邵 波 孟海蓮

能動司法是建設(shè)社會主義法治國家的內(nèi)在要求，也是人民法院回應(yīng)當前社會治理需求的必然選擇。能動司法的基本要義就是通過積極主動的司法活動解決糾紛，防止糾紛對社會穩(wěn)定與發(fā)展造成不利影響。隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷推進，行政強拆成為社會治理領(lǐng)域的重點、難點問題，由此引發(fā)的行政強拆訴訟案件大量出現(xiàn)。此類案件關(guān)乎當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展與民生保障，往往涉及重大財產(chǎn)利益，矛盾容易激化，化解難度較大。鑒于此類案件社會影響廣泛，人民法院在處理時應(yīng)堅持能動司法理念，實現(xiàn)行政爭議的實質(zhì)化解。然而，由于能動司法概念內(nèi)涵及外延的模糊性，以及當前缺乏具體的操作規(guī)范，如何在行政強拆訴訟實現(xiàn)能動司法，值得深入探討。基于此，本文以L市2019—2022年全部734起行政強拆訴訟案件為樣本，分析在處理該類案件時能動司法的適用空間和邊界，探索構(gòu)建行政強拆類訴訟案件能動司法工作機制。

一、行政強拆訴訟對能動司法的現(xiàn)實需求

（一）強拆訴訟案件的復雜性

1.涉及眾多法律主體，法律關(guān)系復雜

強拆類訴訟案件紛繁復雜，事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)及民生保障，涉及法律主體眾多，法律關(guān)系較為復雜。

從強拆訴訟案件的被告來看，雖然強拆類訴訟案件的法律主體是行政機關(guān)和行政相對人，但從司法實踐看，強拆行為往往屬于事實法律行為。在樣本案件中，多數(shù)情況下行政機關(guān)實施強拆前未向行政相對人告知，導致行政相對人不知曉“誰拆的”。行政相對人在提起訴訟時，要么錯列被告，要么多列被告，在大量案件中原告往往列多個行政機關(guān)為被告。在734件涉強拆訴訟案件中，被告涵蓋從鄉(xiāng)鎮(zhèn)到縣、市三級人民政府及相關(guān)行政主管部門。經(jīng)法院審理認定，違法主體絕大多數(shù)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）或綜合行政執(zhí)法部門（見圖1）。在部分因集體土地征收引發(fā)的強拆訴訟案件中，因原告提供初步證據(jù)證明強拆實施主體為縣區(qū)或市級人民政府，而縣區(qū)、市級人民政府未能提供證據(jù)證實原告房屋系其他行政主體實施的強制拆除，因此法院依法認定強制拆除行為的實施主體為縣區(qū)、市級人民政府。

圖1 違法強拆主體占比圖

從強拆訴訟案件的原告來看，房屋或設(shè)施所有權(quán)人、實際使用權(quán)人、購買人或承租人等與房屋強拆行為之間具有利害關(guān)系，作為被拆遷人具備提起訴訟的原告主體資格。①參見許江濤訴襄陽市襄城區(qū)人民政府行政強制拆除案，最高人民法院(2018)最高法行再150號行政裁定書。在強拆訴訟案件中，除了拆遷單位和房屋或設(shè)施所有權(quán)人之間的關(guān)系，還涉及土地所有權(quán)人、房屋或設(shè)施使用權(quán)人、購買人或承租人等多個法律主體之間的關(guān)系。各個法律主體的權(quán)益和立場各不相同，利益相互交織，使得強拆訴訟案件處理變得更為復雜棘手。

2.所涉權(quán)益種類眾多，矛盾化解難度大

在734件樣本案件中，行政強制拆除行為大多集中在土地管理和城市建設(shè)領(lǐng)域，發(fā)生在農(nóng)村集體土地征收、違建治理、舊村改造搬遷、養(yǎng)殖大棚拆除過程中的案件共638件，占總數(shù)的87%。其中，行政機關(guān)敗訴的案件共407件，分布領(lǐng)域亦較為集中，農(nóng)村集體土地征收、舊村改造搬遷、違法建筑治理和養(yǎng)殖業(yè)環(huán)保整治過程中發(fā)生的強制拆除行為導致行政敗訴的案件占全部強拆類敗訴案件的97%（具體情況見圖2）。

圖2 強拆類敗訴案件分布領(lǐng)域圖

被拆除的建筑物既有合法建筑，也有已經(jīng)行政機關(guān)依法認定的違法建筑，而更多的是既未辦理規(guī)劃等審批手續(xù)亦未經(jīng)法定程序認定為違法的建筑物。這些建筑物涉及當事人不同的權(quán)益，包括土地使用權(quán)、房產(chǎn)權(quán)、租賃權(quán)、經(jīng)營權(quán)等。被拆除的建筑物一般屬于當事人價額較大的固定資產(chǎn)，是用于生活、生產(chǎn)的必需物資，關(guān)系到當事人的基本生活保障。比如，因?qū)ㄖ锏暮戏ㄐ院蛢r值認定存在分歧，是否補償及補償數(shù)額與當事人的心理預期存在巨大落差，當事人期望的補償?shù)貌坏郊皶r完全實現(xiàn)，有的當事人情緒激烈，采取越級上訪、網(wǎng)絡(luò)發(fā)帖等渠道反復反映訴求；有的以強制拆除行為違法為由，要求過高補償，爭議化解難度非常大。如沈某等訴某街道辦事處行政強制及行政賠償案，在法院判決行政機關(guān)強拆違法并承擔賠償義務(wù)后，當事人不服，經(jīng)市檢察院不予受理抗訴申請，省法院駁回再審申請后，仍多次到市法院等部門信訪。①參見沈德志、周振蘭、沈洪濤、沈鵬訴臨沂市河東區(qū)湯河鎮(zhèn)人民政府行政強制、行政賠償案，山東省臨沂市中級人民法院（2021）魯13行終207號行政判決書。

3.群體化訴訟、關(guān)聯(lián)性案件多，處理不慎易引發(fā)社會不穩(wěn)定因素

從提取的樣本案件看，因強制拆除行為引發(fā)的群體化訴訟趨勢明顯。無論是征地拆遷、城鄉(xiāng)改造，還是違建治理，行政執(zhí)法行為所針對的都是一個區(qū)域內(nèi)的同類對象，眾多行政相對人通常會采取“抱團”方式維權(quán)，從而出現(xiàn)訴訟群體化。例如，某縣在征收土地過程中，行政機關(guān)在沒有與被征收人簽訂征地補償協(xié)議、沒有履行法律手續(xù)的情況下，強制鏟除被征收人的樹木并圈占土地，致使當事人無法耕種土地，引發(fā)了38起行政強制及行政賠償訴訟案件。與群體化訴訟相對應(yīng)的是，單個強制拆除行為可能會衍生出系列相關(guān)聯(lián)案件。當事人在房屋等建筑物被拆除后，除提起確認行政強拆違法及行政賠償案件外，有的還會申請政府信息公開、請求公安機關(guān)查處不法行為、申請政府職能部門履行補償職責等，并就此提起多起行政復議、行政訴訟案件。如楊某因?qū)δ辰值擂k事處強拆其房屋不滿，除提起行政強拆違法訴訟外，還提起了包括政府信息公開、不履行法定職責、行政復議等案件49起。強拆訴訟案件的群體性和關(guān)聯(lián)性特征，增大了問題處理的難度，處理不慎可能會激化矛盾，引發(fā)社會不穩(wěn)定因素。

