更高（Weingast，1995；Qian 和 Roland，1998）[2-3]。此外，中央政府通過轉(zhuǎn)移支付制度將財政資金補償給財力不足、欠發(fā)達地區(qū)，從而確保各轄區(qū)居民能夠享受基本的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等公共服務(wù)，實現(xiàn)社會發(fā)展的公平和效率（Alesina 和Ferrara，2005；趙永輝和付文林，2017；Dahlby 和 Wilson，1994）[4-6]。

第二，轉(zhuǎn)移支付對不同層級政府財政支出效率和民生公共服務(wù)供給效率的影響不同。1994 年分稅制改革后，轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)成為平衡地區(qū)財力、彌補地方政府提供公共品成本的重要制度。按照研究對象劃分，相關(guān)研究主要分為兩類：一類以省級作為研究對象（賈曉俊和岳希明，2012）[7]，另一類以縣級作為研究對象（尹恒和朱虹，2011）[8]。從研究內(nèi)容看，兩者的研究內(nèi)容基本一致，主要包括：轉(zhuǎn)移支付制度對地方政府財政支出的影響研究（韓良良，2022；王英家等，2022；張啟春和苗子豪，2022）[9-11]；轉(zhuǎn)移支付與地方公共服務(wù)均等化研究（崔小勇等，2023）[12]；轉(zhuǎn)移支付與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和反貧困的研究（楊文杰和韋瑋，2023）[13]。以上研究更多的是從省級和縣級層面考察轉(zhuǎn)移支付對省、縣的影響，忽略了省以下轉(zhuǎn)移支付的影響。

第三，受到轉(zhuǎn)移支付制度成本、政府多重目標(biāo)因素的影響，轉(zhuǎn)移支付對民生公共服務(wù)供給可能偏離最優(yōu)效率水平，存在降低民生公共服務(wù)供給效率的可能性。一是轉(zhuǎn)移支付運行過程中存在制度成本。例如，地方政府為獲得專項轉(zhuǎn)移支付的“跑部錢進”問題；預(yù)算軟約束下地方政府過度安排財政支出行為（谷成和張洪濤，2021）[14]。二是轉(zhuǎn)移支付資金投向可能會受到政府多重目標(biāo)排序的影響。地方政府優(yōu)先將轉(zhuǎn)移支付資金用于基本建設(shè)支出領(lǐng)域，壓縮教育、醫(yī)療等民生公共服務(wù)支出比重（崔志坤和張燕，2017）[15]。

綜合已有文獻，本文的邊際貢獻主要體現(xiàn)在以下三個方面：第一，研究視角方面。大多數(shù)研究是基于省級層面，關(guān)于省級以下（地級市）民生公共服務(wù)供給效率的研究仍然非常有限。地級市在“中央—省—市—縣”轉(zhuǎn)移支付傳導(dǎo)的過程中處于關(guān)鍵環(huán)節(jié)，既要承接上級轉(zhuǎn)移支付，又要對下轉(zhuǎn)移支付?？疾燹D(zhuǎn)移支付對地級市民生公共服務(wù)供給效率的影響更有意義。第二，研究方法方面。已有研究通常采用線性模型分析，較少探討轉(zhuǎn)移支付影響民生公共服務(wù)供給效率的非線性機制。而本文構(gòu)建非線性模型發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模與地方民生公共服務(wù)供給效率之間存在倒U 型的非線性關(guān)系。第三，研究內(nèi)容方面。本文從地方財政自給能力和地方稅收努力程度探討轉(zhuǎn)移支付影響民生公共服務(wù)供給效率的機制，從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和政府行政能力角度分析了轉(zhuǎn)移支付對民生公共服務(wù)供給效率的異質(zhì)性影響。

二、理論分析與研究假設(shè)

1994 年分稅制改革將稅種劃分為中央稅、地方稅以及中央地方共享稅，實質(zhì)上形成了財政收入集權(quán)而財政支出分權(quán)的財政模式（鞠芳煜和陳建寶，2018）[16]。層級越低的政府，承擔(dān)越重的財政支出責(zé)任，普遍出現(xiàn)財權(quán)和事權(quán)不匹配問題。同時，我國地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平差異較大，地方政府財力嚴(yán)重分化。在此背景下，我國構(gòu)建了包含一般性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付和稅收返還的轉(zhuǎn)移支付制度。

