張亞明 朱閏琪

（中國(guó)自然資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

內(nèi)容提要：權(quán)利金是礦業(yè)權(quán)人因開采使用礦產(chǎn)資源向礦產(chǎn)資源所有者支付的有償使用費(fèi)用，是礦產(chǎn)資源所有者的財(cái)產(chǎn)性權(quán)益。當(dāng)前，對(duì)礦產(chǎn)資源征收權(quán)利金已經(jīng)成為普遍的國(guó)際慣例。本文系統(tǒng)梳理了美國(guó)、澳大利亞、加拿大等主要礦業(yè)國(guó)家和地區(qū)的相關(guān)資料，從權(quán)利金的法律地位、征收管理、費(fèi)率變化趨勢(shì)、分配方式、減免政策等方面總結(jié)了權(quán)利金制度的基本特征，結(jié)合我國(guó)礦業(yè)權(quán)出讓收益制度改革實(shí)踐，從完善頂層設(shè)計(jì)、優(yōu)化稅費(fèi)制度、合理制定收益率、制定激勵(lì)措施等四個(gè)方面，提出完善我國(guó)礦業(yè)權(quán)出讓收益制度的建議。

一、引言

礦產(chǎn)資源作為工業(yè)生產(chǎn)的“糧食”，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。加強(qiáng)礦產(chǎn)資源供給保障能力，是現(xiàn)實(shí)所需也是長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略，事關(guān)我國(guó)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和中華民族偉大復(fù)興。黨的二十大報(bào)告指出，鞏固優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)先地位，在安全發(fā)展的領(lǐng)域加快補(bǔ)齊短板，提升戰(zhàn)略性資源供應(yīng)保障能力。2022 年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議進(jìn)一步提出，加強(qiáng)重要能源、礦產(chǎn)資源國(guó)內(nèi)勘探開發(fā)和增儲(chǔ)上產(chǎn)，加快規(guī)劃建設(shè)新型能源體系，提升國(guó)家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備保障能力。我國(guó)是礦產(chǎn)資源大國(guó)和礦產(chǎn)品生產(chǎn)大國(guó)，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，我國(guó)正在從礦業(yè)大國(guó)發(fā)展為礦產(chǎn)品消費(fèi)大國(guó)，資源供需矛盾日益突出。當(dāng)前，全球經(jīng)濟(jì)形勢(shì)與政治形勢(shì)正在發(fā)生深刻調(diào)整，地緣政治、貿(mào)易沖突、局部戰(zhàn)爭(zhēng)等對(duì)全球礦產(chǎn)資源供給造成較大沖擊。為此，提高礦產(chǎn)資源供給保障能力，守住資源安全的底線，將資源的“飯碗”牢牢端在自己手中，是落實(shí)黨中央決策部署的重要措施，是新發(fā)展格局對(duì)保障礦產(chǎn)資源安全提出的新要求。

2017 年4 月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》（國(guó)發(fā)〔2017〕29 號(hào)），提出建立符合我國(guó)特點(diǎn)的新型礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度，明確在礦業(yè)權(quán)出讓環(huán)節(jié)，將探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款調(diào)整為礦業(yè)權(quán)出讓收益。2017 年6 月，財(cái)政部、國(guó)土資源部印發(fā)《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》（財(cái)綜〔2017〕35號(hào)），對(duì)礦業(yè)權(quán)出讓收益征管進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。但自礦業(yè)權(quán)出讓收益制度實(shí)施以來(lái)，業(yè)內(nèi)人士普遍反映，礦業(yè)權(quán)出讓收益制度改革在一定程度增加了企業(yè)準(zhǔn)入門檻和投資風(fēng)險(xiǎn)，影響了礦業(yè)健康穩(wěn)定的發(fā)展，不利于提高資源的供給保障能力[1-2]。為進(jìn)一步健全礦產(chǎn)資源有償使用制度，規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理，維護(hù)礦產(chǎn)資源國(guó)家所有者權(quán)益，促進(jìn)礦產(chǎn)資源保護(hù)與合理利用，推動(dòng)相關(guān)行業(yè)健康有序發(fā)展，加強(qiáng)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源增儲(chǔ)上產(chǎn)，維護(hù)能源資源、重要產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全，財(cái)政部、自然資源部、稅務(wù)總局修訂印發(fā)了《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收辦法》（財(cái)綜〔2023〕10號(hào)），結(jié)合征收管理實(shí)際情況，對(duì)出讓收益征收管理體制、征收方式、繳款和退庫(kù)、新舊政策銜接等方面進(jìn)行深化改革，不斷健全完善相關(guān)制度，旨在維護(hù)國(guó)家所有者權(quán)益和礦山企業(yè)利益，提高礦產(chǎn)資源供給保障能力。

