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筑牢我國北方重要生態(tài)安全屏障面臨的問題及系統(tǒng)治理方略

2023-05-13 18:14
關(guān)鍵詞:林草內(nèi)蒙古水資源

天 瑩

(內(nèi)蒙古自治區(qū)社會科學院 經(jīng)濟研究所, 內(nèi)蒙古 呼和浩特 010010)

生態(tài)文明是人類文明的新形態(tài),生態(tài)文明建設(shè)關(guān)系著我國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。習近平總書記站在人類發(fā)展和國家發(fā)展大局的高度,站在對子孫后代負責任的高度強調(diào),筑牢祖國北方生態(tài)安全屏障是內(nèi)蒙古必須承擔的重大政治責任,內(nèi)蒙古的生態(tài)狀況如何,不僅關(guān)系著全區(qū)各族群眾的生存和發(fā)展狀況,而且關(guān)系著華北、東北、西北乃至全國的生態(tài)安全。

黨的十八大以來,在習近平生態(tài)文明思想的指導下,內(nèi)蒙古堅持綠水青山就是金山銀山的理念,統(tǒng)籌山水林田湖草沙一體化系統(tǒng)治理,生態(tài)文明體制機制不斷完善,多樣化治理模式逐步形成,生態(tài)紅利在林草產(chǎn)業(yè)發(fā)展中得以釋放,治理方式向精細化、智慧化方向轉(zhuǎn)變,治理空間從局部向全域拓展,生態(tài)文明建設(shè)取得了歷史性成就,發(fā)生了歷史性轉(zhuǎn)變。但生態(tài)環(huán)境依然脆弱,生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量還不高,生態(tài)功能還不夠強,剩余的荒漠化沙化土地治理難度大,保護和鞏固已有生態(tài)建設(shè)成果的任務依然艱巨,生態(tài)環(huán)境治理面臨著水資源短缺和氣候變化的嚴峻挑戰(zhàn),產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)與水資源不足的矛盾突出。2023年6月6日,習近平總書記在內(nèi)蒙古自治區(qū)巴彥淖爾市考察,主持召開加強荒漠化綜合防治和推進“三北”等重要生態(tài)工程建設(shè)座談會并發(fā)表重要講話。習近平總書記強調(diào),深入推進“三北”等重點生態(tài)工程建設(shè),事關(guān)我國生態(tài)安全、事關(guān)強國建設(shè)、事關(guān)中華民族永續(xù)發(fā)展。我們要抓住生態(tài)建設(shè)的關(guān)鍵期、機遇期,胸懷“國之大者”,直面問題挑戰(zhàn),久久為功,統(tǒng)籌攻堅戰(zhàn)、殲滅戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)三大標志性戰(zhàn)役和生態(tài)安全屏障建設(shè),將祖國北疆這道萬里綠色長城構(gòu)筑得更加牢固。

一、內(nèi)蒙古筑牢北方生態(tài)安全屏障的現(xiàn)實基礎(chǔ)和成效

(一)生態(tài)環(huán)境改善和生態(tài)系統(tǒng)功能顯著提升,變化之大前所未有

內(nèi)蒙古不僅有森林、草原兩大生態(tài)系統(tǒng),還有荒漠、濕地、湖泊、河流、沙地等類型多樣的生態(tài)系統(tǒng)。其中森林面積3.92億畝,草原禁牧和草畜平衡面積10.2億畝。西部大開發(fā)以來,尤其是黨的十八大以來,內(nèi)蒙古持續(xù)實施大規(guī)模的生態(tài)建設(shè),以前所未有的力度加快生態(tài)環(huán)境治理,以最嚴格的制度、最嚴密的法治保護生態(tài)環(huán)境,牢固樹立山水林田湖草沙系統(tǒng)治理的理念,積極開展系統(tǒng)治理、綜合治理、源頭治理,森林覆蓋率大幅提升,草原植被覆蓋度明顯提高,河湖環(huán)境得到顯著改善,部分濕地縮小的趨勢得到控制。十年來,全區(qū)草原植被覆蓋度、森林覆蓋率分別提高到45%、23%[1],比2012年分別提高了2.2個百分點和4.7個百分點,荒漠化、沙化實現(xiàn)持續(xù)“雙減少”,科爾沁沙地生態(tài)率先實現(xiàn)良性逆轉(zhuǎn),生態(tài)環(huán)境總體上發(fā)生歷史性轉(zhuǎn)變,為維護國家生態(tài)安全作出了內(nèi)蒙古貢獻。

