羅伯恒

2019年12月，武漢開始出現(xiàn)數(shù)例新型冠狀病毒感染患者，隨后新冠病毒迅速肆虐全國。此次疫情是對我國治理體系和治理能力的一次大考，我國充分發(fā)揮制度優(yōu)勢，緊緊依靠人民群眾，科學(xué)防治、精準施策，最終打贏了這場人民生命安全保衛(wèi)戰(zhàn)。新冠病毒肺炎疫情的暴發(fā)只是我國應(yīng)對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的一部分。習(xí)近平總書記指出，風險應(yīng)對能力是國家治理能力的題中之義，是國家安全的重要抓手。①參見楊丹：《提升突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的風險應(yīng)對能力》，載《湖南日報》2020年3月10日，第5版。因此，系統(tǒng)反思突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件應(yīng)對機制的不足，并嘗試制度創(chuàng)新，完善重大公共衛(wèi)生事件防控的治理結(jié)構(gòu)，對提升應(yīng)對重大公共衛(wèi)生事件的能力至關(guān)重要。推動完善涉及突發(fā)事件防控相關(guān)的規(guī)范性法律文件，加強配套制度建設(shè)，推動形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的綜合法律體系，方能為以后預(yù)防社會重大衛(wèi)生事件提供法治保障。

一、應(yīng)對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的現(xiàn)行法律保障體系

突發(fā)公共事件是指在一定區(qū)域內(nèi)突然發(fā)生的，打破了原有的正常社會秩序，造成或者可能造成重大人員傷亡、重大財產(chǎn)損失和重大社會影響，并危及公共安全的，需要立即處理的事件。①參見王利賓：《法律經(jīng)濟學(xué)視角下的突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控研究》，載《中國人民公安大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2021年第5期。根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的危害影響與涉及范圍，將突發(fā)公共衛(wèi)生事件劃分為特別重大（Ⅰ級）、重大（Ⅱ級）、較大（Ⅲ）和一般（Ⅳ級）四級進行管理，配套建立分級反應(yīng)機制。法律保障方面，也同時根據(jù)其性質(zhì)的不同，分為指導(dǎo)性法律保障體系和懲罰性法律保障體系。

（一）指導(dǎo)性法律保障體系

改革開放以前，我國社會管理以“單位制”“人民公社制”為基本社會組織形式，具有政治、經(jīng)濟與社會三位一體的功能，呈現(xiàn)行政性、封閉性、單一性的特征。這一時期，人口流動近乎停滯，人們普遍生活在“熟人社會”中，社會基本單元的管理、控制能力較強，許多衛(wèi)生事件能夠被有效消滅在萌芽階段。

1989年，我國制定首部《傳染病防治法》，以預(yù)防為主、防治結(jié)合、分類管理作為傳染病預(yù)防控制的主要原則，并在傳染病預(yù)防和控制、疫情的報告和公布等方面對各級政府衛(wèi)生部門提出了具體要求。此后一直到2003年“非典”病毒暴發(fā)前夕，我國在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件方面始終存在諸多空白，政策相互獨立，未能形成體系。②參見張楓怡、趙靜等：《我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理政策變遷研究》，載《醫(yī)學(xué)與法學(xué)》2023年第4期。2003年“非典”疫情暴發(fā)起初，我國未建立起突發(fā)公共衛(wèi)生事件專門應(yīng)急處置隊伍，缺乏應(yīng)對預(yù)案和應(yīng)對經(jīng)驗，以至于當時的應(yīng)急管理體制機制難以有效作出應(yīng)對。在此情況下，黨中央、國務(wù)院快速作出決策，基于我國國情創(chuàng)造性的出臺了一系列舉措，最終渡過難關(guān)。

此后，我國逐漸認識到應(yīng)急防控工作的重要性，開始密集總結(jié)“非典”防控的經(jīng)驗和成果，出臺了一系列針對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對舉措。2003年5月出臺《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》（2011年作進一步修改）；2004年8月修改《傳染病防治法》（2013年作進一步修改）；2006年出臺《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》（2013年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》）；2007年出臺《突發(fā)事件應(yīng)對法》等，為各級人民政府及其分管部門妥善應(yīng)對突發(fā)事件提供了規(guī)范保障。

截至目前，我國制定了《突發(fā)事件應(yīng)對法》《傳染病防治法》等涉及應(yīng)急、災(zāi)害的法律法規(guī)共60多部，覆蓋了包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等多種類型，形成了預(yù)防為主、常備不懈，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負責，依法規(guī)范、措施果斷，依靠科學(xué)、加強合作的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對處置機制。

（二）懲罰性法律保障體系

有關(guān)重大公共衛(wèi)生事件應(yīng)對懲罰性保障的法律規(guī)定見于《刑法》第六章妨害社會管理秩序罪中的第五節(jié)危害公共衛(wèi)生罪、2003年“非典”疫情暴發(fā)時由最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于辦理妨害預(yù)防、控制突發(fā)傳染病疫情等災(zāi)害的刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）以及2020年2月新冠疫情暴發(fā)時由最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于依法懲治妨害新型冠狀病毒肺炎疫情防控違法犯罪的意見》（以下簡稱《意見》）。

刑事立法在重大公共衛(wèi)生事件處置過程中也發(fā)揮了重要作用。1989年，我國《傳染病防治法》出臺，該法第35條、第37條通過列舉方式明確了妨害傳染病防治的具體行為，規(guī)定“比照刑法第一百七十八條的規(guī)定追究刑事責任”，是我國從立法層面規(guī)制妨害傳染病防治行為走出的第一步。根據(jù)社會形勢的發(fā)展變化，1979年《刑法》已經(jīng)逐漸滯后。針對原有立法的不足，1997年《刑法》將原《傳染病防治法》中關(guān)于規(guī)制妨害傳染病防治行為的內(nèi)容吸收，增設(shè)妨害傳染病防治罪，對其從獨立配置法定刑、增加單位可以作為犯罪主體兩方面對法條規(guī)定進行了修改完善。

2003年“非典”疫情暴發(fā)時，因我國《刑法》對妨害傳染病防治罪采用了準用性規(guī)范的立法方式，甲類傳染病的標準以《傳染病防治法》的規(guī)定為準。但《傳染病防治法》規(guī)定我國甲類傳染病僅有霍亂和鼠疫兩種，并且當時尚無對乙類傳染病可以按照甲類預(yù)防、控制的規(guī)定，使得《刑法》的懲治面過于狹窄，導(dǎo)致對“非典”這種起初原因不明造成的大范圍傳染性疾病的防控過程中缺乏法律的懲罰性保障。為保障疫情防控工作的順利進行，才有了《解釋》的出臺。在未明確妨害傳染病防治罪法律適用的情況下，將患有突發(fā)傳染病或者疑似突發(fā)傳染病而拒絕接受檢疫強制隔離或者治療，過失造成傳染病傳播，造成嚴重后果的行為按照過失以危險方法危害公共安全罪定罪處罰，為“非典”防控期間對妨害公共衛(wèi)生事件的處置提供了堅實的法律保障。在“非典”疫情防控戰(zhàn)爭取得勝利后，通過總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，促成了《傳染病防治法》在2004年的修改，此次修改著重完善了傳染病防控手段，增加對甲類傳染病以外的傳染病可以采取甲類傳染病的預(yù)防、控制措施的規(guī)定，為此后應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件提供了制度保障。

