秦婷婷

(中國青年出版社,中國 北京 100007)

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和計劃生育政策的持續(xù)推進,中國已進入低生育水平時期。我國當(dāng)前人口的主要矛盾從人口總量過高逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槔淆g化和少子化的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險。近年來,“單獨二孩”“全面二孩”“全面三孩”政策的先后提出及實施,是對我國人口主要矛盾轉(zhuǎn)變的政策回應(yīng)。然而,“全面二孩”政策實施以來,我國每年的出生人口數(shù)并未升高,反而逐年降低,2022年出生人口數(shù)僅956萬人,意味著自1961年以來我國首次出現(xiàn)人口負增長。簡單地放開生育并未能及時有效地促進生育率的回升。為了協(xié)調(diào)人口結(jié)構(gòu)、提高生育率,還需要更多樣的生育促進政策,中國可以向其他國家借鑒成功的經(jīng)驗。

一、研究背景

本研究將那些有可能影響生育率的政策稱為“生育相關(guān)政策”,研究者們對生育相關(guān)政策的大致范疇有一定共識。Heitlinger將影響生育率的政策劃分為三類:財政激勵措施、支持父母將工作和家庭結(jié)合起來的政策、在兒童發(fā)展與養(yǎng)育子女領(lǐng)域的廣泛的社會變革[1]。周云從“成家”和“生兒育女”兩大方面論述了不同國家人口政策對生育率的影響[2];穆光宗、常青松從延長產(chǎn)假、生育補助金、兒童補貼制度、醫(yī)療保健服務(wù)、兒童照料服務(wù)、健全法律法規(guī)的角度總結(jié)了歐洲鼓勵生育的政策[3]。盡管就哪些政策有可能影響生育率,不同學(xué)者給出了不同的回答,但學(xué)者們在論述時強調(diào)的與生育和養(yǎng)育孩子密切相關(guān)的部分,在理論視角上都包含著生養(yǎng)的成本和收益分析。

就某一項生育相關(guān)政策對生育率的影響,不同研究者因數(shù)據(jù)、資料和分析方法的差別得出不同結(jié)論,甚至有相當(dāng)大的分歧。一些研究認為,財政激勵措施可以有效提高女性的生育率:研究者對羅馬尼亞的研究表明,經(jīng)濟激勵措施的變化不會影響短期受孕率,但會大大降低墮胎的概率,導(dǎo)致活產(chǎn)嬰兒更多,從而提高生育率[4];對以色列婦女的研究表明,兒童津貼對總和生育率具有促進作用,但是作用很小,且會降低低收入女性的生育水平,提高高收入女性的生育水平[5];基于德國數(shù)據(jù)的研究表明,與收入掛鉤的帶薪產(chǎn)假可以激勵高收入女性生育,有效減少高收入女性和低收入女性之間的生育差距[6]。另一些研究則認為,財政激勵可以有效縮短生育間隔,短期來看能有效提高生育率,但長期來看不清楚是否能提高總體生育水平,或長期來看對家庭規(guī)模沒有影響。研究者對加拿大的家庭津貼計劃[7]、挪威有關(guān)兒童保育的現(xiàn)金福利政策[8]、英國工作家庭的稅收抵免政策[9]的研究都支持上述觀點。此外,就財政激勵措施對不同胎次的影響而言,有研究認為經(jīng)濟激勵對低胎次的出生率有更大的影響[10],另有研究認為經(jīng)濟激勵對第三個孩子的生育決策影響最大[11]。人口政策研究所搜集信息資料的不完整以及忽視政策出臺的具體背景等,甚至?xí)?dǎo)致針對不同國家的研究得出相反的結(jié)論[12]。

