曹才力，歐 璇，歐明濤

（湘中幼兒師范高等?？茖W(xué)校 文學(xué)院，湖南 邵陽 422000）

不重視教育的民族是沒有希望的民族，而建設(shè)教育強國的關(guān)鍵在教師。新中國成立以來，黨和國家根據(jù)時代需要圍繞教師教育這一主題先后出臺了系列法律法規(guī)、條例規(guī)章或決定意見等政策文本，成為維系教師教育生命與指引教師教育改革發(fā)展的“路線圖”，使新中國的教師教育事業(yè)取得了舉世矚目的成績。特別是黨的十八大以來，黨和國家站在新的歷史方位，將教師教育質(zhì)量提升納入到國家教育制度建設(shè)、行動計劃與總體改革規(guī)劃之中，成為教師教育發(fā)展的重要動力源泉。在我國已進入高質(zhì)量發(fā)展階段的背景下，深刻揭示和把握我國教師教育體系演變的歷史邏輯與基本特征，有利于我們洞察教師教育體系結(jié)構(gòu)的深層次問題，也有利于我們進一步深化新時代的教師教育改革。令人遺憾的是，縱觀當(dāng)前有關(guān)教師教育體系的研究成果，大多數(shù)是對政策文本的內(nèi)涵進行技術(shù)化解讀，鮮有從政策演變邏輯的視角進行分析，難以揭示教師教育體系演變過程中所隱含的價值旨趣。也難以真正理解中國式教育現(xiàn)代化的本質(zhì)與特征。因此，以歷史制度主義視角將新中國成立以來的教育體系放在具體政治、經(jīng)濟與文化背景之中進行動態(tài)化分析，可以深入透徹地理解教師教育體系演變的內(nèi)在邏輯、基本特征與未來趨勢，可以為新時代實現(xiàn)教師教育高質(zhì)量發(fā)展提供政策引導(dǎo)。

一、新中國成立以來我國教師教育體系歷史演進的內(nèi)在邏輯

歷史發(fā)展總是有著自己的方向與規(guī)律，這種歷史發(fā)展規(guī)律在本質(zhì)上也是人民的活動規(guī)律。新中國成立以來，人民的活動都是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會實踐，而教師教育體系的演變在總體上與歷史發(fā)展脈絡(luò)同頻共振，蘊含著我國教師教育體系演變的內(nèi)在邏輯。

（一）初步探索期（1949—1978 年）：從全面照抄照搬“蘇聯(lián)模式”到獨立師范教育體系的建構(gòu)

新中國成立之初，黨和國家面臨的首要任務(wù)就是恢復(fù)千瘡百孔的經(jīng)濟與社會，此時，大力發(fā)展教育、培養(yǎng)人才以迅速提升國力成為領(lǐng)導(dǎo)層的重要共識。發(fā)展教育的重中之重就是培養(yǎng)優(yōu)秀教師，黨和國家在對當(dāng)時國際國內(nèi)形勢進行充分研判的基礎(chǔ)上，確定全面學(xué)習(xí)蘇聯(lián)教師教育體制的決策。1951年8月，教育部在“全國初等教育和師范教育第一次會議”上確定了當(dāng)時師范教育的工作方針，決定采取“正規(guī)師范教育”與“短期培訓(xùn)”相結(jié)合的模式來快速培養(yǎng)100萬教師，并對舊中國的師范學(xué)校進行了調(diào)整與整頓。1952 年，教育部出臺的《關(guān)于高等師范學(xué)校的規(guī)定（草案）》統(tǒng)一規(guī)范了全國師范院校的設(shè)置標準、人才培養(yǎng)層次、招生規(guī)模、畢業(yè)生分配等事項，并硬性規(guī)定每省至少要建設(shè)1所“師范學(xué)院”來為本省培養(yǎng)高中教師，每個地級城市要創(chuàng)辦一所“師范?？茖W(xué)?！?，為當(dāng)?shù)嘏囵B(yǎng)初中教師，同時，部分中等師范學(xué)校與幼兒師范學(xué)校得以恢復(fù)和重建，使每個省份都形成了本科、專科與中專三個層次的師范教育體系。1953 年，院系調(diào)整基本結(jié)束后，我國出臺了以模仿蘇聯(lián)為主旨的《關(guān)于改進和發(fā)展高等師范教育的指示》，這成為社會主義改造與過渡時期指導(dǎo)和規(guī)范我國高等師范教育發(fā)展的重要政策。同時，國家還出臺了師范學(xué)校的“暫行規(guī)程(草案)”“教育實習(xí)辦法”與“教學(xué)計劃”等指導(dǎo)師范教育教學(xué)的規(guī)范性文件。

經(jīng)過3 年左右的運行，“蘇聯(lián)模式”師范教育體系的封閉性、人才培養(yǎng)模式的單一性、培養(yǎng)渠道的狹窄性、課程與教學(xué)的僵化性等弊端開始顯露，師范教育質(zhì)量差強人意。為此，1961 年教育部總結(jié)了新中國成立以來教師教育的經(jīng)驗教訓(xùn)，確定了對師范教育進行“調(diào)整、鞏固、充實、提高”的總體思路，出臺了中師學(xué)校與幼師學(xué)校的教學(xué)計劃(草案)，并結(jié)合我國實際調(diào)整了師范教育體系結(jié)構(gòu)，提升了師范教育質(zhì)量，鞏固了中等師范教育在教師教育中的基礎(chǔ)性地位。最突出的是，經(jīng)過這個階段的調(diào)整與提高，我國在模仿蘇聯(lián)模式的基礎(chǔ)上建起了獨立而完整的師范教育體系，為我國當(dāng)時的基礎(chǔ)教育發(fā)展培養(yǎng)了大量優(yōu)秀師資，更為我國教育事業(yè)發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。

