楊贊

摘要：隨著我國(guó)深化行政管理體制改革的深入，行政事業(yè)單位的預(yù)算管理是事業(yè)單位財(cái)政管理的重要抓手，采購活動(dòng)是行政履職、為民服務(wù)的重要工作內(nèi)容。做好兩者的有機(jī)結(jié)合，有利于促進(jìn)行政事業(yè)單位高效運(yùn)行。本文主要介紹行政事業(yè)會(huì)計(jì)預(yù)算、采購工作，分析會(huì)計(jì)預(yù)算及采購活動(dòng)存在的問題，并在此基礎(chǔ)上提出解決措施，更好地推動(dòng)工作的高效順利開展。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；會(huì)計(jì)預(yù)算；采購策略

DOI：10.12433/zgkjtz.20232418

一、預(yù)算與采購有機(jī)結(jié)合的重要性

目前，我國(guó)各級(jí)行政事業(yè)單位執(zhí)行政府會(huì)計(jì)制度，以預(yù)算管理為主要抓手，開展人員、公用經(jīng)費(fèi)，以及項(xiàng)目資金的預(yù)算、下達(dá)、執(zhí)行、考核。在預(yù)算管理工作中，貨物與服務(wù)的采購支出是行政事業(yè)單位資金支出的大項(xiàng)，也是涉及廉潔、效率、內(nèi)部控制等問題的高發(fā)區(qū)。因此，必須將預(yù)算與政府采購工作有機(jī)結(jié)合起來，才能做好預(yù)算管理。

二、行政事業(yè)單位實(shí)行會(huì)計(jì)預(yù)算的必要性

第一，會(huì)計(jì)預(yù)算可以完成會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作的合理標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)際工作中，財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、人才配置不合理、日常管理辦法落實(shí)不到位等原因，導(dǎo)致賬目不一致，財(cái)產(chǎn)外流。實(shí)行財(cái)務(wù)預(yù)算，同時(shí)嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的規(guī)章制度，確保財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)資料信息的真實(shí)性和一致性。

第二，會(huì)計(jì)預(yù)算可以提高資金利用效率。實(shí)行會(huì)計(jì)預(yù)算，有利于對(duì)資金實(shí)行統(tǒng)一的調(diào)度和管理，改變傳統(tǒng)資金分配相對(duì)分散、支出賬戶多大、銀行開戶重復(fù)等問題，同時(shí)可以合理減少行政部門的支出，大大節(jié)約運(yùn)行成本。

第三，會(huì)計(jì)預(yù)算可以通過標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算開展管理。實(shí)行會(huì)計(jì)預(yù)算，有利于財(cái)政預(yù)算的編制和執(zhí)行，為財(cái)政預(yù)算編制提供可靠的資料，有利于進(jìn)一步規(guī)范、完善采購計(jì)劃，確保資金得到高效率使用。

三、預(yù)算管理工作的問題

（一）預(yù)算管理編制缺乏科學(xué)性與嚴(yán)謹(jǐn)性

首先，行政事業(yè)單位對(duì)下一個(gè)會(huì)計(jì)年度的預(yù)算編制往往由財(cái)務(wù)部門牽頭，各業(yè)務(wù)部門需在較短時(shí)間內(nèi)提供項(xiàng)目信息，導(dǎo)致業(yè)務(wù)部門對(duì)預(yù)算編制工作的參與感較低。財(cái)務(wù)人員對(duì)預(yù)計(jì)實(shí)施的項(xiàng)目了解不夠充分，容易導(dǎo)致預(yù)算編報(bào)缺乏系統(tǒng)性與嚴(yán)謹(jǐn)性。其次，業(yè)務(wù)部門所開展的項(xiàng)目信息一方面來源于以往開展情況，不可避免地陷入經(jīng)驗(yàn)主義陷阱。同時(shí)，對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)提出的新工作任務(wù)缺乏充分了解，市場(chǎng)調(diào)研不夠充分、科學(xué)，導(dǎo)致為財(cái)務(wù)部門提供的信息缺乏科學(xué)性，進(jìn)而影響預(yù)算編制效果。最后，財(cái)務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門面對(duì)采購項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估等事前工作，往往設(shè)置保守目標(biāo)，以便事后評(píng)價(jià)。