新冠肺炎疫情暴發(fā)后，《意見》明確規(guī)定了故意傳播新型冠狀病毒感染肺炎病原體的兩種具體行為按照以危險方法危害公共安全罪定罪處罰，妨害疫情防控措施引起新型冠狀病毒傳播或者有傳播嚴重危險的行為按照妨害傳染病防治罪定罪處罰，為妥善應(yīng)對這一重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件提供了明確依據(jù)，在引導(dǎo)公眾自覺履行報告義務(wù)、接受檢測以及配合隔離、治療措施，有效控制疫情擴散方面發(fā)揮了重要作用。2020年12月，《刑法修正案（十一）》出臺，標志著我國將過去關(guān)于重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對經(jīng)驗和成果正式上升至成文法高度，加大了對妨礙突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件行為的打擊懲罰力度，對重大公共衛(wèi)生事件的防控體制的持續(xù)完善和推進打上了一劑“強心針”?！缎谭ㄐ拚福ㄊ唬穼⒃缎谭ā返?30條規(guī)定的妨害傳染病防治罪在入罪方面進行了范圍上的擴大。具體而言，在保持妨害傳染病防治罪結(jié)果犯屬性的同時，將其入罪行為由“引起甲類傳染病傳播或者有傳播嚴重危險的”增加為“引起甲類傳染病以及依法確定采取甲類傳染病預(yù)防、控制措施的傳染病傳播或者有傳播嚴重危險的”，密切貼合了2020年至2023年新冠疫情“乙類甲管”的防控現(xiàn)狀。我國抗擊新冠疫情取得的重大成果客觀上也離不開《刑法修正案（十一）》的懲罰性法律保障。

二、突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件法治化應(yīng)急處置的現(xiàn)狀檢視

（一）法律規(guī)范界限不明晰

我國現(xiàn)行應(yīng)對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的法律體系具有法律淵源效力層級復(fù)雜、法律規(guī)范條目眾多的特點，不同法律規(guī)范之間因立法目的不同、規(guī)范細化程度不同等造成一定程度的雜糅。受“宜粗不宜細”的立法思路影響，現(xiàn)行《突發(fā)事件應(yīng)對法》對于重大突發(fā)事件的處理規(guī)定較為原則化。例如，事后恢復(fù)與重建章中，只是規(guī)定人民政府要組織開展相關(guān)工作，但是對于實施主體、實施標準、實施計劃以及實施過程都沒有明確規(guī)定。再者，信息發(fā)布主體多元，《突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定由政府及其部門發(fā)布信息，《傳染病防治法》 規(guī)定其信息發(fā)布主體為衛(wèi)生行政部門，這在一定程度上可能導(dǎo)致政府對突發(fā)事件信息發(fā)布不及時?！秱魅静》乐畏ā返确蓪儆谔貏e法，只適用于單種類的公共危機。長期以來，我國按照突發(fā)公共衛(wèi)生事件類型分別立法，分散立法模式下的一事一議特征非常顯明。①參見王志鑫、吳大華：《我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律體系的檢視與完善》，載《中國衛(wèi)生事業(yè)管理》2022年第8期。致使在突發(fā)事件預(yù)警、信息發(fā)布、應(yīng)急準備、處置等方面缺乏有效銜接，缺乏緊急狀態(tài)下統(tǒng)一的指揮、權(quán)力配置機制，關(guān)鍵時刻難以有效應(yīng)對重大公共衛(wèi)生事件的處置工作。

（二）應(yīng)急管理體制機制不夠完善

我國突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件法治體系建設(shè)正在逐步健全，應(yīng)急管理體制機制方面有待完善。以我國出臺的應(yīng)急法治預(yù)案為例，在總量上已經(jīng)基本實現(xiàn)了多部門、多種類、多領(lǐng)域的覆蓋，但在體制機制、邏輯框架、實操規(guī)范上仍有一定的不足之處。我國針突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案存在以下問題：其一，各省立法進度不一，重復(fù)立法現(xiàn)象明顯。全國范圍內(nèi)僅有70%左右的省、自治區(qū)、直轄市在《突發(fā)事件應(yīng)對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》基礎(chǔ)上進行了地方立法，出臺了結(jié)合本省實際情況的實施細則。其中也暴露出應(yīng)急預(yù)案文本簡單復(fù)制、預(yù)案缺乏針對性和可操作性、預(yù)案的應(yīng)急演練不足等問題。其二，公共衛(wèi)生體系在其結(jié)構(gòu)、制度方面仍存在一定完善空間。現(xiàn)有公共衛(wèi)生應(yīng)對體系側(cè)重于對即發(fā)事件進行管控，“重醫(yī)輕衛(wèi)”“重醫(yī)輕防”的傾向依然比較突出。其三，法律法規(guī)滯后性凸顯，現(xiàn)行《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》皆為2006年制定，但是其主要編制依據(jù)已經(jīng)發(fā)生改變，如《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》于2011年修正，《傳染病防治法》也于2013年修正，而應(yīng)急預(yù)案卻未能同步更新完善。