礦業(yè)權(quán)出讓收益涉及的主體包括作為所有者的國(guó)家和使用者的礦業(yè)權(quán)人。綜合來(lái)看，此次出讓收益制度改革對(duì)兩者均帶來(lái)了積極影響。一方面，出讓收益制度有效維護(hù)了國(guó)家所有者權(quán)益，有助于提高國(guó)家資源安全保障能力。另一方面，出讓收益征收方式改革有效降低了企業(yè)前期資金壓力，有助于提高企業(yè)基建速度，盡快實(shí)現(xiàn)資源產(chǎn)出。同時(shí)，出讓收益制度改革降低礦業(yè)權(quán)出讓的準(zhǔn)入門檻，有助于激活礦業(yè)權(quán)交易市場(chǎng)活躍度，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用。但對(duì)此次出讓收益制度改革，部分業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為礦業(yè)權(quán)出讓收益制度尚需在法理、制度等層面進(jìn)一步研究完善。因此，在礦業(yè)權(quán)出讓收益制度改革之際，總結(jié)和借鑒國(guó)際上普遍使用的權(quán)利金制度，為進(jìn)一步完善我國(guó)礦業(yè)權(quán)出讓收益制度提供參考。

二、礦產(chǎn)資源權(quán)利金內(nèi)涵

目前，關(guān)于權(quán)利金的定義解釋較多，可分為法規(guī)、詞典和專家學(xué)者等多個(gè)維度。不同維度關(guān)注點(diǎn)存在一些差異。但總體來(lái)看，普遍認(rèn)為權(quán)利金是礦業(yè)權(quán)人因開采使用礦產(chǎn)資源向礦產(chǎn)資源所有者支付的有償使用費(fèi)用。

1.法律法規(guī)關(guān)于權(quán)利金的定義。國(guó)際上普遍通過法律法規(guī)明確礦產(chǎn)資源的所有權(quán)，而權(quán)利金是指礦產(chǎn)開采人因開采不可再生的礦產(chǎn)資源向礦產(chǎn)資源所有權(quán)人支付的費(fèi)用，它依托于礦產(chǎn)資源所有權(quán)，屬于財(cái)產(chǎn)所得。在多數(shù)國(guó)家，礦產(chǎn)資源為國(guó)家或地區(qū)所有，但部分國(guó)家也存在私人所有的礦產(chǎn)資源，而權(quán)利金則是根據(jù)所有權(quán)，由所有者享有。如美國(guó)礦產(chǎn)資源為聯(lián)邦所有的，向聯(lián)邦繳納權(quán)利金；為印第安部落所有的，向印第安部落繳納權(quán)利金；為各州所有的，由各州征收權(quán)利金；為其他私人所有的，由私人獲得權(quán)利金。澳大利亞聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)海上石油資源及全境鈾礦的礦業(yè)權(quán)管理和權(quán)利金征收，各州負(fù)責(zé)其管轄范圍內(nèi)的其他礦產(chǎn)資源的權(quán)利金征收。

2.權(quán)威詞典關(guān)于權(quán)利金的定義。關(guān)于權(quán)利金定義的相關(guān)詞典主要包括牛津系列詞典、韋氏系列詞典、法律類專業(yè)詞典以及經(jīng)濟(jì)學(xué)類專業(yè)詞典，各類詞典對(duì)權(quán)利金的概念表述略有差異，但其核心內(nèi)涵基本一致，即礦產(chǎn)資源權(quán)利金是指礦產(chǎn)資源開采者向礦產(chǎn)資源所有者支付的報(bào)酬。如《牛津法律大辭典》將權(quán)利金定義為“開采和使用礦產(chǎn)資源而定期支付給礦產(chǎn)資源所有者的報(bào)酬”；《韋氏國(guó)際英語(yǔ)詞典（第三版）》將權(quán)利金定義為“所有者允許他人開采、使用或銷售礦產(chǎn)資源而收取的報(bào)酬”；《新不列顛百科全書》將權(quán)利金定義為“所有者許可使用某種權(quán)利而向其支付的報(bào)酬。這種權(quán)利包括石油和天然氣等礦產(chǎn)在內(nèi)的礦藏所有權(quán)”。

3.機(jī)構(gòu)及專家關(guān)于權(quán)利金的定義。專家和機(jī)構(gòu)關(guān)于礦產(chǎn)資源權(quán)益金的定義側(cè)重點(diǎn)不同，但多數(shù)是在權(quán)利金代表所有者權(quán)益的基礎(chǔ)上進(jìn)一步豐富發(fā)展。如James Otto 等8 位礦產(chǎn)資源經(jīng)濟(jì)學(xué)家出版的《Mining Royalties: A Global Study of Their Impact on Investors, Government, and Civil Society》提出，權(quán)利金通常由法律法規(guī)規(guī)定，是對(duì)礦產(chǎn)資源所有者的許可他人為自身利益開發(fā)資源的補(bǔ)償[3]。IMF 出版的《Government Finance Statistics Manual 2014》提出，權(quán)利金是自然資源所有者將自然資源資產(chǎn)在特定時(shí)期內(nèi)交由其他單位處置取得的回報(bào)[4]。聯(lián)合國(guó)等編制的《System of Environmental-Economic Accounting-Central Framework (UNSD-2012)》指出，租金是環(huán)境資產(chǎn)所有者將該資產(chǎn)交由另一機(jī)構(gòu)單位處置時(shí)應(yīng)收取的收入，產(chǎn)生于非生產(chǎn)資產(chǎn)（土地、礦產(chǎn)和能源等）的生產(chǎn)使用。其中，與礦產(chǎn)資源相關(guān)的租金通常稱為權(quán)利金[5]。Eric Lilford 等編寫的《Mining Taxation：Reconciling the Interests of Government and Industry》將權(quán)利金定義為獲取不可再生資源對(duì)國(guó)家的補(bǔ)償[6]。