（二）人員素質(zhì)良莠不齊

有些工作人員缺乏前瞻性，不能對(duì)采購項(xiàng)目的各項(xiàng)指標(biāo)了如指掌。由于工作安排的突然性，如糧食安全問題和突發(fā)公共安全事件的出現(xiàn)，不少業(yè)務(wù)人員和財(cái)務(wù)人員對(duì)采購活動(dòng)的流程，事前評(píng)估、事后績(jī)效評(píng)價(jià)等存在很大的盲目性，工作效率低下。

（三）信息化程度不足

目前，我國(guó)積極推動(dòng)政務(wù)工作信息化建設(shè)，力圖打破“信息孤島”，提高工作效率，解決行政履職過程中出現(xiàn)的部門沖突、推諉、重復(fù)建設(shè)、冗余沉淀等問題。但不可否認(rèn)的是，在預(yù)算管理中信息化程度不足。

在預(yù)算執(zhí)行實(shí)施采購活動(dòng)中尚未能建立起大數(shù)據(jù)庫，無法采集足夠的信息調(diào)研，對(duì)經(jīng)費(fèi)的使用具有不確定性，影響了預(yù)算的前瞻性，降低了預(yù)算效率，不利于預(yù)算目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

（四）預(yù)算執(zhí)行效率不高

1.指標(biāo)設(shè)置不合理

由于人員素質(zhì)、信息對(duì)稱性等因素的客觀存在，行政事業(yè)單位對(duì)預(yù)算項(xiàng)目的各項(xiàng)績(jī)效指標(biāo)設(shè)置不盡合理，缺乏對(duì)項(xiàng)目本身開展的指導(dǎo)性，導(dǎo)致在執(zhí)行完成后，與前期設(shè)置的各項(xiàng)績(jī)效指標(biāo)相差甚遠(yuǎn)。

2.地方財(cái)政緊張

由于地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)影響，部分地方財(cái)政陷入緊張狀態(tài)，對(duì)項(xiàng)目的資金保障缺乏足夠的力度。預(yù)算管理中各部門的項(xiàng)目分配金額低于其預(yù)期，導(dǎo)致預(yù)算項(xiàng)目推動(dòng)不理想，執(zhí)行效率低。

3.項(xiàng)目執(zhí)行落實(shí)過程中的屢次修改

因項(xiàng)目落地的復(fù)雜性，在具體實(shí)施過程中往往需要經(jīng)過多次修改，如土地整理類涉農(nóng)項(xiàng)目，在機(jī)耕道等道路建設(shè)中，涉及農(nóng)戶訴求，不得不屢次更改設(shè)計(jì)，中斷施工，這其中既有事前未能充分聽取群眾意見的因素，也反映了事前評(píng)估不足，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行受到影響，執(zhí)行效率低。

四、采購工作的問題

（一）采購內(nèi)控工作不夠扎實(shí)細(xì)致

行政事業(yè)單位都擬定了內(nèi)部控制制度，包括三重一大、采購流程、簽批流程、崗位設(shè)置等，但內(nèi)控工作，尤其是采購內(nèi)控工作，不夠細(xì)致扎實(shí)。

1.內(nèi)控制度擬定缺乏科學(xué)性、嚴(yán)密性

在行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)中，一些單位未能建立明晰的工作導(dǎo)引圖示或制度描述不夠嚴(yán)謹(jǐn)、有歧義，對(duì)崗位職責(zé)權(quán)利的劃分不夠細(xì)致，為不相容職務(wù)分離工作留下紕漏。

相關(guān)人員對(duì)內(nèi)控管理片面地理解為財(cái)務(wù)部門事務(wù)，沒有站在系統(tǒng)運(yùn)行的全局高度思考、統(tǒng)籌工作。整個(gè)系統(tǒng)的內(nèi)控管理僅從采購流程開始，未將業(yè)務(wù)工作開展與預(yù)算管理有機(jī)結(jié)合，統(tǒng)籌閉環(huán)管理。