內(nèi)蒙古在加強生態(tài)建設(shè)的同時,加強對生物多樣性的保護。目前,全區(qū)已建成自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、濕地公園、森林公園、沙漠公園等各級各類自然保護地共計 380處,總面積1470.48萬公頃,約占全區(qū)國土面積的 12.43%。[2]大力推進水環(huán)境水生態(tài)治理,持續(xù)開展“一湖兩?!敝卫?加強黃河流域生態(tài)保護。強化監(jiān)測和排污口排查管理,進行河湖生態(tài)補水。全區(qū)地表水優(yōu)良水體所占比例達到76.9%,烏梁素海水質(zhì)達到Ⅳ類[2],黃河干流9個國考斷面水質(zhì)全部穩(wěn)定在Ⅱ類[3],推動了地區(qū)經(jīng)濟綠色發(fā)展,促進了群眾增收致富,實現(xiàn)了生態(tài)經(jīng)濟社會的多贏局面。

(二)體制改革和制度體系建設(shè)不斷完善,為生態(tài)建設(shè)保護提供堅實保障

內(nèi)蒙古加強規(guī)劃引領(lǐng),進行體制機制創(chuàng)新,強化制度約束,為生態(tài)建設(shè)、環(huán)境治理和保護提供了保障。2018年出臺的《內(nèi)蒙古主體功能區(qū)規(guī)劃》為進一步優(yōu)化人口、經(jīng)濟、資源生態(tài)空間布局,發(fā)揮不同主體功能區(qū)優(yōu)勢,實現(xiàn)區(qū)域科學可持續(xù)發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)。

“十四五”以來,內(nèi)蒙古自治區(qū)聚焦五大任務,把生態(tài)文明建設(shè)放在首位,先后發(fā)布了《內(nèi)蒙古國土空間規(guī)劃2021—2035》(草案)、《構(gòu)筑我國北方重要生態(tài)安全屏障規(guī)劃(2020—2035年)》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃》,引導內(nèi)蒙古生態(tài)文明建設(shè)的未來發(fā)展方向,加快內(nèi)蒙古生態(tài)環(huán)境綜合治理、系統(tǒng)治理和源頭治理,促進多規(guī)合一和自治區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。2023年,為促進生態(tài)安全屏障建設(shè),內(nèi)蒙古自治區(qū)第十四次人民代表大會常務委員會第五次會議審議通過了《內(nèi)蒙古自治區(qū)建設(shè)我國北方重要生態(tài)安全屏障促進條例》。各盟市也在不斷完善地方性法律法規(guī),加強制度約束。如呼和浩特市針對禁牧休牧、濕地保護、大青山前坡保護、大氣污染防治等出臺了一系列條例和考核獎懲辦法,推動生態(tài)環(huán)境保護制度體系不斷完善。除此之外,內(nèi)蒙古自治區(qū)還進行了機構(gòu)改革,新組建成立了內(nèi)蒙古自然資源廳、內(nèi)蒙古林業(yè)和草原局等部門,為國土資源的空間管控和優(yōu)化、促進山水林田湖草沙一體化系統(tǒng)治理和修復提供了體制保障。

(三)治理模式、技術(shù)不斷創(chuàng)新,為生態(tài)屏障建設(shè)提供內(nèi)生動力

在內(nèi)蒙古的生態(tài)環(huán)境治理模式中,除了庫布其模式、毛烏素沙地一代人接著一代人奮斗接續(xù)治理沙漠模式外,各地依據(jù)自然條件和經(jīng)濟條件因地制宜地探索了差異化、多樣化的生態(tài)治理模式。如通遼市龍頭企業(yè)帶動的沙棘桔梗立體種植模式、近自然林模式、延伸產(chǎn)業(yè)鏈條的飼草料種植與黃牛產(chǎn)業(yè)良性循環(huán)發(fā)展模式,巴彥淖爾市磴口縣的光伏治沙模式,赤峰市翁牛特旗以路治沙模式,烏蘭察布人工補播鄉(xiāng)土草種恢復退化草原模式,等等,這些治理模式既改善了生態(tài)環(huán)境,又促進了地方經(jīng)濟發(fā)展,實現(xiàn)了生態(tài)為民、生態(tài)利民、生態(tài)惠民。

同時,技術(shù)創(chuàng)新在生態(tài)建設(shè)和林草產(chǎn)業(yè)發(fā)展中也發(fā)揮了重要作用。比如,科左后旗的深挖淺埋技術(shù)、低密度造林技術(shù),磴口縣的冬貯苗造林技術(shù),鄂爾多斯的機械打孔深栽抗旱造林技術(shù)等,使造林的成活率有了明顯提高,加快了造林綠化速度。近十年來,全區(qū)造林、種草、年均防沙治沙面積均居全國之首。

(四)林草產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展,生態(tài)價值的轉(zhuǎn)化途徑日漸豐富