（二）實質(zhì)化解行政爭議的目標要求

1.避免程序空轉(zhuǎn)

2014年全國人大常委會修改《行政訴訟法》，明確將“解決行政爭議”確立為立法目的之一。2019年最高人民法院公布《人民法院第五個五年改革綱要（2019—2023）》，首次將“推動行政爭議實質(zhì)性化解”作為今后五年行政訴訟制度改革的主要目標之一。強調(diào)行政爭議的實質(zhì)性解決，說明行政訴訟程序空轉(zhuǎn)現(xiàn)象嚴重，行政訴訟司法供給與社會需求之間的矛盾突出，即使在行政訴訟法修改后依然如此?！皩嵸|(zhì)性解決行政爭議”命題的提出，是對行政審判實踐中長期面臨的行政訴訟程序空轉(zhuǎn)問題作出的回應(yīng)。①參見王萬華：《行政復議法的修改與完善——“以實質(zhì)性解決行政爭議”為視角》，載《法學研究》2019年第5期。

程序空轉(zhuǎn)忽視了對爭議核心問題的實質(zhì)性審理和解決，使得案件訴訟執(zhí)行程序復雜冗余，既增加了當事人的訴訟成本，浪費了司法資源，又嚴重損害司法權(quán)威，影響人民群眾的司法獲得感，違背“公正與效率”這一永恒的司法主題。在強拆訴訟案件中，程序空轉(zhuǎn)問題同樣比較突出。在734件樣本案件中，實體判決483件，其中判決行政機關(guān)強拆違法的案件461件；駁回起訴133件，調(diào)解4件，準予撤訴95件，移送管轄19件。實體判決率為65.8%，駁回起訴率為18.12%。在駁回起訴的案件中，夏某某等訴某區(qū)城市管理局確認強制拆除行為違法及行政賠償案較為典型，該案當事人提起訴訟后，一審法院認為原告起訴的被告不適格，但在原告舉證能力不足的情況下未主動查明強拆行為的實施機關(guān)，亦未向當事人進行釋明，兩次均以被告不適格為由裁定駁回起訴，直至經(jīng)二審法院才查明適格被告，②參見夏傳志訴臨沂市蘭山區(qū)城市管理局行政強制及行政賠償案，山東省臨沂市中級人民法院（2021）魯13行終11號行政裁定書。增加了當事人的訴累，拖延了糾紛的及時化解。

2.提升原告的舉證能力

在行政訴訟中，行政機關(guān)應(yīng)當對行政行為的合法性承擔舉證證明責任。但不意味著原告沒有任何舉證責任。根據(jù)“誰主張誰舉證”的原則，原告應(yīng)當對所主張的行政行為事實或行政行為造成的損害后果承擔舉證責任。具體到強制拆除案件中，原告應(yīng)當對強制拆除行為包括實施主體、財產(chǎn)損失情況等事實提供證據(jù)。但如前所述，強制拆除行為由于本身所具有的激烈對抗性，行政機關(guān)往往采取突襲執(zhí)法等違規(guī)方式實施拆除，不向當事人出示執(zhí)法身份證件。比如，在集體土地征收、城市房屋拆遷、違建治理過程中，行政機關(guān)片面追求行政效率而不顧正當程序，在實施強制拆除前不向行政相對人送達法律文書，強拆時不表明身份，甚至為避免相對人阻撓拆除工作而采取隔離措施，或者趁行政相對人不備對其房屋等建筑物進行突擊拆除?；谏鲜鲈?，行政相對人即便知道發(fā)生了強拆事件，也無法明確強拆行為的實施主體。而且，原告作為自然人并無有效的調(diào)查手段，其在證明強拆實施主體方面的舉證能力明顯偏弱。因強拆行為的突發(fā)性和實施方式的粗暴性，往往嚴重妨害原告對其損失證據(jù)的收集固定，造成在行政賠償案件中對其損失的事實舉證困難。在行政強制拆除訴訟案件中，如果僅因原告的舉證能力欠缺而駁回其起訴，必然影響其權(quán)利救濟，導致行政訴訟程序空轉(zhuǎn)，無法實現(xiàn)行政爭議實質(zhì)性化解的目標要求。

3.改善承辦法官的個體能力與強拆訴訟案件的復雜性不相匹配的現(xiàn)狀

行政強制拆除訴訟案件不僅個案涉及法律主體眾多、法律關(guān)系復雜的情況，而且該類案件往往因某個片區(qū)的土地或房屋征收、違法建筑治理、養(yǎng)殖業(yè)環(huán)保整治等集中行政行為引發(fā)群體性案件和關(guān)聯(lián)性案件。這類案件的妥善處理，不僅需要法官豐富的法律知識、專業(yè)的司法素養(yǎng)、敏銳的分析判斷能力，更需要做大量的群眾思想工作并與相關(guān)主管部門進行溝通協(xié)調(diào)。尤其因土地房屋征收引發(fā)的案件，個案的處理結(jié)果不僅關(guān)系當事人的合法權(quán)益，還涉及本區(qū)域內(nèi)其他被拆遷人利益的平衡保護，更涉及地方的城市建設(shè)、重大項目進展等民生保障和經(jīng)濟社會發(fā)展問題，需要通盤考慮擬定全面解決方案，真正實現(xiàn)案件的法律效果、政治效果、社會效果有機統(tǒng)一。這些工作僅憑法官的個人能力顯然是無法完成的，需要依靠組織力量予以系統(tǒng)解決。

