亢佳琦 宋 欣

新公共管理視域下深化高校后勤公共化改革

亢佳琦 宋 欣

[北京化工大學(xué)]

后勤管理是高校教學(xué)科研發(fā)展的重要組成部分。我國自1999年以來一直非常重視發(fā)展高校后勤社會化改革，然而，由于歷史和現(xiàn)實(shí)的諸多原因，目前我國高校后勤還存在著社會化改革不徹底等問題，仍需要深化其改革發(fā)展建立以公益性和公共性為根本、三服務(wù)兩育人為導(dǎo)向的公共化發(fā)展路徑。在新公共管理視域下，高校后勤管理要引入企業(yè)管理運(yùn)行方式，在高校后勤社會化改革的基礎(chǔ)上，秉持以服務(wù)至上、師生至上的公共化理念，深化高校后勤管理改革，做好師生教學(xué)科研的保障工作，打造高校后勤特色的管理文化。

新公共管理理論；高校后勤管理社會化；高校后勤公共化

一、新公共管理理論及對高校后勤的借鑒意義

（一）新公共管理理論的含義

新公共管理亦稱管理主義，主張公共部門以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)為理論基礎(chǔ)的一種新公共行政理論和管理模式。此理論主張改造公共部門，引入企業(yè)管理模式，建立顧客驅(qū)動制度，引入競爭機(jī)制，進(jìn)而推動社會合作，提高對公共服務(wù)產(chǎn)出的新型管理方式。后來，它又進(jìn)一步理清新公共管理理論的本質(zhì)，批判“理性經(jīng)濟(jì)人”的人性假設(shè)、“政府市場化取向”的管理理念、“經(jīng)濟(jì)、效率、效益”的價值目標(biāo)等經(jīng)濟(jì)理性問題，進(jìn)而摒棄其經(jīng)濟(jì)化取向，使公共管理最終回歸公共化本質(zhì)。

（二）從社會化到公共化：高校后勤的新公共管理路徑

1.社會化和公共化的區(qū)別

公共化主要強(qiáng)調(diào)面向人類群體，圍繞群體的意識和行動要求解決一切公共事務(wù)中所存在的問題，最終實(shí)現(xiàn)群體的安全。社會化更強(qiáng)調(diào)人類個體的需要，并最終求得自我的實(shí)現(xiàn)和個體的逐利行為。個體的需要離不開社會條件、人的發(fā)展需求和實(shí)踐活動，逐利是實(shí)現(xiàn)自我需要的物質(zhì)基礎(chǔ)和實(shí)踐保障。

2.社會化和公共化的聯(lián)系

公共化與社會化相互促進(jìn)、相互制約。隨著社會化分工的深化，人類個體之間聯(lián)系越來越緊密，而市場經(jīng)濟(jì)又形成強(qiáng)烈的競爭機(jī)制，在社會運(yùn)行發(fā)展過程中存在的不確定性造成公共化風(fēng)險和危機(jī)。這些風(fēng)險和危機(jī)需要制度完善和公共部門所提供的社會資源和有效的分工合作來化解，需要更高的群體性公共化發(fā)展來解決，社會化的發(fā)展直接促進(jìn)公共化的深化發(fā)展。同時，公共化發(fā)展對于個體社會化進(jìn)程的發(fā)展有一定的約束作用。無論個體如何以逐利和自我實(shí)現(xiàn)為目標(biāo)而發(fā)展，都需要考慮到群體的整體利益，否則也會因?yàn)楣诧L(fēng)險和危機(jī)的發(fā)生阻礙個體的發(fā)展，制約社會化的發(fā)展進(jìn)程。隨著公共化發(fā)展程度的加深，個體需要趨于在理性和科學(xué)的基礎(chǔ)上推進(jìn)社會發(fā)展的進(jìn)程。