內(nèi)蒙古廣袤的森林、草原、濕地、沙地蘊藏著巨大的生態(tài)經(jīng)濟價值。通過生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化推動林草產(chǎn)業(yè)化發(fā)展,創(chuàng)建綠水青山就是金山銀山創(chuàng)新基地,加快了生態(tài)價值向經(jīng)濟價值的轉(zhuǎn)化,拓寬了農(nóng)民增收致富的新途徑。截至2020年底,全區(qū)林草產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值達到588.6 億元[4]。各盟市出臺相關(guān)政策支持林草產(chǎn)業(yè)發(fā)展,探索適宜本地區(qū)特點的林草產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式,加快林草基地建設(shè),扶持龍頭企業(yè)發(fā)展,促進生態(tài)經(jīng)濟良性循環(huán)發(fā)展。通遼市“塞外紅”種植戶每畝純收益達到1萬元以上,林產(chǎn)品加工使2萬戶農(nóng)民受益。磴口縣烏蘭布和沙區(qū)發(fā)展林木種苗、林下經(jīng)濟,推動產(chǎn)業(yè)治沙。呼和浩特市積極發(fā)展林草產(chǎn)業(yè),在清水河縣建立了農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)園區(qū),在龍頭企業(yè)的帶動下,將海紅果加工成飲料、果汁等產(chǎn)品,實現(xiàn)加工增值。同樣,巴彥淖爾市烏拉特前旗的紅花種植、烏蘭察布的檸條種植等都帶動了農(nóng)民增收,農(nóng)民通過務工、土地流轉(zhuǎn)、管護等途徑獲得收入。興安盟阿爾山市、呼倫貝爾市根河市、巴彥淖爾市五原縣等地先后入選“國家綠水青山就是金山銀山基地”。

(五)生態(tài)治理的精細化、智慧化加快推進,治理效能得到較大提升

內(nèi)蒙古大力推進林草長制、河湖長制,建立了從自治區(qū)到村嘎查的五級林草長制、河湖長制體系。采用“林草長、河湖長+檢查長、林草長、河湖長+警長+檢查長”等模式,開展聯(lián)合執(zhí)法,加大了部門之間的協(xié)同協(xié)作。開展常態(tài)化管理巡查,實行網(wǎng)格化管理。在錫林郭勒盟西烏珠穆沁旗創(chuàng)建了“馬背志愿者巡河員”。通遼市則在嘎查設(shè)置“一長兩員”。呼和浩特市建立了全區(qū)首個智慧林長管理平臺及手機APP,出臺協(xié)同機制工作方案,打擊毀林毀草偷牧行為。通過劃定河湖界限、清理河湖“四亂”、禁種高稈作物、加快居民遷建,河湖生態(tài)環(huán)境得到明顯改善。堅持“四水四定”,實行農(nóng)業(yè)水資源總量控制和限額管理,積極推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革,以電折水,開展系數(shù)率定工作,推動計量設(shè)施全覆蓋,實現(xiàn)農(nóng)業(yè)水資源精準管理,以提升農(nóng)民節(jié)水意識,提高農(nóng)業(yè)水資源利用效率,促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

(六)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境治理,從城市宜居向城鄉(xiāng)整體宜居轉(zhuǎn)變

堅持以人民為中心,加快城市轉(zhuǎn)型和宜居環(huán)境建設(shè)及農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)。一方面,通過加大城市環(huán)境整治,大力發(fā)展綠色交通,整頓散亂污小企業(yè),淘汰燃煤小鍋爐,大力發(fā)展綠色建筑,提升市鎮(zhèn)污水處理能力,推進城市垃圾分類,使城鎮(zhèn)居民生活品質(zhì)得到不斷提升。2022年,全區(qū)城市環(huán)境空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)的比例為92.9%,同比上升3.3個百分點。全區(qū)地市級集中式水源地水量優(yōu)良比例為86%。[2]加大污水處理廠提標改造,加大中水在綠化、道路噴灑、工業(yè)園區(qū)的使用量,提升中水回用率。將生態(tài)修復措施應用到河道水凈化、城市污水凈化之中,如呼和浩特市利用建立浮動濕地等綜合措施加大小黑河治理,目前建成區(qū)已基本消除黑臭水體。另一方面,加快農(nóng)業(yè)面源污染防治和人居環(huán)境建設(shè),促進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展,不斷改善農(nóng)田和人居環(huán)境,實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化治理。積極推進“四控兩轉(zhuǎn)化”,通過統(tǒng)防統(tǒng)控、綠色防控示范區(qū)建設(shè),增加有機肥的使用量,推廣測土配方、水肥一體化等技術(shù)措施,促進施肥用藥方式轉(zhuǎn)變,化肥農(nóng)藥使用量呈現(xiàn)負增長態(tài)勢。加快秸稈飼料化、燃料化、肥料化等多元化利用,提高秸稈的綜合利用率。推進農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè),加快推進農(nóng)村垃圾收儲運用體系建設(shè),進行廁所革命,垃圾收集處理能力明顯提升,農(nóng)村人居環(huán)境得到明顯改善,農(nóng)民幸福感不斷提升。