二、能動司法運行機制和具體操作規(guī)范供給不足

（一）能動司法概念內(nèi)涵和外延的模糊性

能動司法作為我國法院審判工作的理念，其主要內(nèi)涵界定為發(fā)揮司法的主觀能動性，積極主動地為大局服務(wù)，為經(jīng)濟社會發(fā)展服務(wù)，服務(wù)性、主動性、高效性，是能動司法的三個顯著特征。首次提出能動司法時，不僅是應(yīng)對當時金融危機，促進保增長、保民生、保穩(wěn)定目標實現(xiàn)的因應(yīng)之策，更是對司法規(guī)律和特征的再認識。①參見江必新：《能動司法：依據(jù)、空間和限度》，載《人民司法·應(yīng)用》2010年第1期。法學理論界對能動司法的總體價值和目標追求基本認同，但對能動司法的具體含義、范圍和程度卻各有表述，對能動司法的內(nèi)涵界定存在不同的理解和解釋。有的傾向于把能動司法界定為一種司法對于社會經(jīng)濟生活、訴訟活動以及自由裁量權(quán)行使的積極且主動的介入或者干預；有的習慣于從西方司法能動主義出發(fā)，來觀察并評論中國的能動司法；有的既強調(diào)能動司法的中國特色，也注意到中國能動司法與西方司法能動主義的區(qū)別；還有的認為能動司法應(yīng)限定于，法官不能僅僅消極被動地坐堂辦案，不顧后果地刻板適用法律和程序，還應(yīng)當在形成進程中的中國司法制度限制內(nèi)，充分發(fā)揮個人的積極性和智慧，通過審判以及司法主導的各種替代方法解決社會各種復雜地糾紛和案件，努力做到“案結(jié)事了”，實現(xiàn)司法的社會效果和法律效果的統(tǒng)一。①參見蘇力：《關(guān)于能動司法》，載《法律適用》2010年第2期。這種理論上的多元解讀和模糊認識，對于“能動”的具體方式、方法鮮有述及。能動司法概念內(nèi)涵的抽象性與外延的模糊性，導致司法實踐中缺乏統(tǒng)一的具體規(guī)范體系和評判標準，給法官在審判工作中貫徹能動司法理念帶來困惑和偏差。

就能動司法的具體內(nèi)容及表現(xiàn)形態(tài)而言，從最高人民法院的相關(guān)論述、各地各級法院的實踐探索以及學者們對于能動司法應(yīng)然及實然狀態(tài)的描述，大體上可以歸結(jié)為：把追求社會目標的實現(xiàn)作為司法的基本導向，以多元社會規(guī)則、多重社會價值作為司法的考量依據(jù)，把調(diào)解作為處理社會糾紛的常規(guī)性司法方式，把便民、利民作為司法運行中應(yīng)當考慮的重要因素。②參見顧培東：《能動司法若干問題研究》，載《中國法學》2010年第4期。能動司法作為一種觀念形態(tài)進入司法的理念體系，符合中國司法的現(xiàn)實需求，無疑具有合理性、正當性和時效性。然而，在司法實際運作層面僅有籠統(tǒng)的原則、方向和目標是遠遠不夠的，如果找不到實現(xiàn)目標的路徑，不能在司法方法、司法技術(shù)范疇找到出路，那么這些原則、目標將形同虛設(shè)。

（二）司法實踐中關(guān)于能動司法的依據(jù)和規(guī)范不足

自能動司法理念提出以來，實務(wù)界開始將能動司法理念作為指導思想，我國各地各級人民法院對此積極實踐與探索，如陜西隴縣人民法院“能動主義八四司法模式”，河南省法院系統(tǒng)的“馬錫五審判模式”等。豐富的能動司法實踐展示了基層法院積極探索能動司法的成果，但也暴露出能動司法面臨的困境，比如實踐中缺乏統(tǒng)一的制度規(guī)范和評判標準，能動司法行為的合法性與合理性無法保障等。

能動司法強調(diào)為大局服務(wù)。最高人民法院和地方法院根據(jù)我國社會經(jīng)濟發(fā)展不同階段的主要任務(wù)相繼制定了一系列服務(wù)大局的意見，這些意見主要著眼于宏觀審判指導，旨在為法院審判相關(guān)案件提供指引和框架，使其在具體案件審理中能夠符合社會發(fā)展的要求和司法改革的方向，但在操作規(guī)范層面明顯相對模糊。這一方面是因為法律的一般性原則強調(diào)司法需要考慮社會發(fā)展的大局和整體利益，這些原則往往是相對抽象的，不能夠具體到操作規(guī)范層面；另一方面是因為服務(wù)大局的意見要求保證司法活動的靈活性和適應(yīng)性，審判工作涉及各種不同類型的案件和具體情況，為了適應(yīng)不同的辦案需求和社會變化，服務(wù)大局的意見通常會保留一定的靈活性，以便法院根據(jù)具體情況做出決策。

涉強制拆除類行政訴訟案件能動司法的工作機制不健全。強拆案件具有案情復雜、矛盾多發(fā)、影響范圍廣等特點，是行政執(zhí)法管理與行政審判領(lǐng)域的重點及難點問題。行政審判要牢固樹立雙贏共贏多贏理念，把監(jiān)督就是支持、支持就是監(jiān)督貫穿到審判執(zhí)行全過程各方面，支持促進政府加強對重點領(lǐng)域矛盾糾紛的源頭治理，支持促進政府在行政程序環(huán)節(jié)化解矛盾糾紛，進一步健全行政執(zhí)法與司法審判的銜接聯(lián)動機制，探索聯(lián)合發(fā)布典型案例、開展同堂培訓等方式，把以人民為中心的執(zhí)法司法理念、裁判標準更明確更具體落實在行政執(zhí)法和司法環(huán)節(jié)。但從各地法院的實踐來看，離最高人民法院的要求還有差距。與涉強制拆除類行政訴訟案件能動司法相關(guān)的協(xié)調(diào)指導機制、府院聯(lián)動機制及訴源治理機制等工作機制并不健全，有些機制內(nèi)容比較空泛，缺乏實操性；有些機制運轉(zhuǎn)不順暢，難以真正發(fā)揮作用；有些機制只是針對個案臨時形成的，沒有普遍適用性。

關(guān)于強制拆除類行政訴訟案件能動司法方面的裁判指引不足。近年來，地方法院為規(guī)范類案裁判，往往通過法官會議紀要、疑難問題解答等方式對相關(guān)案件辦理提供裁判指引，這類裁判指引以民商事類案件居多，行政訴訟案件并不多見，而涉及強制拆除類案件的裁判指引則更為鮮見。由于缺乏具體的操作規(guī)范，法官在釋明權(quán)行使、依職權(quán)調(diào)取證據(jù)、判決方式選擇、爭議調(diào)解等方面缺乏統(tǒng)一的標準和方法，能動司法的發(fā)揮程度不一，導致同類案件裁判方式不一，不能達到實質(zhì)性化解糾紛的目標，無法實現(xiàn)最佳辦案效果，甚至引發(fā)當事人對法院裁判的質(zhì)疑。

（三）能動司法理念貫徹程度更多取決于法官個體因素

在能動司法概念相對模糊，能動司法相關(guān)工作機制和類案裁判指引供給不足的情況下，具體案件中能動司法理念貫徹的程度和效果，更多取決于承辦法官的個體因素。一些能夠準確理解能動司法理念、善于發(fā)掘現(xiàn)有工作機制作用、積極進行協(xié)調(diào)工作的法官，能夠最大程度地進行能動司法，實現(xiàn)行政爭議的實質(zhì)性化解，達到個案法律效果、政法效果和社會效果的有機統(tǒng)一。相反，一些缺乏能動司法理念的法官在能動司法的態(tài)度、手段、工作方法上有所欠缺。