選擇英國作為中國借鑒經(jīng)驗的對象,有以下考慮:其一,英國擁有1938年以來完整、詳細、口徑統(tǒng)一的人口數(shù)據(jù),包括人口總數(shù)、年齡結(jié)構(gòu)、總和生育率等指標(biāo),為研究英國生育水平的變動提供了堅實的數(shù)據(jù)支撐。英國作為一個老牌資本主義國家,擁有全世界最為完善的社會福利政策體系之一,就社會政策如何達成目標(biāo)具有成熟的評估系統(tǒng),便于我國進行比較和借鑒經(jīng)驗。其二,自1973年英國總和生育率降至更替水平之下以來,總和生育率曾一度低至1.63,而最高值時為1.94,接近于更替水平。就歐洲國家的內(nèi)部比較而言,相比于德國、奧地利等長期處于低生育率陷阱的國家,英國相關(guān)家庭政策促進生育的效果更好[13]。其三,英國人口的生育水平在不同時期呈現(xiàn)或上升或下降的趨勢,波動顯著,顯示了生育相關(guān)政策影響人口生育水平的敏感性。兩黨制對英國社會的發(fā)展變化具有重要影響,不同政黨采取不同的施政綱領(lǐng),對“國家—家庭”關(guān)系持有不同的理念,其國家政策對家庭的影響強度也并不相同。英國兩黨制帶來的生育相關(guān)政策的輪替,提供了家庭相關(guān)政策對提高生育率的正面經(jīng)驗和負面經(jīng)驗。研究英國不同時期生育水平的變動特點及同時期的政策,分析生育相關(guān)政策的效用,將對我國提高人口生育率、優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)、延緩老齡化帶來重要幫助。

二、兩黨制下英國生育水平的變動特點

衡量生育水平有多種指標(biāo),本文選取總和生育率(TFR)作為衡量英國人口生育水平的主要指標(biāo)。1938年以來,英國的總和生育率在經(jīng)歷較高水平的變動后,自1973年開始進入更替水平2.1之下(圖1)。1947年和1964年英國的TFR曾達到超過2的高峰,分別為2.68和2.93。自1964年開始,生育率迅速下降,1973年英國的TFR降至更替水平。此后,TFR雖有波動但四十多年來一直在1.58(2020年)和1.94(2010年、2012年)之間徘徊,既未達到更替水平,也未曾觸發(fā)極低生育率的警戒線。以TFR低至更替水平的1973年為界,之前的TFR水平高、波動大;其后年份的TFR水平低、波動較小。

圖1 1938年以來英國的生育水平(英格蘭和威爾士)①

自1973年TFR低于更替水平以來,英國政府的任何政策都未能將TFR帶至理想的2.1水平。至今,只有在新工黨執(zhí)政時期,英國的TFR有相對明顯攀升的趨勢。英國政壇基本由保守黨和工黨輪流執(zhí)政,輪替時快時慢。當(dāng)TFR低于2.1時保守黨希斯執(zhí)政,但第二年開始就由工黨接手,這一時期政府開始了普惠型的兒童津貼制度。以撒切爾為首的保守黨執(zhí)政時期,國家不考慮支持兒童照料,英國的TFR在1.75至1.88之間以極小的幅度微微波動,保持著相對平穩(wěn)的狀態(tài)。繼任梅杰領(lǐng)導(dǎo)的保守黨執(zhí)政時期,英國的TFR又從1.84逐漸下降至1.73,且這一下降趨勢一直持續(xù)到2001年(TFR=1.63)。接下來以布萊爾為代表的新工黨執(zhí)政時期,英國的TFR水平扭轉(zhuǎn)了前期的不斷走低趨勢,之后則逐年恢復(fù)至2010年的1.94,且一直保持至2012年,這一生育水平逼近人口更替水平,使英國在陷入低生育陷阱的國家中成為少數(shù)有希望走出陷阱的國家。新工黨執(zhí)政的13年時間中,英國的TFR上升了0.3,2010年每千名育齡婦女的活產(chǎn)嬰兒數(shù)比2001多了128.53個,(1)數(shù)據(jù)來自O(shè)ffice for National Statistics of UK,詳見網(wǎng)址https:∥www.ons.gov.uk/peoplepopulationandcommunity/birthsdeathsandmarriages/livebirths/bulletins/birthsummarytablesenglandandwales/2017生育水平大幅度提高。當(dāng)保守黨再次執(zhí)政時(2010年至今),英國生育水平逐年降低,TFR在持續(xù)了3年高位后于2012年起快速下落,2019年TFR的值為1.65,2020年TFR的值為1.58,是英國有TFR記錄以來的歷史最低點。詳見圖2。

圖2 英國低生育水平以來TFR的變動及相關(guān)生育政策

至總和生育率降至更替水平以來,英國生育水平的變化與執(zhí)政黨有密切的關(guān)系。兩屆保守黨時期英國的生育水平都呈下降的趨勢,而工黨時期的生育水平則呈上升的趨勢。政府的政策對于女性生育率的影響非常顯著。不同政黨執(zhí)政時,支持生育的角度和力度不同。有必要詳細分析不同政黨執(zhí)政時期所采取的不同生育政策,以及這些政策所產(chǎn)生的效果。

