劉雪麗 王惠越

引 言

環(huán)境公益組織代表社會(huì)公眾通過民事訴訟維護(hù)環(huán)境權(quán)益，是彰顯公眾參與環(huán)境保護(hù)的重要舉措。然而，基于環(huán)境公益組織自身利益與其所代表的公眾環(huán)境權(quán)益不一致的局限，環(huán)境公益極易成為權(quán)力尋租的工具、可交易的籌碼，①參見周科、郭繼光、劉英：《環(huán)境民事公益訴訟中“訴訟請(qǐng)求全部實(shí)現(xiàn)”的司法審查》，載《法律適用》2019年第1期。“公益”也有可能異化為“生意”，導(dǎo)致公益訴訟程序流于形式。在環(huán)境民事公益訴訟實(shí)務(wù)中，作為原告的公益組織在訴訟過程中提起撤訴申請(qǐng)的情況并不鮮見。對(duì)于其申請(qǐng)撤訴的動(dòng)因，除了環(huán)境公共利益確已得到切實(shí)保障這一情形之外，不能完全排除還存在其他案外復(fù)雜因素。如果不對(duì)環(huán)境民事公益訴訟撤訴申請(qǐng)進(jìn)行必要審查，則無法實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境公共利益的切實(shí)保障。

在組織社會(huì)學(xué)看來，一個(gè)組織拓展和獲取社會(huì)資本的能力與其在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中的位置密切相關(guān)，①參見張奇林、石磊：《陷入還是自主：中國(guó)慈善組織的“結(jié)構(gòu)洞” ——以湖北省慈善總會(huì)為個(gè)案》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2015年第4期。由此產(chǎn)生了致力于分析網(wǎng)絡(luò)中不同位置間社會(huì)主體利益博弈情況的“結(jié)構(gòu)洞”理論。②“結(jié)構(gòu)洞”理論(Structural Holes)源自美國(guó)學(xué)者羅納德·伯特（Ronald Burt）的著作《結(jié)構(gòu)洞：競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)結(jié)構(gòu)》。“結(jié)構(gòu)洞”是指社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中的空隙，即社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中某個(gè)或某些個(gè)體和有些個(gè)體發(fā)生直接聯(lián)系，但與其他個(gè)體不發(fā)生直接聯(lián)系，即無直接關(guān)系或關(guān)系間斷，從網(wǎng)絡(luò)整體看形同網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中出現(xiàn)了洞穴。如果兩者之間必須通過第三者才能形成聯(lián)系，也就意味著行動(dòng)的第三者在關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中占據(jù)了一個(gè)結(jié)構(gòu)洞。一個(gè)人的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中存在著不同的群體和子群體，這些群體之間可能存在聯(lián)系的缺失，而缺失的聯(lián)系就形成了結(jié)構(gòu)洞。當(dāng)一個(gè)人能夠跨越這些結(jié)構(gòu)洞，建立起連接不同群體的橋梁時(shí)，他就能夠獲得更多的信息和資源，并且具備更大的行動(dòng)自主能力。結(jié)構(gòu)洞理論認(rèn)為，那些能夠充分利用結(jié)構(gòu)洞的人，可以在信息傳遞、知識(shí)獲取和資源整合方面具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。因?yàn)樗麄兡軌颢@取來自不同群體的獨(dú)特信息，從而能夠更好地應(yīng)對(duì)變化和創(chuàng)新。如此一來，個(gè)體在網(wǎng)絡(luò)中的位置比相互關(guān)系的強(qiáng)弱更為重要，決定了其對(duì)于信息、資源甚至權(quán)力的掌控。只要存在結(jié)構(gòu)洞，那么將沒有直接聯(lián)系的兩個(gè)行動(dòng)者聯(lián)系起來的第三者便擁有信息優(yōu)勢(shì)和控制優(yōu)勢(shì)，也就能夠?yàn)樽约褐\取更多利益。因此，個(gè)人或組織要想在競(jìng)爭(zhēng)中保持優(yōu)勢(shì)，就必須建立廣泛的聯(lián)系，同時(shí)占據(jù)更多的結(jié)構(gòu)洞。③參見胡蓉、鄧小昭：《基于結(jié)構(gòu)洞理論的個(gè)人人際網(wǎng)絡(luò)分析系統(tǒng)研究》，載《情報(bào)學(xué)報(bào)》2005年第4期。

我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟基本適用普通民事訴訟制度，但是由于公眾環(huán)境權(quán)益的重要性以及環(huán)境公益組織作為原告代表社會(huì)公眾參與訴訟的程序特性，人民法院、環(huán)保主管部門、公益組織、社會(huì)公眾之間形成了一個(gè)相互關(guān)涉的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。基于此，結(jié)構(gòu)洞理論可以成為研究環(huán)境民事公益訴訟撤訴審查現(xiàn)實(shí)困境的重要理論分析工具。本文將撤訴審查的研究對(duì)象縮限在針對(duì)環(huán)境公益組織作為原告提起撤訴申請(qǐng)的范圍內(nèi)，借助結(jié)構(gòu)洞理論建構(gòu)分析模型，系統(tǒng)探尋環(huán)境公益訴訟撤訴審查實(shí)踐面臨的困境及其成因，并就審查機(jī)制的完善提出了構(gòu)想。

一、環(huán)境民事公益訴訟撤訴審查制度的結(jié)構(gòu)性矛盾

受限于環(huán)境公共利益問題的專業(yè)性對(duì)公益組織產(chǎn)生的挑戰(zhàn)，以及對(duì)公益組織盡責(zé)履職表現(xiàn)出的顧慮，法院在環(huán)境民事公益訴訟程序中，體現(xiàn)出更強(qiáng)的職權(quán)主義特征。①參見王明遠(yuǎn)：《論我國(guó)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展方向：基于行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系理論的分析》，載《中國(guó)法學(xué)》2016年第1期。在訴訟案件受理環(huán)節(jié)，法院可以通過釋明等方式指導(dǎo)環(huán)保公益組織提出合適的訴訟請(qǐng)求；在證據(jù)收集和認(rèn)定環(huán)節(jié)，法院可以主動(dòng)幫助原告調(diào)查收集證據(jù)和進(jìn)行鑒定；對(duì)于原告自認(rèn)，法院可以是否損害社會(huì)公共利益為由進(jìn)行審查；對(duì)于雙方當(dāng)事人的和解意向，法院需進(jìn)行公示并審查。概言之，法院在環(huán)境民事公益訴訟中需要以更加主動(dòng)而非中立的姿態(tài)開展審判活動(dòng)，并在一定程度上承擔(dān)了作為原告的公益組織的程序責(zé)任。

在環(huán)境公益組織提起的環(huán)境民事公益訴訟中，有著原告方實(shí)體權(quán)益主體和訴權(quán)權(quán)益主體分離的結(jié)構(gòu)特性，且存在公益組織訴訟能力不一定能夠完全適應(yīng)訴訟要求的隱患，因此環(huán)境公益組織僅享有不完全的自由處分權(quán)。②參見劉學(xué)鋒、馬黎 ：《環(huán)境民事公益訴訟程序的法院職權(quán)干預(yù)》，載《人民司法·應(yīng)用》2014 年第 15 期。這一制度設(shè)計(jì)的目的在于在最大程度上確保對(duì)被告責(zé)任的追究，降低了當(dāng)公益組織自身利益和環(huán)境公共利益、社會(huì)公眾間接利益沖突時(shí)程序偏離的風(fēng)險(xiǎn)，在客觀上有利于實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)環(huán)境公益保護(hù)的政策目標(biāo)。

