張力偉

(吉林大學(xué) 行政學(xué)院, 吉林 長春 130012)

一、問題的提出與文獻回顧

基層的政策執(zhí)行深刻影響著基層治理的效能。隨著黨和國家對基層治理重要性的強調(diào),我國基層治理涌現(xiàn)出了大量的創(chuàng)新案例,推動了政策的有效落地并激發(fā)了基層治理的活力。然而,基層治理的復(fù)雜性與日俱增,為基層一線的工作人員帶來了巨大壓力。在這種現(xiàn)實下,基層政策執(zhí)行研究體現(xiàn)出鮮明的“行動者”轉(zhuǎn)向,聚焦于基層一線工作人員,即街頭官僚(street-level bureaucracy)。

街頭官僚是影響政策執(zhí)行效能的核心變量之一。[1]街頭官僚身處基層治理場景,政策在基層的最終落地取決于街頭官僚執(zhí)行政策的方式。街頭官僚最為鮮明的角色特征是擁有自由裁量權(quán),可以在政策執(zhí)行過程中采取變通的方式推動政策落地。[2](P.13)這一特征成為當下基層治理和街頭官僚研究的重點?；鶎庸彩聞?wù)的復(fù)雜性不斷增強,公眾需求與偏好各不相同,治理情境處于動態(tài)變化之中,因而基層政策執(zhí)行的難度顯著提升。在外部環(huán)境的驅(qū)動之下,街頭官僚的政策執(zhí)行衍生出了各種形式和策略。[3]一是政策任務(wù)的優(yōu)先處置。街頭官僚在日常工作中不得不應(yīng)付繁重的工作量,加之受到自身的角色沖突和有限的資源等因素的限制,街頭官僚傾向于優(yōu)先選擇處置一些工作任務(wù)而故意忽略其他任務(wù)。[4]二是政策的過度執(zhí)行。政策的過度執(zhí)行體現(xiàn)為街頭官僚難以把握自由裁量權(quán)的治理權(quán)限和運作方式的“度”,容易失控并異化為治理的過度執(zhí)行。[5]三是基層治理中的避責(zé)。受到科層體制、目標責(zé)任制和激勵機制等制度條件的綜合影響,街頭官僚以不同程度、不同形式的避責(zé)策略組合作為對制度壓力的響應(yīng)。[6]四是扮演政策企業(yè)家尋求政策變革?！敖诸^政策企業(yè)家”(street-level policy entrepreneur)已經(jīng)成為街頭官僚研究的重要概念,當街頭官僚發(fā)現(xiàn)政策難以執(zhí)行時,其會扮演政策企業(yè)家的角色,以主動尋求政策變革。[7]

總的來看,街頭官僚在基層執(zhí)行政策往往不會嚴格契合政策目標和規(guī)范程序,而是體現(xiàn)出“靈活執(zhí)行”的不同側(cè)面,這是街頭官僚在具體情境下采取的特定策略。[8]本文基于對基層治理的參與式觀察,發(fā)現(xiàn)了基層執(zhí)法中街頭官僚的“政策包裝”新策略,即街頭官僚為了保證政策效果能夠符合上級要求,在不改變政策實質(zhì)目標的基礎(chǔ)上,通過加碼的方式實現(xiàn)了政策在形式上的效果,通過政策話語表達的置換提升了政策執(zhí)行的公眾接受度,從而減少了政策執(zhí)行的壓力。既有研究中存在兩個與本文論述的“政策包裝”相似的概念。一是“政策再設(shè)計”,在特定的行動之下,街頭官僚會影響上級改變政策內(nèi)容[9](PP.209～222);二是“政策再發(fā)明”,即基層政策執(zhí)行可能會參照其他地方的治理經(jīng)驗或者政策內(nèi)容調(diào)整自身的政策,從而提升政策的兼容性[10]。相比之下,政策包裝體現(xiàn)出迥異于上述兩個概念的特征:其一,政策包裝在原有的政策目標基礎(chǔ)上負載了新目標,即“主動加碼”,而非根據(jù)情況重新設(shè)計政策或者調(diào)整政策內(nèi)容;其二,政策包裝以增量政策表達來解釋政策目標,從而為其自身的加碼行為提供了“合法性”。政策包裝的核心目的在于盡快滿足上級的要求,而不是有效率地輸出真實的治理效能。