3.新公共管理對高校后勤管理改革路徑的適用性

新公共管理理論的經(jīng)濟(jì)理性強(qiáng)調(diào)公共部門通過引入市場機(jī)制的理念，充分發(fā)揮市場的經(jīng)濟(jì)性，建立量化、細(xì)化的具體指標(biāo)，對于相應(yīng)指標(biāo)建立績效考核機(jī)制進(jìn)行評估。高校后勤作為公共部門的一部分應(yīng)該通過引入市場的競爭性，在實(shí)踐的過程中突出投入產(chǎn)出比，與其他服務(wù)單位合作、競爭，改變過去缺乏效率意識、缺乏量化指標(biāo)考核機(jī)制等問題逐步提升服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量。新公共管理理論強(qiáng)調(diào)政府不是凌駕于顧客至上的專職官僚機(jī)構(gòu)，而是為顧客提供服務(wù)和協(xié)調(diào)平衡的組織者。高校后勤服務(wù)部門具有天然的公益性和公共性，后勤管理改革不能完全依照社會化管理路徑發(fā)展，而是要將學(xué)校師生視為顧客，深化公共化管理理念和運(yùn)行模式，以三服務(wù)兩育人為導(dǎo)向，形成服務(wù)至上、師生至上的責(zé)任意識，將高校后勤服務(wù)質(zhì)量放在首位，促使高校后勤改革的深化發(fā)展。

二、我國高校后勤服務(wù)社會化改革發(fā)展歷程及現(xiàn)狀分析

（一）我國高校后勤服務(wù)社會化改革發(fā)展歷程

自1985年以來，國家出臺了多項(xiàng)高校后勤改革相關(guān)文件，指導(dǎo)我國高校后勤服務(wù)社會化改革的發(fā)展進(jìn)程，調(diào)整政府職能、高校職能和市場職能的關(guān)系，一定程度上提高了高校辦學(xué)效益，有效地推動了我國高等教育的高質(zhì)量發(fā)展。我國高校后勤服務(wù)社會化改革主要分為三個階段。

第一階段（1985年-1999年）：1985年5月頒布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》，明確指出高校后勤服務(wù)工作要以試行社會化作為改革的方向，學(xué)校黨政機(jī)關(guān)要把社會化改革的責(zé)任擔(dān)當(dāng)起來。新政策出臺后高校后勤改革研究層出不窮，為我國高校后勤改革提供了理論和實(shí)踐依據(jù)。

第二階段（1999年-2003年）：1999年6月《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》中深化了學(xué)校內(nèi)部管理體制的改革，并提出要精簡機(jī)構(gòu)、減員增效，鼓勵社會力量加入進(jìn)學(xué)校的后勤服務(wù)和保障工作中，助力發(fā)展教育產(chǎn)業(yè)。1999年底，《關(guān)于進(jìn)一步加快高等學(xué)校后勤社會化改革的意見》中界定了高校后勤服務(wù)“社會化”改革內(nèi)涵，指出“所有高等學(xué)校要將后勤服務(wù)分離于學(xué)校行政管理，并且組建自主經(jīng)營、獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧的學(xué)校后勤服務(wù)實(shí)體。

第三階段（2003年—）：在此階段各高校陸續(xù)結(jié)合政策要求和自身情況積極推進(jìn)后勤服務(wù)社會化改革，逐漸改變過去傳統(tǒng)政府管理模式，通過引入市場競爭經(jīng)濟(jì)體制，使用目標(biāo)管理法、效益-分析法等多個現(xiàn)代管理模式，運(yùn)用績效考核和外包人員等人事管理辦法，將企業(yè)化運(yùn)營引入到高校后勤中，讓高校后勤成本有效地減少，減輕了學(xué)校的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，通過市場競爭，也提升了高校后勤服務(wù)管理的服務(wù)理念，激發(fā)了工作人員的積極性。

（二）我國高校后勤服務(wù)社會化改革現(xiàn)狀分析

高校后勤服務(wù)社會化改革主要強(qiáng)調(diào)“經(jīng)營性”和“市場性”，通過分流與重組，剝離于原來的高校行政及事業(yè)管理體系，構(gòu)建自主經(jīng)營、市場選擇的社會化高校后勤服務(wù)模式。目前，各高校后勤社會化服務(wù)改革模式存在差異性，主要分為四類。