三、不同政黨執(zhí)政時期英國生育政策的效果比較

生育表面上看是家庭的、個體的決策行為,但其又深受宏觀政策層面的影響。生育成本理論為生育相關(guān)人口政策的分析提供了重要的理論框架。1950年代,哈佛大學(xué)經(jīng)濟學(xué)家萊賓斯坦(Harvey Leibenstein)將成本和效用等經(jīng)濟學(xué)概念引入到生育決策行為的分析中。他認為,孩子的效用包括消費—享樂效用、勞動—經(jīng)濟效用、養(yǎng)老—保險效用、承擔(dān)家庭經(jīng)濟成敗風(fēng)險的效用、長期維持家庭地位的效用、生兒育女繁榮家族的效用;他將養(yǎng)育孩子的成本分為直接成本和間接成本兩類,前者指撫養(yǎng)孩子的金錢花費(經(jīng)濟成本),后者指非金錢花費,即父母為撫養(yǎng)孩子而付出的時間成本、機會成本、心理成本等[14-15]。萊賓斯坦等人的生育成本理論從家庭的生育決策這一微觀視角來理解生育,不能涵蓋生育的全部成本,更為全面的生育成本還應(yīng)包括社會成本,即國家和社會為兒童提供的各種福利支出,以及個人的生育行為給他人或社會福利帶來的不利影響[16]。生育成本的劃分包含多個角度,從計算方式來看,可分為金錢花費和非金錢花費,從成本分攤的主體來看,可分為微觀視角的家庭成本和宏觀視角的社會成本。

在過去三四十年間,英國政府始終對本國的生育水平表示滿意,對生育采取“不干預(yù)”的政策,沒有專門的生育政策[2]。本研究討論英國生育相關(guān)的人口政策,借鑒以往研究者的經(jīng)驗和生育成本理論,并結(jié)合英國獨特的國情,主要從孕產(chǎn)假政策、兒童公共照料政策、兒童稅收福利政策三方面來討論。在討論政策變遷時,著重討論以布萊爾為代表的工黨執(zhí)政時期促進生育的政策,并與工黨執(zhí)政之前和之后保守黨執(zhí)政時期不利于提高生育率的政策進行對比。

(一)孕產(chǎn)假政策促進生育的效果有限

半個世紀(jì)以來,英國的孕產(chǎn)假政策經(jīng)歷了從無到有、從少到多的階段,目前孕產(chǎn)假政策基本保持不變。以撒切爾為主的前保守黨政府(1979—1997年)奉行“新自由主義”經(jīng)濟理論,認為應(yīng)減少國家對經(jīng)濟的干預(yù),反對歐盟關(guān)于法定產(chǎn)假、育兒假、工作時長和兒童照料的立法,拒絕承認兼職工作和休育兒假的權(quán)利,拒絕從國家層面提供兒童照料支持,理由是這些規(guī)定會侵犯私人生活,也會給雇主帶來沉重的負擔(dān)[17]。歐盟自1975年開始不斷修訂產(chǎn)假和生育補助金政策,但英國直到1995年才開始認可和執(zhí)行這些政策[17]。

英國孕產(chǎn)假制度在布萊爾為主的新工黨執(zhí)政時期(1997—2010年)有了根本性的完善。2000年,英國通過了國際勞工組織推出的《生育保護公約》,將產(chǎn)假延長至52周,其中24.6%為帶薪產(chǎn)假。之后通過2002年的《就業(yè)法案》(EmploymentAct)、2006年的《工作與家庭法案》(WorkAndFamiliesBill)等,不斷提高帶薪休假的周數(shù)和帶薪休假時的薪金水平,推進父母雙方共享的育兒假,并增加父親的帶薪陪產(chǎn)假時長[18]。2010年,父親陪產(chǎn)假延長,若母親產(chǎn)后回歸工作,父親可享有20周陪產(chǎn)假。英國的共享育兒假是“工作—家庭”平衡政策的重要內(nèi)容,從政策層面強調(diào)了父親在育兒中的作用。當(dāng)前的保守黨政府基本上保持了前工黨時期在孕產(chǎn)假方面給予父母的優(yōu)惠。不同政黨執(zhí)政時期英國的孕產(chǎn)假政策詳見表1。