如果僅取決于法官個體因素，則會導致同一類案件因不同的法官而出現(xiàn)不同的處理結(jié)果，無法實現(xiàn)行政強制拆除類能動司法的整體效果。在734件樣本案件中，二審通過調(diào)解方式結(jié)案的有39件。例如張某等六人分別訴市政府等強拆蒙山潤坤農(nóng)業(yè)莊園案，一審法院判決被告市政府賠償張某等人經(jīng)濟損失近3000萬元，雙方均對判決結(jié)果不滿意，提起上訴。后經(jīng)二審法院發(fā)揮能動司法作用，多次做協(xié)調(diào)工作，最終達成和解，①參見張紅玲訴臨沂市人民政府、平邑縣柏林鎮(zhèn)人民政府、臨沂市自然資源和規(guī)劃局行政賠償案，山東省平邑縣人民法院（2021）魯1326行初80號行政判決書。既維護了行政相對人的合法權(quán)益，又減輕了行政機關(guān)的信訪壓力，實現(xiàn)了良好的辦案效果。其實，像這類涉及人數(shù)多、可能影響社會穩(wěn)定等“不好審、難下判”的案件，只有積極能動司法，才能有效解決糾紛，從實質(zhì)上化解矛盾。

司法理念指引司法實踐。最高人民法院院長張軍指出：“解決消極審判、機械司法、就案辦案問題，根本在司法理念的轉(zhuǎn)變，司法理念的現(xiàn)代化?！雹凇秶曳ü賹W院開學第一課——能動司法》，載中華人民共和國最高人民法院網(wǎng)2023年4月10日，https：//www.court.gov.cn/fabu-xiangqing-396042.html。秉持能動司法理念的法官，會更加積極主動尋求解決爭議的途徑，推動案件進展，促進實質(zhì)解紛。但轉(zhuǎn)變承辦法官的司法理念，僅靠個人能力的提升是不夠的，需要通過構(gòu)建類案裁判指引、組織支持、府院聯(lián)動、訴源治理等立體工作機制，既從物質(zhì)層面對法官的司法理念轉(zhuǎn)變提供便利，又對法官能動司法給予方法、手段、組織上的支持保障。

三、能動司法適用空間及邊界的法理基礎(chǔ)

（一）裁判權(quán)行使與原告訴權(quán)保護

“綜觀世界各國，審判方式大致可分為職權(quán)主義和當事人主義兩種模式。”③馬健華：《審判方式改革實務(wù)手冊》，人民法院出版社1997年版，第2頁。所謂職權(quán)主義，就是注重法院法官職權(quán)并以此限制當事人意思自治的行政審判模式。職權(quán)主義模式下，法官在行政審判中占有主導地位，法官不是消極的裁判者，他們被授權(quán)控制訴訟的進程。比如，在庭審前，可對案件事實進行必要的審查；在庭審中，法官有權(quán)主動地向當事人、證人等發(fā)問，有權(quán)收集、審查和評判證據(jù)等。當事人主義，即指對當事人訴訟行為實行意思自治并由法官居中裁判的行政審判模式。

在行政審判中充分發(fā)揮法官的職權(quán)作用，建立職權(quán)主義行政審判模式，有助于實現(xiàn)司法的公正與效率。就行政訴訟的當事人而言，被告行政機關(guān)地位相對強勢，具有專業(yè)知識，取證能力強，而作為原告的公民、法人、其他組織卻處于弱勢地位，無職權(quán)、欠缺法律知識與專業(yè)技術(shù)知識，取證能力弱。在這種情況下，二者在法庭上對抗，原告明顯處于弱勢地位，不可能產(chǎn)生實質(zhì)平等。再者，行政訴訟涉及的法律知識專業(yè)性強、技術(shù)性高，不少法律問題在司法機關(guān)、行政機關(guān)乃至理論界尚且有爭論，更無法要求原告通過自己的認知，對被訴具體行政行為提出準確的質(zhì)疑，對行政機關(guān)提出的主張和證據(jù)難以通過有效的事實證據(jù)或準確的法律依據(jù)進行反駁。因此，為了維護實質(zhì)的公平，法律的天平可適當向原告傾斜，也正因如此，行政訴訟法明確規(guī)定被告對行政行為合法性負有舉證責任。這種傾斜還應(yīng)當體現(xiàn)于法官在訴訟中就事實認定、法律適用等方面對被告的調(diào)查和審問。在行政審判中，需要由法官運用職權(quán)幫助處于弱勢地位的原告，以對抗強勢的行政機關(guān)，追求實質(zhì)的合理性，達到程序及實質(zhì)上的公平正義。

職權(quán)主義模式下，“人民法院在行政訴訟中起著組織者、指揮者、裁判者的核心作用”①楊海坤、黃學賢：《行政訴訟：基本原理與制度完善》，中國人事出版社2005年版，第6頁。。法官在訴訟活動中始終處于主導地位，把握訴訟的大局，對被告具體行政行為的合法性進行審查，不至于過分地受當事人或律師的影響，更有利于查明案情，作出公正的裁決。并且，法官主導著案件審理的節(jié)奏，有利于迅速、簡易解決案件，亦滿足了對訴訟效率的追求。

然而，職權(quán)主義模式也存在不足，如法官職權(quán)過于強化，法官成為整個行政訴訟秩序的主宰，控制和支配所有訴訟過程，不重視當事人尤其是原告的權(quán)利，如原告的撤訴可能不被準許。職權(quán)主義行政審判模式下，法官需要花費時間和精力調(diào)查取證，導致審判重心前移，影響審判效率。由于法官的職權(quán)作用過大，而當事人的作用相對弱化，這就有可能使法官失去“兼聽則明”的機會，甚至陷入“先入為主”之中，導致裁判不公正。②參見張海廷：《新審判方式操作實務(wù)全書》（下），學苑出版社1998年版，第1275頁。

鑒于此，可以將職權(quán)主義與當事人主義兩大行政審判模式進行融和，選擇以職權(quán)主義為主導，兼及當事人主義的新型行政審判模式。法官在行政審判程序中占主導地位，可在當事人訴訟請求變更、事實和證據(jù)的調(diào)查上發(fā)揮職權(quán)作用，主動調(diào)查、審問和適當干預；但法官在主動行使職權(quán)的同時也應(yīng)充分發(fā)揮雙方當事人的積極性，雙方當事人的訴訟活動聽從法院的指揮，并以輔助于法院職權(quán)運用為目的。這種審判模式有助于發(fā)揮法官的職權(quán)作用，也有利于發(fā)揮當事人積極參與訴訟的功能，充分行使訴訟權(quán)利。如此，既保持職權(quán)主義有利于迅速解決案件的優(yōu)點，又引入當事人主義的適當制度，更好地實現(xiàn)公正與效率。