在應(yīng)急體制方面，我國基本形成全國分類管理、分級負責、條塊結(jié)合、屬地為主的應(yīng)急管理體制。應(yīng)急機制主要包括預(yù)測預(yù)警機制、應(yīng)急信息報告程序、應(yīng)急決策協(xié)調(diào)機制、應(yīng)急公眾溝通機制、應(yīng)急響應(yīng)級別確定機制、應(yīng)急處置程序、應(yīng)急社會動員機制、應(yīng)急資源征用機制和責任追究機制等方面。應(yīng)急管理體制具有明確職責、整合資源、及時響應(yīng)、緊急救援、評估恢復(fù)等關(guān)鍵作用。有學(xué)者指出，我國應(yīng)急管理體制具有一定的中國特色優(yōu)勢，但是管理體制內(nèi)存在部門化傾向、部門職責與上下級政府職責劃分不明、協(xié)調(diào)性差、責任體系不健全、資源整合差等問題。①參見高小平：《建設(shè)中國特色的應(yīng)急管理體系》，載《中國應(yīng)急管理》2009年第4期。還有業(yè)內(nèi)人士指出，我國應(yīng)急機制上缺乏創(chuàng)新化和信息化、當?shù)卣闹匾暥群捅O(jiān)督不夠以及其本身實際存在的一些缺陷，并提出應(yīng)從機制的應(yīng)用設(shè)計、推行信息化管理方式、投入使用前進行大量重復(fù)實驗、提高工作人員的專業(yè)知識素質(zhì)等方面進行改進，優(yōu)化突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機制。②參見張沐霞：《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機制研究》，載《世界最新醫(yī)學(xué)信息文摘》2019年第19期?！秶彝话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》明確了在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下由衛(wèi)生部（現(xiàn)為國家衛(wèi)生健康委員會）組織協(xié)調(diào)應(yīng)急處理工作，必要時可成立全國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮部。這種成立臨時的指揮部或領(lǐng)導(dǎo)小組承擔處理危機的職責具有兩面性。一方面，該機制能夠破除部門間的“行政障壁”，及時妥當調(diào)配資源，最大限度發(fā)揮集體合力；另一方面，應(yīng)當注意的是，這種臨時議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的建立又間接導(dǎo)致了政府應(yīng)對危機的反應(yīng)能力持續(xù)性不足，客觀上強化了重應(yīng)對、輕預(yù)防的應(yīng)急處置理念，使得應(yīng)急處置預(yù)案、演練等制度地位降低。現(xiàn)有立法對行政應(yīng)急權(quán)的規(guī)范也未能充分滿足應(yīng)急法治的要求。在一些重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，一些應(yīng)急措施的出臺可以最大限度地保護人民和公共財產(chǎn)的安全，但是有時將超越法律的規(guī)定范圍，這不僅會讓執(zhí)行機關(guān)面臨一定的輿論壓力，也讓司法機關(guān)在處理該類案件中難以找到法理支撐，更是讓民眾難以對行政機關(guān)的應(yīng)急權(quán)形成有效監(jiān)督。客觀上使得突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置期間行政機關(guān)的部分“指令”游離于現(xiàn)有法律體系之外，難以滿足法治政府建設(shè)的要求。

（三）人民群眾在公共衛(wèi)生法治建設(shè)中參與度不足

在重大公共衛(wèi)生事件的治理中，人民群眾扮演著不同的角色。既是針對行政機關(guān)發(fā)出應(yīng)急指令的服從者，又是受助于公共衛(wèi)生部門進行應(yīng)急救助的被救助者，還是協(xié)助相關(guān)政府職能部門進行應(yīng)急管理的參與者，更是在重大公共衛(wèi)生事件治理中對行政權(quán)、司法權(quán)是否依法運行進行監(jiān)督的監(jiān)督者。①參見蘇海雨、鄭文盛：《突發(fā)公共衛(wèi)生事件中應(yīng)急治理的法治化保障》，載《中國衛(wèi)生事業(yè)管理》2022年第5期。保證并且加大人民群眾在公共衛(wèi)生法治建設(shè)中的參與力度，對于公共衛(wèi)生法治建設(shè)的健康發(fā)展意義重大。

1.人民群眾在公共衛(wèi)生事件治理中的知情權(quán)不足

知情權(quán)是指公民對自身相關(guān)信息獲取和了解的權(quán)利。它是公民的一項重要私法權(quán)利，也是法治國家所必須保障的基本人權(quán)之一。2007年，我國頒布了《政府信息公開條例》，里面雖未明確規(guī)定“知情權(quán)”這一權(quán)利，但是政府信息依法公開原則得到了確立，視為公民知情權(quán)之法律基礎(chǔ)。信息是決策的依據(jù)和前提，也是決策獲得民眾支持的基礎(chǔ)。②參見梁晨：《突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控法治化：理念、問題與路徑》，載《湘潭大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2022年第1期。知情權(quán)作為私法之權(quán)利，公民行使該權(quán)利的必然會與公法權(quán)力產(chǎn)生碰撞，行使知情權(quán)的一項前提就是要求相關(guān)國家機關(guān)在法律限度內(nèi)公開一定的信息量。公民欲對某熱點事件充分知情，依賴于行政機關(guān)主動對外界發(fā)布并且完整公開事件過程，反之公民的知情權(quán)則無處行使，權(quán)利無處行使必然導(dǎo)致社會秩序的紊亂。例如，在針對新冠疫情的治理階段中，一些被感染人群并不知道自己已經(jīng)患上該病，同時他們還在出行途中，而部分地方政府對外信息發(fā)布部門未能及時向外界發(fā)布病例活動信息，因此導(dǎo)致該人群往返地方的部分居住地小范圍內(nèi)形成傳染源，恐慌情緒蔓延，“搶菜”行為、謠言散布等現(xiàn)象層出不窮。政府部門信息發(fā)布的遲延，不僅是對公民知情權(quán)的破壞，亦是對人民群眾的生命健康權(quán)的傷害。

在提倡公民知情權(quán)的同時也應(yīng)當明確的是，公民知情權(quán)的行使并非無限度的恣意妄為，還要結(jié)合其他公民的隱私權(quán)、生命健康權(quán)和國家公共安全等多方面要素進行綜合考量。公共利益所代表的是大多數(shù)人的利益，作為維護公共利益的典型代表的公共職能部門承擔著實現(xiàn)公共利益的社會責任。③參見周善昭、張繼承：《論突發(fā)公共衛(wèi)生事件中新聞活動使用個人信息之法律沖突與調(diào)和》，載《南海法學(xué)》2022年第6期。個體權(quán)利的行使不能凌駕于整個社會集體之上，在重大公共衛(wèi)生事件治理的大背景下，人民群眾的生命健康權(quán)是首要目的，④參見趙軒毅 ：《論突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的公民知情權(quán)——以〈傳染病防治法〉中的信息傳導(dǎo)機制為視角》，載《法治社會》2021年第3期。在最大限度減少對其他公民隱私權(quán)沖擊、最大限度保護公共利益的情況下，堅持適用比例原則，平衡公民知情權(quán)與國家公共衛(wèi)生利益之間的關(guān)系。