2.內(nèi)控執(zhí)行與制度脫節(jié)

部分單位為盡快完成上級(jí)下達(dá)的目標(biāo)任務(wù)，存在內(nèi)控執(zhí)行與制度脫節(jié)的情況。違反預(yù)算管理和采購制度，人為干預(yù)選擇采購對(duì)象。預(yù)算采購活動(dòng)可以節(jié)省成本，但控制風(fēng)險(xiǎn)和廉潔自律的意義被拋諸腦后。

內(nèi)控制度不夠嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)，缺乏指導(dǎo)性，增加了新員工的培訓(xùn)成本和替換頂崗冗余能力建設(shè)。輪崗制度很難貫徹執(zhí)行到位，財(cái)務(wù)預(yù)算管理體系和采購工作開展往往依賴業(yè)務(wù)熟練的員工，從而增加人員管理風(fēng)險(xiǎn)。

（二）采購工作的事前評(píng)估浮于表面

個(gè)別單位在預(yù)算管理采購工作開展前缺乏項(xiàng)目的事前調(diào)查評(píng)估，未能充分聽取意見，對(duì)采購項(xiàng)目從事前目標(biāo)到事中執(zhí)行、事后評(píng)價(jià)，產(chǎn)生了不利影響。例如，預(yù)算超支和服務(wù)對(duì)象滿意度低等情況的發(fā)生，不僅會(huì)為地方財(cái)力增加負(fù)擔(dān)，而且會(huì)使公眾對(duì)政府行政履職、為人民服務(wù)形象產(chǎn)生消極影響。

（三）采購執(zhí)行的績(jī)效評(píng)估工作

單位預(yù)算管理采購工作的績(jī)效評(píng)估較多體現(xiàn)在采購單位的自評(píng)和地方財(cái)政部門開展的抽查評(píng)價(jià)中。單位開展自我評(píng)價(jià)的依據(jù)是在開展項(xiàng)目預(yù)算時(shí)，各單位設(shè)置的各項(xiàng)績(jī)效指標(biāo)，如此就容易給各部門留下了可操作的空間。單位開展項(xiàng)目的信息披露工作，通過專項(xiàng)自評(píng)報(bào)告、年度財(cái)報(bào)和決算報(bào)告體現(xiàn)。前者覆蓋全面但缺乏重要性和可靠性。后者對(duì)項(xiàng)目評(píng)價(jià)一筆帶過，缺乏全面性和及時(shí)性，而且財(cái)政部門精力有限無法對(duì)會(huì)計(jì)年度內(nèi)所有項(xiàng)目進(jìn)行全面的考察，只能抽取部分代表性項(xiàng)目進(jìn)行事后評(píng)價(jià)，監(jiān)督效力不足。

五、對(duì)策

（一）制度建設(shè)

首先，必須提高領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)內(nèi)控制度建設(shè)和執(zhí)行的認(rèn)識(shí)。財(cái)務(wù)部門活動(dòng)可以作為單位業(yè)務(wù)活動(dòng)的信息匯總節(jié)點(diǎn)，并以之為觀察窗口，對(duì)內(nèi)控管理工作進(jìn)行考察。但領(lǐng)導(dǎo)者不能將單位預(yù)算管理與采購管理片面地理解為財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)的獨(dú)立事項(xiàng)，應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到內(nèi)控制度對(duì)本單位順利運(yùn)行的支撐作用，從而著力做好頂層設(shè)計(jì)，站在全局高度全面梳理本單位內(nèi)控制度的可行性，分析其局限性，立足清晰明了的引導(dǎo)圖示和準(zhǔn)確的文字描述，將內(nèi)控制度做細(xì)做密。