（二）協(xié)調(diào)指導監(jiān)督與承辦法官審判權(quán)的自主行使

《最高人民法院關(guān)于完善人民法院司法責任制的若干意見》（以下簡稱《意見》）明確規(guī)定了院長、庭長審判管理和監(jiān)督的職責，其中包括對法官作出的實體裁決的案件指導監(jiān)督、法律適用、程序合法性等內(nèi)容的監(jiān)督，以及對審判流程管理、案件質(zhì)量評查、審判質(zhì)效考評等方面的管理，③參見龍宗智、孫海龍：《加強和改善審判監(jiān)督管理》，載《現(xiàn)代法學》2019年第2期。使院庭長的審判監(jiān)督權(quán)制度化、程序化。院庭長對包括行政強制拆除訴訟等重大案件進行監(jiān)督指導，是法律賦予的重要職責，也確實具有迫切的現(xiàn)實需要。由院庭長對重大案件實體審判進行管理，對法官所實施的審判活動主動協(xié)調(diào)、督促和咨詢指導，能夠引導法官做出正確的事實認定和更優(yōu)的價值判斷，提高承辦法官的辦案水平和審判質(zhì)量，確保審判公正。

院庭長審判監(jiān)督管理權(quán)是從行政管理的角度對審判權(quán)予以監(jiān)督與制約，但《意見》僅規(guī)定院庭長有權(quán)要求法官進行報告，關(guān)于院庭長正常履職與其插手、干預法官自主行使審判權(quán)的行為認定卻界限模糊，監(jiān)督管理的依據(jù)、范圍、程度沒有厘清。院庭長的審判監(jiān)督權(quán)因其自帶的指令性，與法官的辦案主體地位在一定程度上有所沖突，行政元素介入審判過程必然會影響法官自主行使審判權(quán)。各級法院加強審判管理的舉措中，最重要、最敏感也是最難規(guī)范的就是院庭長等行政上級利用審判管理權(quán)對案件實體審判進行干預。①參見龍宗智：《審判管理功效、局限及界限》，載《法學研究》2011 年第4 期。

為實現(xiàn)“保障法官依法獨立行使審判權(quán)”，貫徹“讓審理者裁判、由裁判者負責”的基本原則，重大案件院庭長監(jiān)督指導機制應(yīng)在充分保障法官、合議庭獨立審判權(quán)的基礎(chǔ)上進一步完善，以達到保障和促進審判權(quán)合理運行的目標，構(gòu)建法官自主審判權(quán)與院庭長審判監(jiān)督權(quán)之間的平衡機制。其一，提高法官自身的業(yè)務(wù)水平和職業(yè)道德水平。需定期組織法官參加關(guān)于審判業(yè)務(wù)、最新法律適用及法學理論問題等方面的培訓，全面提升法官的審判專業(yè)水平和審判業(yè)務(wù)能力。強化警示教育，牢固樹立法官正確的世界觀、人生觀、價值觀，抵御各種干擾，使其從思想到行為都能夠自覺形成遵守職業(yè)道德及法律規(guī)范的習慣，樹立底線思維。其二，細化合議庭成員、主審法官、院庭長和審判委員會的權(quán)力清單，實現(xiàn)縱向?qū)蛹壢采w，消除權(quán)力規(guī)范的盲區(qū)，明確權(quán)力的法律依據(jù)和法定程序，優(yōu)化流程，進一步厘清權(quán)責邊界。其三，落實院庭長監(jiān)督指導重大案件全程留痕機制，院庭長可以查閱卷宗、旁聽庭審、查看案件流程情況，還可以要求法官、合議庭在指定期限內(nèi)報告案件進展情況和評議結(jié)果。對于院庭長未留痕的案件，法官、合議庭有權(quán)拒絕報告。院庭長對法官、合議庭擬作出的裁判結(jié)果有異議的，可以決定將案件提交專業(yè)法官會議、審委會進行討論，不得強令法官、合議庭接受自己意見或者直接改變法官、合議庭意見。

總之，既要對行政強制拆除等重大案件進行監(jiān)督指導與協(xié)調(diào)，也應(yīng)保障法官審判權(quán)的自主獨立行使，賦予法官充分空間，讓其在案件審理過程中根據(jù)案件的具體情況，依法進行獨立判斷和決策，自主決定案件的處理方式和結(jié)果，客觀公正地審理案件，達到保障法官審判獨立和審判質(zhì)量的雙重目的。

（三）司法權(quán)與行政權(quán)的界分

司法權(quán)和行政權(quán)作為人民法院和行政機關(guān)分別行使的不同權(quán)力，在權(quán)力性質(zhì)、社會功能上具有明顯不同。行政權(quán)是國家行政機關(guān)依照法律授權(quán)執(zhí)行國家法律規(guī)范，組織、管理社會公共事務(wù)的權(quán)力。國家設(shè)立行政權(quán)的直接目的是維護社會秩序和公共利益，實現(xiàn)國家有效治理?！胺o授權(quán)不可為”，行政機關(guān)在法律框架內(nèi)行使行政權(quán)，作出的行政行為有法律依據(jù)，通過依法行政，達到社會管理目的。

為了監(jiān)督行政機關(guān)依法行政，國家建立行政訴訟制度，人民法院通過行政審判對行政權(quán)進行監(jiān)督?！靶姓V訟的特殊之處就在于在訴訟程序的設(shè)計和訴訟過程的運作無不關(guān)涉到行政權(quán)與審判權(quán)之間的關(guān)系，如何協(xié)調(diào)二者間的關(guān)系是各國行政訴訟皆面臨的問題?！雹亳R懷德主編：《行政訴訟法原理》，法律出版社2009版，第5頁。2015年實施的《行政訴訟法》第1條明確將舊法中“維護和監(jiān)督”修改為“監(jiān)督”行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)，同時增加了“解決行政爭議”的表述，實際上明確了行政訴訟的主要功能是監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)，擺正了司法和行政二者之間的關(guān)系。

人民法院通過行使審判權(quán)，解決行政爭議、維護相對人合法權(quán)益、監(jiān)督行政權(quán)。實現(xiàn)行政管理目的，是人民法院與行政機關(guān)共同的職責使命，行政審判與行政管理具有根本目標的一致性，但在權(quán)力行使上，二者要有邊界，司法權(quán)要保持自身定位?？紤]到司法權(quán)與行政權(quán)的職能分工，分清二者之間的法律邊界，通過對行政權(quán)的監(jiān)督，維護合法行政行為的效力，支持行政機關(guān)依法履行職責，糾正違法行政行為，補位而不越位。一方面，法院通過行使審判權(quán)對行政行為進行監(jiān)督，堅持對行政行為合法性審查的原則為底線，彌補和糾正行政權(quán)的不當行使，做到對行政權(quán)的及時補位。對行政不作為，法院可判決行政機關(guān)履行相應(yīng)法定職責；對違法行政行為，要進行糾正；對違法行政行為給公民、法人或者其他組織造成合法權(quán)益受損的，要通過行政賠償、行政補償使合法權(quán)益得以恢復和救濟；對于行政行為違法侵犯當事人的合法權(quán)益但又不符合法定起訴條件的案件，人民法院可以通過組織和解、司法建議、多元化解行政爭議平臺等路徑，將行政爭議化解在訴訟外。