（一）轉(zhuǎn)移支付規(guī)模與地方民生公共服務(wù)供給效率的非線性關(guān)系分析

財政分權(quán)理論認(rèn)為，轉(zhuǎn)移支付是中央政府將所屬財政收入劃撥給地方政府的財政支出行為，一定程度彌補地方財力不足，降低地方政府提供公共服務(wù)的邊際成本，從而實現(xiàn)公共品邊際成本與邊際收益相等的公共品供給最優(yōu)狀態(tài)（Oates，1972；Oates，2008）[17-18]。財政支出理論認(rèn)為，作為上級政府對下級政府財政的無償劃撥，轉(zhuǎn)移支付收入只會產(chǎn)生收入效應(yīng)，而不具備替代效應(yīng)（段丁強等，2014）[19]。與課稅手段籌集的財政收入相比，轉(zhuǎn)移支付不會改變商品和服務(wù)的相對價格，也不會產(chǎn)生無謂損失，能夠提高民生公共服務(wù)供給效率（吳永求和趙靜，2016）[20]。外部性與公共品理論認(rèn)為，轉(zhuǎn)移支付增加具有正外部性和公共品的邊際外部收益。如中央政府向財力不足的貧困地區(qū)進行轉(zhuǎn)移支付，各地區(qū)居民享受基本的教育、醫(yī)療、社會保障等民生公共服務(wù)。轉(zhuǎn)移支付不僅提升居民福利水平，而且消除地區(qū)之間因基礎(chǔ)設(shè)施和人力資本差異導(dǎo)致的生產(chǎn)要素配置扭曲（Alesina 和 Ferrara，2005；郭慶旺和賈俊雪，2008）[4,21]。轉(zhuǎn)移支付有助于實現(xiàn)公平與效率的雙重目標(biāo)（Dahlby 和 Wilson，1994）[6]。由此可見，轉(zhuǎn)移支付能夠提高地方民生公共服務(wù)供給效率。

轉(zhuǎn)移支付制度實施過程中受到地方政府目標(biāo)定位以及資金劃撥方式影響，一定量的轉(zhuǎn)移支付資金并沒有帶來理想的民生公共服務(wù)產(chǎn)出，意味著民生公共服務(wù)供給偏離最優(yōu)效率水平。一方面，在發(fā)展地方經(jīng)濟和政府政績目標(biāo)指引下，經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域的投入回報普遍高于民生公共服務(wù)領(lǐng)域。那么，地方政府可能將轉(zhuǎn)移支付資金用于招商引資，推動經(jīng)濟增長、就業(yè)等經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域，削弱了民生公共服務(wù)支出領(lǐng)域持續(xù)投入，導(dǎo)致民生公共服務(wù)供給偏離最優(yōu)效率水平（付文林和沈坤榮，2012；詹新宇和苗真子，2019）[22-23]。另一方面，轉(zhuǎn)移支付資金劃撥方式進一步強化了中央政府對地方財政資源的控制力，容易導(dǎo)致財政資源分配失序和滋生財政腐敗。如地方政府為了獲得更多的轉(zhuǎn)移支付資金，采取虛假配套、負債配套以及“跑部前進”等策略行為。扭曲地方政府行為，導(dǎo)致地方民生公共服務(wù)供給偏離最優(yōu)效率水平。

按照這個邏輯，受地方政府發(fā)展目標(biāo)和轉(zhuǎn)移支付資金劃撥方式影響，隨著中央向地方的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不斷擴大，民生公共服務(wù)供給偏離最優(yōu)效率水平會加大。地方政府對中央財政資源的依賴程度越高，越會降低謀求自有收入的努力程度，導(dǎo)致地方民生公共服務(wù)供給效率下降?？傊D(zhuǎn)移支付對地方民生公共服務(wù)供給效率的影響具有多重復(fù)雜性，且這種影響可能存在倒U 型效應(yīng)。據(jù)此，本文提出假設(shè)1。

假設(shè)1：我國轉(zhuǎn)移支付提高地方民生公共服務(wù)供給效率，但是隨著轉(zhuǎn)移支付規(guī)模超過臨界值，地方民生公共服務(wù)供給效率反而降低。

（二）轉(zhuǎn)移支付影響地方民生公共服務(wù)供給效率的機制分析

本文認(rèn)為地方政府財政自給能力和稅收努力程度可以解釋上述倒U 型因果關(guān)系，即地方政府財政自給能力提高，強化了轉(zhuǎn)移支付對民生公共服務(wù)供給效率的促進作用；而地方政府對轉(zhuǎn)移支付的過度依賴，抑制地方政府稅收努力，降低地方民生公共服務(wù)供給效率。具體而言：

地方政府用于民生公共服務(wù)的財政支出主要來源于兩部分：一是地方政府的自有收入，如稅收收入；二是中央劃撥給地方的轉(zhuǎn)移支付收入。雖然轉(zhuǎn)移支付是中央政府將財政收入的一部分“無償”劃撥給地方政府，用于彌補地方公共支出成本，但是實際上是中央政府先將地方征收的稅收收入集中，再下?lián)芙o地方政府。轉(zhuǎn)移支付比地方政府自有收入（稅收）多了資金集中和分配環(huán)節(jié)，這樣會產(chǎn)生一系列制度成本，如獲得轉(zhuǎn)移支付的交易成本、轉(zhuǎn)移支付的運行成本以及轉(zhuǎn)移支付資金使用的財政監(jiān)督成本等（谷成和張洪濤，2021）[14]。轉(zhuǎn)移支付更像是地方政府向中央政府“借入的資金”，需要負擔(dān)一系列制度成本。而地方政府自有收入相當(dāng)于“內(nèi)部的現(xiàn)金流”，制度成本相對較低。地方政府的自有收入有效避免了轉(zhuǎn)移支付產(chǎn)生的一系列制度成本，能夠有效提高地方民生公共服務(wù)供給效率。換句話說，財政自給能力強的地區(qū)，地方政府自有收入規(guī)模大，地方政府“花自己錢、辦自己事”，通過將民生公共服務(wù)供給數(shù)量調(diào)整到邊際成本等于邊際收益均衡狀態(tài)，從而實現(xiàn)地方民生公共服務(wù)供給效率最優(yōu)化。財政自給能力弱的地區(qū)，獲取中央劃撥給地方的轉(zhuǎn)移支付資金，仍然要負擔(dān)轉(zhuǎn)移支付的交易成本、運行成本以及轉(zhuǎn)移支付資金使用的監(jiān)督成本等一系列制度成本，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付資金沒有獲得理想的民生公共服務(wù)產(chǎn)出，民生公共服務(wù)供給效率下降。據(jù)此，本文提出假設(shè)2。