2.人民群眾在公共衛(wèi)生事件治理中的監(jiān)督權(quán)不夠

根據(jù)《憲法》第41條之規(guī)定，我國公民對任何國家機關(guān)及國家機關(guān)工作人員有提出批評和建議的權(quán)利，意即監(jiān)督權(quán)，這是我國公民的基本權(quán)利之一。據(jù)此，公民對國家機關(guān)及其工作人員監(jiān)督權(quán)的適用不應(yīng)受到社會狀態(tài)的限制。突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件狀態(tài)是不可避免的緊急狀態(tài)之一，在這種緊急狀態(tài)下，公民的監(jiān)督權(quán)也不應(yīng)因外界沖擊而被無視。在現(xiàn)行的《突發(fā)事件應(yīng)對法》與《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》中并沒有列明在應(yīng)急狀態(tài)下公民對公共衛(wèi)生行政部門進行監(jiān)督的規(guī)定，《傳染病防治法》中只是規(guī)定了公民對衛(wèi)生行政部門程序規(guī)范的監(jiān)督，并未對突發(fā)公共衛(wèi)生緊急狀態(tài)下公民監(jiān)督權(quán)的行使作出進一步細化。突發(fā)公共衛(wèi)生事件出現(xiàn)時，緊急行政權(quán)和緊急司法權(quán)的行使應(yīng)當如何受到人民群眾的監(jiān)督？人民群眾對緊急狀態(tài)下兩種公權(quán)力行使的監(jiān)督是否與一般狀態(tài)下無異？這都是我國在應(yīng)對公共衛(wèi)生事件時難以回避的問題。

沒有救濟就沒有權(quán)利，如果法律對于行政應(yīng)急權(quán)侵害公民合法權(quán)益的現(xiàn)象缺少相應(yīng)的救濟途徑，就不可能實現(xiàn)真正的應(yīng)急法治。①參見梁晨：《突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控法治化：理念、問題與路徑》，載《湘潭大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2022年第1期。在突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件狀態(tài)下，行政權(quán)的規(guī)范行使至關(guān)重要。公民對于行政權(quán)與司法權(quán)的監(jiān)督具有一定的滯后性，即相應(yīng)的行政行為或司法行為作出并在全社會予以公開發(fā)布后，公民才得以通過多種途徑了解并對相應(yīng)的行政行為和司法行為進行監(jiān)督。為準確及時處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件，事件期間國家機關(guān)作出的指令行為更加具有緊迫性與時效性，應(yīng)盡可能尊重行政機關(guān)的自由裁量權(quán)，為行政機關(guān)決策提供相對寬松的制度環(huán)境，防止行政機關(guān)決策時畏首畏尾，延誤處置時機。但不應(yīng)完全剝奪對行政機關(guān)自由裁量權(quán)的監(jiān)督，此時公民的監(jiān)督如果不能得到依法有效的保障，則可能造成監(jiān)督權(quán)被相應(yīng)行政機關(guān)和司法機關(guān)所忽視甚至恣意侵犯且無法及時得到法律救濟。

3.志愿服務(wù)工作者與相關(guān)機構(gòu)在公共衛(wèi)生事件治理中的參與感不強

在我國應(yīng)對重大公共衛(wèi)生事件的處置中，除醫(yī)療衛(wèi)生隊伍作主力外，志愿者、公眾、民間救援組織、行業(yè)協(xié)會等社會力量均在一定程度上發(fā)揮了積極作用。我國目前針對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的社會參與調(diào)度體系已基本建成，但其中的部分內(nèi)容有待進一步細化和完善。在突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，應(yīng)適時協(xié)調(diào)專業(yè)隊伍和志愿服務(wù)兩種力量之間的關(guān)系，用法治促進和規(guī)范社會力量，做到依法、有序、快速協(xié)同到位。在公共衛(wèi)生事件防治的立法領(lǐng)域，無論是《突發(fā)事件應(yīng)對法》還是《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理條例》，都未對志愿服務(wù)工作者和志愿服務(wù)機構(gòu)存在的法律依據(jù)作出專門規(guī)定。當前我國專門針對志愿服務(wù)工作者出臺的法規(guī)中，《志愿服務(wù)條例》可供參考，但《志愿服務(wù)條例》對志愿服務(wù)工作者在重大公共衛(wèi)生事件下的法律地位、行動準則、權(quán)益保障與工作分工等都未具體明確，其配套實施細則尚未制定完畢，志愿服務(wù)如何在法治軌道內(nèi)參與公共衛(wèi)生事件處置應(yīng)對面臨諸多難題。

（四）突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件應(yīng)對處置中刑法入罪形式化趨勢明顯

為應(yīng)對新冠肺炎疫情，保障疫情處置機制有效運行，刑事司法政策得以及時調(diào)整，展現(xiàn)了及時、從重的涉疫刑事司法指導(dǎo)精神。在我國應(yīng)對疫情“大考”取得顯著成果的同時，仍不應(yīng)忽視其中存在的刑法入罪形式化趨勢明顯這一問題。刑法的謙抑性和罪責刑相適應(yīng)原則是刑法運行的基本精神和普遍適用原則。在將某種行為事實涵攝于某一個罪刑規(guī)范的過程中，應(yīng)當首先從客觀立場實質(zhì)性地判斷此行為是否已經(jīng)嚴重威脅或者侵害該罪的保護法益。①參見陳偉、吳裕飛：《涉疫刑事司法政策的理念回歸與路徑完善》，載《河北法學(xué)》2023年第5期。并非通過行為人的行為與疫情防控管理“沾邊”就適用《解釋》和《意見》中“從嚴懲處”的有關(guān)規(guī)定進行從重、從嚴、從快處理。例如浙江南潯王某某妨害公務(wù)案，僅僅存在形式上的“阻礙國家機關(guān)工作人員履行防疫公務(wù)”。②2020年2月2日上午，王某某因不服從社區(qū)工作人員對其采取居家隔離的疫情管控措施，與社區(qū)工作人員發(fā)生爭執(zhí)。報警后，社區(qū)民警朱某某協(xié)助社區(qū)工作人員對王某某開展勸導(dǎo)，王某某仍不予配合。在民警朱某某對王某某拍攝視頻時，王某某攻擊朱某某，抓傷了朱某某的臉部以及頸部。后經(jīng)司法機關(guān)處理，王某某被判處妨礙公務(wù)罪。參見《全國檢察機關(guān)依法辦理妨害新冠肺炎疫情防控犯罪典型案例（第一批）》，載最高人民檢察院網(wǎng)，http://www.spp.gov.cn/xwfbh/xwfbt/202002/t20200211_454256.shtml#Z。倘若嚴格按照“如果行為并不明顯阻礙國家機關(guān)工作人員依法執(zhí)行職務(wù)的，就不應(yīng)認定為犯罪;否則會造成處罰的不公平”③張明楷：《刑法學(xué)》（下），法律出版社2016年版，第1033頁。之觀點，那么王某某以伸手阻止之輕微暴力手段阻攔社區(qū)民警對其拍攝視頻的行為是否真正達到了阻礙國家機關(guān)工作人員執(zhí)行公務(wù)的行為要求標準，仍有待商榷。涉疫刑事司法主要懲處的對象為“妨害疫情防控類違法犯罪”，在《刑法》中沒有對“妨害疫情防控類違法犯罪”的內(nèi)涵與外延進行的嚴格界定，在刑事司法實務(wù)中不可避免的對《解釋》和《意見》中的“破壞防疫行為”產(chǎn)生適用上的爭議。如在“侯夢陽盜竊案”④2020年1月底至2月初，被告人侯夢陽趁疫情防控居家管理，大量車輛停放于道路上無人看管的情況下，采取砸壞車窗玻璃的方式盜取大量財物。參見侯夢陽盜竊罪案，山西省萬榮縣人民法院（2020）晉0822刑初57號刑事判決書。中，對于被告人侯夢陽趁疫情期間車輛停放于道路上無人看管盜竊財物的行為，司法機關(guān)對其評價為“新冠肺炎疫情防控期間實施犯罪”，適用《懲治妨害新冠肺炎疫情防控違法犯罪意見》的有關(guān)精神對其從重處罰。然而，就涉疫刑事司法政策是否適用于具體的侵犯財產(chǎn)犯罪而言，《意見》實際上從對行為方式、行為對象等構(gòu)成要件要素的描述上表現(xiàn)出了謹慎態(tài)度及限制適用的要求。⑤參見陳偉、吳裕飛：《涉疫刑事司法政策的理念回歸與路徑完善》，載《河北法學(xué)》2023年第5期。若按照實質(zhì)化入罪標準對被告人侯夢陽的行為進行評價，則其僅僅是在疫情防控期間犯罪，是否因其砸車窗盜竊行為破壞了疫情防控管理，仍有待商榷。司法機關(guān)對該一般盜竊行為認定為妨害疫情防控管理的行為，存在著刑法入罪形式化的現(xiàn)實危險。