三、國(guó)外權(quán)利金制度特點(diǎn)

（一）建立以權(quán)利金為核心的稅費(fèi)體系

為激發(fā)勘查市場(chǎng)活力，國(guó)際上普遍在勘查階段不征收相關(guān)稅費(fèi)或?qū)Ω?jìng)爭(zhēng)出讓的探礦權(quán)收取少量紅利或簽字費(fèi)，以降低企業(yè)投資負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)。在開采階段，普遍建立了以礦產(chǎn)資源權(quán)利金為核心的稅費(fèi)體系，主要調(diào)整的是礦產(chǎn)資源所有權(quán)人與采礦權(quán)人之間的權(quán)益分配關(guān)系。當(dāng)?shù)V產(chǎn)品價(jià)格大幅升高時(shí)，少量國(guó)家針對(duì)超額利潤(rùn)征收超額利潤(rùn)稅。美國(guó)礦產(chǎn)資源特有稅費(fèi)主要包括紅利、權(quán)利金和占用租金等。其中，紅利是礦業(yè)權(quán)承租人取得采礦租賃權(quán)向礦產(chǎn)資源所有人支付的費(fèi)用，是獲得權(quán)利支付的成本，一般按照面積支付。在各種資源性收入中權(quán)利金占主要部分。以2019 年為例，在美國(guó)聯(lián)邦所有和印第安部落所有的各種礦產(chǎn)資源特有稅費(fèi)中，權(quán)利金占81.3%，紅利占17%，礦業(yè)權(quán)占用租金占1.1%。俄羅斯礦產(chǎn)資源特有稅費(fèi)包括礦產(chǎn)資源開采稅、一次性礦產(chǎn)資源利用費(fèi)、礦地年租等，其中一次性礦產(chǎn)資源利用費(fèi)是取得礦產(chǎn)資源利用權(quán)一次性繳納的費(fèi)用，一般不低于年度開采稅的10%，礦地年租一般按照占用面積分年度征收，費(fèi)用較低。礦產(chǎn)資源開采稅則是俄羅斯財(cái)政收入的主要來(lái)源之一，約占財(cái)政收入的10%[7]。加拿大礦產(chǎn)資源稅費(fèi)涵蓋礦業(yè)權(quán)取得、礦業(yè)權(quán)占用、礦產(chǎn)資源開采和礦產(chǎn)品銷售等環(huán)節(jié)，以權(quán)利金為核心。2016 年—2017 年加拿大礦產(chǎn)資源稅費(fèi)收入中，權(quán)利金占87%，競(jìng)標(biāo)費(fèi)占6%，土地租金占5%，對(duì)私人所有礦業(yè)權(quán)征收的持有稅占1.9%。剛果民主共和國(guó)除征收權(quán)利金（礦產(chǎn)稅）、礦區(qū)年費(fèi)外，還征收超額利潤(rùn)稅、簽字費(fèi)等費(fèi)用，但仍以權(quán)利金為主。其中，超額利潤(rùn)稅是價(jià)格超過可行性研究報(bào)告中規(guī)定價(jià)格的25%時(shí)，對(duì)超額利潤(rùn)征收的稅費(fèi)。