假設(shè)2：財政自給能力強化了轉(zhuǎn)移支付對地方民生公共服務(wù)供給效率的促進作用。

1994 年實施的轉(zhuǎn)移支付制度總體目標(biāo)是彌補地方財力不足，保障地方公共服務(wù)供給，但在一定程度強化了地方政府對轉(zhuǎn)移支付資金的過度依賴，降低地方政府謀取自有收入的努力程度。稅收努力程度的下降，直接減少地方稅收收入。地方民生公共服務(wù)財政支出的動力不足，導(dǎo)致民生公共服務(wù)供給偏離最優(yōu)效率水平。據(jù)此，本文提出假設(shè)3。

假設(shè)3：地方政府過度依賴轉(zhuǎn)移支付資金，會削弱地方政府謀取自有收入的努力程度，最終降低地方民生公共服務(wù)供給效率。

三、研究設(shè)計

（一）模型設(shè)定

為考察轉(zhuǎn)移支付對地方民生公共服務(wù)供給效率的非線性影響效應(yīng)，本文構(gòu)建以地方民生公共服務(wù)供給效率（Efficiency）為被解釋變量，轉(zhuǎn)移支付資金一次項（Transfer）以及二次項（Transfer_sq）為解釋變量的面板數(shù)據(jù)模型，如式（1）所示①為了保證模型設(shè)定準(zhǔn)確，在采用式（1）進行基準(zhǔn)回歸后，對基準(zhǔn)回歸呈現(xiàn)的倒U 型結(jié)果進行非線性效應(yīng)的檢驗。具體結(jié)果詳見表4 和圖2。。

其中，i 代表地級市，t 代表年份，Control 為一系列影響地方民生公共服務(wù)供給效率的控制變量，λi為地級市個體固定效應(yīng)，γt為時間固定效應(yīng)，μit為隨機擾動項。

（二）數(shù)據(jù)說明及變量選取

本文使用2010 年—2019 年我國地級市（含地、州、盟）樣本。由于部分樣本城市存在嚴(yán)重的數(shù)據(jù)缺失和對轉(zhuǎn)移支付的高度依賴，剔除新疆、西藏所屬地級市相關(guān)數(shù)據(jù)；直轄市本身相當(dāng)于一個省或自治區(qū)，財政體制與一般地級市有較大差異。將直轄市樣本放入模型中會高估轉(zhuǎn)移支付對地方民生公共服務(wù)供給效率影響，故剔除北京、上海、天津、重慶直轄市樣本。最終剩余317 個地級市構(gòu)成非平衡面板數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)主要來源于《全國地市縣財政統(tǒng)計資料》《中國城市統(tǒng)計年鑒》《中國區(qū)域經(jīng)濟統(tǒng)計年鑒》以及EPS 數(shù)據(jù)平臺中的中國城市數(shù)據(jù)庫、中國區(qū)域經(jīng)濟數(shù)據(jù)庫、中國財政稅收數(shù)據(jù)庫。

1. 被解釋變量

被解釋變量為民生公共服務(wù)供給效率（Efficiency）。從現(xiàn)有文獻看，測算民生公共服務(wù)供給效率基本采用前沿效率分析方法，通過“投入—產(chǎn)出”組合計算效率前沿面，并采用觀測值與效率前沿面的距離反映樣本效率水平。其中，數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（Data Envelopment Analysis，DEA）適用復(fù)雜系統(tǒng)多投入和多產(chǎn)出效率計算，有助于避免聯(lián)立方程偏差和方程設(shè)定偏誤等計量問題（陳詩一和張軍，2008）[24]，在測算公共服務(wù)供給效率方面得到廣泛應(yīng)用（徐超和嚴(yán)焰，2020）[25]。因此，本文選取以產(chǎn)出為導(dǎo)向的DEA—Malmquist 指數(shù)方法，在既定財政投入下測定最優(yōu)民生公共服務(wù)產(chǎn)出水平與實際產(chǎn)出水平之間的差距，獲得民生公共服務(wù)供給效率指標(biāo)。