表1 不同政黨執(zhí)政時期英國的孕產(chǎn)假政策

雖然英國政策和法律對孕產(chǎn)假有較為完備的論述,但女性實際休產(chǎn)假的時長遠低于政策規(guī)定。盡管我們沒有英國孕產(chǎn)假長期利用狀況的資料,但散在的一些信息說明,英國人對產(chǎn)假的利用并不充分。英國國家統(tǒng)計局一項針對休過產(chǎn)假、陪產(chǎn)假父母的調(diào)查顯示,2012年女性平均休產(chǎn)假的時長為19.6周,2013年和2014年則逐漸下降至14.8周、14.5周;父親休陪產(chǎn)假的時長有小幅度增長(2012—2014年分別為9.39天、9.57天、12.22天),但均沒有超過2周。(2)Maternity and Paternity Leave,https:∥www.ons.gov.uk/aboutus/transparencyandgovernance/freedomofinformationfoi/maternityandpaternityleave總體上,英國父母雙方均沒有用足國家提供的52周育兒假,實際休假天數(shù)不足政策規(guī)定的一半且有逐年減少的趨勢;受訪家庭中沒有父親休過共享育兒假。英國父母實休產(chǎn)假遠低于政策水平的可能原因包括:產(chǎn)假補助太低,遠低于工資水平;英國傳統(tǒng)上由女性休育兒假,男性受傳統(tǒng)觀念的影響而不休或少休育兒假;與中國情況類似,隨著育兒經(jīng)濟壓力的增大,在男性平均工資水平高于女性的情況下,家庭決策更傾向于女性育兒而男性掙工資。

英國當(dāng)前孕產(chǎn)假政策的慷慨程度已經(jīng)超過了人們實際利用的程度,這一政策工具對促進生育率回升的作用有限。

(二)英國兒童公共照料政策的供給缺口巨大

在布萊爾政府時期,英國兒童公共照料政策不斷完善,政府就此領(lǐng)域頒發(fā)了大量的法律或法案[21]。1997年,新工黨給貧困兒童父母“工作稅貸款”,額度為200英鎊,其中135英鎊須用于兒童開支。1998年,啟動確保開端計劃(SureStart)、國家兒童照管戰(zhàn)略,以保障0～14歲所有孩子的受教育權(quán)利[22]。2003年,工黨政府頒布了“重視每一個兒童計劃”(EveryChildrenMatters),2004年起實施“英國兒童保育十年計劃”,2005起實施“早期奠基階段規(guī)劃”(TheEarlyYearsFoundationStage),2006年頒布《兒童保護法案》(ChildcareAct),2007年頒布了《兒童發(fā)展計劃》(TheChildren’sPlan:BuildingBrighterFutures)。這些政策的頒布極大地提高了兒童公共照料的政府供給,減輕了家庭的兒童照料負擔(dān)。以布萊爾為首的英國工黨政府積極持續(xù)地干預(yù)兒童早期教育,其主要動力是回應(yīng)人口老齡化和經(jīng)濟衰退的問題、解放家庭勞動力,希望通過投資兒童來獲得未來的社會和經(jīng)濟回報[23]。

當(dāng)前的保守黨政府延續(xù)了工黨時期的兒童公共照料政策,且為3～4歲兒童提供的免費保育時間不斷延長。從2006年4月起,英國政府為3～4歲兒童提供每年38周、每周12.5小時的免費保育;2006—2010年,這項服務(wù)延長至每周15小時。2018年普遍的周免費保育時間依然是15小時。2016年起,英國政府頒布一項新計劃,(3)30 Hours Free Childcare, https:∥www.gov.uk/30-hours-free-childcare?step-by-step-nav=f517cd57-3c18-4bb9-aa8b-1b907e279bf9?？缮暾堖@項服務(wù)的條件是:有工作或正在休父母照顧假、病假、年假期間,且每周獲得工作(報酬不少于最低工作標(biāo)準(zhǔn))時間不少于16小時;如果父母不經(jīng)常與孩子住在一起,或夫妻一方稅前收入超過10萬英鎊,或來自于歐共體以外的國家皆不能享受每周30小時的免費保育服務(wù)。為符合條件的工薪家庭提供每周30小時的免費兒童保育,為此,政府投資金額將從每年50億英鎊增加到60億英鎊[24]。此外,父母還可以休無薪父母照顧假(Unpaid Parental Leave),在每個兒童或收養(yǎng)兒童年滿18歲前,每位父母總共可以有18周的無薪照顧假,一年之內(nèi)最多可以休4周假?？偟膩砜?當(dāng)前英國政府最高可為3～4歲學(xué)齡前兒童提供每周15小時、每年共38周的免費保育服務(wù),部分2歲兒童也可以得到一定的免費保教。(4)Find Free Early Education and Childcare, https:∥www.gov.uk/find-free-early-education不同政黨時期英國的兒童公共照料政策詳見表2。