1.行政化后勤模式

學(xué)校成立后勤主管部門和設(shè)立多個服務(wù)保障實(shí)體部門來承擔(dān)學(xué)校主要后勤事務(wù)，屬于“小機(jī)關(guān)，多實(shí)體”運(yùn)行模式，各行政建制組織沒有競爭性，缺乏現(xiàn)代企業(yè)制度的管理方式。雖然具有相對獨(dú)立的財(cái)務(wù)核算和經(jīng)營性收入，但還是基本依靠學(xué)校的財(cái)政撥款來保障后勤的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。當(dāng)后勤社會化服務(wù)改革暴露問題時，我國一部分高校又恢復(fù)到行政化后勤模式，行政建制機(jī)關(guān)全面負(fù)責(zé)校內(nèi)的后勤服務(wù)相關(guān)事務(wù)，通過契約讓社會企業(yè)協(xié)助完成。

2.自辦后勤企業(yè)模式

在“小機(jī)關(guān)，多實(shí)體”的基礎(chǔ)上做了一定程度的企業(yè)化改制，注冊成立獨(dú)立法人，由后勤服務(wù)主管行政部門及學(xué)校組建的國家（集體）所有制企業(yè)--后勤自辦服務(wù)企業(yè)承擔(dān)。自辦后勤企業(yè)利用其一定的校外市場競爭力，壟斷校內(nèi)后勤事務(wù)，拓展其業(yè)務(wù)范圍。通過服務(wù)付費(fèi)獲得更多經(jīng)濟(jì)效益，減輕了學(xué)校財(cái)政的負(fù)擔(dān)。但是后勤企業(yè)自收自支存在一定的營利性，違背了學(xué)校公益性和非營利性的屬性；有些自辦后勤企業(yè)自身經(jīng)營能力不夠，后勤事務(wù)很難完全承擔(dān)。

3.半社會化后勤模式

在自辦后勤企業(yè)模式的基礎(chǔ)上，開拓了部分校內(nèi)后勤服務(wù)市場。在“社會”和“市場”的協(xié)同優(yōu)化發(fā)展下，與校外企業(yè)建立契約，將校辦后勤企業(yè)承擔(dān)不好的事務(wù)向校外開放，實(shí)現(xiàn)學(xué)校后勤服務(wù)保障水平的提升。社會化改革初期，學(xué)校改制校辦給予了后勤企業(yè)一定的校內(nèi)市場壟斷權(quán)，但社會化改革的深化后，校內(nèi)市場逐步或者完全向社會開放，較大地?cái)D占校辦后勤企業(yè)的服務(wù)經(jīng)營份額，偏離了高校后勤發(fā)展的公益性和非營利性屬性。

4.完全社會化后勤模式

此模式下完全開放校內(nèi)市場，引進(jìn)校外企業(yè)來經(jīng)營后勤服務(wù)保障事務(wù)，是高校后勤服務(wù)社會化改革的理論性目標(biāo)。一般采用此模式的高校沒有組建自辦的后勤企業(yè)，或者學(xué)校組建的校辦后勤企業(yè)沒有特殊的優(yōu)惠地位，與校外企業(yè)同等競爭，且規(guī)模較小，后勤事務(wù)不多。但是，目前大部分高校都規(guī)模較大、成立時間較長，存在較多歷史遺留問題，較難實(shí)現(xiàn)后勤服務(wù)完全的社會化。

三、我國高校后勤服務(wù)社會化改革存在的問題

我國高校后勤服務(wù)社會化改革從傳統(tǒng)體制模式發(fā)展而來，通過引入市場導(dǎo)向改革，實(shí)現(xiàn)學(xué)校辦社會、學(xué)校買服務(wù)等方式，提高了學(xué)校后勤服務(wù)的質(zhì)量和效率。但是在我國高校后勤服務(wù)社會化改革過程中還存在一些問題。