在民生公共服務(wù)投入指標(biāo)選取中，考慮到地方財政民生支出大部分用于醫(yī)療和教育領(lǐng)域（崔志坤和張燕，2017）[15]，故選用地方醫(yī)療和教育領(lǐng)域的財政支出作為民生公共服務(wù)供給投入指標(biāo)。進一步選取每千人床位數(shù)、每千人衛(wèi)生技術(shù)人員和醫(yī)療機構(gòu)數(shù)這三個指標(biāo)作為醫(yī)療公共服務(wù)的產(chǎn)出指標(biāo)。由于學(xué)前教育整體市場化水平高、政府介入程度較低，而高等教育在全國的分布不均衡，并不完全由地級市財政負擔(dān)，故本文在教育公共服務(wù)產(chǎn)出指標(biāo)中剔除了學(xué)前教育和高等教育，選取小學(xué)師生比、普通中學(xué)師生比、小學(xué)學(xué)校數(shù)目、普通中學(xué)學(xué)校數(shù)目作為教育公共服務(wù)的產(chǎn)出指標(biāo)。地方民生公共服務(wù)的投入和產(chǎn)出指標(biāo)選取如表1 所示。

表1 地方民生公共服務(wù)供給效率測算指標(biāo)

2. 解釋變量

轉(zhuǎn)移支付（Transfer）采用地級市獲得的轉(zhuǎn)移支付總額除以年末總?cè)丝诘谋戎祦砗饬俊＾D(zhuǎn)移支付包括一般性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付和稅收返還。由于稅收返還近似于一般公共預(yù)算收入中的中央與地方共享稅，屬于地方自有收入的一部分，且地級市稅收返還數(shù)量占轉(zhuǎn)移支付總額的比重較低，因此本文在考慮轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)時只包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付，采用一般性轉(zhuǎn)移支付占比（Gentran）和專項轉(zhuǎn)移支付占比（Spectran）反映地級市轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，其中一般性轉(zhuǎn)移支付占比為一般性轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付總額的比例，專項轉(zhuǎn)移支付占比為專項轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付總額的比例。

3. 控制變量

人均GDP（LNGDP）采用地級市GDP 除以全市年末人口數(shù)的對數(shù)值衡量；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（Sindustry）采用地級市第三產(chǎn)業(yè)增加值占該市GDP 的比重衡量；城鎮(zhèn)化水平（Urban）為地級市常住人口與總?cè)丝诘谋壤饬?；人口密度（Density）采用每平方千米人口數(shù)衡量；對外開放程度（FDI）采用外商直接投資占該市GDP 的比重衡量，體現(xiàn)地區(qū)參與國際分工，融入經(jīng)濟全球化的程度；地區(qū)福利水平（Insurance）采用地級市每十萬人中失業(yè)保險參保人數(shù)衡量。

4.機制變量

（1）地方財政自給能力（Budfee）

現(xiàn)有文獻主要通過地方政府部門數(shù)量、地方政府財政支出占比以及地方政府財政收入占比衡量財政自給能力（Oates，1985）[26]。地方政府部門數(shù)量增加并不意味地方政府財政自主權(quán)擴大，采用地方政府?dāng)?shù)量指標(biāo)衡量財政自給能力會導(dǎo)致測量偏誤（陳碩，2010）[27]。央地財政支出責(zé)任在1994 年后并未發(fā)生顯著變化，那么通過地方政府財政支出占比這一指標(biāo)無法反映地方財政自給能力變化的信息。

基于上述考慮，本文采用地方政府財政收入占比指標(biāo)衡量地方財政自給能力。1994 年分稅制改革后，央地財政支出責(zé)任劃分的依據(jù)是政府提供公共品外部性大小。中央政府負責(zé)提供外部性較大的國防、外交、高等教育等全國性公共品；地方政府負責(zé)提供外部性相對較小的基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療等區(qū)域性公共品。中央政府通過轉(zhuǎn)移支付制度平衡地區(qū)財力，彌補地方公共服務(wù)供給成本，那么地方財政凈收入和來自中央政府的轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成地方政府在該年度的財政收入。借鑒陳碩（2010）[27]、谷成和張洪濤等（2021）[14]和余泳澤等（2020）[28]學(xué)者的研究，我們認(rèn)為地方財政自給能力可以用地方政府財政凈收入占財政支出的比重來衡量，其中地方財政凈收入用一般預(yù)算內(nèi)收入表示，如式（2）所示。

（2）地方政府稅收努力程度（Effort）

地方政府稅收努力是指該地區(qū)政府實際運用稅收能力獲得稅收收入的程度（儲德銀和孫夢，2022；儲德銀等，2019）[29-30]。本文將地方政府稅收努力程度定義為地方政府實際稅收收入與潛在稅收收入之比。借鑒國內(nèi)學(xué)者的經(jīng)驗做法，采用稅柄法對潛在稅收收入進行估算，即通過引入人均GDP、對外開放程度、人口密度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與城鎮(zhèn)化率作為解釋變量構(gòu)建固定效應(yīng)模型，根據(jù)模型擬合結(jié)果獲得地方政府潛在稅收收入。進而根據(jù)定義計算獲得地方政府稅收努力程度。

