楊志成

摘要：農(nóng)業(yè)水權(quán)水價綜合改革容易受利益沖突的影響，因而，要將改革建立在各方利益的基礎(chǔ)上。基于此，本文將從政策方案制定、水管管理制度、協(xié)力管理方式、高效節(jié)水機(jī)制等方面對農(nóng)業(yè)水權(quán)水價綜合改革的利益相容政策進(jìn)行分析，認(rèn)真落實(shí)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意見》（國辦發(fā)〔2016〕2號）的要求，以及“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，提高水資源的配置效率，消除水價相容過程中的利益阻礙，確保農(nóng)業(yè)水權(quán)水價綜合改革顧及各方利益，保障水價改革效益持久。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)灌溉；水價改革；利益相容

我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)灌溉需要消耗大量水資源，農(nóng)業(yè)水權(quán)水價綜合改革有助于農(nóng)業(yè)灌溉的執(zhí)行，通過水價控制實(shí)現(xiàn)節(jié)約用水，使農(nóng)業(yè)用水制度更加完善。為了確保研究內(nèi)容的有效性，本文以甘肅省景電灌區(qū)為例，景電灌區(qū)工程整體規(guī)模較大，具有跨省區(qū)、多梯級、大流量等特點(diǎn)，屬于灌溉體系的重要組成部分，有泵站43座，建成干、支、斗渠1391條，總長度2422km，灌溉面積達(dá)8萬km2。灌區(qū)經(jīng)過50多年的運(yùn)行和管理，存在水價與成本長期倒掛；種植結(jié)構(gòu)不合理；大水漫灌、超額深灌；工程調(diào)蓄能力不足；末級渠系產(chǎn)權(quán)不清，責(zé)任不明；地方政府屬地管理缺失等突出問題。為解決以上問題，2021年，景電二期古浪灌區(qū)開展了農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點(diǎn)工作，意在促進(jìn)水資源集約、節(jié)約利用，推動景電二期古浪灌區(qū)（含黃花灘灌區(qū)）的高質(zhì)量發(fā)展，為下一步景電全灌區(qū)全面推進(jìn)落實(shí)農(nóng)業(yè)水價綜合改革奠定基礎(chǔ)。水價改革政策參考《甘肅省行業(yè)用水定額》要求，對景點(diǎn)灌區(qū)的水權(quán)進(jìn)行配置，掌握水價改革的核心動力源。

一、農(nóng)業(yè)水權(quán)水價綜合改革的利益相關(guān)者

農(nóng)業(yè)水權(quán)水價綜合改革具有較強(qiáng)的利益相關(guān)性，需要對利益相關(guān)者進(jìn)行分析，確保水價改革符合各方的用水需求，合理配置農(nóng)業(yè)水資源。農(nóng)業(yè)水權(quán)水價綜合改革的利益相關(guān)者主要包括以下兩個部分：

第一，供水方。供水方屬于農(nóng)業(yè)水源的供應(yīng)者，在供水上應(yīng)考慮利益成本，確保能夠在水價改革中受益。供水方需要考慮到水源成本，對灌溉工程進(jìn)行維護(hù)與管理，滿足水源供應(yīng)的控制條件。

第二，用水方。用水方屬于水源的使用者，應(yīng)制定合理的水價，兼容用水方的成本問題，將成本考慮到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中。用水方需要考慮到用水成本，提高用水成本的控制效果，防止用水成本失去控制，充分掌握節(jié)水控制條件。

農(nóng)業(yè)水權(quán)水價綜合改革應(yīng)處于合理范圍內(nèi)，實(shí)現(xiàn)社會福利最大化，得到供水方和用水方對水價改革的認(rèn)可。在農(nóng)業(yè)水權(quán)水價綜合改革過程中，要考慮到經(jīng)濟(jì)效益、社會效率等諸多問題，保證相關(guān)者能夠從中獲利，并基于多方利益進(jìn)行考量，確保水價改革促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，提高灌溉用水的節(jié)約水平。