具體到撤訴環(huán)節(jié)，關(guān)于上述原告方實(shí)體權(quán)益主體和訴權(quán)權(quán)益主體分離的結(jié)構(gòu)特性，以及環(huán)境公共利益的重大影響，人民法院對(duì)公益組織的撤訴申請(qǐng)進(jìn)行審查具備正當(dāng)性基礎(chǔ)。有關(guān)環(huán)境民事公益訴訟制度規(guī)定主要集中于《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《公益訴訟解釋》）。從文本體系看，《公益訴訟解釋》以第26條為主干，對(duì)撤訴審查的審查標(biāo)準(zhǔn)、審查模式、具體審查情形、申請(qǐng)撤訴法律后果等進(jìn)行了較為系統(tǒng)全面的制度設(shè)計(jì)（見表1）。

表1 公益訴訟撤訴審查法律條文體系

落實(shí)到審判實(shí)踐，法院對(duì)原告尤其是公益組織撤訴申請(qǐng)進(jìn)行審查的難點(diǎn)主要集中在怎樣驅(qū)策公益組織盡責(zé)履職、如何審查公益組織撤訴申請(qǐng)、準(zhǔn)予撤訴后怎么辦這三個(gè)核心問題，而根源在于撤訴審查集中存在的結(jié)構(gòu)性矛盾。

（一）“診而不醫(yī)”偏離了對(duì)公益訴訟兩造結(jié)構(gòu)補(bǔ)強(qiáng)的實(shí)質(zhì)目的

在環(huán)境民事公益訴訟中，社會(huì)公眾作為真正的適格原告遠(yuǎn)離訴訟活動(dòng)，基于公益組織在訴訟中代行原告權(quán)責(zé)的訴訟擔(dān)當(dāng)特征，①參見李峣：《論訴訟擔(dān)當(dāng)?shù)闹贫染売伞?，載《法學(xué)雜志》2016年第3期。環(huán)境公益訴訟的兩造結(jié)構(gòu)屬性天然弱于一般民事訴訟活動(dòng)。因此，為人民法院在公益訴訟中設(shè)置撤訴審查職能的目的，并不止于對(duì)公益組織在訴訟活動(dòng)中實(shí)際狀態(tài)的客觀判斷，而在于對(duì)公益組織在訴訟活動(dòng)中的對(duì)抗意志和對(duì)抗能力的補(bǔ)強(qiáng)。但撤訴審查的實(shí)踐表現(xiàn)往往止于前者，而增強(qiáng)公益訴訟實(shí)質(zhì)對(duì)抗性的效果彰顯不出來。

1.對(duì)公益組織撤訴申請(qǐng)?jiān)谛袨楸憩F(xiàn)和主觀意愿上的復(fù)雜性缺乏應(yīng)對(duì)?！皞€(gè)人的權(quán)利欲望在任何時(shí)候都不可能完全從人的頭腦中消除，另外，似乎也沒有一個(gè)社會(huì)能消除公共利益的理念，因?yàn)樗哺谌诵缘墓灿谐煞种??！雹赱美]博登海默：《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第219頁(yè)。在司法實(shí)踐中，確有相當(dāng)一部分案件得益于公益組織積極行使權(quán)能、法院依職權(quán)主動(dòng)干預(yù)和行政主管部門主動(dòng)介入整治，使得提起撤訴申請(qǐng)時(shí)，涉訴環(huán)境問題確已得到有效解決，從而達(dá)到撤訴條件。但是，仍不能排除存在公益組織利用其訴訟地位為己謀求非法利益，或在被告的引誘、脅迫下暗箱操作損害公共利益的情形，使環(huán)境公益極易成為權(quán)力尋租的工具、可資交易的籌碼。③參見匡旭東：《環(huán)境民事公益訴訟“撤訴”的法院審查》，載《中國(guó)環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第6期。

筆者以“環(huán)境民事公益訴訟”為關(guān)鍵詞，通過中國(guó)裁判文書網(wǎng)、法信網(wǎng)檢索民事裁定書，以反映環(huán)境公益訴訟制度推進(jìn)以來的實(shí)踐狀況。案由鎖定為民事案由，以確保裁判結(jié)果的確定性和穩(wěn)定性；文書類型為裁定書，剔除實(shí)體性判決書，僅考察涉及撤訴審查等訴訟程序案件。在實(shí)證分析中發(fā)現(xiàn)，公益組織提起撤訴申請(qǐng)的行為初衷和表象均呈現(xiàn)出多樣化和復(fù)雜性（見表2）。撤訴審查只在客觀效果環(huán)節(jié)簡(jiǎn)單考察整治結(jié)果，無法查明其背后的復(fù)雜因素，在審查措施方面亦難以對(duì)癥下藥。

表2 公益組織撤訴申請(qǐng)類型

2.對(duì)公益組織參訟意愿弱化的問題缺乏應(yīng)對(duì)。公益組織提出撤訴申請(qǐng)，實(shí)質(zhì)上反映出其在訴訟中作為原告喪失了訴訟意愿，這成為削弱公益訴訟兩造結(jié)構(gòu)的根本原因。通過撤訴審查能夠在客觀上對(duì)公益組織退出訴訟設(shè)置一道關(guān)卡，即便強(qiáng)制將其留在訴訟程序中，亦不能排除其通過消極行使訴訟權(quán)利阻礙公益訴訟進(jìn)行。因此，出于補(bǔ)強(qiáng)兩造訴訟結(jié)構(gòu)的根本目標(biāo)，撤訴審查機(jī)制的制度價(jià)值在于驅(qū)策和約束公益組織作為原告履職盡責(zé)，而不是簡(jiǎn)單成為終結(jié)公益訴訟的程序性關(guān)口。

3.對(duì)撤訴審查后續(xù)程序缺乏應(yīng)用。為公益組織在訴訟活動(dòng)中的去留設(shè)置“關(guān)口”不應(yīng)成為撤訴審查的程序終點(diǎn)，“準(zhǔn)予或不準(zhǔn)予撤訴后怎么辦”，是補(bǔ)全公益訴訟撤訴審查制度閉環(huán)需要直面的關(guān)鍵問題。但實(shí)踐對(duì)于“準(zhǔn)予撤訴后怎樣確保公眾環(huán)境權(quán)益得到接續(xù)保障”“不準(zhǔn)撤訴后怎樣維持訴訟活動(dòng)的實(shí)效性”等訴訟活動(dòng)的后續(xù)走向尚缺乏系統(tǒng)應(yīng)對(duì)。雖然《公益訴訟解釋》對(duì)另行起訴作出了相應(yīng)規(guī)定，但實(shí)務(wù)中的應(yīng)用并不普遍。這意味著對(duì)公益組織隨意撤訴行為缺乏明確必要的后果約束，限制了撤訴審查的制度威懾力。而且，這一現(xiàn)狀削弱了撤訴審查與保障公眾環(huán)境權(quán)益這一最終目的之間的因果聯(lián)系，直接動(dòng)搖了公益訴訟撤訴審查制度正當(dāng)性基礎(chǔ)。

（二）職權(quán)主義構(gòu)型在撤訴審查環(huán)節(jié)呈現(xiàn)出非典型性

法院干預(yù)模式盡管在一般訴訟中因?qū)Ξ?dāng)事人處分權(quán)的過度干預(yù)而備受指責(zé)，但如果放在訴訟利益與原告不直接相關(guān)的公益訴訟中，這種干預(yù)又是極為恰當(dāng)和必要的。①參見《規(guī)范環(huán)境公益案件審理，切實(shí)維護(hù)環(huán)境公共利益——最高人民法院環(huán)境資源審判庭負(fù)責(zé)人就〈關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋〉答記者問》，載《人民法院報(bào)》2015年1月7日，第4版。這種干預(yù)體現(xiàn)為人民法院在案件受理環(huán)節(jié)對(duì)公益組織訴訟請(qǐng)求的釋明；在事實(shí)認(rèn)定環(huán)節(jié)的依職權(quán)調(diào)取證據(jù)；對(duì)原告自認(rèn)、雙方庭外和解協(xié)議的審查等。但是，在撤訴審查環(huán)節(jié)，人民法院的職權(quán)干預(yù)表現(xiàn)并不突出，甚至有流于形式的傾向。