表2 不同政黨執(zhí)政時期英國的兒童公共照料政策

政府為兒童早期照料花費了大筆財政支出,但從實際需求來看卻遠遠不足。英國人的育兒成本中,兒童教育、兒童照料和看護的花費是占比最大、增長最快的。英國經(jīng)濟和商業(yè)研究中心(Centre for Economics and Business Research)發(fā)布的《育兒成本報告》(CostaChildReport)測算了將一個孩子養(yǎng)育至21歲的各種花費,英國人的育兒成本在2003—2014年上升了62%。2014年卡梅倫保守黨執(zhí)政時,養(yǎng)育一個子女至21歲的總成本是22.73萬英鎊,其中費用最多的前四項依次為教育、兒童照料和看護、食物、假期消費,分別占總體的32%、29%、9%、7%。與2003年布萊爾新工黨執(zhí)政時相比,除子女衣服的支出有所下降外,其余項目支出均在增長。從增幅角度看,子女教育和看護的費用漲幅明顯,分別上漲了123.5%和66.9%,然而家庭收入?yún)s沒有成比例增加。2003年將一個孩子養(yǎng)至21歲的育兒年均成本為6686英鎊,占平均家庭年收入的23%,而到2014年這一比例上升到28%;71%的受訪父母稱他們不得不為了養(yǎng)家而節(jié)約開支。(5)“The Cost of a Child Hits ￡227,266”,https:∥cebr.com/reports/cost-of-raising-a-child-hits-227266-with-families-feeling-the-impact-of-benefit-cuts/

從育兒時間來看,2015年(保守黨執(zhí)政時期)相較于2000年(新工黨執(zhí)政時期),父母在育兒上花費的時間略微減少,育兒任務(wù)可能由祖父母或者其他機構(gòu)分擔(dān)。2015年英國父母每天為學(xué)前、小學(xué)、初中的孩子花費的照料時間分別為290.1、102.7和27.9分鐘(總共為421分鐘,學(xué)前照料時間約占70%),分別比2000年減少了5.8、18.4、13.0分鐘。(6)Changes in the Value and Division of Unpaid Care Work in the UK: 2000 to 2015,https:∥www.ons.gov.uk/economy/nationalaccounts/satelliteaccounts/articles/changesinthevalueanddivisionofunpaidcareworkintheuk/2000to2015母親始終是兒童照料的主力,不論是2010年還是2015年,不論對于學(xué)前、小學(xué)還是初中的孩子,母親每日照料時間和父親每日照料時間都約為“七三開”,母親承擔(dān)了約七成的照料時間。

兒童早期照料費時費錢,雖然英國政府不斷增加政府免費保育時間,但是并未能覆蓋全年齡段的所有學(xué)齡前兒童,依然有大量不滿足特定條件的工薪家庭無法享受每周30小時的免費兒童保育,且0～2歲幼兒的照料問題依然得不到解決。近年來英國兒童照料和看護的花費巨大,面臨著越來越重的壓力。