三、完善突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件法治體系建設(shè)的維度

法律的權(quán)威來自人民的內(nèi)心擁護和真誠信賴。我國在面對新冠肺炎疫情所取得的成果源自于“集中力量辦大事”的舉國體制。在舉國體制更深層次的背后，其內(nèi)涵就在于“大政府”的強有力管制。政府對公共衛(wèi)生管理和服務(wù)實行管制和調(diào)配，以期實現(xiàn)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件出現(xiàn)時能夠有充足的資源進行應(yīng)對。然而，以行政權(quán)為代表的公權(quán)力在其擴張的同時勢必壓縮私權(quán)利的范圍和邊界，有形成公權(quán)力對私權(quán)利的侵犯之憂。探討重大公共衛(wèi)生事件法治體系完善的基礎(chǔ)，必然圍繞著以何種方式實現(xiàn)公權(quán)力與私權(quán)利之間的價值衡量。

（一）維度一：以規(guī)范權(quán)力為基礎(chǔ)，踐行形式法治

我國的每一部法律都是最廣大人民意志的具象化體現(xiàn)，在制定時都要預(yù)先考慮其社會效果。法律面前，一切個人和組織都應(yīng)當遵循法律規(guī)定，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使權(quán)力或權(quán)利，履行自己的職責或義務(wù)。因此，行政機關(guān)在公共衛(wèi)生事件處置的過程中同樣也應(yīng)當在法治的軌道內(nèi)進行。行政機關(guān)在公共衛(wèi)生領(lǐng)域不僅需要忠實地履行法律賦予的權(quán)力，而且需要在法律所規(guī)定權(quán)限范圍內(nèi)行使權(quán)力，并且遵循法律規(guī)定的程序。①參見梁晨：《突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控法治化：理念、問題與路徑》，載《湘潭大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2022年第1期。行政機關(guān)在應(yīng)對公共衛(wèi)生事件中的任務(wù)在于通過對自身職權(quán)的有效行使保障公共秩序和人民群眾生命健康，將公共衛(wèi)生事件帶來的影響降低到最小。法治對行政機關(guān)在處置公共衛(wèi)生事件中的作用體現(xiàn)在兩個方面：一方面，行政機關(guān)行為受法治體系規(guī)制，使其在行使的過程中不至于侵犯公民私權(quán)利的正常行使；另一方面，法治體系為行政機關(guān)履行公共衛(wèi)生事件的處置職責提供了可行路徑和權(quán)力保障，以便于行政機關(guān)更好地履行自身之職責。

（二）維度二：以合目的性為導(dǎo)向，貫徹實質(zhì)法治

實質(zhì)法治是以合目的性為導(dǎo)向?qū)崿F(xiàn)行政機關(guān)行為最終意圖的體現(xiàn)。在公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對處置中，又可表述為應(yīng)急法治。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對權(quán)具有法理上的合法性和道義上的正當性，是行政機關(guān)為了應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)當享有且必須享有的公權(quán)力。②參見高志宏：《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對權(quán)：合法性、正當性及法律邊界》，載《學(xué)術(shù)界》2020年第11期。行政機關(guān)處置公共衛(wèi)生事件的目的就是最大程度上實現(xiàn)對公共衛(wèi)生事件的預(yù)防和控制。控制層面需要應(yīng)急、醫(yī)學(xué)科學(xué)等專業(yè)領(lǐng)域知識予以輔助。正如新冠肺炎疫情剛爆發(fā)之時，在尚不能確定病毒是否能夠“人傳人”、以怎樣的方式進行傳播以及其威脅程度究竟為何等問題時，面對如此不確定的病毒傳播公共衛(wèi)生事件，從傳染病防控防治的理論出發(fā)，阻斷病毒的傳播渠道是明顯具有防控效果的。因此，行政機關(guān)為實質(zhì)應(yīng)對疫情的需要采取“封城”“居家管理”等應(yīng)急措施是十分必要的。筆者認為，實質(zhì)法治不局限于眼下利益，而是從國家、社會整體的期待利益和根本利益出發(fā)的。正所謂“非常時期用非常方法”，實質(zhì)法治并不是對形式法治的沖擊和突破，而是為了實現(xiàn)正當目的，能夠適當容忍行政機關(guān)在一定程度上突破常規(guī)法律規(guī)定而采取必要的管理和控制措施。

（三）維度三：以人民健康為中心，實現(xiàn)健康法治

習(xí)近平總書記強調(diào)，沒有全民健康，就沒有全面小康，要把人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位。①參見《把人民健康放在優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略地位》，載新華網(wǎng)，http：//www.xinhuanet.com/politics/2016-08/22/c_1119429462.htm。公共健康是基本人權(quán)之一，同時也是公共衛(wèi)生事件中“社會公共衛(wèi)生安全”的重要組成部分。除了明確“每一個公民都是自己個人健康的第一責任人”理念外，行政機關(guān)在應(yīng)對公共衛(wèi)生事件中還應(yīng)對民眾整體健康予以側(cè)重和保護。一方面，行政機關(guān)在公共衛(wèi)生事件出現(xiàn)前應(yīng)當嚴格貫徹事前防范的根本防控理念，加大對民眾整體健康的支持；另一方面，行政機關(guān)在公共衛(wèi)生事件突發(fā)后，應(yīng)當在實現(xiàn)徹底應(yīng)對處置的同時以民眾整體健康作為必要考量的對象，在作出應(yīng)急處置行為的同時必須以維護民眾整體健康作為制度出發(fā)點。公共衛(wèi)生事件的處置并不是“一處了之”，在“后公共衛(wèi)生事件時代”，行政機關(guān)仍應(yīng)注重常態(tài)化防控措施的延續(xù)，改“治已病”為“治未病”，在承認公共衛(wèi)生事件突發(fā)性、偶然性、必然性的基礎(chǔ)上將風險抑制在源頭，這也是法律以民眾整體健康為重，實現(xiàn)健康法治的應(yīng)有之義。