1.主動(dòng)審查模式與當(dāng)事人中心主義民事訴訟慣習(xí)不相融。職權(quán)主義干預(yù)模式在民事審判實(shí)踐中屬于個(gè)別應(yīng)用，而在專案專辦的環(huán)境資源審判模式尚無法普遍建立的實(shí)踐前提下，環(huán)境民事公益案件往往與普通民事糾紛歸于同一審判團(tuán)隊(duì)、同一法官辦理。一方面法官容易將辦理傳統(tǒng)民事案件中的思維慣性帶入對(duì)原告撤訴申請(qǐng)的審查，導(dǎo)致審查趨向形式化、淺表化；另一方面，在突出案件調(diào)撤率、辦案周期的考核背景下，法官履行審查職權(quán)的積極性進(jìn)一步受到削弱。根據(jù)前述實(shí)證分析，在準(zhǔn)予撤訴的法律依據(jù)引用上，各地法院以適用《公益訴訟解釋》第26條為主，同時(shí)亦有部分案件適用《民事訴訟法》第145條，且裁定理由較為簡(jiǎn)單，反映出在部分案件審理中，法院對(duì)原告的撤訴申請(qǐng)并未進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查（見圖1），案件的處理與普通民事訴訟案件并無差別。例如，在北京市朝陽(yáng)區(qū)環(huán)友科學(xué)技術(shù)研究中心訴寧波黃家埠濱海污水處理有限公司環(huán)境民事公益訴訟案中，原告向法院提出撤訴申請(qǐng)。法院認(rèn)為，原告在案件審理期間提出撤訴的請(qǐng)求，不違反法律規(guī)定，依照《民事訴訟法》第145條第1款規(guī)定予以準(zhǔn)許。①參見北京市朝陽(yáng)區(qū)環(huán)友科學(xué)技術(shù)研究中心訴寧波黃家埠濱海污水處理有限公司環(huán)境民事公益訴訟案，浙江省寧波市中級(jí)人民法院（2020）浙02民初770號(hào)民事裁定書。案件的處理與普通民事訴訟案件并無差別。

圖1 裁定準(zhǔn)予撤訴案件援引法律依據(jù)情況

2.撤訴審查的具體方式缺乏可操作性?！豆嬖V訟解釋》確定了“原告訴訟請(qǐng)求全部實(shí)現(xiàn)”的撤訴審查標(biāo)準(zhǔn)，但是對(duì)于應(yīng)依何種方式，審查公益組織的哪一方面的行為表現(xiàn)并未作相應(yīng)規(guī)定。根據(jù)前述實(shí)證分析，在全部案件中，法院依職權(quán)對(duì)案涉環(huán)境污染整治進(jìn)展進(jìn)行實(shí)質(zhì)性調(diào)查的案件占比僅為22%，且調(diào)查方式多樣。其中，依職權(quán)調(diào)取證據(jù)、向有關(guān)部門函詢的7件；委托鑒定的2件；咨詢專家意見的1件；面向公眾開展聽證等程序的1件，反映出審查環(huán)節(jié)缺乏規(guī)定范式。

《公益訴訟解釋》第26條有關(guān)“負(fù)有環(huán)境資源保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門依法履行監(jiān)管職責(zé)”的規(guī)定，將審查視角聚焦在環(huán)境整治最終環(huán)節(jié)的客觀結(jié)果上，回避了對(duì)公益組織在提起撤訴申請(qǐng)時(shí)利益關(guān)涉、代表意見充分性等法律問題的審查，一定程度上使得撤訴審查成為一個(gè)技術(shù)問題。根據(jù)前述實(shí)證分析，環(huán)保主管部門的介入監(jiān)督成為法院準(zhǔn)予原告撤訴的主要理由，在38%的案件中，原告撤訴理由被歸結(jié)為環(huán)境主管部門已經(jīng)介入監(jiān)督，故起訴目的實(shí)現(xiàn)。環(huán)保主管部門的介入監(jiān)督成為法院準(zhǔn)予原告撤訴的主要理由，導(dǎo)致文書中對(duì)案涉環(huán)境整治情況的調(diào)查和論述趨向簡(jiǎn)單和表面化。此外，有的法院在案件審理中缺乏對(duì)環(huán)保主管部門監(jiān)督方式、可行性、實(shí)際效果的審查，部分案件中認(rèn)定環(huán)保主管部門履行監(jiān)督責(zé)任的依據(jù)僅為非正式的“情況說明”，而非處罰決定，無法反映出環(huán)保主管部門對(duì)案涉環(huán)境污染情況的實(shí)際調(diào)查和干預(yù)深度，從而影響環(huán)境污染整治效果及裁判結(jié)果的公信力。例如，在北京市朝陽(yáng)區(qū)綠家園環(huán)境科學(xué)研究中心訴山東泰山生力源玻璃有限公司環(huán)境公益訴訟案中，被告以生產(chǎn)制造各種日用玻璃制品、料色玻璃瓶罐為主業(yè)，因生產(chǎn)煙塵濃度和廢氣氮氧化物濃度超標(biāo)等造成環(huán)境污染。原告向法院提起公益訴訟要求被告承擔(dān)停止排放廢氣煙塵、消除危害風(fēng)險(xiǎn)、賠償環(huán)境損失等責(zé)任。案件審理中，案發(fā)地生態(tài)環(huán)境局向法院出具“關(guān)于對(duì)山東泰山生力源玻璃有限公司污染物超標(biāo)排放處理情況的說明”，對(duì)被告的整改情況予以確認(rèn)。原告以被告已經(jīng)采取一系列環(huán)境治理措施，達(dá)到了訴訟目的為由，向法院申請(qǐng)撤回起訴。法院認(rèn)為，被告的整改行為可以視為對(duì)環(huán)境污染的恢復(fù)性司法承擔(dān)，主管部門對(duì)整改情況亦予以確認(rèn)。原告主張的環(huán)境公益訴訟目的基本實(shí)現(xiàn)，其撤回起訴符合法律規(guī)定，予以準(zhǔn)許。①參見北京市朝陽(yáng)區(qū)綠家園環(huán)境科學(xué)研究中心訴山東泰山生力源玻璃有限公司環(huán)境公益訴訟案，山東省泰安市中級(jí)人民法院（2019）魯09民初414號(hào)民事裁定書。

（三）審查實(shí)踐在兼顧公平與效率的關(guān)系上出現(xiàn)失衡

對(duì)訴訟效率的追求是撤訴制度的設(shè)計(jì)目的之一，但是環(huán)境公益訴訟中，基于前述公益組織在參訟意愿和利益分布上的相對(duì)獨(dú)立性，決定了公益組織在申請(qǐng)撤訴環(huán)節(jié)享有不完全處分權(quán)。進(jìn)而決定了在公益訴訟撤訴審查環(huán)節(jié)，公平始終是優(yōu)先于效率的在前原則，即作出準(zhǔn)予原告撤訴申請(qǐng)必須以查明案涉公共環(huán)境權(quán)益保護(hù)情況、公益組織盡責(zé)情況為前提。但實(shí)踐中，撤訴審查在制度設(shè)計(jì)上的漏洞和執(zhí)行上的空泛導(dǎo)致公益訴訟在兼顧公平與效率方面出現(xiàn)偏差。集中表現(xiàn)在法院對(duì)原告撤訴申請(qǐng)審查環(huán)節(jié)投入的時(shí)間及資源有限。根據(jù)前述實(shí)證分析，44%的案件在收到公益組織撤訴申請(qǐng)后不到一周即作出準(zhǔn)予撤訴裁定，部分裁定書是在原告提出撤訴申請(qǐng)后一日內(nèi)即作出的。誠(chéng)然，實(shí)踐中不乏在原告正式提出撤訴申請(qǐng)之前，法院已經(jīng)開展對(duì)環(huán)境污染整治情況的介入審查并對(duì)原告開始動(dòng)員撤訴的情況，但是通過對(duì)前述文書的分析，在部分案件裁定書中僅圍繞準(zhǔn)予撤訴的理由簡(jiǎn)單羅列法條規(guī)定，亦無法反映出法院對(duì)案涉污染整治結(jié)果的實(shí)際掌握情況（見圖2）。