（二）以立法形式確定權(quán)利金制度是保障其法律地位的重要手段

礦產(chǎn)資源權(quán)利金制度產(chǎn)生和發(fā)展基于礦產(chǎn)資源所有權(quán)和使用權(quán)的分離，受政治經(jīng)濟(jì)制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、礦業(yè)發(fā)展等多種因素的影響和制約。礦產(chǎn)資源權(quán)利金立法最早可追溯至羅馬帝國(guó)的《羅馬法》，規(guī)定凡開采礦產(chǎn)資源都要繳納金錢給國(guó)王，此后便以權(quán)利金的形式確定下來(lái)?，F(xiàn)代意義上的采礦業(yè)逐步發(fā)展后，各國(guó)越來(lái)越認(rèn)識(shí)到礦產(chǎn)資源的可耗竭性、不可再生性和礦產(chǎn)資源財(cái)產(chǎn)權(quán)益的不可受損性，紛紛通過法律形式對(duì)權(quán)利金進(jìn)行明確。美國(guó)1920 年頒布的《礦產(chǎn)租賃法》明確對(duì)聯(lián)邦擁有所有權(quán)的陸上可租讓礦產(chǎn)的生產(chǎn)征收權(quán)利金，1953 年通過《外大陸架土地法》對(duì)海上（外大陸架）礦產(chǎn)資源的開采征收權(quán)利金，各州對(duì)其所有礦產(chǎn)資源的權(quán)利金也有明確規(guī)定，如加利福利亞州《公共資源法典》規(guī)定，礦權(quán)人需支付租賃土地所有礦產(chǎn)生產(chǎn)總值10%的權(quán)利金。加拿大9 個(gè)省和3 個(gè)地區(qū)均通過法律規(guī)范確定了權(quán)利金的計(jì)征方法、減免規(guī)定等，如加拿大育空地區(qū)《石英采礦法》規(guī)定，育空政府對(duì)在其境內(nèi)開采的礦產(chǎn)收取權(quán)利金。澳大利亞南澳大利亞州1971 年《礦業(yè)法》、西澳大利亞州1978 年《礦業(yè)法》、北方領(lǐng)土地區(qū)1982 年《礦產(chǎn)權(quán)利金法》、昆士蘭州1989 年《礦產(chǎn)資源法》、新南威爾士州1992 年《礦業(yè)法》等均規(guī)定礦產(chǎn)資源為州所有（或稱皇室所有，由州政府代表），開采礦產(chǎn)資源需向州政府繳納權(quán)利金。南非2008 年通過《礦產(chǎn)與石油權(quán)利金法》規(guī)定征收以利潤(rùn)為基礎(chǔ)的權(quán)利金。

（三）權(quán)利金主要在開采環(huán)節(jié)征收，并以從價(jià)計(jì)征為主

由于礦產(chǎn)資源大多賦存于地下，其數(shù)量、質(zhì)量等信息在采出來(lái)之前無(wú)法準(zhǔn)確確定，幾乎所有國(guó)家均在開采環(huán)節(jié)征收權(quán)利金。權(quán)利金征收方式主要有四種形式，分別為從價(jià)計(jì)征、從量計(jì)征、從利計(jì)征以及組合方式計(jì)征。從價(jià)計(jì)征方式一般以采出礦產(chǎn)品價(jià)值為基礎(chǔ)，征收金額與礦產(chǎn)品價(jià)格聯(lián)動(dòng)，能夠自動(dòng)調(diào)節(jié)企業(yè)負(fù)擔(dān)和國(guó)家權(quán)益，是目前應(yīng)用最為廣泛的方式，包括美國(guó)、澳大利亞等部分礦產(chǎn)及非洲、亞洲、拉丁美洲絕大多數(shù)國(guó)家所有礦產(chǎn)。從量計(jì)征方式以礦產(chǎn)品開采或加工量為基礎(chǔ)，征收標(biāo)準(zhǔn)固定，不能對(duì)價(jià)格作出反應(yīng)，一般適用于大宗低價(jià)值的礦產(chǎn)品，如澳大利亞昆士蘭州、加拿大阿爾伯塔省部分非金屬礦等。從利計(jì)征方式以礦山企業(yè)利潤(rùn)為基礎(chǔ)，此種方式確保了礦山企業(yè)的利益，但當(dāng)企業(yè)發(fā)生虧損時(shí)所有者權(quán)益無(wú)法保證。由于需要較高的管理水平，多在美國(guó)、加拿大、澳大利亞等發(fā)達(dá)國(guó)家部分地區(qū)有所運(yùn)用。組合方式是從量、從價(jià)或從利等多種方式組合征收，主要根據(jù)礦產(chǎn)資源類型分類別確定計(jì)征方式，應(yīng)用較少，如澳大利亞昆士蘭州對(duì)均價(jià)低于100 澳元的鐵礦石按照1.25 澳元/噸征收，對(duì)均價(jià)高于100澳元的鐵礦石前100 澳元部分按照價(jià)值的1.5%征收，超出100 澳元部分按照價(jià)值的2.5%征收。