四、實證結(jié)果分析

（一）基準(zhǔn)回歸結(jié)果

表3 報告了轉(zhuǎn)移支付對地方民生公共服務(wù)供給效率影響的基準(zhǔn)回歸結(jié)果。列（1）是沒有控制時間和城市固定效應(yīng)，加入轉(zhuǎn)移支付一次項的回歸結(jié)果。列（2）是沒有控制時間和城市固定效應(yīng)，加入轉(zhuǎn)移支付一次項和二次項的回歸結(jié)果。列（3）是同時控制時間和城市固定效應(yīng)，加入轉(zhuǎn)移支付一次項、二次項的回歸結(jié)果。估計結(jié)果表明，轉(zhuǎn)移支付資金對地方民生公共服務(wù)供給效率產(chǎn)生了顯著的倒U 型非線性效應(yīng)。

具體表現(xiàn)為，當(dāng)中央對地方的轉(zhuǎn)移支付達到一定臨界水平之前，會提升地方民生公共服務(wù)供給效率；一旦超過該臨界水平，則會顯著降低地方民生公共服務(wù)供給效率。由此可知轉(zhuǎn)移支付資金既有提升民生公共服務(wù)效率的作用，也有顯著的降低作用。以表3列（3）的回歸結(jié)果為基準(zhǔn)，計算轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的臨界水平為2.99。其中，有322 個觀測值，占總樣本74.08%的地級市位于臨界值的左側(cè)；有113 個觀測值，占總樣本25.92%的地級市位于臨界值的右側(cè)（如圖2 所示）。實證結(jié)果驗證了假設(shè)1 成立。

表2 變量描述性統(tǒng)計

表3 轉(zhuǎn)移支付對民生公共品供給效率影響

圖2 基準(zhǔn)回歸散點圖

為了驗證式（1）非線性模型的設(shè)定是否準(zhǔn)確，本文參考楊長江和王寧遠（2022）[31]的研究，隨機挑選部分年份的截面數(shù)據(jù)，采用式（1）進行回歸。表4 展示了取自 2011 年、2012 年、2018 年、2019 年的截面數(shù)據(jù)回歸結(jié)果。結(jié)果均表明轉(zhuǎn)移支付的一次項系數(shù)顯著大于0，二次項系數(shù)顯著小于0，再次驗證了轉(zhuǎn)移支付與民生公共服務(wù)供給效率的倒U 型關(guān)系。

表4 轉(zhuǎn)移支付與民生公共品供給效率的倒U 型關(guān)系檢驗

為了進一步檢驗轉(zhuǎn)移支付對地方民生公共服務(wù)之間的非線性關(guān)系是倒U 型，本文參考Lind 和Mehlum（2010）[32]提出的倒 U 型檢驗方法，即如果存在倒U 型關(guān)系，那么在變量Transfer 的取值范圍[Transfermin，Transfermax]內(nèi)，式（1）的斜率開始為正，最終為負。據(jù)此提出如下假設(shè)：

H0：模型為U 型，或者為部分平行于橫坐標(biāo)軸的折線模型

H1：模型為倒 U 型

拒絕H0表明倒U 型關(guān)系成立。對表3 列（2）和列（3）以及表 4 列（1）至（4）回歸結(jié)果進行上述檢驗，結(jié)果均表明得轉(zhuǎn)移支付與地方民生公共服務(wù)供給效率存在顯著的倒U 型關(guān)系，并且極值點均位于樣本數(shù)據(jù)中轉(zhuǎn)移支付變量的取值范圍內(nèi)。

在轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)中，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付在用途、管理和資金分配方式上具有較大差異。在基準(zhǔn)模型回歸基礎(chǔ)上，本文借鑒范子英和王倩（2019）[33]做法，構(gòu)建面板分位數(shù)回歸模型，分析一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付對地方民生公共服務(wù)供給效率的不同影響。按照一般性轉(zhuǎn)移支付占比和專項轉(zhuǎn)移支付占比分別取25%、50%、75%、90%四個分位點，進行分位數(shù)回歸。如表5 所示，隨著一般性轉(zhuǎn)移支付占比（Gentran）的提高，地方民生公共服務(wù)供給效率增加。隨著專項轉(zhuǎn)移支付占比（Spectran）的提高，地方民生公共服務(wù)供給效率逐漸降低。一方面，一般性轉(zhuǎn)移支付在下?lián)芎笥傻胤秸灾魇褂?，能夠更為有效地滿足本轄區(qū)居民對公共品的偏好和需求，而專項轉(zhuǎn)移支付的專款專用特征降低了地方政府支出的靈活性；另一方面，地方政府可能采取負債配套或虛假配套的方式獲得中央政府的專項轉(zhuǎn)移支付資金。上述情況均會大大加劇專項轉(zhuǎn)移支付資金的錯配。因此，從資金使用靈活度、滿足轄區(qū)居民對公共品偏好以及資金配置優(yōu)化程度看，相比專項轉(zhuǎn)移支付而言，一般性轉(zhuǎn)移支付占整體轉(zhuǎn)移支付資金比重越高，那么地方民生公共服務(wù)供給效率越高。