圖2 撤訴審查耗時(shí)分布情況

在金華市綠色生態(tài)文化服務(wù)中心訴江西盛元旅游發(fā)展有限公司環(huán)境污染公益訴訟案中，原告通過現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查和官方通報(bào)得知，被告長(zhǎng)期違規(guī)填湖，占用湖面31.94畝，遂向法院提起訴訟，要求被告承擔(dān)停止違法行為、恢復(fù)原狀、賠償環(huán)境損失等責(zé)任。案件于2019年5月7日立案，原告于2019年8月17日提出撤訴申請(qǐng)。法院認(rèn)為，原告以負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門依法履行監(jiān)管職責(zé)而使原告訴訟請(qǐng)求全部實(shí)現(xiàn)為由，申請(qǐng)撤回起訴，不損害公共利益，不違反法律規(guī)定，予以準(zhǔn)許，并于2019年8月19日作出準(zhǔn)予撤訴裁定。①參見金華市綠色生態(tài)文化服務(wù)中心訴江西盛元旅游發(fā)展有限公司環(huán)境污染公益訴訟案，江西省九江市中級(jí)人民法院（2019）贛04民初113號(hào)民事裁定書。文書中對(duì)準(zhǔn)予撤訴的理由僅是簡(jiǎn)單羅列法條規(guī)定，無法反映出法院對(duì)案涉污染整治結(jié)果的實(shí)際掌握情況。

二、對(duì)環(huán)境民事公益訴訟撤訴審查程序的“結(jié)構(gòu)洞”檢視

在現(xiàn)代社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中，占據(jù)結(jié)構(gòu)洞的個(gè)體已經(jīng)取得位置優(yōu)勢(shì)，而身處“洞外”的其他主體因?yàn)槿狈χ苯勇?lián)系，必須經(jīng)由占據(jù)結(jié)構(gòu)洞的個(gè)體實(shí)現(xiàn)信息和資源的傳遞，這一位置為占據(jù)結(jié)構(gòu)洞的主體帶來了更早、更完整地從不同的關(guān)系人那里獲得非重復(fù)信息并進(jìn)行適當(dāng)表達(dá)的信息利益，以及由此產(chǎn)生在與其他主體關(guān)系中占據(jù)主動(dòng)的控制利益。身處結(jié)構(gòu)洞周邊的其他主體則因此喪失自由決策、自由行動(dòng)的結(jié)構(gòu)自主性。因此，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中，一方主體占有結(jié)構(gòu)洞能夠獲取更多的活動(dòng)自由度和控制資源的機(jī)會(huì)，成為“第三方得利者”（Tertius gaudens）。②參見朱夢(mèng)然、顏祥林、袁勤儉：《結(jié)構(gòu)洞理論及其在社交網(wǎng)絡(luò)研究中的應(yīng)用與展望》，載《情報(bào)雜志》2018年第7期。

（一）三方取利：公益組織在環(huán)境民事公益訴訟中的結(jié)構(gòu)洞優(yōu)勢(shì)

在環(huán)境民事公益訴訟活動(dòng)中，環(huán)境公益組織代表社會(huì)公眾提起訴訟，配合人民法院履行環(huán)境保護(hù)審判職能作用，補(bǔ)充環(huán)境保護(hù)主管部門的管理職能缺漏，成為訴訟活動(dòng)中各方主體借以發(fā)揮影響、實(shí)現(xiàn)行為目的的運(yùn)轉(zhuǎn)樞紐。由此，公益組織便占據(jù)了環(huán)境民事公益訴訟網(wǎng)絡(luò)中的結(jié)構(gòu)洞，并從中獲取相應(yīng)的信息利益和控制利益。在圖3中，左圖表示人民法院、環(huán)保行政部門和社會(huì)公眾都存在協(xié)同保護(hù)環(huán)境的現(xiàn)實(shí)需要，但制度性的障礙和信息的阻隔勢(shì)必形成結(jié)構(gòu)洞，制約現(xiàn)實(shí)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。右圖表示公益組織介入后，通過訴訟同法院、環(huán)保行政部門及社會(huì)公眾分別建立了聯(lián)系渠道，公益組織相對(duì)法院而言成了履行環(huán)境保護(hù)審判職能的程序發(fā)起者，相對(duì)環(huán)保行政部門而言成了彌補(bǔ)履職漏洞的引導(dǎo)者，相對(duì)社會(huì)公眾又成了維護(hù)環(huán)境權(quán)利的受托人。法院、環(huán)保行政部門和社會(huì)公眾彼此之間的直接信息溝通的必要性下降而形成弱關(guān)系，公益組織就此占據(jù)了結(jié)構(gòu)洞的優(yōu)勢(shì)。

圖3 環(huán)境公益訴訟撤訴審查中的“結(jié)構(gòu)洞”

1.環(huán)境公益組織是社會(huì)公眾維護(hù)環(huán)境權(quán)利的受托人。美國(guó)學(xué)者約瑟夫·薩克斯（Joseph Sax）認(rèn)為，陽(yáng)光、水、野生動(dòng)植物等環(huán)境要素是全體公民的共有財(cái)產(chǎn)，公民為了管理他們的共有財(cái)產(chǎn)，而將其委托給政府，政府與公民從而建立起信托關(guān)系。①參見周科、郭繼光、劉英：《環(huán)境民事公益訴訟中“訴訟請(qǐng)求全面實(shí)現(xiàn)”的司法審查》，載《法律適用》2019年第1期。一般而言，在保護(hù)環(huán)境的進(jìn)程中，國(guó)家不可能作為訴訟主體參與訴訟，便轉(zhuǎn)將訴權(quán)委托給環(huán)境公益組織，由其代表社會(huì)公眾提起訴訟，故環(huán)境公益組織實(shí)際上具備了公共信托受托人的屬性。②參見張峰：《環(huán)境公益訴訟起訴主體的順位設(shè)計(jì)芻議》，載《法學(xué)論壇》2017年第3期。在這一關(guān)系中，公益組織獲取的“控制利益”在于其在訴訟活動(dòng)中代表社會(huì)公眾實(shí)質(zhì)掌握并行使訴權(quán)，并間接決定了環(huán)境公共權(quán)益的處分結(jié)果。其獲取的“信息利益”在于掌握訴訟中雙方舉證及訴辯情況，并因公眾缺乏獲知訴訟進(jìn)程的渠道而實(shí)質(zhì)上享有不受公眾監(jiān)督制約的決策自主權(quán)。

2.環(huán)境公益組織是法院履行環(huán)境保護(hù)審判職能的程序發(fā)起者?；趪?guó)家審判機(jī)關(guān)的中立和被動(dòng)屬性，法院介入環(huán)境公益訴訟糾紛必須以公益組織作為原告起訴為切入，公益組織可以通過行使訴權(quán)掌控訴訟節(jié)奏，但需擔(dān)負(fù)的訴訟義務(wù)甚至弱于一般民事訴訟的原告。如前文所述，法院在公益訴訟活動(dòng)中被賦予更加主動(dòng)的審查職權(quán)，這在保障環(huán)境公益訴訟順利開展的同時(shí)，不可避免加重了法院的負(fù)擔(dān)，這成為公益組織在與法院關(guān)系中擁有“控制利益”的一種表現(xiàn)，即不得不跟隨公益組織在訴訟活動(dòng)中的行為選擇被動(dòng)投入司法資源。公益組織在這一關(guān)系中所擁有的“信息利益”則表現(xiàn)為，法院受限于訴訟結(jié)構(gòu)的限制，法院對(duì)原告的干預(yù)主要限于對(duì)訴權(quán)行使的限制，目的也主要圍繞訴訟的順利實(shí)施，無法對(duì)公益組織作為環(huán)境公益信托受托人的義務(wù)履行情況進(jìn)行審查，遠(yuǎn)達(dá)不到行政主管部門的深度，使得公益組織可以對(duì)法院屏蔽其行為初衷和目的。