無論基層的政策執(zhí)行衍生出何種策略,本質(zhì)上都難以脫離組織行為的一般框架,即組織內(nèi)部個體的行為是組織內(nèi)部環(huán)境與其所嵌入的外部環(huán)境共同形塑的結(jié)果。按照組織學(xué)的思路,某種特定的行為策略不能簡單地歸咎于政府官員或執(zhí)行人員的素質(zhì)或能力,其穩(wěn)定存在和重復(fù)再生是行政體系內(nèi)部要素和制度環(huán)境互動的產(chǎn)物。[11]這意味著,對政策包裝策略的分析需要從“內(nèi)”“外”兩個維度入手,探討這種行為背后的生成邏輯?；诖?為了詳盡闡釋政策包裝的產(chǎn)生機制及其背后體現(xiàn)的公共管理“大問題”,本文取材于我國東北H市城管部門的街頭執(zhí)法過程,通過參與式觀察和深度訪談等方法提供政策包裝策略的完整性解釋,以期為街頭官僚研究和政策過程研究提供啟示。

二、“政策包裝”下基層政策執(zhí)行的系統(tǒng)審視

(一)“政策包裝”策略的緣起

2021年7月,H市為了應(yīng)對上級政府的“創(chuàng)城”驗收工作,對各個部門的城市治理工作作出了臨時性安排。H市政府要求區(qū)一級政府逐項落實,保證“創(chuàng)城”驗收工作的圓滿成功。其中,集中整治街道環(huán)境衛(wèi)生成為一項重要的工作任務(wù)。H市X區(qū)政府要求臨時暫停街邊夜市的經(jīng)營和聚集活動,由區(qū)城市管理部門配合、市環(huán)衛(wèi)部門具體負責(zé)。然而,在執(zhí)行過程中,H市城管局卻“主動加碼”,在向公眾進行政策宣傳時要求關(guān)停早市的經(jīng)營活動。對于這種加碼行為,H市城管局的一名負責(zé)人解釋道:“市里的意思當然是為了防止夜市帶來的環(huán)境問題,所以要求關(guān)停夜市。但是,早市也可能會造成環(huán)境問題啊,雖然(影響環(huán)境的)程度遠遠不如夜市。我們想,早市弄得街道亂七八糟的怎么辦?如果因為這個導(dǎo)致創(chuàng)城驗收出問題,責(zé)任我們承擔(dān)不起啊,所以我們莫不如直接也把早市關(guān)了?！?/p>

根據(jù)H市的城市風(fēng)格,早市僅僅是公眾從事經(jīng)營活動的場所,而夜市既包括經(jīng)營活動,又包括街頭聚餐等活動。尤其在夏天,夜晚時間的街邊食品流動攤位數(shù)不勝數(shù),群眾聚集街邊露天用餐的確會造成街道出現(xiàn)嚴重的環(huán)境問題。對于上級未要求關(guān)停早市的原因,H市城管局的負責(zé)人說:“估計是為了保障正常的經(jīng)營活動吧,畢竟老百姓得買菜吃飯。但我們關(guān)早市的想法也很簡單,就是為了街道環(huán)境,我們也沒錯。”在政策的具體執(zhí)行過程中,H市城管局對公眾的解釋并沒有遵照整治道路環(huán)境的政策內(nèi)容,而是向公眾表明同時關(guān)停夜市和早市是為了整治道路擁堵。對于為何采取這種表述,H市城管局一名專門負責(zé)街頭執(zhí)法的干部認為,“整治道路擁堵是我們?nèi)粘５穆氊?zé),這么解釋政策,看起來更合理”。