（四）不同礦類之間權(quán)利金率差異明顯，同礦類各國(guó)差異較小

在大多數(shù)國(guó)家，礦產(chǎn)權(quán)利金費(fèi)率依據(jù)礦產(chǎn)類型的不同而不同。從價(jià)計(jì)征時(shí)，油氣礦產(chǎn)權(quán)利金率大多在10%—12.5%，如美國(guó)聯(lián)邦政府石油和天然氣權(quán)利金比率為12.5%，澳大利亞昆士蘭州為10%，加拿大育空地區(qū)石油和天然氣均為10%；煤炭的權(quán)利金率大多在7%—10%，如美國(guó)露采12.5%、井采8%，澳大利亞新南威爾士州露采8.2%、井采7.2%，昆士蘭州為7%或10%、西澳大利亞州7.5%；金屬類礦產(chǎn)權(quán)利金率大多在2%—5%，如澳大利亞南澳大利亞州3.5%、西澳大利亞州2.5%—7.5%、昆士蘭州2.7%，加拿大不列顛哥倫比亞省有色金屬2%，巴西鋁土礦、錳、鈮等金屬權(quán)益金率為3%，鐵礦石為3.5%；非金屬礦產(chǎn)大多在3.5%—5%，如美國(guó)磷、鈉、鉀為5%，澳大利亞南澳大利亞州工業(yè)礦物3.5%，西澳大利亞州長(zhǎng)石、高嶺土、金紅石均為5%。當(dāng)從利征收時(shí)，因?yàn)檎魇栈鶖?shù)已扣除成本費(fèi)用等，權(quán)利金率較高。如加拿大阿爾伯塔省油砂的權(quán)利金率為總收入的1%—9%或凈利潤(rùn)的25%—40%中較大值；加拿大曼尼托巴省的權(quán)益金率為凈利潤(rùn)的10%—17%，并附加0.5%的特別利潤(rùn)稅。

（五）權(quán)利金制度的動(dòng)態(tài)調(diào)整體現(xiàn)各國(guó)礦業(yè)政策的導(dǎo)向

礦產(chǎn)資源權(quán)利金政策寬松還是從緊與國(guó)家礦業(yè)發(fā)展階段、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求、礦產(chǎn)資源特點(diǎn)以及其在財(cái)政收入中的地位密切相關(guān)。一般情況下，為鼓勵(lì)礦業(yè)開發(fā)時(shí)會(huì)不征或少征權(quán)利金，當(dāng)將其作為組織財(cái)政收入的重要手段時(shí)則會(huì)多征，并分類管理。

例如美國(guó)1872 年《通用礦業(yè)法》為鼓勵(lì)中西部開發(fā)，對(duì)聯(lián)邦土地上的所有有價(jià)值的礦產(chǎn)均不征權(quán)利金。1920 年《礦產(chǎn)租賃法》把煤炭、石油、天然氣、磷、硫、鉀等勘查風(fēng)險(xiǎn)較低的沉積型巖礦作為可租讓礦產(chǎn)從《通用礦業(yè)法》分離出來(lái)，實(shí)行租約制度，開始征收權(quán)利金，但對(duì)于高風(fēng)險(xiǎn)的銅金等脈狀礦產(chǎn)依然不征收。隨后，1947 年《礦物材料法》、1970 年《地?zé)岱ā贰?977 年《聯(lián)邦煤炭租約修正法》、1982 年《聯(lián)邦石油天然氣權(quán)益管理法》等多個(gè)法案逐步對(duì)特定礦產(chǎn)制定針對(duì)性的權(quán)利金征收政策。墨西哥自1990年以來(lái)都不征收權(quán)利金，采礦公司只需繳納企業(yè)所得稅，這種具有競(jìng)爭(zhēng)力的財(cái)政制度使得墨西哥的采礦業(yè)得到蓬勃發(fā)展，一直到2014 年《聯(lián)邦關(guān)稅法》規(guī)定按照礦業(yè)收入的7.5%征收權(quán)利金，同時(shí)對(duì)貴金屬額外征收0.5%的附加稅。澳大利亞南澳大利亞州為鼓勵(lì)礦產(chǎn)投資，在2005 年《權(quán)利金法修正案》對(duì)新礦山連續(xù)五年實(shí)施1.5%的優(yōu)惠權(quán)利金率（一般情況為3.5%或5%）。

當(dāng)權(quán)利金作為組織財(cái)政收入的重要手段征收則比較重，如印度將權(quán)利金作為取得地方政府收入的重要方式，也是已知的世界上權(quán)利金率最高的國(guó)家之一， 2014 年9 月政府修訂權(quán)利金后，鐵礦石、鉻鐵礦等礦產(chǎn)權(quán)利金率提高至15%（從價(jià)），而一般國(guó)家通常費(fèi)率在3%—5%范圍內(nèi)。

越來(lái)越多的國(guó)家傾向于將權(quán)利金調(diào)整作為平衡國(guó)家財(cái)政收入與礦業(yè)公司利潤(rùn)的主要工具，從近年來(lái)礦產(chǎn)權(quán)利金率的調(diào)整狀況來(lái)看，提高權(quán)利金比率是目前權(quán)利金調(diào)整的主要方向。如2017 年12 月巴西總統(tǒng)簽署權(quán)利金修改法案，將巴西最重要的礦產(chǎn)品鐵礦石的權(quán)利金比率從2%提高至3.5%，其他礦產(chǎn)品中，鈮從2%提高至3%，金從1%提高至1.5%，金剛石從0.2%提高至2%。2018 年剛果（金）頒布新《礦業(yè)法》，將有色金屬和賤金屬?gòu)?%提高至3.5%，貴金屬?gòu)?.5%提高至3.5%。2022 年印度尼西亞將對(duì)煤礦采礦企業(yè)征收的權(quán)利金率從單一的13.5%調(diào)整至14%—28%，當(dāng)煤炭?jī)r(jià)格超過100 美元/噸后，將按照最大權(quán)利金稅率征收。