四、突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件法治體系建設(shè)的優(yōu)化路徑

探究針對性解決我國應(yīng)對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的體制機制建設(shè)問題，厘清應(yīng)對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的理論基礎(chǔ)、現(xiàn)實問題以及改革路徑等基本問題，對于當下我國應(yīng)對重大公共衛(wèi)生事件法治化研究具有重大歷史意義和現(xiàn)實意義。一方面，該制度建設(shè)要在習(xí)近平法治思想的制度框架內(nèi)展開，應(yīng)對重大公共衛(wèi)生事件的體制機制建設(shè)問題應(yīng)當與中國特色社會主義法治理論的內(nèi)在邏輯一致，不能盲目進行法律移植；另一方面，它又反映重大公共衛(wèi)生事件的特有規(guī)律，實現(xiàn)制度建設(shè)的現(xiàn)代化、高效化、前瞻化。

目前，我國公共衛(wèi)生領(lǐng)域法律制度建設(shè)尚不夠健全完善，現(xiàn)有體制機制不能完全滿足應(yīng)對突發(fā)事件的需要。筆者認為，可以探索建立一套適合我國國情的公共衛(wèi)生法律規(guī)章制度，構(gòu)建事前預(yù)防、事中應(yīng)對和事后處置的法治體系，在習(xí)近平法治思想的指導(dǎo)下，突出中國特色社會主義制度的優(yōu)勢。為此，加快出臺相應(yīng)的公共衛(wèi)生法律法規(guī)體系，對健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，提高應(yīng)對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的能力水平具有迫切的現(xiàn)實意義。

（一）注重事前預(yù)防：實現(xiàn)由“治已病”向“治未病”的轉(zhuǎn)變

應(yīng)對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的體制機制建設(shè)需要完善事前的預(yù)防與監(jiān)督體系，通過部門之間的相互聯(lián)合、協(xié)調(diào)配合，建立相應(yīng)的危機預(yù)警機制。通過“非典”與“登革熱”等公共衛(wèi)生事件的教訓(xùn)，應(yīng)當意識到，探尋公共安全問題的源頭是重中之重，盡可能將重大公共衛(wèi)生事件的發(fā)生的可能性扼殺在萌芽之中。人民群眾作為預(yù)防戰(zhàn)略的重要一環(huán)，培養(yǎng)民眾的危機意識、增強公民預(yù)防突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的意識對事前預(yù)防體系的建設(shè)大有裨益。

我國遭受新冠肺炎疫情侵襲后，地方政府和有關(guān)部門通過頒布決定、命令等方式發(fā)布了一系列的防控要求與規(guī)定，但因這些規(guī)定的出臺缺乏嚴格的法律依據(jù)而受到“合法性”的質(zhì)疑，也再次將人們的關(guān)注點聚集到《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法》的制定上。①參見張剛、張峘、安群：《突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的法治化及其實現(xiàn)進路》，載《三晉基層治理》2022年第5期。我國應(yīng)急管理立法主要針對重大、較大和一般三種應(yīng)急狀態(tài)。目前，針對突發(fā)應(yīng)急事件的專門性法律只有《突發(fā)事件應(yīng)對法》，該法對突發(fā)的重大公共衛(wèi)生事件的規(guī)定并不詳盡，其規(guī)定的“有關(guān)法律”和“另行規(guī)定”至今尚未出臺，我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件的緊急狀態(tài)法律制度仍然存在較大的空白亟待填補。②參見熊文釗、王秋艷：《應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法治保障》，載《天津大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2021年第2期。

鑒于對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件處理的指導(dǎo)難度大，難以做到全流程覆蓋，故而《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法》的立法工作迫在眉睫。早在全國人大常委會公布的2021年的立法計劃中，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法》已經(jīng)被列入方案。筆者認為，在立法中要明晰重大公共衛(wèi)生事件緊急情況的授權(quán)主體、可采取的調(diào)控措施，尤其對于運用法律規(guī)定之外的應(yīng)急措施或者顯著影響公民基本權(quán)利的應(yīng)急措施的適用進行明確規(guī)定，平衡緊急狀態(tài)下國家與公民、公民與公民之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。確保在緊急公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，行政機關(guān)對突發(fā)事件的事前預(yù)警、信息發(fā)布、應(yīng)急準備、防控措施、善后處置等方面有法可依，相互之間有效配合，確保負責機關(guān)統(tǒng)一指揮，明確權(quán)力配置機制，使該法的出臺可以與我國的《突發(fā)事件應(yīng)對法》相輔相成，成為應(yīng)對重大公共衛(wèi)生事件的兩大法律保障。

此外，政府部門要堅持嚴格公正執(zhí)法，堅持運用法治思維參與突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的治理，依法依規(guī)出臺地方治理規(guī)定。同時，對《突發(fā)公共衛(wèi)生事件志愿服務(wù)法》的制定也需提上日程，在法律中明確突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件下志愿者服務(wù)隊伍的注冊辦法、資格資質(zhì)、權(quán)利義務(wù)關(guān)系、主管部門責任、管理準則、法律責任、善后工作安排等相關(guān)內(nèi)容，推進應(yīng)急志愿服務(wù)隊伍管理的法制化進程，完善公共衛(wèi)生事件法治體系的建設(shè)。

（二）強化事中應(yīng)對：以行政、司法多維度保障處置工作正常進行

應(yīng)對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的體制機制不僅需要規(guī)范公共衛(wèi)生事件的事前預(yù)防與監(jiān)督機制，更需要保證事中的應(yīng)急管理機制。完善管理指揮系統(tǒng)，提高政府應(yīng)急指揮能力，破除信息公開壁壘，使信息公開更加順暢、清晰。妥當運用刑事處罰，正確理解涉公共衛(wèi)生事件刑罰適用規(guī)定，做到在嚴格貫徹寬嚴相濟刑事司法政策的同時保障突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處置工作正常有序進行。