表5 轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)對地方民生公共服務(wù)供給效率影響

（二）穩(wěn)健性檢驗及內(nèi)生性處理

1.穩(wěn)健性檢驗

本文采用如下方式進行穩(wěn)健性檢驗：一是借鑒谷成等（2021）[14]學(xué)者的研究，使用Tobit 模型估計式（1），回歸結(jié)果如表6 列（1）所示。二是考慮到變量極端值的影響，將轉(zhuǎn)移支付變量、民生公共服務(wù)供給效率以及控制變量做1%的縮尾處理，回歸結(jié)果如表6列（2）所示?？傊瑹o論是改變模型的估計方法還是變量縮尾處理，轉(zhuǎn)移支付資金對地方民生公共服務(wù)供給效率仍然呈現(xiàn)顯著的倒U 型關(guān)系，表明基準(zhǔn)回歸結(jié)果是穩(wěn)健的。

表6 穩(wěn)健性檢驗及內(nèi)生性處理

2.內(nèi)生性處理

本文可能存在轉(zhuǎn)移支付與地方民生公共服務(wù)供給效率互為因果導(dǎo)致的內(nèi)生性問題。一方面，隨著財政管理體制改革的不斷推進，地方政府能夠把更多的財政資源配置用于民生公共服務(wù)領(lǐng)域。如建立特殊轉(zhuǎn)移支付機制確保財力下沉，優(yōu)先用于做好民生保障和改善工作；另一方面，上級政府也會撥付相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付資金獎勵民生公共服務(wù)供給效率高的地方政府（谷成和張洪濤等，2021）[14]。如《中央財政縣級基本財力保障機制獎補資金管理辦法》（財預(yù)〔2017〕114 號）提出“中央財政安排獎補資金對縣級財力均衡度較高、縣級財政管理較為規(guī)范、績效管理水平較高的地區(qū)給予獎勵”。那么民生公共服務(wù)供給水平較高的地區(qū)可能也會獲得額外的轉(zhuǎn)移支付資金獎勵。

為了解決互為因果內(nèi)生性問題，本文參考胡洪曙和梅思雨（2021）[34]的研究，采用地形起伏度（Altitude）作為轉(zhuǎn)移支付工具變量。理由是：第一，地形起伏度是計算轉(zhuǎn)移支付成本差異系數(shù)時考慮的重要因素，直接影響各地區(qū)獲得轉(zhuǎn)移支付資金數(shù)量，滿足相關(guān)性；第二，地形起伏度屬于地理特征，并不會直接影響民生公共服務(wù)供給效率，滿足外生性。表6列（3）為使用系統(tǒng)GMM 估計結(jié)果，其中Arellano Bond 估計量P 值顯示隨機誤差項的差分存在一階自相關(guān)，但是不存在二階自相關(guān)。Sargan 檢驗P 值表明在10%的顯著水平下可以接受“所有工具變量都有效”的假設(shè)。因此可以使用系統(tǒng)GMM 估計。表6列（4）至列（5）為 2SLS 估計結(jié)果，Kleibergen-Paap rk LM 統(tǒng)計量P 值為0.000。拒絕原假設(shè)表明不存在識別不足問題；Kleibergen-Paap rk Wald F 統(tǒng)計量大于Stock-Yogo 弱識別檢驗10%水平上的臨界值，表明不存在弱工具變量問題。列（4）和列（5）結(jié)果顯示在解決內(nèi)生性問題后轉(zhuǎn)移支付仍與民生公共服務(wù)供給效率存在顯著的倒U 型關(guān)系。無論采用GMM 還是2SLS 回歸，內(nèi)生性問題沒有導(dǎo)致基準(zhǔn)回歸結(jié)果產(chǎn)生實質(zhì)改變，基準(zhǔn)回歸估計結(jié)果是穩(wěn)健的。

五、機制檢驗與異質(zhì)性分析

（一）機制檢驗

1.地方財政自給能力機制

為了驗證地方政府財政自給能力強化了轉(zhuǎn)移支付對地方民生公共服務(wù)供給效率的促進作用這一機制，本文構(gòu)建包含轉(zhuǎn)移支付、財政自給能力以及兩者交乘項在內(nèi)的模型：

式（3）的回歸結(jié)果如表7 所示。列（1）表明轉(zhuǎn)移支付與財政自給能力顯著提升地方民生公共服務(wù)的供給效率。列（2）為加入轉(zhuǎn)移支付與財政自給能力交乘項的回歸結(jié)果。加入交乘項后，列（2）Transfer 的系數(shù)變得不顯著，意味著成立。在財政自給能力位于平均水平上，增加1 單位轉(zhuǎn)移支付后，轉(zhuǎn)移支付對民生公共服務(wù)供給效率的促進作用增加0.042 個單位（0.1279×0.3311）。