（一）社會化改革不徹底

當(dāng)前我國高校后勤管理社會化發(fā)展主要有兩個思路。一是高校后勤管理部門通過利用服務(wù)管理外包模式集成和整合社會專業(yè)化服務(wù)，充分引入社會競爭機(jī)制，為后勤事務(wù)提供精細(xì)化服務(wù)。但有些后勤外包公司存在內(nèi)部道德風(fēng)險、外包項(xiàng)目選擇標(biāo)準(zhǔn)不明確等問題，加大了風(fēng)險管理成本，浪費(fèi)了學(xué)校資金。同時，高校的后勤項(xiàng)目無論自行管理或交由外包模式，兩者轉(zhuǎn)變均會造成學(xué)校資源浪費(fèi)、師生體驗(yàn)下降等損失。另外，目前高校后勤管理外包缺乏較成熟的經(jīng)驗(yàn)借鑒，沒有較強(qiáng)的外部監(jiān)督、反饋機(jī)制等內(nèi)部機(jī)制。學(xué)校對后勤業(yè)務(wù)的把控費(fèi)時費(fèi)力，很難達(dá)到充分社會化、高效率的理想效果。二是建立高校自行組建非獨(dú)立法人后勤服務(wù)集團(tuán)，更好地加強(qiáng)學(xué)校對于后勤業(yè)務(wù)的把控，通過“企、事業(yè)分離”的原則，對高校后勤服務(wù)資源進(jìn)行專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化重組，高?？梢宰孕袃?yōu)化集團(tuán)組織架構(gòu)和其建設(shè)、發(fā)展的管理機(jī)制，更好地發(fā)揮學(xué)校辦企業(yè)的監(jiān)管職能。但是，后勤服務(wù)集團(tuán)與學(xué)校形成的甲乙方管理模式，其僅擁有后勤資產(chǎn)經(jīng)營管理權(quán)，不具備其所有權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)，管理方式略有向行政化管理模式后退的態(tài)勢，無法充分顯現(xiàn)其競爭活力和創(chuàng)新動力。

（二）社會化理念偏離我國高校后勤服務(wù)根本屬性

1999年推進(jìn)高校后勤服務(wù)社會化改革，也就是推進(jìn)了高校后勤服務(wù)“企業(yè)化”和“市場化”的改革，這與高校后勤服務(wù)固有的“非營利性”和“公益性”的公共屬性存在矛盾和沖突。與社會企業(yè)自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的模式不同，高校后勤服務(wù)的公共屬性決定了其發(fā)展要以政府（高校）的政策和財(cái)政支持為前提，以高校師生教學(xué)科研服務(wù)和人才培養(yǎng)為宗旨，以獲得優(yōu)質(zhì)、高效集約的后勤服務(wù)為目標(biāo)，擔(dān)負(fù)起維護(hù)校園穩(wěn)定和安全的責(zé)任。而后勤服務(wù)社會化改革理念是更大程度地讓校內(nèi)后勤實(shí)體和校外外包企業(yè)接收并完成高校所下達(dá)的經(jīng)營創(chuàng)收指標(biāo)任務(wù)，存在片面追求經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)的情況，一定程度上偏離了高校后勤服務(wù)管理的公共屬性。

（三）我國高校后勤服務(wù)改革機(jī)制不成熟

我國高校后勤服務(wù)社會化改革仍存在不利的外部因素。一是立法不夠明確。社會企業(yè)參與到高校后勤服務(wù)沒有較為明確的法律規(guī)范。二是政府財(cái)政支持薄弱。高校后勤服務(wù)主要靠高校自身撥款承擔(dān)，有些高校疲于管理，簡單將后勤服務(wù)交由市場，沒有在資金和政策方面建立完善的后勤服務(wù)管理機(jī)制，最終導(dǎo)致后勤服務(wù)管理混亂。三是我國第三產(chǎn)業(yè)不夠發(fā)達(dá)。我國服務(wù)業(yè)仍屬于勞動密集型，無法用較低的價格去滿足高校高質(zhì)量的服務(wù)，只能將高校高質(zhì)量服務(wù)交由市場。四是社會企業(yè)人員素質(zhì)較低。社會企業(yè)在服務(wù)質(zhì)量、社會責(zé)任感、使命感上存在不足，無力承擔(dān)好高校后勤服務(wù)的公益屬性。