(三)兒童稅收福利政策顯著影響生育水平

在布萊爾為代表的新工黨執(zhí)政時期,英國政府逐步完善了兒童津貼(Child Benefit)和稅收抵免(Tax Credits)政策,還建立了兒童信托基金。第一,兒童津貼是政府支付給每一個16歲以下兒童或者20歲以下接受全日制教育孩子的費用。父母不論收入高低,第一個孩子可以領(lǐng)取每周20.7英鎊(約每年1000 英鎊)的兒童津貼,其余孩子每人每周領(lǐng)取13.70英鎊(約每年700英鎊),對孩子數(shù)量沒有限制。但從2013年1月7日開始,卡梅倫保守黨政府對高收入人群享受這項福利政策進行了限制。到2018年,如果父母一方的年收入超過5萬英鎊,家庭就必須要選擇或者交高收入兒童福利稅(High Income Child Benefit Tax Charge),或者不領(lǐng)兒童津貼。(7)Claim Child Benefit, https:∥www.gov.uk/child-benefit第二,稅收抵免政策起始于布萊爾新工黨政府時期通過的2002年《稅收抵免法》(TaxCreditsAct)。在應(yīng)納稅額資金中,先刨除按照規(guī)定可減免的資金部分再計算稅金。稅收抵免通過合理刨除,使得個人少交稅,對提高實際收入的效果顯著。2018年,針對有子女的家庭,英國共有三種稅收抵免方式——兒童稅收抵免(Child Tax Credits,額度每年最高可達3325英鎊)、工作期間的兒童照料稅收抵免(Tax Credits for Childcare While You Work)、工作稅收抵免(Working Tax Credits,每年可用3040英鎊)。(8)Tax Credits if You Have a Baby, https:∥www.gov.uk/tax-credits-if-you-have-baby到卡梅倫保守黨政府時期,除了少數(shù)例外情況,兒童稅收抵免已經(jīng)被統(tǒng)一福利金(Universal Credit)所取代。第三,兒童信托基金又稱嬰兒債券(Baby Bond)或者兒童儲蓄賬戶(Child Savings Account),起始于布萊爾新工黨政府2004年的《兒童信托基金法》(ChildTrustFundsAct)。賬戶中的錢由政府支付和兒童父母存錢兩部分構(gòu)成,可以用于投資以保值增值,除法律規(guī)定的情況外不可以取出。根據(jù)兒童出生年月的不同,兒童儲蓄賬戶中普遍可以得到227～256英鎊的政府原始支付[25],低收入家庭和殘疾兒童家庭還可獲得額外的初始支付,兒童在小學(xué)和中學(xué)的時候還可以得到政府更多的補充支持。2009年開始,殘疾兒童的信托賬戶會收到每年100英鎊的額外補貼,嚴重殘疾者可得200英鎊。受金融危機影響,兒童信托基金于2011年1月被卡梅倫保守黨政府改成“兒童個人儲蓄賬戶”,當(dāng)前的保守黨政府不再給兒童獨立賬戶存錢,僅支持父母免稅存錢。2018—2019財年父母最高可為兒童的這一賬戶存入4260英鎊。所有居住在英國、18歲以下的兒童都可以申請該賬戶,兒童16歲以后可以控制自己的賬戶但只有到20歲以后才能從中取錢。

經(jīng)濟危機以后上臺的卡梅倫保守黨政府不僅取消了兒童信托基金,還將布萊爾新工黨時期的多種福利金打包為一個福利包,即統(tǒng)一福利金,對人們能夠獲得的福利金額設(shè)置了上限(Benefit Cap)。在大倫敦地區(qū),有孩家庭比無孩家庭的福利上限高每年7590英鎊;在大倫敦以外的地區(qū),有孩家庭比無孩家庭的福利上限僅高每年6600英鎊。個人或家庭收入越多,可領(lǐng)取的福利金額就會越少。在設(shè)置福利上限之前,兒童津貼給予英國家庭中第二個及更多子女的福利額度是一樣的,而福利上限的設(shè)置使得通過養(yǎng)育更多孩子獲得福利的邊際收益率遞減,對多育產(chǎn)生一定的抑制作用。在當(dāng)前保守黨執(zhí)政時期,2013年,英國新生兒中一胎、二胎、三胎、四胎及以上的比例分別為38.36%、36.21%、15.70%、9.51%,而到了2017年上述比例則變?yōu)?1.71%、35.44%、14.01%和8.67%。(9)詳見https:∥www.ons.gov.uk/peoplepopulationandcommunity/birthsdeathsandmarriages/livebirths/adhocs/009254numberoflive-birthsbysexparityandcountryofbirthofmotherenglandandwales英國女性生一孩的比例逐漸增加、生二孩及多孩的比例總體上逐漸減少,這是英國人口對福利上限政策的回應(yīng),“不敢多生”是當(dāng)前英國生育率迅速降低的重要原因。不同政黨執(zhí)政時期英國的兒童稅收福利政策見表3。