表7 機制檢驗I：地方財政自給能力的回歸結(jié)果

實證結(jié)果驗證假設(shè)2 成立。雖然轉(zhuǎn)移支付是中央政府將一部分財政收入“無償”劃撥給地方，用于降低地方政府公共支出成本，但實際上轉(zhuǎn)移支付仍然會產(chǎn)生一系列制度成本，如地方政府為獲得中央轉(zhuǎn)移支付所付出的交易成本，轉(zhuǎn)移支付運行成本和事后的監(jiān)督成本。地方政府的自有收入避免了中央政府先將收入集中，再向下劃撥產(chǎn)生的各種制度成本?？梢婋S著財政自給能力增強，地方政府自有收入較多，制度成本相對低，能夠在既定財政支出規(guī)模上提供更多的民生公共服務(wù)。地方政府“花自己錢，辦自己事”，民生公共服務(wù)供給效率更高。

2.地方政府稅收努力機制

本部分主要驗證轉(zhuǎn)移支付削弱地方政府稅收努力程度，從而降低地方民生公共服務(wù)供給效率這一機制。為了避免中介效應(yīng)的逐步回歸法產(chǎn)生較為嚴(yán)重的內(nèi)生性偏誤問題，江艇（2022）[35]提出一種常見的做法是，如果中介變量和因變量的因果關(guān)系在理論上比較直觀，那么不必采用正式的因果推斷手段來研究從中介變量到因變量的因果關(guān)系，只需考察自變量與中介變量之間關(guān)系。儲德銀等（2019）[30]認(rèn)為地方稅收努力的下降會造成財政缺口擴大和財政失衡，抑制民生公共服務(wù)供給。因此，本部分重點檢驗轉(zhuǎn)移支付對地方稅收努力程度的影響。如表8 所示，列（1）Effort 系數(shù)顯著為負，表明轉(zhuǎn)移支付確實顯著的抑制了地方政府稅收努力；列（2）加入控制變量后結(jié)果依然顯著。實證結(jié)果驗證了假設(shè)3 成立。一方面，由于轉(zhuǎn)移支付是地方政府獲取的額外資金，并非自有資金，會對地方政府的自有收入（稅收）產(chǎn)生替代效應(yīng)，地方政府的稅收努力程度下降；另一方面，轉(zhuǎn)移支付起到兜底地方公共服務(wù)的作用。地方政府為了實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)，提供更優(yōu)惠的稅收政策，吸引外來投資，轉(zhuǎn)移支付降低地方政府的稅收努力（胡洪曙和梅思雨，2021）[36]。稅收努力程度越低，地方政府自有收入（稅收）越少，地方民生公共服務(wù)供給動力不足，最終降低地方民生公共服務(wù)的供給效率。

表8 機制檢驗II：地方政府稅收努力的回歸結(jié)果

（二）異質(zhì)性分析

1.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)異質(zhì)性

本文采用城市人均固定資產(chǎn)投資表示基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，以該指標(biāo)中位數(shù)將城市分為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平低和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平高的城市。表9 列（1）和列（2）為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)異質(zhì)性回歸結(jié)果。結(jié)果表示轉(zhuǎn)移支付顯著提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平高的城市民生公共服務(wù)供給效率，對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平低的城市的民生公共服務(wù)供給效率影響不顯著。良好的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提高了民生公共服務(wù)的覆蓋范圍，縮短了服務(wù)的響應(yīng)時間，降低了公共服務(wù)的運行成本，提升了服務(wù)質(zhì)量，最終提高了民生公共服務(wù)的供給效率。如道路交通、通信網(wǎng)絡(luò)和數(shù)字化服務(wù)平臺等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)讓民生公共服務(wù)更容易達到城市偏遠地區(qū)，縮短公共服務(wù)的響應(yīng)時間，更快傳遞民眾需求。那么轉(zhuǎn)移支付顯著提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平較高城市的民生公共服務(wù)供給效率。

表9 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和政府行政能力對地方民生公共服務(wù)供給效率異質(zhì)性影響

2.政府行政能力異質(zhì)性

政府行政能力是影響民生公共服務(wù)供給的重要因素。政府行政能力越強，財政資金使用效率越高，地方民生公共服務(wù)供給效率越高。本文采用程文浩和盧大鵬（2010）[37]、唐飛鵬（2020）[38]的做法，使用公共管理和社會組織就業(yè)人員作為各地級市公務(wù)員的代理變量。以公務(wù)員與城市年末常住人口之比衡量地方政府的行政能力，將城市分為行政能力低和行政能力高的城市。表9 列（3）和列（4）為政府行政能力異質(zhì)性回歸結(jié)果。實證結(jié)果表明轉(zhuǎn)移支付顯著提高了行政能力高的城市民生公共服務(wù)供給效率，對行政能力低的城市民生公共服務(wù)供給效率影響不顯著。原因是行政能力是政府管理水平的重要體現(xiàn)。行政能力越高的城市，轉(zhuǎn)移支付資金使用效率更高，轉(zhuǎn)移支付對民生公共服務(wù)效率的提升效果越好。