由此可見,街頭官僚進行政策包裝的目的在于提升政策執(zhí)行的“合法性”。在這里,“合法性”的概念指的不是“合法律性”,而是使組織或者組織成員的行為在特定的環(huán)境中被廣泛接受。[11]結(jié)合訪談內(nèi)容,這種提升執(zhí)行“合法性”的行為立足于兩個基本前提。第一,這種加碼或者放大政策目標的行為取決于行政體系內(nèi)部的“隱形共識”。正如“法無禁止即自由”的道理一樣。一名負責(zé)街頭執(zhí)法的城管工作人員提道:“其實我們怎么執(zhí)行是我們自己的事兒,只要不違法,并且滿足上級的要求就行?！睂幙勺觥斑^”也不能做“錯”已經(jīng)成為行政體系內(nèi)部過度執(zhí)行的選擇之一。[12]第二,政策包裝的內(nèi)容來源于公眾熟知且能夠接受的內(nèi)容。換言之,包裝政策的每個部分都有其政策基礎(chǔ),但二者之間的結(jié)合卻使得整個政策失去了真正的“合法性”。

(二)公眾對“政策包裝”的反應(yīng)以及政策的“再包裝”

政策包裝策略在政策執(zhí)行的最初階段達到了街頭官僚的目的,公眾對包裝后的政策采取了默許的態(tài)度。因為包裝后的政策契合公眾的基本認知,公眾私下雖有抱怨,但并未明確表示反對。由于城管部門關(guān)停了早市,一些在早市售賣的商家不得不借助“政策漏洞”改變經(jīng)營策略。例如,一些在門店門口推車售貨的攤販回到了自己的門店中從事經(jīng)營活動。一名攤販說:“我是賣包子的,過去都是推車在街邊賣,城管說不讓在街邊賣了,那我就回到店里賣。城管一開始那么說,我們雖然覺得城管‘事兒太多’,但其實也能夠理解,畢竟早市占道確實影響交通,走車碰到老人孩子都不好?！?/p>

不過,公眾這種“上有政策、下有對策”的回應(yīng)消解了政策包裝的實質(zhì)意圖,城管部門不得不再次“包裝”政策。因此,城管部門向公眾傳達了“再包裝”后的政策內(nèi)容:所有的商戶在早晨不得以任何形式從事經(jīng)營活動,因為早餐店門口的排隊會“阻礙交通”。“再包裝”的意圖在于,城管部門認為,公眾在門店排隊之后習(xí)慣于在街邊邊走路、邊用餐,并且亂丟垃圾。而這種“政策再包裝”最終成為公眾與城管部門沖突的導(dǎo)火索。一名攤販提道:“你不讓我在街上賣,我接受,但是你說我在店里賣,門口排隊會妨礙交通,這就有點不合情理了。我們后來覺得,城管這么做是為了創(chuàng)城要求,最近我們都能看到關(guān)于‘創(chuàng)城’的標語。我也了解了,上面其實說是關(guān)晚市,也沒說關(guān)早市。所以,城管肯定是‘一刀切’,打著清理占道的幌子執(zhí)行‘創(chuàng)城’政策。”為了維護自身的經(jīng)營權(quán)益,一些商戶自發(fā)地組織起來,在城管人員街頭執(zhí)法時向其“討要說法”。

政策再包裝的策略折射出街頭官僚行為的一個影響因素,即面向公眾的回應(yīng)街頭官僚調(diào)整行為。街頭官僚研究中的“公共遭遇”(public encounter)研究指出,理解街頭官僚的行為不能僅僅從自上而下的視角觀察,而是需要理解其面向?qū)ο?即公眾對街頭官僚行為的影響。[13]同時,公眾的回應(yīng)態(tài)度折射出政策包裝策略的運用界限,一旦包裝過的政策超出了公眾對一般政策的認知,那么公眾就會持反對的態(tài)度。案例中,公眾的回應(yīng)并非剛性的,而是采取一種迂回的策略促使城管部門調(diào)整政策,即質(zhì)疑政策內(nèi)容的合理性。據(jù)一名反對該政策的代表介紹:“我在和城管溝通的時候,就讓他解釋,早上老百姓排隊都沒到街邊,這怎么就妨礙交通了?你(城管工作人員)解釋不清楚,我就不配合。反正我也不吵我也不鬧,我們占理。我就要一個明確的解釋,只要你說的有道理,我們就認。”可見,公眾所反對的并不是包裝后的政策本身,而是政策“再包裝”后不符合其認知的政策內(nèi)容。

(三)政策包裝的“僵局”與“破局”