二、筑牢我國北方生態(tài)安全屏障面臨的問題

(一)生態(tài)系統(tǒng)脆弱,治理難度大、成本高

內(nèi)蒙古大部分地區(qū)屬干旱半干旱地區(qū),水資源短缺,降水波動性極大,且荒漠化、沙化土地面積大,荒漠化土地面積占自治區(qū)面積的50.14%,沙化土地占自治區(qū)面積的33.66%,給后續(xù)生態(tài)治理和已有生態(tài)建設(shè)成果維護帶來了巨大挑戰(zhàn)。在氣候干旱的巴彥淖爾市,2022年有17萬株樹木因干旱缺水、后期管護跟不上而枯死。相對東部地區(qū)而言,內(nèi)蒙古西部地區(qū)的森林覆蓋面少而分散,有的林地是三四十年前營造的防護林,為過熟林,且長勢和功能衰退,質(zhì)量不高,急需更新改造。在人均草場面積較小的草原地區(qū),受前幾年養(yǎng)畜收益高、舍飼設(shè)施建設(shè)滯后、飼草料和草原生態(tài)補償不足等多種因素的影響,局部地區(qū)仍然存在偷牧、超載、過牧現(xiàn)象,草原保護任務依然艱巨。四大沙地還有剩余的遠沙大沙需要治理,比如科爾沁沙地還有1200萬畝左右的遠沙大沙需要治理,渾善達克沙地還有流動沙地和部分半流動的質(zhì)量不穩(wěn)定的沙地生態(tài)系統(tǒng)亟待修復。由于沙區(qū)道路基礎(chǔ)設(shè)施滯后,剩余的地段立地條件越來越差,水資源不足,增加了治理的難度和成本。

(二)林草產(chǎn)業(yè)規(guī)模小,發(fā)展層次偏低

2020年全區(qū)林草產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值僅占全國的0.67%,在全國排名二十位之后。林草沙產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)規(guī)模不大,而且以苗木、林果產(chǎn)品和粗加工為主,產(chǎn)業(yè)鏈條短,龍頭企業(yè)的帶動力不足,產(chǎn)品附加值低,品牌影響力小。2021年,內(nèi)蒙古國家重點林業(yè)龍頭企業(yè)僅有13家、中國馳名商標僅3個[5],而江西省2019年國家重點林業(yè)龍頭企業(yè)、林產(chǎn)品中國馳名商標就分別達到39個和13個[6]。內(nèi)蒙古林下經(jīng)濟發(fā)展水平不高,無法滿足市場需要。而且,旅游業(yè)規(guī)模不大,大部分地區(qū)旅游點分散,旅游線路長,旅游產(chǎn)品不夠豐富,游客停留時間短,消費水平不高。交通和住宿等基礎(chǔ)設(shè)施配套不足,旅游旺季的接待能力與需求存在較大差距,旅游業(yè)與文化融合得不夠緊密,優(yōu)勢尚未發(fā)揮出來。

(三)專業(yè)人員數(shù)量不足、機制不暢、設(shè)備裝備落后,監(jiān)測和治理能力亟待提升

內(nèi)蒙古草原面積大、分布廣,監(jiān)測人員數(shù)量明顯不足,專業(yè)人員少,設(shè)備相對落后。在面積較大的邊境旗縣,一些監(jiān)測點位置偏遠,監(jiān)測人員需行程百公里以上才能到達監(jiān)測點。森林草原執(zhí)法管理機制不順暢。在原森林公安轉(zhuǎn)隸公安系統(tǒng)后,個別盟市林草部門的行政執(zhí)法人員大幅減少,執(zhí)法力量不足。全區(qū)各旗縣林草行政執(zhí)法歸口不一,一些旗縣缺編少人,林草主管部門與執(zhí)法機構(gòu)的銜接機制不暢,工作推進難度較大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級綜合執(zhí)法部門人員少,普遍存在一人身兼數(shù)職,而且具備林草等專業(yè)知識和法律知識的專業(yè)人員嚴重短缺,培訓次數(shù)不足,現(xiàn)有人員在短時間內(nèi)很難承接起項目繁多的相關(guān)職能,進而導致林草行政執(zhí)法力度不夠、效能不高。