六、結(jié)論與啟示

本文以2010 年—2019 年我國地級市面板數(shù)據(jù)為研究對象，實證分析我國轉(zhuǎn)移支付資金對地方民生公共服務(wù)供給效率的影響。研究發(fā)現(xiàn)：（1）轉(zhuǎn)移支付資金與地方民生公共服務(wù)供給效率之間存在倒U型關(guān)系。具體表現(xiàn)為，當(dāng)中央對地方的轉(zhuǎn)移支付資金達到一定臨界水平之前，提升地方民生公共服務(wù)供給效率；一旦超過該臨界水平，顯著降低地方民生公共品供給效率。該結(jié)論經(jīng)過改變模型的估計方法、剔除極端值以及采用GMM 和2SLS 回歸等一系列穩(wěn)健性檢驗和內(nèi)生性處理后依然成立。（2）一般性轉(zhuǎn)移支付提高地方民生公共服務(wù)供給效率，而專項轉(zhuǎn)移支付降低地方民生公共服務(wù)供給效率。（3）機制檢驗結(jié)果表明，地方財政自給能力在轉(zhuǎn)移支付提升地方民生公共服務(wù)供給效率方面發(fā)揮積極的調(diào)節(jié)作用；隨著轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模不斷擴大，加劇了地方政府對中央政府的依賴程度。轉(zhuǎn)移支付資金削弱地方政府稅收努力，進而降低民生公共服務(wù)供給效率。（4）異質(zhì)性分析表明，轉(zhuǎn)移支付顯著提升了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平較高和政府行政能力較強的城市民生公共服務(wù)供給效率。

本文的研究結(jié)論為進一步優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度，改善轉(zhuǎn)移支付資金使用效率，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了經(jīng)驗證據(jù)。本文研究結(jié)論有以下政策啟示：

1.降低轉(zhuǎn)移支付的制度成本，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付運行

一是在功能定位上，一般性轉(zhuǎn)移支付以均衡地方財力、提高地方民生公共服務(wù)供給激勵為目標(biāo)，結(jié)合地方財政狀況，適當(dāng)增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，資金更多向中西部財力薄弱地區(qū)傾斜，向民生公共服務(wù)領(lǐng)域傾斜。專項轉(zhuǎn)移支付要明確規(guī)定和限制資金用途，主要用于教育、醫(yī)療、環(huán)保、扶貧等特定領(lǐng)域，或者用于特定自然災(zāi)害或突發(fā)事件的救助和恢復(fù)，同時，縮減專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，進一步解決行政審批色彩濃厚、資金零散等問題，確保專項轉(zhuǎn)移支付資金安排更為精準(zhǔn)有效，構(gòu)建具有鮮明中國特色的共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付體系，以保障和改善民生為目的，促成上下級政府在改善民生公共服務(wù)供給方面的協(xié)同激勵。二是在制度安排上，清理、整合、規(guī)范各類轉(zhuǎn)移支付項目，逐步下放甚至取消部分審批權(quán)，如下放專項轉(zhuǎn)移支付中涉及地方教育、醫(yī)療、環(huán)保、災(zāi)害救助等民生公共服務(wù)的審批權(quán)，進一步制定明確的轉(zhuǎn)移支付政策和標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立地方專項基金并由地方政府自主使用，同時，引入績效評估機制，推動公眾參與，增強地方政府自主性，確保轉(zhuǎn)移支付資金使用的公平性和透明度，提高地方民生公共服務(wù)供給效率。三是在運行管理上，加強對轉(zhuǎn)移支付資金撥付和使用的監(jiān)督，強化社會力量和人大對財政支出行為的監(jiān)督，實現(xiàn)民生公共服務(wù)供給效率穩(wěn)步提升。

2.探索轉(zhuǎn)移支付提高地方民生公共服務(wù)供給效率的多維路徑，重構(gòu)財政資源地區(qū)間再分配機制

一是提高地方財政自給能力，尤其是注重提高財力薄弱地區(qū)的財政自主性，進一步協(xié)調(diào)地方經(jīng)濟發(fā)展與民生建設(shè)目標(biāo)，尤其是欠發(fā)達地區(qū)要統(tǒng)籌推進經(jīng)濟發(fā)展與民生公共服務(wù)供給有效銜接，切實發(fā)揮好轉(zhuǎn)移支付制度提升財力薄弱和欠發(fā)達地區(qū)的民生公共服務(wù)供給效率的作用。二是加強地方政府稅收努力，健全地方稅體系，尤其是加快推進房地產(chǎn)稅立法，充實地方稅收收入，降低地方政府對轉(zhuǎn)移支付資金的過度依賴。三是重構(gòu)財政資源地區(qū)間再分配機制，確定轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模，避免地方政府產(chǎn)生道德風(fēng)險、財政幻覺和財政支出不謹(jǐn)慎行為（李永友，2016）[39]。