（二）規(guī)范發(fā)展期（1979—2000 年）：三級師范教育體系的確立與二級師范教育體系的形成

改革開放為我國社會主義事業(yè)建設(shè)釋放出大量的生產(chǎn)力，使得我國各項事業(yè)出現(xiàn)蓬勃發(fā)展、欣欣向榮的態(tài)勢。特別是“解放思想，實事求是”思想路線與“科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力”論斷的提出，教育事業(yè)得到了前所未有的重視，但是，教師不足而導(dǎo)致的人才緊缺成為當(dāng)時教育事業(yè)面臨的重要難題。為緩解這一困難，1978 年至上世紀末的教師教育體系改革的重點落在了全面恢復(fù)和發(fā)展師范教育。如十一屆三中全會之前，教育部就出臺了《關(guān)于加強和發(fā)展師范教育的意見》，該文件以鮮明的改革精神，對教師教育政策進行“破”“立”結(jié)合，首次提出根據(jù)中國國情構(gòu)建“三級師范教育體系”的設(shè)想，同時將教育部直屬的6所高等師范院校作為培養(yǎng)大中專師資與重點中學(xué)師資的主陣地。“三級師范教育體系三級”中的“三級”是指中師（中專）、師專（大專）與師院（本科）三個層級，并且小學(xué)、初中與高中學(xué)段的大多數(shù)教師應(yīng)分別達到上述三個層級的學(xué)歷。同時我國連續(xù)出臺相關(guān)配套政策，如1980年，我國就確立了師范教育作為教育事業(yè)“工作母機”的定性和培養(yǎng)教師人才基地的定位；出臺《關(guān)于辦好中等師范教育的意見》《關(guān)于大力辦好高等師范?？茖W(xué)校的意見》進一步鞏固了“三級師范教育體系”，并凸顯了中國特色。

隨著《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》《義務(wù)教育法》《教育法》《教師法》等法律法規(guī)的頒布實施，有關(guān)教師教育體系改革的政策也密集出臺，如關(guān)于中小學(xué)教師、校長在職進修的相關(guān)文件，推進了以“學(xué)歷達標”為重心的學(xué)歷補償型在職教師進修制度與體系的建設(shè)；《關(guān)于師范教育改革和發(fā)展的若干意見》《教師職務(wù)試行條例》《高等學(xué)校教師職務(wù)試行條例》和《中小學(xué)教師專業(yè)合格證書試行辦法》等全面推進了教師教育的各項改革，有效推動了中國特色“三級師范教育體系”的不斷發(fā)展，為社會培養(yǎng)出了大批合格的教師，為當(dāng)時“普九”任務(wù)的完成作出了突出貢獻。

1999年，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》提出要建設(shè)全面推進素質(zhì)教育的高質(zhì)量教師隊伍，同時，教育部啟動了師范院校布局結(jié)構(gòu)的調(diào)整，開始取消中等師范，推動由“三級師范教育體系”向“二級師范教育體系”轉(zhuǎn)型，并引導(dǎo)和鼓勵綜合性大學(xué)參與師范教育，構(gòu)建具有中國特色與時代特征且能體現(xiàn)終身教育思想的教師教育體系。

（三）創(chuàng)新發(fā)展期（2001—2012年）：促進開放多元教師教育體系的形成

世紀之交是我國經(jīng)濟社會深刻變革的重要時間節(jié)點，我國教師教育也整體性進入到新的歷史發(fā)展階段，“改革·創(chuàng)新·轉(zhuǎn)型·發(fā)展”成為教師教育體系變革的重要指向。2001年，《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革和發(fā)展的決定》中首次用“教師教育”的概念替換了“師范教育”，并提出要“完善以現(xiàn)有師范院校為主體、其他高等學(xué)校共同參與、培養(yǎng)培訓(xùn)相銜接的開放的教師教育體系”。同時，《基礎(chǔ)教育課程改革綱要（試行）》客觀上要求教師教育要邁向注重內(nèi)涵與提升質(zhì)量的新階段。一個開放多元的教師教育體系呼之欲出，充滿競爭性的師資培養(yǎng)體制和教師專業(yè)教育模式也正在形成。

2002年，教育部出臺《關(guān)于“十五”期間教師教育改革與發(fā)展的意見》，要求對教師教育進行結(jié)構(gòu)調(diào)整，高效益重組教師教育資源，要辦好一批不同層次的示范型師范院校。次年，“構(gòu)建靈活開放的教師教育體系”被列為《2003—2007年教育振興行動計劃》的重要內(nèi)容，特別是“農(nóng)村師資隊伍建設(shè)”與“農(nóng)村師范生培養(yǎng)”成為“教育振興行動計劃”的重點。之后，教育部密集出臺了專門面向農(nóng)村地區(qū)的教師教育政策，如“農(nóng)村學(xué)校教育碩士師資培養(yǎng)計劃”“農(nóng)村教師特崗計劃”“師范生免費教育政策”“國培計劃”等；并鼓勵師范院校創(chuàng)新“頂崗實習(xí)”“師范生實習(xí)支教”模式。