另一方面，在保持司法權(quán)公正、中立原則的同時，也不能忽視司法本身的被動性。要克制司法權(quán)對行政權(quán)的干預，不能以司法權(quán)代替行政權(quán)，做到不越位。嚴守司法權(quán)對行政權(quán)監(jiān)督的范圍，對明確不屬于行政訴訟受案范圍的行政行為，比如行政機關(guān)內(nèi)部程序性行為、不產(chǎn)生強制力的行政指導行為等，不能違法受理。對于不符合受理條件的案件，如超過起訴期限、主體不適格等，亦不能違法受理，越權(quán)裁判。在案件審理和裁判中，既要尊重行政機關(guān)在法律規(guī)定范圍內(nèi)行使自由裁量權(quán)的行為，尊重行政機關(guān)對事實、法律問題、專業(yè)技術(shù)問題的判斷，確保合法有效的行政行為得以實施；也要考慮如何幫助行政機關(guān)正確有效地實現(xiàn)行政管理目的，引導行政機關(guān)按照法律規(guī)定依法行政，避免產(chǎn)生行政爭議。

（四）訴源治理中法院的職能定位

訴源治理能夠有效地緩解人民群眾與日俱增的解紛需求同人民法院日益緊張的司法資源之間的矛盾，從源頭上預防糾紛產(chǎn)生或?qū)⒓m紛消解于萌芽狀態(tài)?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于建設(shè)一站式多元解紛機制、一站式訴訟服務(wù)中心的意見》提出要“切實發(fā)揮人民法院在訴源治理中的參與、推動、規(guī)范和保障作用”。堅持黨對人民法院工作的絕對領(lǐng)導，堅持以人民為中心，堅持法治保障，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。加強聯(lián)動融合，重塑訴訟格局，形成符合中國國情、體現(xiàn)司法規(guī)律、引領(lǐng)時代潮流的中國特色糾紛解決和訴訟服務(wù)的新模式。在訴源治理工作中，黨委是領(lǐng)導者，政府是主導者，法院及其余主體是參與者。那么，法院應(yīng)當怎樣參與訴源治理工作呢？對此，有的法院不愿主動參與，認為訴源治理是將法院從化解矛盾糾紛的“最后防線”推至“第一線”，突破了司法的被動性；也有法院認為其應(yīng)主導訴源治理工作，對社會矛盾糾紛大包大攬，過早過度介入社會糾紛，這都是因法院在訴源治理中角色定位模糊造成的。若法院在訴源治理中出現(xiàn)角色不清等情形，便會產(chǎn)生應(yīng)然角色與實然角色的反差，從而造成法院的功能失調(diào)，①參見施新州：《人民法院在國家治理中的功能定位分析》，載《治理現(xiàn)代化研究》2019年第1期。不僅給法院增添新的負擔，也會阻礙訴源治理效果的實現(xiàn)。因此，在訴源治理視域下，法院作為法治建設(shè)的重要參與力量，應(yīng)當有較為清晰的職能定位。

法院應(yīng)利用自身特點及優(yōu)勢推進訴源治理工作，有所為也有所不為。一方面，法院要以司法被動性這一固有特征來厘清法院在訴源治理中的邊界。法院以審判為主的職能決定其不宜成為訴源治理的主導者，否則會導致本職工作的本末倒置，即便在能動司法語境下，司法審判職能也并非無限度延伸。另一方面，法院在訴源治理中可主動參與，積極作為，這是適應(yīng)時代需求和實現(xiàn)市域社會治理現(xiàn)代化的要求，亦是能動司法的內(nèi)在要求。

在訴前、訴中、訴后三個階段法院均可發(fā)揮自身功能推動訴源治理。在“源頭預防為先”的前端解紛環(huán)節(jié)，法院要堅持在黨委領(lǐng)導的訴源治理格局中，立足本職，發(fā)揮法治保障作用。法院可以通過與行政機關(guān)建立聯(lián)動互動等方式為治理主體提供一個全面理性規(guī)范化的共同平臺，為行政管理重大決策、規(guī)范性文件出臺、完善相關(guān)執(zhí)法程序、統(tǒng)一執(zhí)法司法標準、開展法治宣傳等提供司法服務(wù)?；诜ㄔ涸诩m紛解決方面的高度專業(yè)性與法律權(quán)威性，法院可通過法律咨詢、業(yè)務(wù)培訓、實地指導等方式，加強對各類調(diào)解組織的業(yè)務(wù)指導，助推矛盾糾紛多元化解機制的向上發(fā)展。②參見李少平：《傳承“楓橋經(jīng)驗”創(chuàng)新司法改革》，載《法律適用》2018年第17期。具體到強拆案件中，法院為政府的重大項目、重大工程行政決策提供法律咨詢，如對政府的征收行為、違建治理專項行動等進行合法性評判，提高行政決策的合法性和科學性。對執(zhí)法人員進行強拆法律實務(wù)專項培訓，規(guī)范行政執(zhí)法行為，避免出現(xiàn)違法強拆情形，從而從源頭上避免因違法強拆引發(fā)行政訴訟案件。在糾紛發(fā)生后，堅持將非訴機制挺在前，法院要積極引導當事人采取調(diào)解、和解的方式化解矛盾。法院可積極引導行政機關(guān)主動與被拆遷人就賠償問題進行和解，力爭通過非訴的方式將案件徹底解決，避免當事人提起強拆違法案件后，另行提起賠償訴訟案件。通過調(diào)解與和解，可以減少案件的數(shù)量，減輕法院的負擔，并促進當事人和諧解決爭議。在訴中階段，法院應(yīng)立足自身審判職能，集中精力妥善解決每一起案件，努力提升案件質(zhì)量，以案釋法，通過裁判指引行政行為，盡量做到“辦理典型一案，促進解決一片”。訴后階段，法院通過司法建議、行政審判白皮書等形式就訴訟中發(fā)現(xiàn)的行政執(zhí)法問題向行政機關(guān)發(fā)布個案司法建議或針對特定領(lǐng)域行政執(zhí)法普遍性問題提出綜合性司法建議，幫助行政機關(guān)提升依法行政的能力和水平，幫助完善行政執(zhí)法機制和制度。

四、強拆類案件能動司法機制的構(gòu)建

（一）個案維度：建立強拆類案件裁判指引機制

裁判指引機制旨在通過對強拆類案件的審理經(jīng)驗和判決結(jié)果進行總結(jié)和歸納，為法官提供指引和參考，以確保類似案件的審理過程和判決結(jié)果相對一致。該機制在內(nèi)容上至少應(yīng)當包括法官釋明權(quán)的行使機制、依職權(quán)調(diào)查取證機制和類案檢索啟動機制等，在形式上可以采用法官會議紀要、審理疑難問題解答、強拆類案件辦案指導等形式。