(四)水資源短缺、空間配置不合理與氣候因素相疊加,加劇了人口與水資源的矛盾、農(nóng)業(yè)用水與生態(tài)用水的矛盾

內(nèi)蒙古除了東部地區(qū)的呼倫貝爾市和興安盟外,絕大多數(shù)地區(qū)屬于缺水地區(qū),而且還存在用水結(jié)構(gòu)不合理、水資源空間配置不合理、水資源利用率低等問題,致使水資源短缺與水資源浪費并存。在內(nèi)蒙古中西部地區(qū),有的城市人均水資源低于500立方米,在用水高峰期供需不平衡問題突出。全區(qū)各地農(nóng)業(yè)用水占比較高,如巴彥淖爾市農(nóng)業(yè)用水占比在80%以上,西遼河流域為75%[7],2020年巴彥淖爾市的農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)為0.467[8],低于全區(qū)0.564的平均水平[9]。近些年,農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉在內(nèi)蒙古得到大力推廣,但規(guī)模還不夠大,水資源浪費較為嚴重。而且,地區(qū)間的水資源空間配置不夠合理,黃河初始水權(quán)水指標在中西部各盟市的配置差異較大,巴彥淖爾市占絕大多數(shù),主要用于農(nóng)業(yè),而呼和浩特市、包頭市、鄂爾多斯市的配置指標相對較少。隨著呼包鄂城市群不斷發(fā)展,這一地區(qū)的人口快速增長、工業(yè)發(fā)展及生態(tài)用水逐漸增多,水資源供需矛盾越來越突出。特別是受氣候波動性因素的影響,在嚴重干旱年份,內(nèi)蒙古中西部農(nóng)業(yè)與生態(tài)用水矛盾不斷加劇。

(五)投入不足,無法滿足生態(tài)系統(tǒng)一體化保護修復及林草產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展的需要

從生態(tài)建設(shè)前期到后期管護管理、監(jiān)測及林草產(chǎn)業(yè)發(fā)展均存在經(jīng)費投入不足的問題。從建設(shè)層面看,內(nèi)蒙古剩余的生態(tài)治理地段大多是治理難度較大的地段,治理成本高,按照當前的標準,投入遠遠不夠。目前,內(nèi)蒙古造林成本每畝需要1200~2000元,加上前期土地平整等費用,成本還會更高,可想而知,每畝標準只有400~900元是遠遠不夠的。從管護管理看,后續(xù)管護經(jīng)費不足,導致已有生態(tài)建設(shè)成果鞏固難度加大,增加了反彈風險。內(nèi)蒙古的森林撫育資金每畝只有200元,遠低于實際需要。河湖管理劃界、設(shè)置公示牌、編制和修編規(guī)劃等均沒有專項經(jīng)費支持。水利工程設(shè)施后續(xù)維護費用短缺,導致運行效率下降。林草產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持資金投入少,貸款周期短,而產(chǎn)業(yè)建設(shè)周期長、見效慢。例如“塞外紅”蘋果、海紅果需要5年、8年才達到盛果期,而貸款期限通常為2年,企業(yè)和農(nóng)戶無力投資于林果產(chǎn)業(yè),制約著相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,又進一步影響著基地規(guī)模的擴大,導致林果產(chǎn)業(yè)難以實現(xiàn)良性發(fā)展。

(六)部分地區(qū)城鄉(xiāng)人口布局不合理,與生態(tài)環(huán)境承載力不相適應

進入21世紀以來,在國家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略推動和自治區(qū)經(jīng)濟發(fā)展促進就業(yè)的帶動下,內(nèi)蒙古實現(xiàn)了大規(guī)模農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移和城鎮(zhèn)化,在顯著改變?nèi)丝诔青l(xiāng)布局的同時,呈現(xiàn)出人口向呼包鄂城市群、大城市和盟市區(qū)域中心城市集中的態(tài)勢。截至2022年,內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化率達到68.6%[10],高于全國平均水平。但自治區(qū)各盟市之間的城鎮(zhèn)化發(fā)展極不平衡,2022年城鎮(zhèn)化率最高和最低的盟市相差45個百分點,主要產(chǎn)糧大市(盟)的城鎮(zhèn)化率普遍偏低,農(nóng)業(yè)人口多,沙化和潛在沙化面積大,人口與生態(tài)環(huán)境承載力不相適應。比如2022年通遼市的城鎮(zhèn)化率為51.02%,比全區(qū)平均水平低17.4個百分點,第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)占比高達52%,比全區(qū)高出15.1個百分點,農(nóng)村人口壓力較大。