2007年，國務(wù)院正式批準教育部直屬的6所師范大學(xué)實施師范生免費教育政策，不但吸引了大批優(yōu)秀人才從事基礎(chǔ)教育，還優(yōu)化了基礎(chǔ)教育教師隊伍結(jié)構(gòu)。與此同時，我國的教師培養(yǎng)模式還出現(xiàn)了“4+2”“4+3”與“2+2”等多樣化模式。這些政策不但推動了開放型教師教育體系的建構(gòu)，還從教育公平視角增強了教師培養(yǎng)方式的多元性。

（四）高質(zhì)量發(fā)展期（2012——至今）：新時代中國特色社會主義教師教育體系的縱深發(fā)展

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》提出了要構(gòu)建“開放靈活的教師教育體系”的目標，成為新時代教師教育改革的“路線圖”；黨的十八大的召開，標志著我國教師教育進入高質(zhì)量發(fā)展的新階段。習(xí)近平總書記在2018年召開的全國教育大會上反復(fù)強調(diào)了教師隊伍建設(shè)在教育工作中的基礎(chǔ)性地位。同年，中共中央、國務(wù)院出臺了首個專門針對教師隊伍建設(shè)的政策文件《關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》，對新時代我國教師教育的發(fā)展產(chǎn)生了重大影響。隨后，教育部等五部門制定《教師教育振興行動計劃（2018—2022 年）》推動中國特色社會主義新時代教師教育的改革與發(fā)展，標志著我國教師教育體系改革也進入到了以促進教師素質(zhì)提升為重點的縱深發(fā)展期。

此階段我國教師教育的重點開始轉(zhuǎn)向以學(xué)歷提升為外顯的高素質(zhì)教師隊伍建設(shè)上。2014 年，《教育部關(guān)于實施卓越教師培養(yǎng)計劃的意見》出臺并于當(dāng)年開始實施，該計劃主要通過教師培養(yǎng)體制機制改革來培養(yǎng)師德高尚、專業(yè)基礎(chǔ)扎實、自我發(fā)展能力突出的高素質(zhì)、專業(yè)化教師隊伍，其重點在于創(chuàng)新了本、碩連貫式的教師教育新模式。2018 年，教育部實施“卓越教師培養(yǎng)計劃2.0”培養(yǎng)“四有”教師；同年，教育部針對不同類型學(xué)校的教師工作特點分別制定了《新時代高校教師職業(yè)行為十項準則》《新時代中小學(xué)教師職業(yè)行為十項準則》《新時代幼兒園教師職業(yè)行為十項準則》，以加強師德師風(fēng)建設(shè)。2019 年，《中國教育現(xiàn)代化2035》明確將師德師風(fēng)作為教師素質(zhì)評價的首要標準，并構(gòu)建長效化與制度化的師德師風(fēng)建設(shè)機制。

中國特色社會主義進入新時代，黨和國家非常重視教師教育學(xué)科建設(shè)對教師教育實踐的推動作用。早在2012 年，國務(wù)院學(xué)位委員會教育學(xué)科評議組就提議將教師教育納入教育學(xué)的二級學(xué)科。2018 年，中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》中提出要加強教師教育學(xué)科的建設(shè)，政策規(guī)定師范院?？梢詢?yōu)先獲得教育類專業(yè)碩士學(xué)位與專業(yè)博士學(xué)位的授予權(quán)，并支持高水平綜合大學(xué)開展教師教育?！督處熃逃衽d行動計劃（2018—2022年）》更是擘畫了教師教育院校與教育學(xué)科的五年發(fā)展宏圖，夯實教師教育可持續(xù)發(fā)展的動力基礎(chǔ)。

在創(chuàng)新教師教育模式的同時，我國還高度關(guān)注教師教育質(zhì)量保障體系的建設(shè)。2017 年，教育部出臺《普通高等學(xué)校師范類專業(yè)認證實施辦法》，該文件以“學(xué)生中心、產(chǎn)出導(dǎo)向、持續(xù)改進”為理念構(gòu)建了師范類專業(yè)的統(tǒng)一認證體系，其中的省部協(xié)同推進機制、高校主體責(zé)任追究機制、三級監(jiān)測認證機制具有鮮明的中國特色與世界水平。師范專業(yè)認證制度的建立有效地推動了教師教育的綜合改革，為建設(shè)高素質(zhì)教師隊伍提供了衡量標準。

二、新中國成立以來我國教師教育體系演進的基本特征

通過對新中國成立以來教師教育體系演進的歷史邏輯分析，我們可以看到，原來以“蘇聯(lián)模式”為樣板而形成的獨立封閉式的教師教育體系在實踐中與中國國情相結(jié)合后，經(jīng)過不斷調(diào)整、變革與創(chuàng)新后日益包容與開放并且具有顯著的中國特色。體系演變往往是通過政策來引導(dǎo)的，而政策演變的歷史邏輯不僅僅是一種以時間為主線的政策承接關(guān)系。實質(zhì)上，政策是一個黨和國家為解決某種社會問題，促進社會治理目標的達成，根據(jù)國家建設(shè)的根本任務(wù)與基本方針而制定的具有準則性的規(guī)定。黨和國家是基于某種理念來治理社會的，而這種治理理念往往有一定的穩(wěn)定性，并通過政策的特征表現(xiàn)出來從而變得有規(guī)律可循，新中國成立以來的教師教育體系的演變也是如此。