公眾對政策合理性的質(zhì)疑將城管拖入了僵局。一方面,如果將政策調(diào)整為最初包裝的內(nèi)容,那么城管部門就會擔(dān)心早市帶來的衛(wèi)生問題為“創(chuàng)城”抹黑,給自身帶來問責(zé)風(fēng)險;另一方面,如果向公眾解釋實際的政策目標,那么加碼執(zhí)行的合理性與合法性就會不復(fù)存在。因此,城管部門決定采取拖延的策略,希望上級能夠盡快地完成“創(chuàng)城”檢查。一名城管部門的負責(zé)人表示:“在這種情況下,我們別無選擇。因此我們發(fā)布命令之后也不能夠再調(diào)整了,對于早上街邊排隊的事兒就‘睜一只眼閉一只眼’。衛(wèi)生問題就辛苦環(huán)衛(wèi)同志了。如果檢查覺得沒問題,那萬事大吉,萬一檢查過程中出問題了,我們都要被問責(zé)?！睂τ诔枪懿块T的態(tài)度,公眾表示可以妥協(xié)。訪談中,一名商戶代表提道:“雖然城管沒說恢復(fù)早市,但是后來也沒說不讓在店里賣的事兒了,我們想就這樣了,也不想再繼續(xù)糾纏。我們其實能夠理解非常時期的非常手段,但是,有些政策真的不合理?！?/p>

對比基層政策的“靈活性執(zhí)行”,拖延策略體現(xiàn)出鮮明特征。一是面對自上而下和自下而上的雙重壓力,街頭官僚對政策缺少進一步靈活執(zhí)行的空間,致使街頭官僚的行動陷入僵局;二是拖延策略本質(zhì)上仍然是一種避責(zé)手段,是街頭官僚對特定情境下政策壓力的消極應(yīng)對;三是面對著短期可能會發(fā)生變化的政策,街頭官僚沒有敷衍執(zhí)行的條件。因為敷衍執(zhí)行主要針對長期性政策[14],所以,拖延執(zhí)行則更類似于街頭官僚的“賭注”,希望在短期的政策調(diào)整中緩解來自上級的政策壓力。

由于H市“創(chuàng)城”工作順利通過了驗收,因此在取消夜市政策發(fā)布的四天之后,上級對政策作出了新的調(diào)整,要求重新放開夜市。這對于城管部門來說是一件幸事,政策包裝的僵局被打破了。一名城管部門的負責(zé)人感慨道:“幸虧政策變化得很快,加上其他工作我們做得還算到位,所以我們就‘解套’了。其實,說實話,基層工作真的很復(fù)雜,尤其是這種臨時性的任務(wù)。一方面,工作突如其來,我們措手不及;另一方面,政策變得太快了,今天你可能這么做,明天就有可能那么做了,有時候我們拖著(政策執(zhí)行),也是不得已而為之?！?/p>

上述內(nèi)容指向了行政責(zé)任研究中的責(zé)任與時間問題。由于決策和政策結(jié)果之間存在著時間差,并且在政策執(zhí)行的流程中也會受到偶發(fā)因素的影響,因此對于政策工具和執(zhí)行方法的選擇以及對責(zé)任的評價必須要考慮時間因素。[9](PP.574～586)短周期的政策為拖延策略提供了機會。本文的案例給我們提供了新的啟示:當街頭官僚面對來自上級和公眾的壓力時,可能會基于對政策時間周期的判斷采取新的應(yīng)對策略,事件、情境、時間構(gòu)成了壓力下的街頭官僚行為的影響框架。

三、“責(zé)任陷阱”:政策包裝策略產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性根源

根據(jù)案例,政策包裝體現(xiàn)出壓力情境下街頭官僚以避責(zé)為目的的政策加碼的行為邏輯。通過分析學(xué)界對于街頭官僚避責(zé)以及加碼行為的研究,政策包裝策略的生成根植于街頭官僚在政策過程中的特殊角色以及“角色”與“過程”共同形塑的結(jié)構(gòu)性問題,即責(zé)任陷阱(Accountability Trap)。