法官釋明權(quán)行使機制?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《解釋》）第26條規(guī)定，原告起訴的被告不適格，人民法院應(yīng)當通知原告變更被告；應(yīng)當追加被告而原告不同意追加的，人民法院應(yīng)當通知其以第三人身份參加訴訟。第27條規(guī)定，必須共同進行訴訟的當事人沒有參加訴訟的，人民法院應(yīng)當依法通知其參加訴訟。根據(jù)上述規(guī)定，法官在被告不適格或不全面時，應(yīng)當向原告釋明變更或追加，該釋明內(nèi)容不僅僅包括告知原告應(yīng)進行變更或追加被告，還應(yīng)當包括明確告知原告所應(yīng)變更或追加的被告具體身份?！督忉尅返?5條規(guī)定，原告起訴狀內(nèi)容或材料欠缺的，人民法院應(yīng)當給予指導和釋明。根據(jù)上述規(guī)定，當原告的訴訟請求不明確時，法官應(yīng)當給予指導，幫助原告明確訴訟請求。根據(jù)《解釋》第94條的規(guī)定，原告請求確認行政行為無效，人民法院審查認為行政行為不屬于無效情形，亦應(yīng)當向原告進行釋明。同時，按照實質(zhì)化解行政爭議的訴訟目的，在原告的訴訟請求雖然明確，但綜合原告所主張的事實和理由，其訴訟請求即便得到支持也無法解決其實質(zhì)訴求時，可以建議原告直接就其實質(zhì)訴求主張權(quán)利，以從根本上解決矛盾糾紛，實現(xiàn)原告的訴訟目的。

依職權(quán)調(diào)查取證機制?！缎姓V訟法》第39、40、41條分別規(guī)定了人民法院要求當事人提供證據(jù)、直接調(diào)取證據(jù)和依原告或第三人申請調(diào)取證據(jù)的情形。《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第9條、第22條分別對人民法院要求當事人提供證據(jù)、直接調(diào)取證據(jù)的具體情形作了進一步明確，即涉及國家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益的事實，可以要求當事人提供證據(jù)或者直接調(diào)取證據(jù)，涉及依職權(quán)追加當事人、中止訴訟、終結(jié)訴訟、回避等程序性事項的，可以直接調(diào)取證據(jù)?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第33條對人民法院依當事人申請或依職權(quán)勘驗現(xiàn)場作了規(guī)定。綜合上述規(guī)定可以看出，法官在涉及國家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益的事實認定及變更追加當事人等程序事實認定時應(yīng)當依職權(quán)進行調(diào)查取證，調(diào)查取證的方式包括要求當事人提供證據(jù)、直接調(diào)取證據(jù)和進行現(xiàn)場勘驗。需要著重指出的是，在原告所訴被告不適格時，法官應(yīng)當依職權(quán)進行調(diào)查取證，查明適格的被告后向原告進行釋明。

類案檢索啟動機制。《最高人民法院關(guān)于統(tǒng)一法律適用加強類案檢索的指導意見（試行）》第2條規(guī)定了應(yīng)當進行類案檢索的四類案件：擬提交專業(yè)（主審）法官會議或者審判委員會討論的；缺乏明確裁判規(guī)則或者尚未形成統(tǒng)一裁判規(guī)則的；院長、庭長根據(jù)審判監(jiān)督管理權(quán)限要求進行類案檢索的；其他需要進行類案檢索的。如前所述，強拆類案件往往具有群體性、關(guān)聯(lián)性等特點，為保證處理結(jié)果的一致性和公平性，應(yīng)當列入其他需要進行類案檢索的案件范圍，在審理過程中進行類案檢索應(yīng)當作為對承辦法官的原則性要求，未進行類案檢索的應(yīng)當向合議庭作出說明。在類案適用上，案件處理結(jié)果除不得與最高人民法院發(fā)布的指導性案例、典型案例、生效案件和上級人民法院發(fā)布的參考性案例及生效案件沖突外，應(yīng)當與本院生效裁判保持一致，尤其是對同一區(qū)域內(nèi)強拆案件當事人的利益保護應(yīng)當均衡。

（二）縱向維度：優(yōu)化監(jiān)督指導和質(zhì)效考核機制

該機制在于解決利用組織力量克服法官個體協(xié)調(diào)能力不足的問題，以應(yīng)對強拆訴訟案件的復雜性，主要包括本院協(xié)調(diào)機制、上級法院指導機制和法院質(zhì)效考核機制，需要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進一步優(yōu)化。

本院監(jiān)督協(xié)調(diào)機制。2021年11月，最高人民法院印發(fā)《關(guān)于進一步完善“四類案件”監(jiān)督管理工作機制的指導意見》，人民法院對“四類案件”應(yīng)當加強監(jiān)督管理，院庭長在分管領(lǐng)域、職務(wù)權(quán)限范圍內(nèi)應(yīng)當按工作程序采取監(jiān)督管理措施。強拆類訴訟案件應(yīng)當明確作為涉及群體性糾紛或者引發(fā)社會廣泛關(guān)注可能影響社會穩(wěn)定的類別納入“四類案件”進行管理，以發(fā)揮院庭長職能作用。同時應(yīng)明確在強拆訴訟案件進行行政爭議和解時，經(jīng)承辦法官請求，院庭長可以召集行政機關(guān)負責人參與和解工作，以推動行政爭議實質(zhì)性化解。對于涉及地方穩(wěn)定的群體性案件，院長應(yīng)當按照政法工作條例的規(guī)定主動向黨委政法委進行匯報，爭取黨委政法委予以協(xié)調(diào)解決。

上級法院監(jiān)督指導機制之立案監(jiān)督機制?！缎姓V訟法》第52條規(guī)定：“人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，當事人可以向上一級人民法院起訴。上一級人民法院認為符合起訴條件的，應(yīng)當立案、審理，也可以指定其他下級人民法院立案、審理?！薄督忉尅返?條、第7條分別規(guī)定了當事人向中級人民法院起訴、基層法院報請中級人民法院管轄的情形。中級人民法院應(yīng)當按照規(guī)定及時予以立案、指定基層法院管轄或自行審理，切實保障當事人的訴權(quán)。

法律適用指導機制。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于司法解釋工作的規(guī)定》，高級人民法院可就審判工作中具體應(yīng)用法律的問題向最高人民法院進行請示。為解決下級法院司法能力不足和法律適用統(tǒng)一性問題，其他人民法院可就法律和司法解釋適用問題向上一級人民法院進行請示，上級法院針對下級法院請示的法律適用問題，通過召開法官會議等形式進行研究，形成法官會議紀要供承辦法官參考適用。根據(jù)最高人民法院關(guān)于促進法院系統(tǒng)準確統(tǒng)一適用法律和加強司法能力建設(shè)的工作要求，在全國法院范圍內(nèi)搭建了“法答網(wǎng)”平臺，為規(guī)范、高效運用這一平臺，要明確答復的權(quán)限、流程及效力問題，為下級法院提供準確的法律適用指導意見。