（一）內(nèi)容性特征：國家教育改革與發(fā)展對教師教育體系變革的引導(dǎo)性價值十分突出

堅持中國共產(chǎn)黨對教育事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色教師教育體系演變的最本質(zhì)特征。我們通過分析新中國成立以來各年有關(guān)教育事業(yè)相關(guān)政策的發(fā)布數(shù)據(jù)就可以看出，每當(dāng)黨中央或國務(wù)院發(fā)布了有關(guān)國家教育改革與發(fā)展的重要文件后，就必定有一批關(guān)于教師教育體系改革的政策集中頒布。如1985年，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》要求對教師進行嚴格的培訓(xùn)與考核，并將發(fā)展師范教育和教師在職培訓(xùn)作為發(fā)展教育事業(yè)的戰(zhàn)略措施后，教育部和地方政府就出臺了數(shù)目龐大的教師培訓(xùn)政策，如《關(guān)于加強在職中小學(xué)教師培訓(xùn)工作的意見》《關(guān)于建立高等師范學(xué)校師資培訓(xùn)中心和培訓(xùn)點的通知》等；又如1993 年國務(wù)院頒發(fā)的《中國教育改革和發(fā)展綱要》要求“依法治教”，之后就有《中華人民共和國教師法》《教師資格條例》《中小學(xué)教師職業(yè)道德規(guī)范》《教師資格條例實施辦法》等配套政策持續(xù)跟進；2010 年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》公布后，我國在3 年內(nèi)就出臺了大約8項相關(guān)政策來響應(yīng)教師教育工作。我們還可以看到，2012 年國務(wù)院出臺了《關(guān)于深入推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》提出要通過構(gòu)建教育聯(lián)盟、集團化辦學(xué)、校長與骨干教師的交流制度等方式推進城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)教育資源共享，如2015 年就出臺“鄉(xiāng)村教師支持計劃”采取定向招生、培養(yǎng)與就業(yè)方式培養(yǎng)和輸送優(yōu)質(zhì)鄉(xiāng)村師范生；還有2016 年國務(wù)院《關(guān)于統(tǒng)籌推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見》與2017 年《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《關(guān)于深化教育體制機制改革的意見》等政策文本都試圖推進城鄉(xiāng)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。

深入結(jié)合政策內(nèi)容可以發(fā)現(xiàn)，凡是國家教育改革與發(fā)展的重大決策都會對教師教育體系變革政策的制定和實施帶來重大影響。可見，教師教育體系變革的政策在我國宏觀教育改革與發(fā)展政策中占據(jù)重要地位，國家教育改革與發(fā)展方向?qū)處熃逃w系變革的引導(dǎo)性價值十分突出，這也是我國教師教育體系變革有效性的重要保證。

（二）目標性特征：呈現(xiàn)出“數(shù)量滿足—質(zhì)量提升—高質(zhì)量發(fā)展”的演變軌跡

沒有合理可行的變革目標就不可能有科學(xué)的政策配置，也就不可能實現(xiàn)預(yù)期的改革成效。雖然新中國成立以來我國教師教育政策是在內(nèi)生性與外生性雙重動力的相互推動下發(fā)展的，其中既包含了偶然性又充滿了波折性，但我們還是可以從整個演變軌跡中探尋到其背后所隱藏的規(guī)律。

新中國成立以來的教師教育體系演變過程具有明顯的發(fā)展性與階段性，從總體上看，教師教育體系變革的優(yōu)先級目標表現(xiàn)出“數(shù)量滿足—質(zhì)量提升—高質(zhì)量發(fā)展”的遞進式演變軌跡。新中國成立初期，雖然黨和國家對教師教育體系變革的目標都設(shè)立了數(shù)量與質(zhì)量方面的宏大目標，但由于缺乏經(jīng)驗基礎(chǔ)與物質(zhì)條件導(dǎo)致教師教育體系的獨立性不強、目標實現(xiàn)的方法較為簡單，只能照搬“蘇聯(lián)模式”。因此，在后期發(fā)展中教師教育體系變革總是根據(jù)階段性需要來設(shè)定“有限目標”，并通過小范圍內(nèi)的政策“試點”，取得成功后再在全國推廣，如《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》強調(diào)建立“數(shù)量足夠、質(zhì)量合格”的穩(wěn)定師資隊伍，在數(shù)量目標達成后，變革目標便轉(zhuǎn)向了提升教師教育質(zhì)量上；2001 年《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》提出要完善教師教育體系、深化人事制度改革、大力加強中小學(xué)教師隊伍建設(shè)。免費師范生政策的施行，有效地解決了農(nóng)村地區(qū)師資短缺與質(zhì)量不高的問題。中國特色社會主義進入新時代，在高質(zhì)量發(fā)展的背景下，提升教師素質(zhì)實現(xiàn)教育的高質(zhì)量發(fā)展成為教師教育體系發(fā)展的優(yōu)先目標，所有政策舉措都是圍繞“培養(yǎng)卓越教師”設(shè)定目標，推動了教師質(zhì)量的提升與教育的高質(zhì)量發(fā)展。顯然，沒有數(shù)量滿足的達成，教師教育體系就不可能向培養(yǎng)高質(zhì)量教師方向持續(xù)發(fā)展。事實上，我國教師教育體系變革也并未止步于教師數(shù)量的滿足，而是在此基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)向“質(zhì)量提升”的軌道，重點提升教師的學(xué)歷層次、教學(xué)技能與綜合素質(zhì)，使教師教育體系建設(shè)在數(shù)量滿足和質(zhì)量提升的前提下繼續(xù)將目標定準在“高質(zhì)量發(fā)展”上，黨和政府積極推進師德師風(fēng)建設(shè)、師范專業(yè)認證制度、“本碩一貫制”培養(yǎng)制度等，推動教育事業(yè)持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展。