四、我國高校后勤深化公共化改革思路

（一）明確我國高校后勤服務(wù)屬性和公共化改革方向

高等教育本身屬于公共產(chǎn)品，而高校后勤服務(wù)是高等教育教學(xué)科研非常重要的部分，所以高校的后勤服務(wù)也是具有公共產(chǎn)品屬性的公共事務(wù)，承擔(dān)著高校教學(xué)科研和人才培養(yǎng)的重要使命，擁有很強(qiáng)的教育屬性。但高校后勤服務(wù)并不是純公共產(chǎn)品，僅有有限的非競爭性和非排他性，所以要在市場機(jī)制的模式下滿足公共化的發(fā)展需求。高校后勤服務(wù)公共化改革并不是倒退到原來傳統(tǒng)行政模式下的管理，而是將市場機(jī)制下的“虛擬企業(yè)”和行政體制下運(yùn)行方式的新型事業(yè)單位結(jié)合起來，最終讓政府、高校、社會三方共同發(fā)力優(yōu)化高校后勤服務(wù)公共化改革的新路徑。

（二）發(fā)揮好政府的主導(dǎo)作用

高校后勤服務(wù)具有公共產(chǎn)品屬性，需要政府提供財(cái)政的投入和政策的扶持。一是政府要發(fā)揮規(guī)劃統(tǒng)籌、政策指導(dǎo)、宏觀調(diào)控等積極作用。組建全國性高校后勤公共化改革行政機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌高校后勤公共化改革發(fā)展方向，將高校、政府、社會三方合力，建立健全政府主導(dǎo)、學(xué)校規(guī)范、行業(yè)自律、師生共同參與相結(jié)合的監(jiān)管體系，確保其兼顧效率公平和公益。二是建立健全高校后勤服務(wù)公共化改革法律體系。明確界定高校后勤服務(wù)的根本屬性和承擔(dān)供給主體。明確界定高校后勤部門的公益性內(nèi)涵，通過法律將各高校的后勤企業(yè)明確定義為公益性組織或者半公益組織，而非社會性的后勤企業(yè)，切實(shí)給予一定的政策支持和財(cái)政補(bǔ)貼。

（三）充分利用公共資源提升后勤服務(wù)整體水平

我國高校后勤服務(wù)應(yīng)充分利用好黨和政府提供的現(xiàn)有便捷公共資源。首先，要充分發(fā)揮好黨組織統(tǒng)領(lǐng)作用。加強(qiáng)各高校后勤的黨組織建設(shè)，提升后勤隊(duì)伍的工作狀態(tài)，讓廣大職工可以以飽滿的熱情投身到后勤服務(wù)工作當(dāng)中。通過黨組織的號召力和凝聚力，聯(lián)合工會和婦委會等加強(qiáng)對后勤員工的組織關(guān)懷建設(shè)，關(guān)愛職工生活，充分調(diào)動職工工作積極性，確保后勤人力資源的穩(wěn)定，進(jìn)而提升高校后勤服務(wù)的整體質(zhì)量和水平。同時，政府可以根據(jù)高校后勤發(fā)展的需要提供相應(yīng)的公共產(chǎn)品或者公共物品來彌補(bǔ)單純依靠政府提供的政策和財(cái)政支持所存在的不足。例如高?？梢猿浞掷霉步煌ㄙY源給高校師生提供便捷的運(yùn)輸服務(wù)；可以將高校教學(xué)空間的擴(kuò)充、水電基礎(chǔ)工程的建設(shè)列入公共資源建設(shè)的規(guī)劃中。

（四）加強(qiáng)后勤文化建設(shè)功能

高校后勤要充分發(fā)揮后勤育人的資源和后勤的教育屬性，以“立德樹人”為根本任務(wù)，全面落實(shí)國家教委對高校后勤工作“三服務(wù)兩育人”的要求，加強(qiáng)后勤制度文化建設(shè)，讓高校后勤工作真正實(shí)現(xiàn)服務(wù)與育人雙重保障。通過優(yōu)質(zhì)的日常管理、周到的服務(wù)和優(yōu)雅的校園環(huán)境，真正實(shí)現(xiàn)勞動育人、環(huán)境育人、服務(wù)育人。有些學(xué)校后勤服務(wù)已開展了“后勤學(xué)校”，開設(shè)勞育教育系列課程、將勞動教育和專業(yè)學(xué)習(xí)相結(jié)合，為學(xué)生提供社會實(shí)踐鍛煉的平臺，促進(jìn)了學(xué)生綜合素質(zhì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，真正發(fā)揮了育人的職能。

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(責(zé)任編輯:趙鵬程)