3.環(huán)境公益組織是環(huán)保主管部門彌補(bǔ)履職漏洞的引導(dǎo)者?；诮?jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的高度復(fù)雜和活躍性，以公益組織為環(huán)境公共利益代言，可以成為行政部門的監(jiān)管哨兵，成為其發(fā)現(xiàn)并行使環(huán)保職權(quán)的有力補(bǔ)充。同時(shí)，在很多情形下，環(huán)境行政機(jī)關(guān)面臨各種阻力，通過公益組織提起訴訟，可以借助司法權(quán)威處理一些事實(shí)清晰、損害明確、后果嚴(yán)重且行政機(jī)關(guān)難以解決、具有典型性的環(huán)境污染案件?；陔p方之間的這一關(guān)系，環(huán)境公益組織獲得了優(yōu)先于行政機(jī)關(guān)更早、更完整地掌握環(huán)境污染線索以及公益訴訟進(jìn)程的“信息利益”。同時(shí)，《公益訴訟解釋》還賦予了行政部門為公益組織提供法律咨詢、提交書面意見、協(xié)助調(diào)查取證、協(xié)助修復(fù)生態(tài)環(huán)境等多項(xiàng)職責(zé)，以輔助公益組織履行原告職能，成為公益組織在結(jié)構(gòu)洞中掌控的一種“控制利益”。

（二）從協(xié)同審查到協(xié)同撤訴：結(jié)構(gòu)洞視角中的撤訴審查運(yùn)作機(jī)理

依據(jù)前文所述，基于處在環(huán)境民事公益訴訟中結(jié)構(gòu)洞的位置，公益組織實(shí)際享有相較于普通民事訴訟原告更大的結(jié)構(gòu)自主性，若其占據(jù)的資源與擔(dān)負(fù)的義務(wù)責(zé)任出現(xiàn)失衡，則不可避免對(duì)公益訴訟活動(dòng)帶來消極影響。

1.結(jié)構(gòu)洞各主體間信息分布不均衡，導(dǎo)致對(duì)原告撤訴行為監(jiān)管缺乏深度。法院、行政部門、社會(huì)公眾之間的弱關(guān)系態(tài)勢(shì)是導(dǎo)致了環(huán)境公益訴訟中結(jié)構(gòu)洞出現(xiàn)的根源。弱關(guān)系的表現(xiàn)之一就是三方主體之間的信息共享機(jī)制不順暢，導(dǎo)致各自只能掌握公益訴訟相關(guān)信息的一部分，法院只掌握公益組織在訴訟活動(dòng)中的程序性表現(xiàn)，但是對(duì)公益組織開展訴訟活動(dòng)的動(dòng)因、環(huán)保責(zé)任實(shí)際履行狀況以及污染事件的整治進(jìn)度缺乏了解；行政機(jī)關(guān)除非法院依法發(fā)起告知、商請(qǐng)等程序，對(duì)公益訴訟活動(dòng)進(jìn)程亦不掌握；社會(huì)公眾雖然是環(huán)境公益信托中法理上的委托人，但是實(shí)踐中對(duì)并無相應(yīng)程序支持公眾了解訴訟活動(dòng)進(jìn)展情況。而社會(huì)公眾和民政、審計(jì)等環(huán)保公益組織主管部門亦缺乏介入監(jiān)督原告履行職能狀況的渠道，由此導(dǎo)致公益組織在申請(qǐng)撤訴環(huán)節(jié)中享有不受監(jiān)控的行動(dòng)自主權(quán)。

雖然《公益訴訟解釋》規(guī)定了針對(duì)社會(huì)組織通過訴訟違法收受財(cái)物等牟取經(jīng)濟(jì)利益行為的制裁手段，但是受限于民事訴訟這一場(chǎng)景限制，人民法院對(duì)于社會(huì)組織撤訴行為的審查主要集中于訴訟請(qǐng)求是否全部實(shí)現(xiàn)的客觀審查，對(duì)于社會(huì)組織私下牟利串謀行為的深入調(diào)查已經(jīng)超越了訴訟程序設(shè)計(jì)中法院的職權(quán)范圍。缺乏相應(yīng)的調(diào)查主體、調(diào)查渠道、證明標(biāo)準(zhǔn)，使得該條款實(shí)質(zhì)上的可操作性并不強(qiáng)。

2.法院?jiǎn)适ЫY(jié)構(gòu)自主性，撤訴審查負(fù)擔(dān)過重。在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，身處結(jié)構(gòu)洞中的主體享有更強(qiáng)的結(jié)構(gòu)自主性，而其他主體被結(jié)構(gòu)洞所分離，就意味著失去自主性，①參見聶磊：《環(huán)境民事公益訴訟“撤訴”的法院審查》，載《中國(guó)環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第6期。被動(dòng)地圍繞結(jié)構(gòu)洞中主體的行為模式，進(jìn)行策略選擇和資源投入。在環(huán)境公益訴訟中，訴訟程序的發(fā)起、終結(jié)以及訴訟權(quán)利的行使均由公益組織掌握，這限制了法院介入環(huán)境侵權(quán)糾紛的時(shí)機(jī)。同時(shí)，如前文所述，這種制度框架過于強(qiáng)化司法權(quán)在環(huán)境公共事務(wù)之中的角色和地位，使得裁判的權(quán)力轉(zhuǎn)為了執(zhí)行的權(quán)力，為民事訴訟程序抹上了濃厚的職權(quán)主義色彩。實(shí)踐中，受限于人案比緊張的現(xiàn)實(shí)，辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的法官往往需要同時(shí)辦理傳統(tǒng)民事案件，在兩種審理模式中來回切換。面對(duì)原告的撤訴申請(qǐng)，一方面法官容易受傳統(tǒng)民事案件思維習(xí)慣的影響，導(dǎo)致審查不夠深入；另一方面，相較于傳統(tǒng)民事案件，法官在環(huán)境民事公益訴訟的撤訴審查環(huán)節(jié)被課以更加繁重的審查任務(wù)，同時(shí)還要受到辦案周期等訴訟效率指標(biāo)考核的約束，實(shí)質(zhì)上限制了法官行使主動(dòng)審查職權(quán)的積極性。