（三）工具性特征：針對不同的發(fā)展目標采用了差異性的政策工具

政策是對公共利益進行權(quán)威性分配的一種機制，往往表現(xiàn)為一種政治行為或規(guī)范性的行為準則，如謀劃、法律、措施、辦法、方法或條例等。很明顯，政策服務(wù)于某種目標或目的，具有很強的工具性特征?！罢吖ぞ呤沁B接政策目標與政策結(jié)果的橋梁，是將政策目標轉(zhuǎn)化為具體行動的路徑和機制?！盵1]美國學(xué)者麥克·唐納爾（Mc Donnell，L.M）和埃爾·莫爾（Elmore，R.F）立足于教育問題建立了一個能凸顯政策目標與政策選擇之間所存在的工具性聯(lián)系的分析框架，以幫助人們更加清晰地理解具體的政策工具。在這個框架中，政策工具可以分為“命令”“報酬”“勸誡”“能力建設(shè)”與“系統(tǒng)變革”（即在個人及機構(gòu)之間正式地轉(zhuǎn)移權(quán)威）等5種類型。當(dāng)然，并非所有政策只有一種工具類型，有時候綜合性政策內(nèi)含多種工具類型。

系統(tǒng)變革工具對推動新中國教師教育體系的演變產(chǎn)生普遍性作用。我國教師教育體系變革的成功不但有合理設(shè)置優(yōu)先級目標的因素，還和政策工具與政策目標之間的強匹配性相關(guān)，并且后者起到了關(guān)鍵性的作用。通過對新中國以來影響較大的教師教育體系變革的政策進行梳理后發(fā)現(xiàn)，系統(tǒng)變革工具對推動教師教育體系的發(fā)展發(fā)揮了普遍性作用，并且這類政策工具被廣泛地運用于教師教育體系改革中，其中主要原因是我國有著深厚而久遠的“中央權(quán)威”的文化傳統(tǒng)，民眾參與政策變革的主動性較為有限，因此，我國教師教育體系的演變基本都是中央政府主導(dǎo)的自上而下的強制性制度變遷和誘致性制度變遷相比，這種自上而下的強制性制度變遷更需要類似于中央政府這樣的“權(quán)力主導(dǎo)者”主動調(diào)整既有的權(quán)力（利）關(guān)系，才可能會達到預(yù)期的政策目的，也就勢必要求在政策的設(shè)計與執(zhí)行過程中更廣泛地采用系統(tǒng)變革工具。如《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》出臺之后，有關(guān)完善教師教育體系、深化人事制度改革、大力加強中小學(xué)教師隊伍建設(shè)、免費師范生政策等就是采用了系統(tǒng)變革工具。

“報酬”與“勸誡”兩種政策工具對“數(shù)量滿足”目標的達成起到明顯的促進作用。制度經(jīng)濟學(xué)認為，制度參與人的“經(jīng)濟人”本性會導(dǎo)致他們更支持自己收益大的制度規(guī)則。事實上，“重賞之下必有勇夫”的諺語也印證了報酬工具的效果。在改革開放到上世紀末教師數(shù)量奇缺的背景下，政府對高考報考師范專業(yè)的學(xué)生實行降分錄取、就讀期間發(fā)放生活補貼、減半收取學(xué)費等政策吸引年輕人投身教育事業(yè)；新世紀的免費師范生政策也是通過免收學(xué)費、發(fā)放助學(xué)金、包分配就業(yè)、本碩一貫制培養(yǎng)等“報酬工具”來直接激勵優(yōu)秀青年參與。在政策啟動期與發(fā)展期，這種獎勵性經(jīng)費政策的作用非常明顯。

新中國教師教育政策中“勸誡”型政策工具的運用較為頻繁，這種工具對“數(shù)量滿足”目標的達成也起到了非常明顯的作用。如1985 年我國首次設(shè)立“教師節(jié)”在社會上起到了很強的正面宣傳作用，教師的榮譽感增強了師范教育的吸引力；2019 年，教育部等七部門印發(fā)《關(guān)于加強和改進新時代師德師風(fēng)建設(shè)的意見》通過對教師師德師風(fēng)的日常教導(dǎo)與督查，特別是教育部不定期曝光師德師風(fēng)失范的典型案件對高素質(zhì)教師隊伍的養(yǎng)成起到了“勸誡”作用。