三、進一步筑牢我國北方生態(tài)安全屏障的系統(tǒng)治理方略

(一)推進人口集中集聚,增進人口與經(jīng)濟社會、資源環(huán)境的協(xié)調(diào)性、適應性

國土空間規(guī)劃對于經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略引領(lǐng)作用,國土空間規(guī)劃實現(xiàn)多規(guī)合一,形成了科學利用保護國土空間一張藍圖,為優(yōu)化三大空間提供了方案。在國土空間規(guī)劃的約束下,人口、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)空間布局不斷優(yōu)化,將逐步形成生產(chǎn)發(fā)展、生態(tài)良好、生活宜居的新格局。2023年,內(nèi)蒙古自治區(qū)及各盟市、旗縣都編制完成了國土空間規(guī)劃。要落實國土空間規(guī)劃,重點推進城鎮(zhèn)化滯后地區(qū)人口向大中城市和盟市中心城市集中集聚,推進水資源短缺和嚴重沙化地區(qū)等生態(tài)脆弱、人口承載力低的地區(qū)的人口轉(zhuǎn)移,重點解決城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡的問題,緩解生態(tài)壓力,實現(xiàn)人口與經(jīng)濟社會及資源環(huán)境的均衡發(fā)展。堅持以水定城、以水定人、以水定產(chǎn),提高呼包鄂烏城市群發(fā)展質(zhì)量和人口規(guī)模以及巴彥淖爾市中心城區(qū)的產(chǎn)業(yè)集聚力、人口容納力。推進赤峰市、通遼市、興安盟新型城鎮(zhèn)化建設(shè),加快通遼市、赤峰市一體化進程,擴大中心城區(qū)人口規(guī)模,提升城市層級,優(yōu)化城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu),提高城鎮(zhèn)化水平。發(fā)展特色產(chǎn)業(yè),提升公共服務均等化水平,加快推進以縣城為載體的新型城鎮(zhèn)化,滿足農(nóng)民的就近就地城鎮(zhèn)化需求。同時,加快農(nóng)業(yè)規(guī)?;?、集約化、現(xiàn)代化進程,推動一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展,拓寬就業(yè)渠道,減輕農(nóng)村生態(tài)環(huán)境壓力,促進經(jīng)濟社會、資源環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

(二)不斷拓寬生態(tài)價值轉(zhuǎn)化路徑,加快將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢

生態(tài)資源既具有涵養(yǎng)水源、防風固沙、清潔空氣、調(diào)節(jié)氣候等生態(tài)價值,也具有社會經(jīng)濟價值。牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念,拓寬生態(tài)價值轉(zhuǎn)化路徑。要加快生態(tài)產(chǎn)業(yè)化,大力發(fā)展林草產(chǎn)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)牧業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)、康養(yǎng)業(yè),科學開展碳匯測量核算,探索林草碳匯儲備和上市交易,加快內(nèi)蒙古林草濕地生態(tài)優(yōu)勢向經(jīng)濟優(yōu)勢轉(zhuǎn)化。大力發(fā)展林草產(chǎn)業(yè)。發(fā)展苗木生產(chǎn)、林果產(chǎn)業(yè)、林藥產(chǎn)業(yè)、林下經(jīng)濟及種植牧草和青貯飼料,發(fā)展綠色金融,創(chuàng)新金融模式,支持林草產(chǎn)業(yè)發(fā)展。要因地制宜,根據(jù)不同地區(qū)的特點,擴大梭梭肉蓯蓉、甘草、“塞外紅”蘋果、沙棘桔梗、海紅果、檸條等基地規(guī)模,支持龍頭企業(yè)、農(nóng)牧民合作社發(fā)展,加強與區(qū)內(nèi)外技術(shù)團隊的交流合作,不斷開發(fā)新產(chǎn)品,生產(chǎn)有機食品、飲品、保健品、藥品、飼料,打造有影響力的地理標志產(chǎn)品和特色農(nóng)產(chǎn)品,加大宣傳和營銷力度,滿足消費者不斷升級的生產(chǎn)生活需求。通過林草產(chǎn)業(yè)發(fā)展,拓寬群眾增收渠道,實現(xiàn)經(jīng)濟與生態(tài)雙贏、增綠與致富雙收。林草產(chǎn)業(yè)的發(fā)展逆向拉動生態(tài)產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴大,形成生態(tài)經(jīng)濟良性循環(huán)。依托草原、森林、沙漠、湖泊等生態(tài)環(huán)境,加快生態(tài)旅游業(yè)發(fā)展,使旅游與體驗相結(jié)合、與文化相融合。推進農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)、康養(yǎng)業(yè)與智慧化融合一體化發(fā)展,促進采摘觀光、旅游與文化、康養(yǎng)的有機結(jié)合。不斷提升接待能力和服務水平,延長游客停留時間,促進消費,提高旅游收入。加快森林、草原、濕地、荒漠的碳匯核算體系建設(shè),開展碳匯監(jiān)測,出臺碳匯核算標準體系,儲備碳匯項目,開展碳匯交易。尤其要在草原碳匯核算方法上尋求新突破。草原是內(nèi)蒙古地區(qū)分布最廣的地帶性植被,其生態(tài)功能具有不可替代性,而且類型多樣,生物量的年度、季節(jié)性波動較大,應研究建立科學的草原碳匯價值評價體系,釋放草原生態(tài)價值紅利。