（六）權(quán)利金普遍由中央和地方共享，分配方式存在差異

國(guó)際上，礦產(chǎn)資源相關(guān)法律普遍規(guī)定，礦產(chǎn)資源歸國(guó)家所有，這構(gòu)成了國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源管理的基礎(chǔ)，成為各國(guó)征收權(quán)利金的依據(jù)。除個(gè)人所有的礦產(chǎn)資源外，國(guó)家收取的礦產(chǎn)資源權(quán)利金均由中央和地方共享，但分配方式存在一定差異。當(dāng)前，礦產(chǎn)資源分配方式主要有三種：一是中央和地方按照管理權(quán)限，分別制定和征收權(quán)利金。如美國(guó)、澳大利亞、加拿大等國(guó)家根據(jù)聯(lián)邦和各州的管理權(quán)限規(guī)定，聯(lián)邦政府管轄范圍內(nèi)的權(quán)利金，由聯(lián)邦負(fù)責(zé)征收并進(jìn)入聯(lián)邦財(cái)政；由各州管轄范圍內(nèi)的權(quán)利金，由各州負(fù)責(zé)征收并進(jìn)入州財(cái)政。二是權(quán)利金由中央統(tǒng)一制定征收，并按照一定比例在各級(jí)間分配。如《蒙古礦產(chǎn)法》規(guī)定權(quán)利金在中央、省、縣分配比例為7∶2∶1。俄羅斯礦產(chǎn)資源開采稅為中央和地方共享稅，中央和地方的分享比例為4∶6。印度尼西亞礦產(chǎn)資源權(quán)利金中央和地方按照2∶8 的比例進(jìn)行分配，其中：16%歸省政府，32%歸礦山所在城市，32%歸省內(nèi)其他城市。三是權(quán)利金由中央政府統(tǒng)一制定和收取，根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和實(shí)際需要進(jìn)行統(tǒng)籌分配，以支持相對(duì)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如坦桑尼亞礦產(chǎn)資源權(quán)利金主要來(lái)自6 個(gè)區(qū)域，其他區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，在進(jìn)行礦產(chǎn)資源權(quán)利金分配時(shí)，則主要傾向于相對(duì)貧困區(qū)域，增加其中央預(yù)算支出。

（七）制定符合國(guó)情的礦產(chǎn)資源權(quán)利金減免政策

礦產(chǎn)開發(fā)需要進(jìn)行大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、井巷工程掘進(jìn)、采選設(shè)備購(gòu)置，資金投入巨大、回收周期較長(zhǎng)。為鼓勵(lì)社會(huì)資本參與礦產(chǎn)資源開發(fā)，部分礦業(yè)大國(guó)在征收礦產(chǎn)資源權(quán)利金的同時(shí)，也結(jié)合本國(guó)實(shí)際制定了一系列減免政策。在美國(guó)，采礦權(quán)人因某種原因?qū)е庐a(chǎn)量過小或資源處于枯竭時(shí)，可向政府申請(qǐng)減免權(quán)利金。在澳大利亞，為減輕礦山企業(yè)負(fù)擔(dān)，在生產(chǎn)初期州政府一般免征或減征權(quán)利金，以促進(jìn)企業(yè)盡快收回投資成本；為鼓勵(lì)礦山企業(yè)延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，推動(dòng)礦產(chǎn)品深加工產(chǎn)業(yè)，州政府會(huì)減征權(quán)利金。如南澳大利亞州對(duì)新建鐵礦山前五年權(quán)利金率2%；昆士蘭州和塔斯馬尼亞州對(duì)在本地采選或采選冶企業(yè)免征20%權(quán)利金。巴西規(guī)定對(duì)于礦石品位低、生產(chǎn)規(guī)模低等因素影響礦床開采可行性的鐵礦，權(quán)利金率可由3.5%降低至2%，以提高資源可利用性。

四、國(guó)外權(quán)利金制度對(duì)我國(guó)出讓收益制度改革的啟示

（一）完善出讓收益制度頂層設(shè)計(jì)