1.堅持信息公開原則，充分保障人民群眾的知情權(quán)?，F(xiàn)代法治的運行離不開信息的公開，信息公開原則也是建設(shè)法治政府的必要遵循原則。信息公開既包括政府的行動信息公開，也包括決策信息公開?！墩畔⒐_條例》第19條要求行政機關(guān)應(yīng)當公布突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急預(yù)案、預(yù)警信息及應(yīng)對情況。在公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，行政機關(guān)要第一時間發(fā)布針對公共衛(wèi)生事件的處理預(yù)案，保證人民群眾在對與自身利益相關(guān)的信息中獲得充分的知情權(quán)。對于人民群眾而言，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，生命健康權(quán)是最為重要的，因此，行政機關(guān)及時準確地發(fā)布相關(guān)信息，可以最大程度使人民群眾作出相應(yīng)的反應(yīng)以保障自身的相關(guān)權(quán)益，也可以最大限度地減少公共利益的損失。同時，行政機關(guān)應(yīng)堅持依法信息公開，民眾可以更快更準確地掌握公共衛(wèi)生事件的真實情況，從而盡量減少受到網(wǎng)絡(luò)或其他渠道的非官方發(fā)布的錯誤輿論信息的影響，作出對自身行為負責的理性判斷。

2.堅持依法行政原則，充分保障人民群眾的監(jiān)督權(quán)。堅持“法無授權(quán)不可為”，在緊急公共衛(wèi)生事件的背景下，也要參照緊急時期的法律要求，綜合考慮多方因素保障公民的監(jiān)督權(quán)。對公民監(jiān)督權(quán)的行使要正確看待與處理，在保證公共利益不受損害的前提下創(chuàng)新監(jiān)督方式、廣開監(jiān)督渠道、擴大監(jiān)督領(lǐng)域，例如運用現(xiàn)代科技，強化互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督平臺的發(fā)展，真正做到“讓權(quán)力在陽光下運行”。

隨著互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)發(fā)展與普及，公民監(jiān)督權(quán)的行使也不再受到傳統(tǒng)方式的限制，互聯(lián)網(wǎng)使得民眾的監(jiān)督“觸手”得到了一定的延伸，如微博、抖音等互聯(lián)網(wǎng)平臺的快速發(fā)展，使之成為另一種重要的監(jiān)督渠道。當然，互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的弊端也非常明顯，其最突出問題是網(wǎng)上的信息往往魚龍混雜、真?zhèn)尾⒋妫瑐€人往往很難甄別信息的真?zhèn)?。這種混亂情況容易被不法人員所利用，對疫情防控工作反而造成負面效果。因此，為了發(fā)揮好群眾監(jiān)督的積極作用，行政機關(guān)可以依法發(fā)布相關(guān)規(guī)章制度，在不同方面構(gòu)建和完善網(wǎng)絡(luò)舉報平臺，做到統(tǒng)一、公開及迅速處理有關(guān)信息，盡可能減少“垃圾信息”的擴散。

3.充分發(fā)揮司法對行政機關(guān)的監(jiān)督、對妨礙治理突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件之行為的處置功能。健全司法機關(guān)在應(yīng)急期間的職能作用，確保應(yīng)急期間政府、司法機關(guān)的各項行為于法有據(jù)。公安機關(guān)、檢察機關(guān)依法對妨礙突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件治理的各項犯罪開展偵查、審查批捕、提起公訴，嚴厲打擊緊急事件狀態(tài)下實施危害公共安全的犯罪行為，同時將法律監(jiān)督常態(tài)化。人民法院依法審判，依法公正審理突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件期間妨礙工作開展的案件，充分開展緊急衛(wèi)生事件下的普法宣傳。最高人民法院積極回應(yīng)人民群眾關(guān)注熱點，會同有關(guān)部門及時出臺意見，及時發(fā)布審判指導(dǎo)意見與典型案例，為下級法院的審判活動進行有效指導(dǎo)，確保案件審判取得政治效果、法律效果和社會效果的有機統(tǒng)一。①參見評論員：《為統(tǒng)籌推進疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展提供法治保障法律服務(wù)》，載《中國司法》2020年第3期。

（三）落實事后處置：健全法律規(guī)范體系、完善應(yīng)急處置體制機制

應(yīng)對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件還應(yīng)注意事后處置機制。對已發(fā)生的重大公共衛(wèi)生事件進行檔案庫的建設(shè)，公共衛(wèi)生服務(wù)機關(guān)應(yīng)協(xié)同立法機關(guān)建立相應(yīng)事后監(jiān)督機制，確立事后責罰規(guī)制措施，制定相應(yīng)災(zāi)后恢復(fù)措施、社會救助措施等。同時依法對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對工作中不依法履職、失職人員的責任追究，保證法律的嚴肅性。針對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件應(yīng)對過程中不作為、亂作為的領(lǐng)導(dǎo)干部依法依規(guī)處理，針對緊急情況下哄抬物價、售賣假冒偽劣醫(yī)用產(chǎn)品的不良商家嚴厲懲治，同時對拒不配合統(tǒng)一指揮、以違法手段擾亂事件治理的行為依法處理。

“非典”治理過后，我國針對當時法律規(guī)定的不足之處進行了修改與完善，但隨著時間的推移，部分民眾逐漸將突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的概念拋之腦后，對于它的防治也漸漸放松，因此不定期強化針對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急演練至關(guān)重要，讓人民群眾享受幸福生活的同時對該類事件常懷提防之心。推動“以治病為中心”向“以健康為中心”的治理模式轉(zhuǎn)變，推動單一的政府管制向社會共治結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。②參見梁晨：《突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控法治化：理念、問題與路徑》，載《湘潭大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2022年第1期。此外，公共衛(wèi)生物資儲備制度的建立也不應(yīng)淡忘。新冠肺炎疫情防治初期，我國衛(wèi)生醫(yī)療物資的存儲量出現(xiàn)巨大缺口，導(dǎo)致我國在抗疫初期面臨巨大的困難，給公共利益和人民健康帶來不小的影響。衛(wèi)生醫(yī)療物資儲備制度包括藥物、醫(yī)療器械、防護裝備和設(shè)備、醫(yī)療和隔離場所等資源的儲備，包括技術(shù)、生產(chǎn)和調(diào)配等能力的儲備，還包括專業(yè)醫(yī)護人員、后勤和輔助等各種專業(yè)資源的儲備。如果僅僅進行藥物的準備，而不進行各種能力和專業(yè)資源的儲備，無異于刻舟求劍，無法有效應(yīng)對突發(fā)尤其是不明原因的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。③參見王晨光：《疫情防控法律體系優(yōu)化的邏輯及展開》，載《中外法學(xué)》2020年第3期。