(三)堅持山水林田湖草沙系統(tǒng)治理,打好荒漠化沙化綜合防治三大戰(zhàn)役

內(nèi)蒙古是全國荒漠化沙化最為嚴重的地區(qū)之一。經(jīng)過幾十年的不懈奮斗和治理,特別是黨的十八大以來,內(nèi)蒙古荒漠化沙化治理取得了顯著成效,但荒漠化沙化面積仍然占全國的23.26%,剩余的沙地位置偏遠,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足,治理難度較大。對此,一是繼續(xù)以國家生態(tài)工程為依托,堅持山水林田湖草沙系統(tǒng)治理,加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),創(chuàng)新荒漠化沙化治理技術(shù)和模式,推廣典型經(jīng)驗,加強與區(qū)內(nèi)外科研院所的合作,加強林草農(nóng)水自然資源多部門間的協(xié)同,開展技術(shù)攻關(guān),用系統(tǒng)化的理念建立相互協(xié)調(diào)的復合技術(shù)體系,避免因部門分割,在采用單一技術(shù)解決了一個問題后又引發(fā)新的問題的現(xiàn)象出現(xiàn)。二是總結(jié)防沙治沙經(jīng)驗,進一步提升農(nóng)牧民的參與度。在推進企業(yè)和其他社會力量參與生態(tài)建設(shè)的同時,挖掘人民群眾的無窮創(chuàng)造力,采取先造后補、以工代賑等方式,讓農(nóng)牧民廣泛參與到生態(tài)建設(shè)、沙地治理中來,成為最大的參與者、受益者。三是堅持節(jié)水優(yōu)先的原則,堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針,實現(xiàn)人與自然的和諧共生。實施沙漠沙地鎖邊林帶建設(shè),通過生物措施與工程措施、自然恢復與人工措施相結(jié)合的方式,發(fā)展節(jié)水林、近自然林,以水定綠,宜林則林、宜灌則灌、宜草則草,喬灌草相結(jié)合,徹底改變重喬木、輕灌草的觀念,立足干旱半干旱的自然氣候條件實際,在降雨量少的干旱地區(qū),增加灌草的比重,優(yōu)化結(jié)構(gòu),增強生態(tài)系統(tǒng)防風固沙功能。絕不能違背自然規(guī)律,盲目追求超過水資源承載力的森林覆蓋率。在原始景觀以疏林草原為主的地區(qū),不宜種植過密的林地,避免因用水過多導致地下水位下降。四是加快自然保護地體系建設(shè)。強化自然保護區(qū)建設(shè),加強人員的培訓和培養(yǎng),建立智慧化平臺,用現(xiàn)代化手段管理自然保護區(qū),不斷提升自然保護能力,維護好森林、草原、荒漠、沙地、濕地等不同類型生態(tài)系統(tǒng)的完整性、連續(xù)性、原真性。

(四)優(yōu)化生態(tài)工程投資結(jié)構(gòu),將投資重點轉(zhuǎn)移到森林后續(xù)撫育管理及草原保護和沙化治理上

經(jīng)過幾十年的生態(tài)建設(shè),內(nèi)蒙古的森林面積不斷增加,草原退化的趨勢得到有效遏制,荒漠化沙化土地減少,但生態(tài)系統(tǒng)依然脆弱,生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量亟待加強。草原是內(nèi)蒙古面積最大、分布最廣的生態(tài)系統(tǒng),僅草畜平衡和禁牧面積就占全區(qū)面積的57.5%,此外還分布有大量沙地,持續(xù)提升草原生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和防沙治沙能力對于提升全區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量具有事半功倍的效果。因此,在增加投資的同時,要本著林草沙一體化的理念,優(yōu)化生態(tài)工程資金投入結(jié)構(gòu)。一是將資金更多地用于提升現(xiàn)有森林的質(zhì)量和生態(tài)服務功能上,使其產(chǎn)生更大的生態(tài)效益。二是大幅增加草原投入,繼續(xù)實施禁牧休牧和草畜平衡,提高禁牧補貼和草畜平衡補貼標準,增加休牧補貼,將生態(tài)建設(shè)投資的重點放在退化草原的修復和沙地治理上,尤其是在人均草原面積較少的牧區(qū),補償標準要考慮實施禁牧休牧和草畜平衡對牧民收入的影響,處理好保護與發(fā)展的關(guān)系。同時,加快建立內(nèi)蒙古周邊區(qū)域的橫向生態(tài)補償機制,特別是要推動周邊受益的多個省市向內(nèi)蒙古提供生態(tài)補償,不斷提高草原生態(tài)補償標準。三是增加林草水各部門執(zhí)法監(jiān)督管理、監(jiān)測費用,提升治理能力。四是加大對林草產(chǎn)業(yè)的政策扶持和資金投入力度,促進林草產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展。