3.法院與環(huán)保主管部門之間缺乏有效協(xié)同。誠(chéng)然，環(huán)保主管部門在專業(yè)技術(shù)、設(shè)備、執(zhí)法手段等方面都具有優(yōu)勢(shì)，是保護(hù)環(huán)境公共利益的主要力量。①參見《規(guī)范環(huán)境公益案件審理，切實(shí)維護(hù)環(huán)境公共利益——最高人民法院環(huán)境資源審判庭負(fù)責(zé)人就〈關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋〉答記者問》，載《人民法院報(bào)》2015年1月7日，第4版。人民法院亦聯(lián)合相關(guān)部委出臺(tái)《關(guān)于貫徹實(shí)施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》。但是，環(huán)境民事公益訴訟活動(dòng)結(jié)構(gòu)洞中，法院與環(huán)保主管部門間缺乏強(qiáng)制性約束機(jī)制。兩者分別處于結(jié)構(gòu)洞外沿，相互間缺乏強(qiáng)制性約束機(jī)制。在環(huán)境公益組織向法院申請(qǐng)撤回起訴時(shí)，法院需要依職權(quán)對(duì)“訴訟請(qǐng)求是否全部實(shí)現(xiàn)”進(jìn)行審查，依據(jù)《公益訴訟解釋》第26條規(guī)定，會(huì)牽涉到審查環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)部門履行監(jiān)管職責(zé)的問題?；陔p方之間協(xié)作型而非科層型的制約關(guān)系，法院無法有效約束環(huán)保監(jiān)管部門介入公益訴訟撤訴審查。尤其是忽視了對(duì)行政機(jī)關(guān)減輕自身工作負(fù)擔(dān)的私利考量，雙方不可避免在審查職能履行上出現(xiàn)空白和拉鋸。同時(shí)，當(dāng)事人撤訴所帶來的案結(jié)事了、縮短辦案周期、減少工作量等利好對(duì)法官更有吸引力。在環(huán)境民事公益訴訟中，法院的強(qiáng)干預(yù)職權(quán)設(shè)定、環(huán)保主管部門的介入監(jiān)督兩項(xiàng)設(shè)計(jì)一定程度上導(dǎo)致了法院、環(huán)保主管部門分別尋求以對(duì)方介入行為作為自身履職行為背書的態(tài)勢(shì)，也給予了法院、環(huán)保主管部門怠于行使職權(quán)的理由。通過前述分析可以看出，在原告撤訴申請(qǐng)的審查環(huán)節(jié)，監(jiān)管部門僅作形式審查即給出已達(dá)成修復(fù)目之結(jié)論的情況不在少數(shù)，且實(shí)踐中亦不乏法官為盡快結(jié)案通過案外途徑分別做動(dòng)員原告撤訴的工作、向環(huán)保主管部門尋求介入監(jiān)督事實(shí)證據(jù)的操作模式，導(dǎo)致對(duì)原告撤訴審查的約束流于形式。

三、扭轉(zhuǎn)環(huán)境民事公益訴訟撤訴審查結(jié)構(gòu)洞劣勢(shì)的內(nèi)在邏輯

導(dǎo)致對(duì)公益組織撤訴審查效果不理想的原因在于人民法院身處以公益組織為中心的結(jié)構(gòu)洞邊緣，喪失結(jié)構(gòu)自主性。扭轉(zhuǎn)這一劣勢(shì)的關(guān)鍵在于，通過對(duì)撤訴審查的程序改良，影響和改變環(huán)境公益訴訟結(jié)構(gòu)洞，確保人民法院在爭(zhēng)奪公益訴訟信息利益和控制利益上占據(jù)主動(dòng)。

（一）設(shè)置撤訴信息強(qiáng)制披露程序，扭轉(zhuǎn)面對(duì)公益組織的信息利益劣勢(shì)

立足環(huán)保主管部門的專業(yè)視角，對(duì)環(huán)境整治效果的監(jiān)督是撤訴審查的客觀位面。同時(shí)，對(duì)公益組織在訴訟活動(dòng)中的履職盡責(zé)情況審查是撤訴審查不可或缺的主觀位面，更應(yīng)該成為規(guī)范撤訴審查職權(quán)主義范式的核心環(huán)節(jié)。

1.借鑒應(yīng)用“公平合理”和“代表充分性”審查標(biāo)準(zhǔn)。在美國(guó)集團(tuán)訴訟司法實(shí)踐中，對(duì)于原告方的撤訴申請(qǐng)，法官需以“公平合理”和“充分”標(biāo)準(zhǔn)對(duì)原告的撤訴申請(qǐng)進(jìn)行審查?！肮胶侠怼笔窃V訟雙方根據(jù)案件事實(shí)合理確定權(quán)利義務(wù)，尤其是在原告方所有訴訟主體之間不存在偏袒或歧視。“充分”要求不能因?yàn)榧瘓F(tuán)與集團(tuán)代表人之間的利益緊張關(guān)系使得集團(tuán)獲得的利益低于應(yīng)得的利益。①參見李祖軍：《我國(guó)代表人訴訟撤訴制度的檢討與完善——以美國(guó)相關(guān)法制為借鑒》，載《法商研究》2018年第6期。集團(tuán)訴訟與公益訴訟在屬性上的本質(zhì)區(qū)別不可否認(rèn)，但是基于兩種訴訟活動(dòng)都具備的部分或全部當(dāng)事人遠(yuǎn)離訴訟活動(dòng)的結(jié)構(gòu)共性和強(qiáng)調(diào)法官主動(dòng)干預(yù)的職權(quán)主義共性，借鑒前述“公平合理”和“代表充分性”標(biāo)準(zhǔn)引入環(huán)境民事公益訴訟撤訴審查，存在法理上的可行性。即，在明確由環(huán)保主管部門依職權(quán)審查公共環(huán)境權(quán)益保障情況等客觀情況的同時(shí)，要求法院主動(dòng)調(diào)查公益組織有關(guān)處理其與社會(huì)公眾之間關(guān)系等主觀情況。圍繞“公平合理”標(biāo)準(zhǔn)，明確公益組織與社會(huì)公眾之間不因撤訴行為而出現(xiàn)利益失衡。圍繞“代表充分性”標(biāo)準(zhǔn)，明確公益組織的撤訴申請(qǐng)能夠充分體現(xiàn)受案涉環(huán)境污染事件影響的社會(huì)公眾的真實(shí)意愿，公眾環(huán)境權(quán)益不因撤訴行為而受到削弱。

2.設(shè)置以舉證為載體的公益組織盡責(zé)情況動(dòng)態(tài)考察程序。《公益訴訟解釋》相關(guān)規(guī)定已經(jīng)體現(xiàn)了對(duì)公益組織依靠公益訴訟活動(dòng)謀取私利情況的警惕和規(guī)制，由此決定了公益組織代表社會(huì)公眾參加公益訴訟并不具備天然的、不可置疑的正當(dāng)性。因此，可以在撤訴審查環(huán)節(jié)對(duì)公益組織代表社會(huì)公眾的充分性和正當(dāng)性進(jìn)行必要審查，要求其在提出撤訴申請(qǐng)時(shí)，一并就其履行原告權(quán)能情況進(jìn)行舉證。通過舉證責(zé)任負(fù)擔(dān)的方式，將“公平合理”和“充分”標(biāo)準(zhǔn)的證明責(zé)任賦予提起撤訴申請(qǐng)的公益組織，以確保法官掌握撤訴審查環(huán)節(jié)的“信息利益”和主動(dòng)優(yōu)勢(shì)。

（二）合并推進(jìn)撤訴審查和撤訴后續(xù)程序應(yīng)用，扭轉(zhuǎn)控制利益劣勢(shì)

通過撤銷起訴徹底消解公益訴訟的對(duì)抗性，是公益組織與被告進(jìn)行不正當(dāng)串謀的邏輯出發(fā)點(diǎn)。而《公益訴訟解釋》第28條、第29條明確的其他機(jī)關(guān)、組織以及受到直接侵害的公民、法人等通過另行提起公益訴訟或私益侵權(quán)之訴，是抑制公益組織濫用撤訴權(quán)的有效手段。雖然公益組織在環(huán)境公益訴訟本訴中占據(jù)結(jié)構(gòu)洞地位，但通過第28條、第29條的應(yīng)用，可以拉長(zhǎng)公益訴訟程序周期，法院據(jù)此能夠掌握是否啟動(dòng)后續(xù)訴訟程序的控制利益，從而扭轉(zhuǎn)結(jié)構(gòu)洞的劣勢(shì)。即通過面向被告方行使釋明權(quán)，明確公益訴訟撤訴對(duì)后續(xù)訴訟程序啟動(dòng)不具有完全的阻礙效果，促使其通過衡量成本和收益比，杜絕與公益組織進(jìn)行不正當(dāng)利益勾兌。通過面向社會(huì)公眾開展信息披露，為具備專業(yè)素養(yǎng)和意愿的公益組織，以及環(huán)境權(quán)益確未通過環(huán)境公益訴訟得到有效保障的公民提供參加訴訟渠道，從根本上削弱公益組織掌握的控制利益。

（三）占據(jù)外部監(jiān)管結(jié)構(gòu)洞，確立對(duì)公益組織撤訴行為的監(jiān)管優(yōu)勢(shì)

擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟社會(huì)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，通過尋找并占據(jù)新的結(jié)構(gòu)洞，主動(dòng)引入外部監(jiān)管力量，是提升人民法院撤訴審查監(jiān)管主動(dòng)性的另一重要途徑。

1.占據(jù)環(huán)境保護(hù)公益信托結(jié)構(gòu)洞。公眾參與是環(huán)境公益訴訟制度的理論原點(diǎn)和制度正當(dāng)性基礎(chǔ)。如前文所述，根據(jù)公益信托理論，環(huán)境公益訴訟活動(dòng)中，社會(huì)公眾才是環(huán)境權(quán)益的所有人，環(huán)境公益組織是受其委托履行環(huán)境權(quán)益保護(hù)職責(zé)的受托人。因此，對(duì)于環(huán)境公益訴訟活動(dòng)的進(jìn)展尤其是公益組織的履職表現(xiàn)，社會(huì)公眾享有當(dāng)然的知情權(quán)和評(píng)價(jià)權(quán)。實(shí)踐中，受到案涉污染事件影響的社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境公益訴訟有著最為急迫的參與積極性，但缺乏能夠直接監(jiān)督公益組織在環(huán)境公益訴訟中履職情況的渠道?；谠谖腥伺c受托人之間的這種在監(jiān)督制約上的“弱關(guān)系”，結(jié)構(gòu)洞由此產(chǎn)生。法院可以通過占據(jù)這一結(jié)構(gòu)洞，牽引社會(huì)公眾作為外部監(jiān)督力量，在提高審查效能的同時(shí)，能夠有效降低人民法院在調(diào)查人員、辦案時(shí)間等方面的成本付出?？梢詤⒄铡董h(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》（環(huán)境保護(hù)部令第35號(hào)），為社會(huì)公眾設(shè)置征求意見、問卷調(diào)查、座談會(huì)、聽證會(huì)等介入方式，完善以公眾知情機(jī)制為主干的公眾外部監(jiān)管機(jī)制，①參見肖強(qiáng)、王海龍：《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與的現(xiàn)行法制度設(shè)計(jì)評(píng)析》，載《法學(xué)雜志》2015 年第12 期。實(shí)現(xiàn)對(duì)公益組織提起撤訴行為的有效監(jiān)控（見圖4）。

圖4 環(huán)境保護(hù)公益信托結(jié)構(gòu)洞

2.占據(jù)公益組織監(jiān)管結(jié)構(gòu)洞。受職權(quán)限制，主管部門對(duì)公益組織有監(jiān)管職責(zé)，但是無法直接深入個(gè)案訴訟活動(dòng)，考察公益組織的履職表現(xiàn)。這種管理監(jiān)督上的“弱關(guān)系”導(dǎo)致公益組織監(jiān)管結(jié)構(gòu)洞產(chǎn)生。人民法院可以通過占據(jù)這一結(jié)構(gòu)洞，吸引行政主管部門參與撤訴審查?！豆嬖V訟解釋》第34條第2款規(guī)定，“社會(huì)組織通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益的，人民法院應(yīng)當(dāng)向登記管理機(jī)關(guān)或者有關(guān)機(jī)關(guān)發(fā)送司法建議，由其依法處理”。為主管部門監(jiān)控管理公益組織設(shè)定了程序接口，但這一流程仍然是單向的、事后的，需要將公益組織主管部門的介入時(shí)機(jī)提前到訴中，全程監(jiān)督公益組織在訴訟過程中的履職能力和盡責(zé)表現(xiàn)，對(duì)公益組織依法可能存在的利益勾兌、隨意撤訴行為形成有力震懾（見圖5）。

圖5 公益組織監(jiān)管結(jié)構(gòu)洞

圖6 環(huán)境公益訴訟撤訴審查應(yīng)用路徑

四、環(huán)境民事公益訴訟撤訴審查制度的完善

立足于結(jié)構(gòu)洞理論，對(duì)環(huán)境民事公益訴訟撤訴審查路徑的完善，應(yīng)以爭(zhēng)奪信息利益和控制利益為核心，同時(shí)兼顧公平和效率原則，構(gòu)建復(fù)合型審查模式。

（一）構(gòu)建撤訴申請(qǐng)雙層復(fù)合審查路徑

不可否認(rèn)，《公益訴訟解釋》確定的“原告訴訟請(qǐng)求已經(jīng)實(shí)現(xiàn)”的客觀結(jié)果審查標(biāo)準(zhǔn)，是公益訴訟撤訴審查最為直觀的有效措施。實(shí)踐中確有大量案件通過環(huán)保主管部門積極履職，已經(jīng)達(dá)成撤訴條件。因此，立足于兼顧公益訴訟公平與效率的目的，遵循雙層復(fù)合審查路徑：首輪即圍繞《公益訴訟解釋》第26條作客觀結(jié)果審查；次輪則在原告舉證尚不足以證明案涉環(huán)境權(quán)益保護(hù)情況已經(jīng)達(dá)到第26條標(biāo)準(zhǔn)的情況下，區(qū)分撤訴情況進(jìn)行針對(duì)性審查。

1.圍繞《公益訴訟解釋》第26條完善首輪撤訴審查路徑。面對(duì)公益組織撤訴申請(qǐng)，首先應(yīng)依據(jù)《公益訴訟解釋》第26條進(jìn)行審查，如確定環(huán)保主管部門已經(jīng)作出明確處罰決定并履行完畢的、被告或環(huán)保主管部門通過的整改方案已經(jīng)履行完畢且通過政府驗(yàn)收或出具規(guī)范性文件的、其他通過法官依職權(quán)調(diào)查有充足證據(jù)能夠確認(rèn)案涉環(huán)境污染得到完全整治的，對(duì)于公益組織的撤訴申請(qǐng)，可直接作出準(zhǔn)予撤訴裁定。尤其要強(qiáng)調(diào)，圍繞《公益訴訟解釋》第26條所確定的“原告訴訟請(qǐng)求已經(jīng)實(shí)現(xiàn)”這一標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)確保環(huán)保主管部門出具的整改鑒定結(jié)論是制式行文的、具備法定效力的規(guī)范性文件。

2.完善面向不同撤訴申請(qǐng)情形的次輪針對(duì)性審查路徑。在原告舉證能夠證明案涉環(huán)境污染狀況有得到整治的客觀表現(xiàn)，但尚不足以證明公眾環(huán)境權(quán)益已經(jīng)得到充分保障的情況下，應(yīng)針對(duì)“自主撤訴”“被迫撤訴”“利誘撤訴”等不同撤訴情形，分別采取針對(duì)性審查措施。如發(fā)現(xiàn)公益組織基于訴訟能力不足被迫撤訴的，繼續(xù)訴訟活動(dòng)已無可能性，應(yīng)準(zhǔn)許其撤訴，向社會(huì)公眾公布撤訴結(jié)果和另行起訴途徑，同時(shí)向公益組織主管部門反饋其履職表現(xiàn)。對(duì)于基于公益組織志趣、運(yùn)營(yíng)目標(biāo)變化而提起的撤訴，以及基于與被告不正當(dāng)利益勾兌而提起的撤訴，應(yīng)區(qū)分撤訴前事實(shí)認(rèn)定情況，如已經(jīng)達(dá)到足以認(rèn)清事實(shí)、分清權(quán)利義務(wù)關(guān)系的，應(yīng)裁定不予準(zhǔn)許撤訴，并立足針對(duì)性調(diào)查結(jié)論做出徑行判決；對(duì)于尚未完成事實(shí)認(rèn)定的，繼續(xù)訴訟已無可能，則應(yīng)準(zhǔn)許其撤訴，向社會(huì)公眾公布撤訴結(jié)果和另行起訴途徑，同時(shí)公益組織向主管部門反饋其履職表現(xiàn)。