表3 不同政黨執(zhí)政時期英國的兒童稅收福利政策

2013年,卡梅倫政府啟動了一項高達10億美元的家庭資助計劃,面向那些有工作且每年掙15萬英鎊以上的父母(或有工作的單親父母),每月資助1200英鎊以補貼孩子的看護費用。然而該項計劃對全職育兒的家庭十分不利,因為政策只惠及雙職工、年收入在一定水平的家庭。布萊爾及布朗領(lǐng)導(dǎo)的新工黨時期(1997—2010年),英國16歲及以上女性的就業(yè)率在51.0%至53.8%之間,2010年為52.9%。自2013年卡梅倫政府頒布該項政策以來,16歲及以上女性的就業(yè)率顯著增長,從53.4%增至2017年的55.8%。與此同時,16歲及以上男性的就業(yè)率也從2011年的63.6%增長至2017年的65.9%。2017年16歲以上男女就業(yè)率的差值為10.1%,這是自1971年以來的歷史新低(1971年的數(shù)值為37.9%)。(10)詳見https:∥www.ons.gov.uk/search?q=UK+employment+rate當(dāng)前保守黨政府時期是近半個世紀(jì)以來英國男女就業(yè)率最為接近的時期。這其中的原因必定包括了部分女性為應(yīng)對越來越高的兒童早期養(yǎng)育花費、為了獲得政府的雙職工家庭育兒補助而選擇就業(yè)。相比較布萊爾時期,卡梅倫政府執(zhí)政時,更多女性參與到了勞動力市場中。然而,女性就業(yè)在一定層面使英國父母的早期養(yǎng)育負擔(dān)陷入惡性循環(huán)。育兒負擔(dān)的加重,又影響到人們的生育決策。無怪乎從卡梅倫上臺之后的保守黨執(zhí)政時期,英國女性的生育率逐年迅速下降。

四、英國生育政策對我國的啟示

1973年以來,英國人口總和生育率的變動與四屆政黨的執(zhí)政周期高度契合,施行更多更好的生育和育兒政策的政黨時期總和生育率較高,其中布萊爾執(zhí)政時期女性生育水平最高,TFR最高達到1.94,為1980年至今的最高水平。英國的TFR水平在以撒切爾為代表的前保守黨執(zhí)政時期、以布萊爾為代表的新工黨執(zhí)政時期、當(dāng)前保守黨執(zhí)政時期總體上呈現(xiàn)逐步下降、逐步上升、迅速下降的特點。而在這三個時期與生育相關(guān)的人口政策中,孕產(chǎn)假政策促進生育的效果有限,兒童公共照料政策始終不能滿足實際需要,政策工具中最能影響TFR水平的就是兒童稅收福利政策。以布萊爾為首的工黨政府制定了大量的社會福利制度及細致、多樣、全面的生育和養(yǎng)育政策,這個時期是1973年以后英國生育率的高峰時期。在工黨執(zhí)政期間,英國孕產(chǎn)假制度比前保守黨時期有了根本性的改善,法定產(chǎn)假延長為52周,帶薪產(chǎn)假延長為39周。工黨執(zhí)政時期還大力完善了針對育兒的財政支持以及兒童公共照料政策。

當(dāng)前的保守黨政府基本保持了工黨時期在孕產(chǎn)假和兒童早期免費保育方面的福利水平,但大力削減了針對育兒的財政支持,限制高收入人群領(lǐng)取兒童津貼,幾乎取消了兒童稅收抵免,政府也不再向兒童信托基金存錢而僅支持父母免稅存錢。政府設(shè)置統(tǒng)一福利金,為家庭能領(lǐng)取的福利總額設(shè)置了嚴格的上限,使得多育從政府獲得金錢支持的邊際效益遞減。相關(guān)政策表現(xiàn)出對“雙薪制”家庭的格外偏好,迫使希望得到政府育兒資金支持的媽媽回歸職場。在削減育兒的金錢支持、兒童早期保育費用高企、政策限制全職育兒的三重夾擊下,當(dāng)前保守黨時期父母的育兒環(huán)境不斷惡化。“生得起,養(yǎng)不起”是當(dāng)前保守黨執(zhí)政時期英國總和生育率逐年迅速下降的重要原因。

英國生育水平與政策變化的關(guān)系,為中國提供了一些促進生育水平平穩(wěn)且回升的正反面經(jīng)驗:

其一,女性的孕產(chǎn)假并非越長越好,合理增加男性的帶薪育兒假將有助于減輕生育對女性就業(yè)的影響。英國女性產(chǎn)假在政策上高達52周,但實休產(chǎn)假的時間很短。過長的產(chǎn)假會降低女性在就業(yè)市場上的地位,造成嚴重的母職懲罰。在中國,生育會使女性短暫地退出勞動力市場,對城市女性和對農(nóng)村女性都是如此[28-29]。2010年第三期中國婦女社會地位調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,近17%的40歲以下城市已婚婦女,因“家里有孩子需要照顧”而未從事有收入的工作[30]。我國可以借鑒英國的相關(guān)制度設(shè)計,例如,在保持現(xiàn)有女性帶薪產(chǎn)假不變的情況下,增加男性的帶薪育兒假,并逐步將男性帶薪育兒假的時間延長至1個月,同時使男性可以合法地向女性轉(zhuǎn)移帶薪產(chǎn)假,借此減少女性因為生育在職場上可能遭受的歧視。