法律是由實(shí)踐中成熟的各項(xiàng)制度上升而來(lái)，往往落后于實(shí)踐，法律的修編是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程。1986 年，我國(guó)發(fā)布了《礦產(chǎn)資源法》，并于2009 年進(jìn)行了第二次修訂。《礦產(chǎn)資源法》中明確規(guī)定的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)包括資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)，并在相關(guān)規(guī)章制度明確礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)代表了國(guó)家所有者權(quán)益。此后礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的外部環(huán)境發(fā)生了巨大變化，礦產(chǎn)資源管理中出現(xiàn)了許多新情況新問題，為解決這些問題，以打補(bǔ)丁的形式出臺(tái)了許多部門規(guī)章或規(guī)范性文件。2013 年，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求實(shí)行資源有償使用制度。2017 年，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》（國(guó)發(fā)〔2017〕29 號(hào)），提出建立中國(guó)特色的新型礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度。將現(xiàn)行只對(duì)國(guó)家出資探明礦產(chǎn)地收取、反映國(guó)家投資收益的探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款，調(diào)整為適用于所有國(guó)家出讓礦業(yè)權(quán)、體現(xiàn)國(guó)家所有者權(quán)益的礦業(yè)權(quán)出讓收益。但由于《礦產(chǎn)資源法》修訂滯后于權(quán)益金制度改革，導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)出讓收益的法律依據(jù)受到社會(huì)非議。

因此，隨著權(quán)益金制度改革的不斷深入，在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，按照全面推進(jìn)依法治國(guó)的總體要求，以完善法律體系為主要內(nèi)容，推進(jìn)權(quán)益金制度頂層建設(shè)。一是加快推進(jìn)《礦產(chǎn)資源法》修訂工作，將礦業(yè)權(quán)出讓收益制度的相關(guān)要求寫入礦產(chǎn)資源法中，明確礦業(yè)權(quán)出讓收益的內(nèi)涵，以確立礦業(yè)權(quán)出讓收益制度的法律地位，實(shí)現(xiàn)有法可依、有法必依。二是針對(duì)社會(huì)普遍反映的礦業(yè)權(quán)出讓收益制度相關(guān)問題，完善征收標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)配套政策，規(guī)范征管工作。

（二）建立以出讓收益為核心的稅費(fèi)體系

礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益是依據(jù)礦產(chǎn)資源所有權(quán)形成的收益初次分配，稅收則是依據(jù)政治權(quán)力形成的在初次分配基礎(chǔ)上的再分配，從分配關(guān)系上講，所有者權(quán)益是礦產(chǎn)資源稅費(fèi)收入的核心。但隨著我國(guó)資源稅從價(jià)計(jì)征改革，資源稅收入大幅增加，占資源性稅費(fèi)收入的比重上升到90%，成為資源性稅費(fèi)收入的核心，所有者權(quán)益與稅收比重倒置。

2023 年，財(cái)政部、自然資源部、稅務(wù)總局聯(lián)合印發(fā)了《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收辦法》（財(cái)綜〔2023〕10號(hào)），對(duì)144 個(gè)礦種采用“按額征收”和“逐年按率征收”相結(jié)合的方式征收出讓收益。其中，“按額征收”部分與礦業(yè)權(quán)面積相關(guān)，不與資源儲(chǔ)量掛鉤，在礦業(yè)權(quán)出讓階段通過競(jìng)爭(zhēng)確定，“逐年按率征收”部分在礦產(chǎn)資源開采銷售后依據(jù)銷售收入一定比例（即出讓收益率）按年征收。出讓收益制度改革改變了以往在礦業(yè)權(quán)出讓階段，以資源儲(chǔ)量為基礎(chǔ)、通過競(jìng)爭(zhēng)確定的金額一次或分次征收出讓收益的方式，降低了出讓階段企業(yè)的資金壓力，更加符合礦產(chǎn)勘查開發(fā)的一般規(guī)律，與當(dāng)前國(guó)際通行的權(quán)利金制度基本一致。后續(xù)可進(jìn)一步借鑒國(guó)際通行做法，持續(xù)深化我國(guó)礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革，建立以礦業(yè)權(quán)出讓收益為核心的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體系，完善資源稅征管模式，加強(qiáng)資源稅級(jí)差調(diào)節(jié)作用。將資源稅由當(dāng)前按照礦產(chǎn)品銷售收入的一定比例（即資源稅稅率）征收重新調(diào)整為根據(jù)銷售利潤(rùn)率超額累進(jìn)計(jì)征，即當(dāng)?shù)V山企業(yè)利潤(rùn)率超過一定水平后，對(duì)超額利潤(rùn)部分按照一定比例征收資源稅，未超出部分則免征資源稅。超額累進(jìn)收益率以銷售利潤(rùn)率劃分征收級(jí)距，分別規(guī)定相應(yīng)的差別收益率，更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)高利潤(rùn)項(xiàng)目級(jí)差調(diào)節(jié)，減輕低利潤(rùn)項(xiàng)目的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，保障企業(yè)稅負(fù)相對(duì)公平。