其次，務(wù)必堅(jiān)決落實(shí)內(nèi)控執(zhí)行。管理者對(duì)崗位的權(quán)責(zé)劃分必須清晰明了，并堅(jiān)決貫徹不相容職務(wù)分離的原則，杜絕一人多崗，降低人為干預(yù)風(fēng)險(xiǎn)，把預(yù)算、采購執(zhí)行、成果驗(yàn)收等崗位切實(shí)分離。同時(shí)，必須充分尊重監(jiān)督人員的意見，認(rèn)真評(píng)估單位整體運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)和具體項(xiàng)目執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)、難點(diǎn)。

再次，強(qiáng)化內(nèi)部控制能力。在預(yù)算核算中要遵循以人為本的基本理念，以實(shí)際需求為出發(fā)點(diǎn)，切實(shí)做好各項(xiàng)工作。財(cái)政預(yù)算管理體制的改革是強(qiáng)化機(jī)關(guān)內(nèi)部控制、改進(jìn)預(yù)算工作的重要手段。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政工作的監(jiān)督，使財(cái)政會(huì)計(jì)信息公開透明，有利于行政事業(yè)單位長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

最后，堅(jiān)決處理違規(guī)行為。無規(guī)矩不成方圓，對(duì)違規(guī)行為堅(jiān)決處理，才能剎住歪風(fēng)邪氣，維護(hù)廉潔自律的政府形象。

（二）調(diào)查之風(fēng)

習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)黨員干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭深入調(diào)查研究，撲下身子，干實(shí)事、謀實(shí)招、求實(shí)效。要堅(jiān)持以人民為主體，把握問題導(dǎo)向，堅(jiān)持實(shí)踐第一。想要搞懂問題實(shí)質(zhì)，既要深入群眾，明白群眾需求，以便有的放矢，又要將調(diào)查結(jié)果收集匯總，科學(xué)分析，全局統(tǒng)籌，把握主要矛盾。在預(yù)算管理過程中，既需要對(duì)財(cái)力保障情況有充分估計(jì)，又要了解群眾訴求，積極協(xié)調(diào)矛盾，化解執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)，提高群眾滿意度。

（三）人員培訓(xùn)

依據(jù)內(nèi)控管理制度落實(shí)輪崗機(jī)制與人員繼續(xù)教育培訓(xùn)。有步驟、有計(jì)劃減少一人多崗的情況，減輕和削弱個(gè)人權(quán)責(zé)和干預(yù)能力。同時(shí)，通過多種形式的培訓(xùn)教育，提高工作人員的理論水平和實(shí)踐能力。單位應(yīng)重視實(shí)時(shí)更新預(yù)算管理法規(guī)與采購相關(guān)法規(guī)知識(shí)，增強(qiáng)工作人員替換頂崗能力，以期擺脫對(duì)個(gè)別人員的依賴，減少管理風(fēng)險(xiǎn)。

（四）信息化建設(shè)

首先，除特殊行業(yè)以外，項(xiàng)目采購應(yīng)逐步落實(shí)電子招標(biāo)制度，供應(yīng)商庫隨機(jī)抽取制度，削弱業(yè)主單位在采購環(huán)節(jié)的干預(yù)能力。

其次，通過信息的互聯(lián)互通建設(shè)打通“數(shù)據(jù)孤島”，實(shí)現(xiàn)人事管理、項(xiàng)目屬地管理等方面信息通暢，提高信息的一致性。減少各部門統(tǒng)計(jì)差漏、更新緩慢流程復(fù)雜、重復(fù)勞動(dòng)等情況，從而提高辦公效率。

再次，應(yīng)該充分挖掘預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的潛力，將其中的預(yù)算執(zhí)行模塊，政府采購模塊以及政府采購網(wǎng)有機(jī)結(jié)合。目前，預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的運(yùn)行邏輯僅停留在將預(yù)算指標(biāo)分配，績(jī)效指標(biāo)錄入，再接受采購?fù)瓿珊螅烧少従W(wǎng)推送回預(yù)算執(zhí)行模塊的付款信息。由此可見，該系統(tǒng)尚缺乏對(duì)采購項(xiàng)目的后續(xù)監(jiān)督功能。進(jìn)一步加強(qiáng)系統(tǒng)建設(shè)，使采購模塊所設(shè)置的績(jī)效目標(biāo)與執(zhí)行模塊自行比對(duì)，自主形成對(duì)績(jī)效執(zhí)行的評(píng)價(jià)。這樣有利于提高業(yè)務(wù)部門對(duì)項(xiàng)目事前調(diào)查和績(jī)效評(píng)估工作水平。