二、農(nóng)業(yè)水權(quán)水價綜合改革的利益相容政策分析

（一）制定政策方案

農(nóng)業(yè)水權(quán)水價綜合改革需要遵守相關(guān)文件要求，為政策方案的制定提供依據(jù)，保障政策方案能夠順利實(shí)施。需要注意的是，政策方案的制定應(yīng)結(jié)合景電灌區(qū)的實(shí)際情況，確保政策內(nèi)容符合當(dāng)?shù)氐墓喔扔盟?，防止水價對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成沖擊，導(dǎo)致水價改革過程無法順利進(jìn)行。甘肅省景電灌區(qū)改革領(lǐng)導(dǎo)小組制定了《甘肅省景電灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革實(shí)施方案》，對改革任務(wù)、協(xié)同聯(lián)動、工作機(jī)制等進(jìn)行了明確規(guī)定，確保水價改革過程有政策方案指導(dǎo)。在農(nóng)業(yè)水權(quán)水價綜合改革過程中，需要通過政策方案加以支持與鞏固，確保水價改革有序進(jìn)行，提高對水價改革的細(xì)節(jié)管理，注重水價改革的細(xì)節(jié)落實(shí)，保障改革措施的全面實(shí)施。在利益相容的基礎(chǔ)上，需要做好政策的宣傳、引導(dǎo)工作，使農(nóng)業(yè)水權(quán)水價綜合改革得到各方的認(rèn)可與支持，避免水價改革過程中出現(xiàn)阻力。

（二）完善水權(quán)管理制度，保證水量控制標(biāo)準(zhǔn)

農(nóng)業(yè)水權(quán)水價綜合改革過程中，需要注重水權(quán)管理制度的應(yīng)用，按照省水利廳的取水指標(biāo)進(jìn)行審查，滿足水利工程的用水需求，嚴(yán)格控制水權(quán)總量。根據(jù)縣級水權(quán)控制要求，景電工程供水量為5億m3，其中，生態(tài)用水0.9億m3，農(nóng)業(yè)灌溉4.1億m3，灌區(qū)實(shí)行“專水專用”制度，對農(nóng)業(yè)用水進(jìn)行定量控制，嚴(yán)控“三條紅線”，有助于用水總量把控。在水權(quán)管理制度下，需要對水權(quán)配置面積進(jìn)行核實(shí)，確定景電灌區(qū)的農(nóng)戶和地塊情況，提高水權(quán)配置面積的核實(shí)效果，保證水權(quán)配置滿足實(shí)際要求，使水權(quán)得到精準(zhǔn)確定。灌溉用水采用定額控制形式，結(jié)合水權(quán)配置面積的要求，景電灌區(qū)灌溉用水定額為363m3/畝，實(shí)現(xiàn)了對農(nóng)業(yè)用水灌溉量的進(jìn)一步劃分，保障了農(nóng)業(yè)灌溉用水。為了確保水權(quán)劃分的有效性，在核實(shí)水權(quán)配置面積后，采用逐級劃分的方式，將水權(quán)分配到鄉(xiāng)、村、組、戶，使水權(quán)劃分具有層次性，便于把控各個層次的灌溉水量，有助于用水制度的定額管理。在景電二期古浪灌區(qū)水權(quán)配置方面，將水權(quán)證發(fā)放到720個村民用水小組或企業(yè)事業(yè)單位農(nóng)林場，灌區(qū)配置水權(quán)面積為47.8萬畝，使水權(quán)控制效果得到逐級加強(qiáng)，提高了農(nóng)業(yè)灌溉水量控制的穩(wěn)定性。

（三）采用協(xié)力管理方式，優(yōu)化水管體制建設(shè)

為了保障農(nóng)業(yè)水權(quán)水價綜合改革的利益相容性，需要采用協(xié)力管理方式，發(fā)揮出水管體制的建設(shè)作用，提高改革任務(wù)的落實(shí)水平。在協(xié)力管理過程中，應(yīng)發(fā)揮農(nóng)業(yè)水權(quán)水價綜合改革小組的作用，優(yōu)化負(fù)責(zé)人的配置情況，使協(xié)力管理得到人員支持，掌握協(xié)力管理的人員控制目標(biāo)。景電二期古浪灌區(qū)由古浪縣政府牽頭，在古浪灌區(qū)10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立水資源管理辦公室，負(fù)責(zé)轄區(qū)水資源的分配、利用、保護(hù)和管理，落實(shí)水資源管理制度，對水資源進(jìn)行分配、利用和管理，促進(jìn)水資源使用的節(jié)約、集約化管理，促進(jìn)計(jì)劃用水過程的實(shí)施，保障水資源利用的協(xié)力管理效果。為了確保農(nóng)民用水過程具有組織性，灌區(qū)成立了農(nóng)民用水合作組織，由村干部擔(dān)任組長，以提高水量分配的有效性，逐漸完善用水控制過程，按照用水指標(biāo)的要求，構(gòu)建公平公正的用水形式，實(shí)現(xiàn)用水控制的基礎(chǔ)目標(biāo)。