（二）完善撤訴審查配套手段

圍繞前述的次輪針對(duì)性審查路徑，需要根據(jù)案件情況，綜合施用下列配套手段。

1.設(shè)置履職盡責(zé)舉證程序。對(duì)于公益組織提起的撤訴申請(qǐng)，應(yīng)要求其一并就履職盡責(zé)情況進(jìn)行舉證。證明內(nèi)容包括公益組織圍繞案涉環(huán)境污染問題的專業(yè)調(diào)查情況，與案涉環(huán)境污染問題直接相關(guān)的居民、社會(huì)組織的溝通、聯(lián)絡(luò)情況，與被告就環(huán)境污染損害賠償?shù)膮f(xié)商情況等。如公益組織在此方面舉證不充分，則法官有理由對(duì)其代表社會(huì)公眾行使原告權(quán)能的充分性提出疑問，并深度考量其提起撤訴申請(qǐng)的理由和條件。

2.設(shè)置撤訴信息公開程序。對(duì)于需審查的公益組織撤訴申請(qǐng)，應(yīng)通過公告等形式，向案涉環(huán)境污染事件影響區(qū)域的社會(huì)公眾告知案件審理經(jīng)過、公益組織提出的訴訟請(qǐng)求、舉證情況、撤訴理由和環(huán)保主管部門整治情況，同時(shí)公告公眾意見反饋的渠道和起止時(shí)間。尤其是依據(jù)《公益訴訟解釋》第28條、第29條，重點(diǎn)向社會(huì)公眾披露在自身權(quán)益未通過此次公益訴訟得到維護(hù)的情況下的另行起訴途徑。并就本案撤訴結(jié)案后另行起訴的可能性向被告釋明，以確保人民法院在后續(xù)程序啟動(dòng)環(huán)節(jié)占據(jù)主動(dòng)優(yōu)勢(shì)。

3.設(shè)置公眾意見收集反饋機(jī)制。通過走訪、問卷調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)、座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種方式，聽取公眾代表對(duì)環(huán)境修復(fù)方案的建議，組織環(huán)保主管部門、公益組織到場(chǎng)對(duì)撤訴申請(qǐng)進(jìn)行說明，組織群眾代表對(duì)案涉環(huán)境污染治理效果、公益組織是否盡到受托人職責(zé)進(jìn)行評(píng)價(jià)。為保證公眾代表的全面性，應(yīng)綜合地域、職業(yè)、專業(yè)知識(shí)背景、表達(dá)能力、受影響程度等確定相關(guān)行政部門人員、人大代表、政協(xié)委員、律師等公眾代表參與。①參見肖強(qiáng)、王海龍：《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與的現(xiàn)行法制度設(shè)計(jì)評(píng)析》，載《法學(xué)雜志》2015 年第12期。如公眾代表普遍認(rèn)定案涉環(huán)境污染治理活動(dòng)未能達(dá)到整治目的的，應(yīng)駁回公益組織撤訴申請(qǐng)。同時(shí)，可以社會(huì)公眾的評(píng)價(jià)和意見為事實(shí)依據(jù)對(duì)案涉環(huán)境污染整治作出徑行判決。

4.完善公益組織履職信息雙向交流機(jī)制。與民政局等行政主管部門建立日常信息通報(bào)和函詢渠道，法院在審理環(huán)境公益訴訟案件過程中可以向行政主管部門查閱該組織及其內(nèi)部人員的過往履職表現(xiàn)、年檢評(píng)價(jià)。但不得聽取采納行政主管部門針對(duì)案件本身的主觀意見，避免行政權(quán)對(duì)司法權(quán)的過度干預(yù)。引導(dǎo)行政主管部門將公益組織在訴訟中的履職表現(xiàn)作為典型事項(xiàng)予以重點(diǎn)考察，既反饋公益組織通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益等嚴(yán)重違規(guī)事項(xiàng)，更要通報(bào)公益組織有無盡責(zé)調(diào)查取證、履行態(tài)度是否積極等日常表現(xiàn)，在豐富行政主管部門監(jiān)管渠道的同時(shí)，也能對(duì)公益組織在訴訟活動(dòng)中盡責(zé)履職形成強(qiáng)力震懾。

5.推進(jìn)主管部門實(shí)時(shí)監(jiān)督模式。對(duì)在轄區(qū)有重大影響的環(huán)境公益訴訟案件，可以嘗試引導(dǎo)行政主管部門旁聽案件庭審，邀請(qǐng)行政主管部門參加圍繞撤訴活動(dòng)開展的座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等，實(shí)時(shí)評(píng)估公益組織的環(huán)境保護(hù)職能履行情況，將事后監(jiān)管變?yōu)楝F(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管。在座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等活動(dòng)中，組織環(huán)保主管部門、公益組織到場(chǎng)，對(duì)撤訴申請(qǐng)的提出進(jìn)行說明，同時(shí)，與前述公眾意見收集反饋機(jī)制相結(jié)合，社會(huì)公眾的評(píng)價(jià)亦能夠成為人民法院徑行作出環(huán)境污染整治判決的事實(shí)依據(jù)。

（三）健全撤訴審查保障機(jī)制

1.明確外部監(jiān)管適用邊界。引導(dǎo)社會(huì)公眾、行政主管部門參與撤訴活動(dòng)外部監(jiān)管需要法院付出額外的時(shí)間成本和工作資源，對(duì)于公益訴訟效率和法官的適用意愿的影響不可忽視。司法實(shí)踐中，有一部分案件通過環(huán)保部門積極履職或者被告積極配合，已然能夠達(dá)到撤訴標(biāo)準(zhǔn)。如果一律啟動(dòng)外部監(jiān)管機(jī)制亦是對(duì)司法資源的浪費(fèi)。因此，應(yīng)明確將“被告或環(huán)保行政主管部門通過的環(huán)保整改方案已經(jīng)履行完畢、有充足證據(jù)能夠確認(rèn)案涉環(huán)境污染得到完全整治”等符合首輪撤訴審查標(biāo)準(zhǔn)的案件排除在適用外部監(jiān)管機(jī)制之外。

2.完善外部監(jiān)管機(jī)制的審限保障規(guī)定。從訴訟理念上，對(duì)公益組織履職行為的審查監(jiān)督體現(xiàn)了明顯的職權(quán)主義特征，如果再以奉行當(dāng)事人主義為原則的普通民事訴訟的有關(guān)審限要求約束外部監(jiān)管的環(huán)境公益訴訟程序，顯然不具備合理性。從實(shí)踐看，在結(jié)案率、辦案周期等質(zhì)效指標(biāo)考核壓力下，撤訴審查所需付出的巨大時(shí)間成本是制約法官盡責(zé)審查積極性的重要原因。因此，對(duì)于在公益訴訟中啟動(dòng)的走訪、問卷調(diào)查、座談聽證等外部監(jiān)管機(jī)制，應(yīng)扣除審限，或?qū)τ诖祟惏讣懦趯徬薰芾淼姆秶?，以保證環(huán)境公益訴訟撤訴案件的審理質(zhì)量。

結(jié) 語(yǔ)

習(xí)近平總書記指出：“保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治。只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障?！杯h(huán)境民事公益訴訟制度因應(yīng)國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略需求，在追求人與自然和諧共生的中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中具有廣闊的發(fā)展前景。然而，作為一項(xiàng)新興機(jī)制，它仍然需要不斷完善程序建構(gòu)，才能發(fā)揮出應(yīng)有的制度效能。強(qiáng)化撤訴審查是人民法院把握環(huán)境民事公益訴訟程序節(jié)奏和走向、保障公眾環(huán)境權(quán)益的重要手段，也是提升環(huán)境民事公益訴訟體系嚴(yán)密性的重要努力方向。本文以結(jié)構(gòu)洞理論為基礎(chǔ)，對(duì)推動(dòng)環(huán)境民事公益訴訟的外部監(jiān)管機(jī)制提出了初步構(gòu)想，希望能對(duì)完善環(huán)境民事公益訴訟制度產(chǎn)生積極影響。