質(zhì)效考核機制。針對強拆訴訟案件的特點，進一步優(yōu)化案件質(zhì)效考核機制，在審判質(zhì)效管理指標體系中質(zhì)量、效率、效果三個維度上，適當增加質(zhì)量和效果的考核指標和權(quán)重。比如，將實體判決率、和解率等列入考核指標，同時探索如何將社會評價、領(lǐng)導批示等列入考核指標，著重激勵承辦法官追求辦案的質(zhì)量和效果，實現(xiàn)強拆訴訟案件辦理的法律效果、政治效果和社會效果的有機統(tǒng)一。

（三）橫向維度：實化府院聯(lián)動機制

府院聯(lián)動是加強政府與法院之間的協(xié)作聯(lián)動、實現(xiàn)行政與司法良性互動的一種工作模式。通過建立完善庭審觀摩常態(tài)化機制、行政訴訟與行政應(yīng)訴定期聯(lián)席會議機制、行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴實效機制、司法建議機制等，進一步充實府院聯(lián)動機制的內(nèi)容和形式。

庭審觀摩常態(tài)化機制。將現(xiàn)行的庭審觀摩活動常態(tài)化，每年根據(jù)行政訴訟案由和行政管理領(lǐng)域確定一定數(shù)量的庭審，分別組織司法行政、自然資源和規(guī)劃、綜合行政執(zhí)法、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等行政機關(guān)進行觀摩，充分發(fā)揮庭審觀摩的普法教育功能。

行政訴訟與行政應(yīng)訴定期聯(lián)席會議機制。由法院和司法行政主管部門定期聯(lián)席召開，針對行政執(zhí)法、行政訴訟中存在的疑難問題進行分析研討，著重解決強拆過程中存在執(zhí)法程序不規(guī)范、事實認定證據(jù)不足、補償不及時不到位等問題，助推行政機關(guān)提高執(zhí)法水平。

行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴實效機制。在目前關(guān)注行政機關(guān)負責人出庭率的基礎(chǔ)上，應(yīng)進一步強調(diào)行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴的實質(zhì)效用，將行政機關(guān)負責人出庭情況與行政爭議實質(zhì)解決相關(guān)聯(lián)，讓行政機關(guān)負責人既“出庭出聲”，又“出解出治”，使強拆訴訟領(lǐng)域的矛盾糾紛及時得到實質(zhì)化解。

司法建議機制。針對強拆訴訟中存在的問題，除發(fā)送個案司法建議外，應(yīng)側(cè)重總結(jié)普遍存在執(zhí)法問題，向主管部門發(fā)送類案司法建議或綜合性司法建議，使司法建議不僅起到實質(zhì)性化解個案爭議的作用，而且發(fā)揮提升行政執(zhí)法水平、助力社會治理方面的效能。同時，建立司法建議辦理結(jié)果反饋機制，法院對已發(fā)送的司法建議設(shè)置提醒與回訪環(huán)節(jié)，督促行政機關(guān)及時對司法建議辦理情況進行反饋，條件許可情況下可將司法建議工作納入當?shù)厣鐣C合治理體系中，設(shè)置績效考評指標，以切實強化司法建議的作用效果。

（四）立體維度：完善強拆類案件訴源治理機制

訴源治理應(yīng)當涵蓋行政糾紛訴前調(diào)解、涉強拆執(zhí)法領(lǐng)域行政爭議預防和社會面普法宣傳教育三個層次，具體包括行政爭議和解工作機制、對調(diào)解組織的業(yè)務(wù)指導機制、重點執(zhí)法領(lǐng)域法律咨詢機制、執(zhí)法能力提升聯(lián)合培訓機制、典型案例和行政審判白皮書發(fā)布機制等。

行政糾紛訴前調(diào)解方面，應(yīng)著重健全完善行政爭議和解工作機制和針對調(diào)解組織的業(yè)務(wù)指導機制。充分發(fā)揮訴前調(diào)解的制度優(yōu)勢，暢通涉強拆案件調(diào)解和協(xié)商工作機制，研究制定行政機關(guān)參與行政和解工作的考評機制，提高行政機關(guān)主動參與和解的積極性，鼓勵當事人通過協(xié)商和調(diào)解解決糾紛，減少訴訟案件的發(fā)生。人民法院對調(diào)解組織的調(diào)解人員定期進行法律知識培訓和調(diào)解方法指導，提升調(diào)解人員的調(diào)解工作能力，提高訴前調(diào)解成功率，減少進入訴訟程序的案件數(shù)量。

涉強拆執(zhí)法領(lǐng)域行政爭議預防方面，應(yīng)當建立健全重點執(zhí)法領(lǐng)域法律咨詢機制和執(zhí)法能力提升聯(lián)合培訓機制。人民法院發(fā)揮在法律適用方面的專業(yè)優(yōu)勢，為行政機關(guān)在涉強拆領(lǐng)域執(zhí)法工作提供事前法律咨詢服務(wù)，通過開展法律適用研討、執(zhí)法培訓等方式，提升行政機關(guān)的執(zhí)法能力和水平，規(guī)范執(zhí)法行為，從源頭上預防和避免行政爭議。

社會面普法宣傳教育方面，建立完善行政訴訟典型案例和行政審判白皮書定期發(fā)布機制。通過某一類案件的專項審查報告，診斷行政執(zhí)法過程中存在的問題，指出行政機關(guān)在執(zhí)法過程中存在的問題或潛藏的隱患，對癥下藥，精準改進，切斷行政爭議發(fā)生的病灶，進而從源頭上預防和化解行政爭議。通過向公眾發(fā)布典型案例和行政審判數(shù)據(jù)分析，揭示社會治理過程中出現(xiàn)的問題和趨勢，發(fā)揮法院審判工作中的教育、引導和預警功能，為社會治理工作提供決策參考。

結(jié) 語

中立和謙抑是司法的固有品格，積極能動是新時代對司法工作的新要求。如何將能動司法理念貫徹到司法實踐中，積極主動適應(yīng)社會變革和人民群眾的司法新需求，需要持續(xù)進行探索。強拆訴訟案件往往涉及多個行政機關(guān)和眾多行政相對人及其他利害關(guān)系人，為司法能動作用發(fā)揮提供了廣闊空間。當然，能動司法的施展空間是有限度的。在延伸司法職能的同時，必須嚴守法院的審判職能定位，不能侵害當事人的訴訟權(quán)利，不能妨害法官獨立行使審判權(quán)，更不能直接介入到行政機關(guān)的行政權(quán)行使中，避免司法肓動和亂動。