(五)強化節(jié)水和優(yōu)化水資源配置,提高水資源利用效率

一是優(yōu)化水資源空間配置,積極爭取黃河水指標。進一步優(yōu)化黃河幾字彎地區(qū)水資源空間配置,開展水權(quán)交易,增加嚴重缺水城市水資源總量,提升人口、產(chǎn)業(yè)的承載力。二是優(yōu)化水資源在農(nóng)業(yè)用水和生態(tài)用水間的配置,適度增加生態(tài)用水指標。挖掘農(nóng)業(yè)節(jié)水潛力,大力推進高標準農(nóng)田建設(shè),完善水利配套設(shè)施,加強后續(xù)管理,推廣滴管噴灌節(jié)水灌溉技術(shù),促進節(jié)水農(nóng)業(yè)發(fā)展,逐步降低農(nóng)業(yè)用水比重、增加生態(tài)用水比重,解決干旱年份生態(tài)用水不足問題。三是優(yōu)化農(nóng)業(yè)內(nèi)部水資源配置。優(yōu)化種植業(yè)結(jié)構(gòu),在保障糧食安全的同時,擴大節(jié)水作物的種植面積,縮減耗水作物的種植面積。四是用經(jīng)濟杠桿激發(fā)農(nóng)民的節(jié)水主動性。加快推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革,合理確定水價,盡快實現(xiàn)水資源精準計量和精準管理,向超過用水限額的農(nóng)戶收取水費,對于節(jié)水的農(nóng)戶給予節(jié)水補貼獎勵。五是加強基礎(chǔ)設(shè)施配套和投入。完善水利設(shè)施和節(jié)水配套設(shè)施建設(shè),增加水利設(shè)施工程后續(xù)的運行費、維護費投入,促進水利工程高效運行。六是加快城市、縣城污水和中水管網(wǎng)的建設(shè)和改造,實現(xiàn)污水收集全覆蓋,持續(xù)提升中水利用率,減少水資源浪費。提升城市綠化及景觀用水使用中水的比例,鋪設(shè)中水管網(wǎng)、加大中水處理設(shè)施建設(shè),實現(xiàn)工業(yè)園區(qū)用水的“中水替換”,積極探索城市大型新建住宅小區(qū)自來水和中水管網(wǎng)同步建設(shè)試點模式,進一步增加城市中水利用量,提升中水利用率。

(六)完善體制機制,提升生態(tài)環(huán)境治理、生態(tài)保護修復能力

健全執(zhí)法體制,組建旗縣林業(yè)和草原部門的專業(yè)行政執(zhí)法隊伍,設(shè)置機構(gòu)編制,配齊專業(yè)執(zhí)法力量,定期系統(tǒng)性地開展林草專業(yè)知識、法律法規(guī)等培訓,增加投入,提升執(zhí)法裝備配置水平,增強執(zhí)法能力。完善聯(lián)動機制,加強林草、農(nóng)、水各部門之間的合作,建立主要領(lǐng)導定期聯(lián)席會議,鼓勵多部門合作開展綜合系統(tǒng)研究,創(chuàng)建集成技術(shù)示范區(qū),改變單一技術(shù)引發(fā)的新問題,促進生態(tài)建設(shè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展、水資源合理利用相協(xié)同。協(xié)調(diào)流域內(nèi)各地區(qū)之間的關(guān)系,加強上下游、左右岸水資源配置和一體化管理,提升流域管理水平,合理分配水量,保證下泄水量,促進流域水生態(tài)水環(huán)境整體改善和修復。加強地膜收運體系建設(shè),從源頭和末端發(fā)力,在源頭上嚴厲打擊普通地膜的生產(chǎn)和銷售,在末端合理設(shè)置地膜回收點,支持廢舊地膜回收再利用企業(yè)發(fā)展,加快廢舊地膜的資源化再利用。扶持有機肥加工企業(yè)健康發(fā)展,培育新型經(jīng)營主體,推廣測土配方、水肥一體化技術(shù),推動農(nóng)戶增加有機肥使用量,實現(xiàn)化肥減量使用,持續(xù)改善和逐步提升耕地質(zhì)量,促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

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