“命令”與“能力建設(shè)”兩種政策工具對“質(zhì)量提升”目標的達成起到了明顯的促進作用。建設(shè)高質(zhì)量的教師隊伍必須有嚴格規(guī)范的制度加以保障。在新中國教師教育體系變革的政策中大量使用了強度最高的“命令式”政策工具來保障教師質(zhì)量，這些“命令式”質(zhì)量保障規(guī)范從粗到細。如《關(guān)于加強在職中小學(xué)教師培訓(xùn)工作的意見》與《中小學(xué)教師職業(yè)道德規(guī)范》等政策文件中規(guī)范相對較粗，而《新時代高校教師職業(yè)行為十項準則》《新時代中小學(xué)教師職業(yè)行為十項準則》《新時代幼兒園教師職業(yè)行為十項準則》等政策文件中的規(guī)范就較為細致，可以對教師的日常行為規(guī)范形成警示。另外，教師教育立法也是一種命令式的政策工具，如《教師法》《教育法》《高等教育法》《義務(wù)教育法》《職業(yè)教育法》等對教師教育的高質(zhì)量發(fā)展起到了保駕護航的作用。

“能力建設(shè)”工具的應(yīng)用為新中國教師教育體系高質(zhì)量發(fā)展起到了很好的引領(lǐng)性作用。新中國的教師教育體系改革與發(fā)展是一項具有很強創(chuàng)新性的探索，政策舉措往往伴隨著改革進程而不斷更新，如果這些舉措不能及時準確地傳遞到教師教育實踐的終端，教師教育改革就會成為空談。但是在教師教育的實踐端不但需要有詳細的規(guī)范，還要有高屋建瓴的方向指引。如新世紀以來，我國職業(yè)教育領(lǐng)域非常重視“雙師型”教師的培養(yǎng)，中共中央、國務(wù)院出臺了《關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》和《國家職業(yè)教育改革實施方案》（俗稱“職教二十條”）都對深化職業(yè)院校教師隊伍建設(shè)改革，培養(yǎng)造就高素質(zhì)“雙師型”教師隊伍給出了指導(dǎo)性意見，同時教育部等四部門還出臺了《深化新時代職業(yè)教育“雙師型”教師隊伍建設(shè)改革實施方案》就“雙師型”教師的整體能力培養(yǎng)提出了詳盡的政策引領(lǐng)，其“能力建設(shè)”工具特征十分明顯。

（四）話語性特征：以統(tǒng)制性話語為主體、多元話語共存的話語體系

“話語是呈現(xiàn)思想內(nèi)容、反映理論邏輯、表達思維取向、引導(dǎo)實踐行為的方式方法”。[2]根據(jù)不同的歷史階段、政策主題與文化背景，我國教師教育體系改革的政策具有自身較為獨特的話語體系，從政策話語中的詞匯、修辭與表達方式可以詮釋教師教育體系變革政策中所蘊含的價值取向。

教師教育體系改革政策屬于教育政策中的一部分，教育的政治屬性決定了教師教育體系改革的政策中必然有統(tǒng)制性話語的存在，教師所從事的教育教學(xué)實踐離不開政治統(tǒng)制，并受制于統(tǒng)制性話語；同時，衡量教師績效的主要標準之一就是看教師對統(tǒng)治階級或政權(quán)機構(gòu)合法性的維護程度，因此，在某種意義上說政策系統(tǒng)就是統(tǒng)制系統(tǒng)。“從宏觀背景來看，我國教師教育政策話語體系的核心與關(guān)鍵理所當(dāng)然是中國特色社會主義的統(tǒng)制性話語體系，這是基于中國革命歷史與實踐演變而來的科學(xué)性話語體系。”[3]如《教師法》中規(guī)定“取得教師資格應(yīng)當(dāng)具備的相應(yīng)學(xué)歷”；《新時代中小學(xué)教師職業(yè)行為十項準則》中每一條準則中都包含了“不得”；《國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)籌推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見》中存在較多的“嚴禁”“不得”“確保”等字樣，統(tǒng)制性意味非常明顯，這與較多地使用“勸誡”型政策工具相一致。當(dāng)然，政策中的統(tǒng)制性話語體系從另一個方面體現(xiàn)了政策的權(quán)威性或不可違抗性。

但是，隨著時代的變化，我國教師教育體系改革政策中的統(tǒng)制性話語方式也在發(fā)展創(chuàng)新，并形成了以統(tǒng)制型話語為主體多元化與綜合性的話語體系。如由于教師數(shù)量與質(zhì)量已不能滿足社會需要，因此1999 年出臺了《關(guān)于師范院校布局結(jié)構(gòu)調(diào)整的幾點意見》開始取消中等師范教育，將三級師范教育體系調(diào)整為二級師范教育體系，以優(yōu)化教師隊伍結(jié)構(gòu)，增強教師的發(fā)展活力、消除教師培養(yǎng)體制僵化等問題；還有免費師范生政策、卓越教師培養(yǎng)計劃等無不彰顯出實用主義的政策話語旨趣；《關(guān)于加強新時代鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)的意見》中強調(diào)要“引導(dǎo)教師立足鄉(xiāng)村大地，做鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村教育現(xiàn)代化的推動者和實踐者”，要求教師在實踐中關(guān)照地域性文化，體現(xiàn)了教師教育體系改革政策還有地域性的話語特征；《教師教育振興行動計劃（2018—2022年）》包含了很多策略性話語，要求教師發(fā)揮好知識與能力的“真善美”，以促進人在身體與精神上的雙重豐盈。也許，這種趨勢也僅僅是開始，以后還會有更多的經(jīng)濟學(xué)話語、社會學(xué)話語、政治學(xué)話語或文化學(xué)話語會不斷融入我國教師教育體系改革政策的話語體系之中，形成多樣化的中國教師教育體系改革的話語邏輯與表達規(guī)則。