（三）建立礦業(yè)權(quán)出讓收益率動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制

一是進(jìn)一步細(xì)化收益率標(biāo)準(zhǔn)。礦產(chǎn)資源分布具有顯著的區(qū)域性特點(diǎn)，不同區(qū)域間資源條件、區(qū)域政策、運(yùn)輸條件等因素存在較大差異，其開發(fā)成本和利潤(rùn)差異巨大，采用統(tǒng)一的收益率易造成市場(chǎng)的不公平競(jìng)爭(zhēng)。因此，可探索建立系統(tǒng)的礦山樣本庫(kù)，從礦產(chǎn)資源全生命周期角度出發(fā)，加強(qiáng)礦山成本、利潤(rùn)、稅費(fèi)等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)指標(biāo)監(jiān)測(cè)，與礦山開采方式、深度、資源品位等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)聯(lián)動(dòng)分析，從資源稟賦、采選特點(diǎn)等方面細(xì)化礦業(yè)權(quán)出讓收益率標(biāo)準(zhǔn)。

二是建立適應(yīng)礦產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)的礦業(yè)權(quán)出讓收益率評(píng)估調(diào)整機(jī)制。礦產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)較大，當(dāng)價(jià)格升高并在較長(zhǎng)時(shí)期處于高位時(shí)，企業(yè)利潤(rùn)大幅增加，繼續(xù)沿用原收益率，國(guó)家所有者權(quán)益將難以保障；當(dāng)價(jià)格較長(zhǎng)時(shí)期處于低位，企業(yè)利潤(rùn)降低或虧損時(shí)，繼續(xù)沿用原收益率，企業(yè)負(fù)擔(dān)較重。因此，以礦產(chǎn)品價(jià)格變動(dòng)為基礎(chǔ)，定期對(duì)收益率的適應(yīng)性進(jìn)行評(píng)估，適時(shí)對(duì)收益率進(jìn)行調(diào)整，形成礦業(yè)權(quán)出讓收益率跟蹤評(píng)估和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，以保障國(guó)家所有者權(quán)益和促進(jìn)礦業(yè)健康發(fā)展。

（四）探索切實(shí)可行的礦業(yè)權(quán)出讓收益激勵(lì)措施

一是建立礦產(chǎn)勘查成本抵扣機(jī)制。商業(yè)性礦產(chǎn)勘查是以市場(chǎng)為導(dǎo)向、以盈利為目的的礦產(chǎn)勘查工作，隨著礦產(chǎn)資源管理改革不斷推進(jìn)，商業(yè)性礦產(chǎn)勘查逐漸成為勘查主力。而礦產(chǎn)勘查“周期長(zhǎng)、投資大、風(fēng)險(xiǎn)高”等特點(diǎn)，為激發(fā)勘查市場(chǎng)活力，降低商業(yè)勘查風(fēng)險(xiǎn)，可探索建立礦產(chǎn)勘查投入抵扣機(jī)制。參考地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，建立包含勘查方法、勘查階段、勘查工作量、價(jià)格體系等指標(biāo)的抵扣標(biāo)準(zhǔn)，確定勘查成本抵扣方法，在礦產(chǎn)資源開采階段抵扣礦業(yè)權(quán)出讓收益。完善勘查成本抵扣程序，對(duì)勘查投入申報(bào)、核實(shí)、認(rèn)定、激勵(lì)政策執(zhí)行等各環(huán)節(jié)進(jìn)行設(shè)計(jì)，形成切實(shí)可行的操作流程。建立勘查投入抵扣流轉(zhuǎn)制度，允許自身無(wú)法抵扣的探礦權(quán)人將其勘查支出流轉(zhuǎn)讓渡給礦山企業(yè)，為其礦產(chǎn)勘查融資，這些流轉(zhuǎn)出來(lái)的支出作為礦山企業(yè)的支出，可以用來(lái)抵扣礦山企業(yè)的應(yīng)繳納出讓收益。

二是完善礦產(chǎn)資源綜合利用減免措施。我國(guó)礦產(chǎn)資源呈現(xiàn)“貧礦多、富礦少，共伴生礦多、單一礦少，嵌布粒度細(xì)、選冶難度大”等特點(diǎn)。由于低品位、共伴生礦產(chǎn)利用成本較高，在相同條件下盈利能力較低。在缺乏相應(yīng)激勵(lì)措施的情況下，企業(yè)綜合利用低品位、共伴生礦的動(dòng)力不足。當(dāng)前，我國(guó)資源稅針對(duì)油氣、煤層氣和衰竭礦山及低品位、共伴生礦產(chǎn)和尾礦可進(jìn)行減免，但出讓收益尚未有具體的減征政策。因此，貫徹落實(shí)黨的二十大報(bào)告提出“實(shí)施全面節(jié)約戰(zhàn)略，推進(jìn)各類資源節(jié)約集約利用”要求，分析我國(guó)共伴生礦產(chǎn)及低品位礦產(chǎn)資源特點(diǎn)、開發(fā)利用情況、生產(chǎn)成本及利潤(rùn)情況，總結(jié)礦產(chǎn)品價(jià)格、礦石品位、稅收優(yōu)惠等指標(biāo)變動(dòng)對(duì)伴生及低品位礦利用的影響，制定鼓勵(lì)共伴生及低品位礦開發(fā)的出讓收益減免政策，提高共伴生、低品位資源的利用水平。