（四）正確理解刑罰適用規(guī)定，以懲罰性作為事前、事中、事后全鏈條保障

做到在突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件應(yīng)對時正確使用刑罰手段保障實施，需要厘清公共衛(wèi)生事件處置時對各行為在《刑法》框架內(nèi)的應(yīng)然評價。通過把握立法宗旨、結(jié)合犯罪構(gòu)成要件和正確適用法律解釋方法厘清法律規(guī)范名詞的含義，能夠?qū)Α缎谭ā酚嘘P(guān)罪名及最高司法機關(guān)在公共衛(wèi)生事件期間發(fā)布的各種懲治妨礙公共衛(wèi)生事件處置行為的司法解釋與司法政策進行正確理解與適用的基礎(chǔ)上，有效發(fā)揮《刑法》的懲罰性目的，有力保障對重大公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對和處置。涉公共衛(wèi)生事件處置的《刑法》分則具體罪名包括妨害傳染病防治罪、以危險方法危害公共安全罪、尋釁滋事罪、編造、故意傳播虛假恐怖信息罪等?！缎谭ㄐ拚福ㄊ唬分貙Ψ梁魅静》乐巫镞M行了全面修改和補充完善，修改的部分總結(jié)概括為以下三點：

一是將傳染病由“甲類傳染病”修改為“甲類傳染病一級依法確定采取甲類傳染病預(yù)防、控制措施的傳染病傳播或者有傳播嚴重危險的”。該處修改是對以往將妨害傳染病防治罪犯罪客觀方面進行擴大解釋的正式確認。2003年“非典”疫情防控期間，對一些非典病人逃避治療、強制隔離等措施而造成疫情擴散的，因原妨害傳染病防治罪的入罪僅限“造成甲類傳染病的傳播”，使得有的行為盡管情節(jié)惡劣且造成十分嚴重的后果，但無法適用妨害傳染病防治罪進行處罰。①參見曲新久：《“非典”時期的“典型”反應(yīng)——評“兩高”的一個刑事司法解釋》，載《政法論壇》2003年第3期。二是在《刑法》第330條第1款中增加一項，將“出售、運輸疫區(qū)中被傳染病病原體污染或者可能被傳染病病原體污染的物品，未進行消毒處理的”行為入罪。源自疫區(qū)未經(jīng)消毒處理或生物消殺防治的物品仍根據(jù)引發(fā)疫情病原體的生物特性具有具備傳染性的高度可能，因此應(yīng)當對疫區(qū)向外輸出的產(chǎn)品進行嚴格消毒處理。本條修改側(cè)重于傳染病疫情的源頭預(yù)防，適當提高了疫區(qū)物品對外輸出的管控力度，這也是科學(xué)防疫的體現(xiàn)。三是將《刑法》第330條第1款第4項傳染病預(yù)防、控制措施發(fā)布主體由“衛(wèi)生防疫機構(gòu)”修改為“縣級以上人民政府、疾病預(yù)防控制機構(gòu)”，將原第1款第2項中的“衛(wèi)生防疫機構(gòu)”修改為“疾病預(yù)防控制機構(gòu)”，將“糞便”修改為“場所和物品”，以適應(yīng)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件防控的需要，與《傳染病防治法》中的表述實現(xiàn)有序銜接。這也是對2003年“非典”疫情經(jīng)驗的總結(jié)和對新中國成立以來衛(wèi)生防疫機構(gòu)建設(shè)、疾病預(yù)防控制體制改革成果的總結(jié)與提煉。②參見崔仕繡：《妨害疫情防控行為的刑事政策限度與刑法適用》，載《廣西大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2023年第1期。

妨害傳染病防治罪的犯罪主體是一般主體，自然人和單位均可能觸犯該罪。犯罪主觀方面表現(xiàn)為過失：包括行為人已經(jīng)預(yù)見而輕信能夠避免和應(yīng)當預(yù)見而出于疏忽大意未能預(yù)見兩種情形。其強調(diào)過失犯罪的屬性也是妨害傳染病防治罪與以危險方法危害公眾安全罪的區(qū)別之一。妨害傳染病防治罪的犯罪主要客體為傳染病防治管理制度，次要客體為公共衛(wèi)生安全。因為《傳染病防治法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等國家法律、行政法規(guī)均規(guī)定中央政府、各地方政府以及主管部門負有妥善處置傳染病等重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的職責。各級有權(quán)主體基于法律規(guī)定履行突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件應(yīng)對職責的目的在于維護社會公共衛(wèi)生安全、保障人民群眾生命健康安全。妨害傳染病防治行為不僅違犯了傳染病防治管理制度，還使得社會公共衛(wèi)生安全受到威脅，是對雙重法益的侵犯。

妨害傳染病防治罪的犯罪客觀方面表現(xiàn)為違反傳染病防治法的規(guī)定，引起甲類傳染病以及“甲管”傳染病預(yù)防、控制措施的傳染病傳播或者有傳播嚴重危險的行為。具體來說，該危險行為包括以下三個層面內(nèi)容：其一，狹義上的傳播傳染病的行為，如吐口水、故意觸摸潛在人身健康法益受侵害人群或其他通過介質(zhì)或非介質(zhì)的傳播行為；其二，致使被侵害人人身健康法益受到實質(zhì)性損害的行為；其三，人身健康法益受到侵害的不特定人群范圍達到了“嚴重”傳播的程度。對于“嚴重”傳播程度的認定，從《刑法》中可以探尋其依據(jù)。妨害傳染病防治罪作為規(guī)定在《刑法》分則第六章第五節(jié)的危害公共衛(wèi)生類犯罪，保護的自然是公共衛(wèi)生法益?！肮残l(wèi)生就是組織社會共同努力，改善環(huán)境衛(wèi)生條件，預(yù)防控制傳染病和其他疾病流行，培養(yǎng)良好衛(wèi)生習(xí)慣和文明生活方式，提供醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，達到預(yù)防疾病，促進人民身體健康的目的?！雹賲莾x：《加強公共衛(wèi)生建設(shè)開創(chuàng)我國衛(wèi)生工作新局面——在全國衛(wèi)生工作會議上的講話》，載《中國衛(wèi)生質(zhì)量管理》2003年第4期。因此，筆者認為，對群體性公共衛(wèi)生法益造成大規(guī)模損害的行為，即為該法條中“嚴重”性質(zhì)的判斷標準。

結(jié) 語

突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件被視為衛(wèi)生健康領(lǐng)域的“災(zāi)害”，我們必須認識到，應(yīng)對這些事件并非一蹴而就，而是需要完善的應(yīng)急處置預(yù)案、行政機關(guān)正確的處置決策以及人民群眾對處置工作的自覺支持。為了實現(xiàn)這一目標，我們需要建立法治化的應(yīng)急處置體制機制，推動從“治已病”向“治未病”的治理模式轉(zhuǎn)變，以人民健康為中心的理念導(dǎo)向變革。這是在“后疫情時代”全面總結(jié)疫情防控經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，推動突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件應(yīng)對機制從政府主導(dǎo)型向社會共治型治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的最大成果。