三、我國教師教育體系改革的未來發(fā)展趨勢

新中國成立以來特別是改革開放以來，我國教師教育體系建設(shè)成就卓著，但是，進入新的歷史發(fā)展時期我國教師教育體系發(fā)展也遇到新形勢與新挑戰(zhàn)，特別是還有部分尚未解決的問題需要進一步尋找合適的對策。今后十年是我國教師教育體系改革的關(guān)鍵期，我們既要解決教師教育中長期存在的老問題，還需要消解傳統(tǒng)教師教育體系發(fā)展中的不利因素，要建立與全球化、信息化與市場化相一致的教師教育體系，不但能適應(yīng)并引領(lǐng)未來的教育改革，還要體現(xiàn)中國特色，推動教師教育的持續(xù)發(fā)展。

（一）改革的基點：構(gòu)建開放與封閉相結(jié)合的中國特色教師教育體系

教師教育現(xiàn)狀決定未來國家教師教育體系的發(fā)展走向。從歷史來看，我國教師教育體系存在“忽左忽右”或“開放不定”的特點：為達成“數(shù)量滿足”目標時就偏向于采用封閉型的教師教育體系；為達成“質(zhì)量提升”目標就會偏向于采用開放型教師教育體系。問題在于，我國城鄉(xiāng)教育發(fā)展不同步，城鎮(zhèn)教師隊伍建設(shè)處于“質(zhì)量提升”階段，而農(nóng)村教師隊伍建設(shè)尚處于“數(shù)量滿足”階段，因此，我國未來的教師教育體系改革必須考慮城鄉(xiāng)教育、經(jīng)濟、社會存在的“二元結(jié)構(gòu)”與“雙軌發(fā)展”的現(xiàn)實，充分把握封閉式教師教育體系與開放式教師教育體系的優(yōu)勢，不能簡單地采用封閉式或開放式教師教育體系，而是要充分考慮城鄉(xiāng)差異構(gòu)建開放與封閉相結(jié)合的混合式教師教育體系。一方面，開放型教師教育體系可以滿足城鎮(zhèn)提升教師質(zhì)量的需要，另一方面，封閉式教師教育體系可以發(fā)揮“數(shù)量保障”的優(yōu)勢以滿足農(nóng)村對教師數(shù)量的需求；同時，構(gòu)建混合式教師教育體系可以整合職前與職后、高校與中小學(xué)、學(xué)校與產(chǎn)業(yè)的資源提升教師教育質(zhì)量。

（二）改革的焦點：以培養(yǎng)高質(zhì)量教師為目標構(gòu)建現(xiàn)代教師教育制度

教育現(xiàn)代化離不開教育制度的現(xiàn)代化，現(xiàn)代教師教育制度是增強教師教育現(xiàn)代性，提升教師培養(yǎng)質(zhì)量的制度保障。現(xiàn)代教師教育制度是“以教師資格證書制度為基礎(chǔ)，以現(xiàn)代教師培養(yǎng)制度為主體，以教師專業(yè)化為目標指向，以專業(yè)標準、機構(gòu)標準、課程標準、質(zhì)量保障標準等為條件，且教師教育者都必須遵守規(guī)則體系”，[4]現(xiàn)代教師教育制度在為教師培養(yǎng)提供科學(xué)的內(nèi)在管理機制的同時，也為增強教師培養(yǎng)制度的開放性指明了方向和著力點。遺憾的是，我國從上個世紀末就開始試行教師資格證書制度，但是目前還存在認證標準偏低、證書考試的科學(xué)性不足、證書的實效性過長、證書認定的權(quán)威性與規(guī)范性不足等問題，這是以“數(shù)量滿足”為目標的教師教育政策下粗放式管理的結(jié)果。在新形勢下，我們需要構(gòu)建高水平、專業(yè)化與終身化的現(xiàn)代教師教育制度。

首先，要緊跟時代重構(gòu)教師專業(yè)標準。教師標準是指面向新時期各級各類學(xué)校教師任職的普遍性標準。其次，根據(jù)新的教師專業(yè)標準，重設(shè)各級各類學(xué)校的教師資格標準、教學(xué)標準與評估標準；同時要對教師教育機構(gòu)設(shè)立“資質(zhì)標準”與“認證制度”，以此作為參與教師教育的首道門檻；研制科學(xué)的課程鑒定標準與質(zhì)量評估標準，從基礎(chǔ)層面確保教師培養(yǎng)的高起點、專業(yè)化。最后，構(gòu)建現(xiàn)代教師教育質(zhì)量保障體系，如參照教師資格標準重構(gòu)教師資格證書制度；建立教師資格的周期審核制度或再認證制度；構(gòu)建教師終身化的專業(yè)發(fā)展機制，確保教師素質(zhì)得以持續(xù)提升。