其二,考慮到我國有大量從事非正式工作的女性,借鑒英國經(jīng)驗,可為沒有正式工作的女性設(shè)立孕期補貼。2012年中國法定產(chǎn)假的覆蓋面在城鎮(zhèn)不超過50%,在鄉(xiāng)村不超過20%[31]。當(dāng)前,我國產(chǎn)假的覆蓋面主要為有正式工作且有生育保險的女性,有相當(dāng)大部分的女性被排除在外。設(shè)立孕期補貼,有助于幫助沒有正式工作的女性更有效地應(yīng)對生育焦慮,也給這部分女性提供一定的經(jīng)濟支持。

其三,給予育兒可見的現(xiàn)金支持有助于提高生育水平。其重點在于可見的現(xiàn)金支持,特點在于通過稅收對收入的調(diào)節(jié)來影響家庭的生育決策。針對特定人群的生育補貼政策需要以完善的稅收制度和體系為基礎(chǔ)[2]。Kalwij利用西歐國家數(shù)據(jù)分析政府財政支出對生育率的影響,發(fā)現(xiàn)政府增加家庭政策項目的支出,幫助婦女將家庭和就業(yè)結(jié)合起來,可以降低生育孩子的機會成本,產(chǎn)生積極的生育反應(yīng)[32]。張廣宇、顧寶昌對澳大利亞的研究表明,育兒獎勵政策在短期內(nèi)對生育率回升有作用,但作用有限且增加了財政負擔(dān)[33]。當(dāng)前我國稅收體系改革不斷深化,國家稅務(wù)總局的個人所得稅系統(tǒng)已經(jīng)將子女教育、繼續(xù)教育等納入了專項附加扣除費用,其中每個子女按照每年12000 元的標(biāo)準(zhǔn)定額扣除。這種稅收優(yōu)惠力度對于中國人的育兒成本來說可謂杯水車薪,比之于英國的兒童稅收福利政策更是遜色。

其四,完善稅收平臺建設(shè),針對不同人群采用多樣的稅收政策促進生育。借鑒英國的經(jīng)驗,我國通過稅收來影響生育水平可以采用多種政策工具。例如:為了鼓勵多生,可以使稅收優(yōu)惠政策向多孩家庭傾斜,給予家庭第二個及以后的孩子更高的免稅額度。仿照已經(jīng)建立的養(yǎng)老金賬戶模式,為勞動人口建立育兒金賬戶,將部分減免稅或特定的政府補貼存入該賬戶。如果家庭養(yǎng)育孩子,則可以從該賬戶中取錢,用于教育、保健等方面的育兒支出。對于終身不育或未育人群,則可將育兒金賬戶中的結(jié)余并入養(yǎng)老金賬戶。在全民共有的社保賬戶中,為生育女性(不論是否有正式工作)的社保賬戶存入生育補助金。這筆針對所有生育女性的現(xiàn)金支持將能改善貧困母親的生活狀況,提高貧困兒童早期的生活質(zhì)量。

討論政策對生育率的影響是非常復(fù)雜的理論問題。本文關(guān)于國家政策對生育率的影響分析建立在理性選擇理論的基礎(chǔ)上,注重從政策出臺的背景和時間點、民眾受益程度、政策工具的綜合性等角度加強政策評估。研究也具有一定的局限性,囿于數(shù)據(jù)的可得性,研究缺乏個人層面關(guān)于生育偏好和選擇的資料,沒有考慮生育文化對于個體生育觀念的影響[34]。本文是一個探索性研究,旨在分析一國生育水平與政府相關(guān)育兒政策之間的聯(lián)系,如何超越具體的政策工具而將包括生育偏好、生育文化、世界政治格局和經(jīng)濟形勢變化等更多因素納入考慮范圍,將是研究進一步深化的方向。

(致謝:北京大學(xué)社會學(xué)系周云教授對本文給予了精心指導(dǎo)與大力幫助,特此感謝!)