最后，通過大數(shù)據(jù)庫建設(shè)，為項(xiàng)目采購提供數(shù)據(jù)指標(biāo)到開展模式的支撐。目前，項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)設(shè)置所利用的模板，尚缺乏足夠的實(shí)踐性，很多指標(biāo)停留在理論階段。以大數(shù)據(jù)的國(guó)家新基建為契機(jī)，著力為政府項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)設(shè)置建立科學(xué)合理的數(shù)據(jù)庫，使其能為項(xiàng)目采購工作的各項(xiàng)指標(biāo)提供有效的嵌套模板，不再為基層留下保守設(shè)置目標(biāo)以便其自圓其說的空間。嵌套的模板應(yīng)具有科學(xué)性、指導(dǎo)性、高效性、及時(shí)性、可量化等特點(diǎn)。只有接地氣的信息化服務(wù)，才真正有生命力，否則只會(huì)被束之高閣。

（五）合理編制會(huì)計(jì)預(yù)算

首先，相關(guān)人員應(yīng)意識(shí)到預(yù)算工作對(duì)整個(gè)行政事業(yè)單位的作用，以及費(fèi)用支出偏差帶來的不利影響，進(jìn)而有針對(duì)性地優(yōu)化工作，縮減實(shí)際支出與預(yù)算之間的偏差，提升預(yù)算的準(zhǔn)確性和實(shí)用性，減少因支出偏差造成的資金損失以及負(fù)債管理問題，為行政事業(yè)單位發(fā)展創(chuàng)造有利條件。

其次，會(huì)計(jì)核算項(xiàng)目設(shè)計(jì)應(yīng)建立在經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)流程之上，確保提供的財(cái)務(wù)信息與會(huì)計(jì)核算流程相符合，減少不必要的核算流程內(nèi)容。

最后，在改革各環(huán)節(jié)工作時(shí)，應(yīng)建立在基礎(chǔ)建設(shè)上，不能為加快建設(shè)進(jìn)度而盲目?jī)?yōu)化工作，使得提供的會(huì)計(jì)信息核算困難，相關(guān)人員無法有序開展工作，管理工作可能始終無法達(dá)到有效范圍，最終影響會(huì)計(jì)科目?jī)?yōu)化工作順利進(jìn)行。

制定合理有效的會(huì)計(jì)管理制度，實(shí)現(xiàn)在實(shí)際管理中順利進(jìn)行，這樣才能確保行政部門對(duì)財(cái)政管理工作到位，促進(jìn)預(yù)算會(huì)計(jì)制度改革。因此，在編制預(yù)算工作時(shí)，相關(guān)人員應(yīng)加強(qiáng)聯(lián)系并嚴(yán)格遵循預(yù)算編制制度，提高編制工作的質(zhì)量和效率，提升工作能力和執(zhí)行能力，為預(yù)算編制工作順利進(jìn)行奠定基礎(chǔ)，確保預(yù)算編制精細(xì)化開展，形成完整編制框架，有力推動(dòng)預(yù)算制度改革。

（六）長(zhǎng)效監(jiān)督機(jī)制

通過建立長(zhǎng)效監(jiān)督機(jī)制，如“雙隨機(jī)一公開”制度、“回頭看”抽查機(jī)制和“人大”調(diào)研機(jī)制等，不斷優(yōu)化監(jiān)督工作。著力加強(qiáng)監(jiān)督與信息化工作相結(jié)合，對(duì)單位的整體評(píng)價(jià)、具體項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)、預(yù)算執(zhí)行、營(yíng)商環(huán)境等方面的監(jiān)督工作開展情況通過信息化平臺(tái)公示，充分發(fā)揮群眾監(jiān)督、全過程監(jiān)督的作用，為建立廉潔高效的服務(wù)型政府提供堅(jiān)實(shí)的保障。

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