（三）改革的重點：以課程與教學(xué)改革為“切入口”創(chuàng)新教師培養(yǎng)模式

當(dāng)前，發(fā)達國家的教師培養(yǎng)目標已經(jīng)開始從培養(yǎng)“技能型教師”轉(zhuǎn)向了培養(yǎng)“研究型教師”，教學(xué)方式也開始由以知識、技能為中心的“被動式教學(xué)”轉(zhuǎn)向以教育教學(xué)實踐問題為中心“反思性教學(xué)”，[5]教師的職業(yè)生涯發(fā)展也開始從“準專業(yè)化發(fā)展”轉(zhuǎn)向“專業(yè)化發(fā)展”，教師教育的師范性與學(xué)術(shù)性也從原來的“隔離”轉(zhuǎn)向了“彌合”。[6]基于此，我國需要以教師教育的課程與教學(xué)改革為“切入口”創(chuàng)新教師培養(yǎng)模式。

一方面要構(gòu)建一體化的培養(yǎng)與培訓(xùn)制度。教師的專業(yè)發(fā)展具有明顯的階段性與規(guī)律性，教師教育需要有職前、入職與在職等三個階段培訓(xùn)才能順利成長為一名成熟的專業(yè)型教師，從三個階段來看，這是一個幾乎包含了全生命周期的成長歷程，也是全職業(yè)生涯的培養(yǎng)與培訓(xùn)過程。盡管在1990 年我國就設(shè)想要構(gòu)建教師職前培養(yǎng)與職后培訓(xùn)一體化的教師教育體系，但是至今還沒有完全實現(xiàn)職前培養(yǎng)與職后培訓(xùn)的銜接。造成這種狀況的主要原因是負責(zé)職前培養(yǎng)的是全日制大學(xué)體系（如師范院校與綜合性大學(xué)）與負責(zé)職后培訓(xùn)的教師培訓(xùn)機構(gòu)（如教育學(xué)院或教科院）之間缺乏溝通，更尷尬的是，職后培訓(xùn)機構(gòu)的層次與培訓(xùn)的內(nèi)容都明顯低于職前培養(yǎng)，導(dǎo)致職前培養(yǎng)與職后培訓(xùn)出現(xiàn)“倒掛”。因此，未來的教師教育政策的重點應(yīng)該放在引導(dǎo)教師職前培養(yǎng)與職后培訓(xùn)的一體化建設(shè)方面。

另一方面要對原來的課程體系進行現(xiàn)代化改造。特別是對教育學(xué)、心理學(xué)與學(xué)科教學(xué)等三門課程進行改造，不但要增加新的觀念與思想，還要將最新研究成果轉(zhuǎn)化到課程的知識體系之中，構(gòu)建觀念新穎、內(nèi)容豐富、針對性強且選擇度大的課程體系。其次是要重構(gòu)教師教育的“學(xué)術(shù)性”與“師范性”，實現(xiàn)二者并重；推進學(xué)科課程與專業(yè)課程的融合，凸顯專業(yè)知識學(xué)習(xí)與技能培養(yǎng)的平衡性。最后，就是要優(yōu)化教學(xué)方式，要充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)參與輔助教學(xué)，增加實踐性教學(xué)的比重，提升教師的專業(yè)實踐能力。

（四）改革的難點：如何使政府管理體制的重心從師范院校向教育事業(yè)轉(zhuǎn)移

政策是黨和政府對社會或公共事務(wù)的一種管理手段，過去一些教師教育政策的“失靈”往往與政府發(fā)揮職能的方式相關(guān)。由市場經(jīng)濟催生的新公共管理理念主張政府對公共事務(wù)的管理應(yīng)該從直接管理向間接管理轉(zhuǎn)向，以求得政府、市場與公共事務(wù)之間的平衡。隨著我國市場經(jīng)濟體制的日漸成熟，市場力量在公共管理中發(fā)揮的作用也逐漸增大，因此，應(yīng)該在教師教育政策制定中充分考慮市場的調(diào)節(jié)作用。

要發(fā)揮市場的居間平衡功能改變政府直接管理或包辦師范院校的現(xiàn)狀，創(chuàng)新政府對教育機構(gòu)的全口徑管理模式。首先要賦予師范院校與教師教育機構(gòu)面向社會與市場自主辦學(xué)的市場主體地位；其次，政府身份與職能的轉(zhuǎn)變，不再作為市場主體存在，要從教師教育的唯一供給者向教師教育的監(jiān)管者與質(zhì)量評價者轉(zhuǎn)變，除了負責(zé)制定教師教育政策、質(zhì)量標準與其他監(jiān)管制度外，政府的主要責(zé)任就是全面監(jiān)管教師教育活動，維護教師教育市場的公平性，并從社會公平角度出發(fā)為弱勢教師群體提供相應(yīng)的教育資源。同時，政府要運用市場力量來創(chuàng)新教師教育的投入機制，拓寬教師教育經(jīng)費來源；對在職教師實行“培訓(xùn)券”制度，教師可以任意選擇一家教育機構(gòu)參加職后培訓(xùn)，既可以保障教師的個人選擇權(quán)，又可以激活教師教育市場競爭。