（四）配套調(diào)蓄工程建設(shè)，補(bǔ)全工程短板

在農(nóng)業(yè)水權(quán)水價綜合改革的作用下，對工程建設(shè)實(shí)施情況進(jìn)行調(diào)整，可解決景電灌區(qū)用水高峰期問題，保障用水資源充足，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的用水方案，有助于解決工程短板。為了對農(nóng)業(yè)水價進(jìn)行有效控制，需要把控用水源頭，采用新建調(diào)蓄水池的方式，景電二期古浪灌區(qū)新建了6座，總調(diào)蓄容量為1400萬m3的農(nóng)業(yè)灌溉調(diào)節(jié)池，解決灌溉用水的供需矛盾，可基于工程建設(shè)開展水價控制，通過短板補(bǔ)足為水利工程建設(shè)提供指導(dǎo)。在農(nóng)業(yè)灌溉方面，需要改變傳統(tǒng)的灌溉形式，注重滴灌、噴灌等方式的推廣，將灌溉方式控制與水價控制結(jié)合起來，推動節(jié)水技術(shù)有效應(yīng)用。農(nóng)業(yè)水權(quán)水價綜合改革需要設(shè)施基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)對農(nóng)業(yè)灌溉成本的控制。

（五）結(jié)合高效節(jié)水機(jī)制，嚴(yán)格控制灌溉水量

農(nóng)業(yè)水權(quán)水價綜合改革后，為了節(jié)約灌溉成本，需要注重灌溉水量的控制，保證水價改革與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的利益兼容。為了積極配合水價改革過程，景電二期古浪灌區(qū)實(shí)施了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目。2021年，實(shí)施面積為4.5萬畝，累計(jì)達(dá)到17萬畝，灌區(qū)面積得到了擴(kuò)展。而且運(yùn)用滴灌、管灌、水肥一體化等灌溉技術(shù)，打造了高效節(jié)水的灌溉區(qū)域，使灌溉過程得到了有效控制，促進(jìn)了水價控制的落實(shí)。因此來說，景電灌區(qū)節(jié)水設(shè)施得到了全面建設(shè)，提高了農(nóng)業(yè)水價控制的響應(yīng)力度。農(nóng)業(yè)水價建設(shè)需要注重灌溉設(shè)施的應(yīng)用，提高節(jié)水機(jī)制運(yùn)用的有效性，保證水價改革能夠取得突破性進(jìn)展，擴(kuò)大灌溉水量控制的覆蓋面。灌溉水量決定了用水價格，因此，對灌溉水量進(jìn)行控制具有必要性，需要營造水價控制氛圍，將水價改革上升到社會層面，必要時可對水價控制開展試點(diǎn)工作，為水價改革提供依據(jù)。

（六）劃分管理職責(zé)，落實(shí)改革人員

在農(nóng)業(yè)水權(quán)水價綜合改革過程中，需要遵循《小型農(nóng)田水利工程管護(hù)辦法》的要求，做好水價改革過程的權(quán)限劃分，使水價改革控制的作用得以充分發(fā)揮。景電灌區(qū)水價改革過程中，根據(jù)所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)等情況，采用了責(zé)任主體落實(shí)的方式，在灌區(qū)成立了農(nóng)民用水者協(xié)會，實(shí)現(xiàn)了對灌區(qū)用水的管理，提高了用水控制的嚴(yán)格性。農(nóng)業(yè)水權(quán)水價綜合改革應(yīng)由專人推進(jìn)，同時，需要明確水價控制的責(zé)任主體，使管理職責(zé)劃分落實(shí)到位，保障水價的管控力度，遵守水價控制要求，讓水價改革迅速展開，進(jìn)而促進(jìn)水價改革實(shí)施。

（七）建立用水獎罰機(jī)制，加強(qiáng)用水管理監(jiān)督

在水價管理過程中，要采用嚴(yán)格的管理形式，做好用水監(jiān)督工作，發(fā)揮水價控制的監(jiān)督作用，使水價改革有序?qū)嵤Ｋ畠r與水量具有密切關(guān)系，需要根據(jù)用水情況采取獎罰措施，提高節(jié)水控制的有效性，保證用水管理的規(guī)范性。景電二期古浪灌區(qū)用水控制過程中，以《甘肅省景電灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼資金管理辦法》為依據(jù)，對水價管理過程進(jìn)行試行，節(jié)水獎勵標(biāo)準(zhǔn)以節(jié)約水量核定，推進(jìn)用水管理過程，確保用水管理工作有序開展。在水量控制方面，以水權(quán)配置總量的50%為標(biāo)準(zhǔn)，節(jié)水量在50%以內(nèi)的按照0.1元/m3進(jìn)行獎勵；50%以上的按照0.15元/m3進(jìn)行獎勵。為了促進(jìn)精準(zhǔn)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施，在農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施方面，以甘肅省行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為參考，按照2元/畝的標(biāo)準(zhǔn)核定，應(yīng)用用水獎罰機(jī)制，提高水資源的利用率及用水管理的可靠性。

（八）采用計(jì)量用水形式，做好用水精度控制

為了提高灌溉用水的計(jì)量效果，需要完善計(jì)量設(shè)施，提高計(jì)量控制的準(zhǔn)確性，保證水價統(tǒng)計(jì)工作順利進(jìn)行。景電灌區(qū)設(shè)施改進(jìn)之前，存在斗口計(jì)量不準(zhǔn)確的情況，影響了用水總量的控制。改進(jìn)后，擴(kuò)大了自動計(jì)量設(shè)施的覆蓋面，實(shí)現(xiàn)了計(jì)量控制的定額管理，形成了精準(zhǔn)計(jì)量的控制條件。精準(zhǔn)計(jì)量對水價改革具有推進(jìn)作用，通過水量控制水價的方法，滿足水價控制的決定要素，確保設(shè)施建設(shè)與水價改革相匹配。采用計(jì)量用水形式，一方面，實(shí)現(xiàn)了用水總量的控制，將總量限制在規(guī)定范圍內(nèi)，消除總量控制不準(zhǔn)的影響；另一方面，為定額管理計(jì)量提供保證，形成了完善的計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)了計(jì)量精度控制，避免了計(jì)量過程產(chǎn)生較大偏差。

（九）實(shí)施用水成本審查，合理制定水價額度

在農(nóng)業(yè)水權(quán)水價綜合改革過程中，要對用水成本進(jìn)行審查，使成本控制符合利益要求，實(shí)現(xiàn)多方相容的利益控制，降低水價改革對利益的影響。在水價改革利益相容的政策下，應(yīng)遵守補(bǔ)償成本、合理負(fù)擔(dān)的原則，使供水成本審查發(fā)揮作用。同時，向多方征求水價調(diào)整意見，提高水價改革的合理性，消除改革過程中的不穩(wěn)定因素。為了確保定額監(jiān)督控制的有效性，需要完善水價的形成機(jī)制，合理制定水價額度，提高水價控制的標(biāo)準(zhǔn)化程度。景電二期古浪灌區(qū)在水價控制方面，實(shí)施了超額收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，對于不高于超定額度的部分，按照標(biāo)價的120%收取水費(fèi)；超出超定額度的部分，按照標(biāo)價的150%收費(fèi)。這種方式有助于水價額度控制，可提高水價改革水平，明確用水成本的審查范圍，便于通過額度對用水成本進(jìn)行審查。

三、結(jié)束語

綜上所述，農(nóng)業(yè)水權(quán)水價綜合改革具有一定的難度，需要圍繞利益相容政策展開分析，實(shí)現(xiàn)對灌區(qū)水資源的節(jié)約利用，使灌區(qū)具有良好的用水條件。在農(nóng)業(yè)水價控制作用下，可促進(jìn)罐區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展，確保水價得到有效調(diào)整，掌握水價的控制基礎(chǔ)。利益相容是實(shí)現(xiàn)水價改革的關(guān)鍵，應(yīng)確保水價控制得到政策支持，進(jìn)而發(fā)揮控制優(yōu)勢。

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