責(zé)任陷阱是公共責(zé)任(Public Accountability)研究的重要議題之一,在街頭官僚這一群體中表現(xiàn)得尤為明顯。責(zé)任陷阱源自于組織學(xué)研究中的“績效悖論”(Performance Paradox)問題,即績效指標和輸出的績效本身之間的錯位關(guān)系。[15]政策過程中的績效悖論構(gòu)成了責(zé)任陷阱的核心特征。從概念看,責(zé)任陷阱指代這樣一種現(xiàn)象:當執(zhí)行者專注于政策目標時,可能會削弱實際的公共服務(wù)輸出效能。本質(zhì)上,責(zé)任陷阱體現(xiàn)了政策執(zhí)行者在政策目標和實際治理情境中不平衡的責(zé)任關(guān)系。[16]在中國的治理場景中,責(zé)任陷阱突出表現(xiàn)為對上負責(zé)和對下負責(zé)之間注意力分配的不一致。[17]街頭官僚陷于責(zé)任陷阱,是由三方面因素共同形塑的。

第一,街頭官僚角色的復(fù)合性。在實際的政策執(zhí)行過程中,街頭官僚往往扮演著兩種角色,即國家的代理人(state agents)和公眾的代理人(citizen agents)。[18](P.24)作為國家和社會關(guān)系的實質(zhì)協(xié)調(diào)者,街頭官僚受到規(guī)則約束(rule-bound)和復(fù)雜的委托—代理關(guān)系的共同限制。一方面,街頭官僚受制于兩種委托—代理關(guān)系。第一種委托—代理關(guān)系是中國行政體系內(nèi)部“行政發(fā)包制”的任務(wù)分配模式;第二種委托—代理關(guān)系是抽象民主原則下的關(guān)系模式,即街頭官僚是“人民的權(quán)力”的代理人。另一方面,組織體系中的街頭官僚受到組織紀律的嚴格約束,任何違背政策目標的行動都可能會被問責(zé)。然而,在治理實踐中,政策目標和治理情景之間的不適配是街頭官僚經(jīng)常會遇到的問題。因此,如何滿足政策目標(即上級要求)和滿足公眾的實際需求(即實際的治理情境)成為擺在街頭官僚面前的棘手問題。對于這個問題,一名接受訪談的城管局官員提道:“上面有壓力,下面也有壓力,我們也很難做人。但畢竟我們對上級直接負責(zé),我們的獎懲也是上級說了算,所以上級優(yōu)先,也是沒辦法的事兒。”注意力過多地專注于“服從”意味著對公眾利益的忽視,這表明對于規(guī)則的過度強調(diào)造成了組織中的“目標的錯位”。正如葛德塞爾(Charles T.Goodsell)所提到的,強化規(guī)則的重要性往往超過了該機構(gòu)最終想要實現(xiàn)的目標。[19](P.149)

第二,在中國的治理場景中,嚴格的問責(zé)制度擠壓了街頭官僚的自由裁量權(quán),使得街頭官僚很難靈活地執(zhí)行政策,街頭官僚只能傾向于通過加碼來規(guī)避問責(zé)風(fēng)險。組織激勵是影響組織行為的核心要素,當前有關(guān)避責(zé)研究所形成的共識是,問責(zé)壓力是導(dǎo)致基層治理出現(xiàn)異化的重要原因。[20]雖然街頭官僚研究的經(jīng)典文獻強調(diào)“自由裁量權(quán)”是街頭官僚的重要特征,但自由裁量權(quán)的使用往往伴隨著問責(zé)風(fēng)險。尤其在中國的治理場景中,由于自由裁量權(quán)的使用和界限沒有統(tǒng)一、明確的衡量標準,因此街頭官僚使用自由裁量權(quán)在一定程度上會被認為是某種“亂作為”。既然自由裁量權(quán)的使用會有潛在的問責(zé)風(fēng)險,那么,街頭官僚出于理性的考慮就會自覺放棄對自由裁量權(quán)的運用。正如一名城管隊員所說:“我們執(zhí)行任務(wù)現(xiàn)在非常嚴格,你沒有什么進退的空間,如果上級在考核中認為你沒有好好執(zhí)行,那結(jié)果可想而知?！边@表明,放棄自由裁量權(quán)就意味要嚴格遵從上級的政策目標,因而難以顧及公眾的實際需求,在目標和需求相錯位的環(huán)境中,治理的有效性就會受到損害。[1]

第三,責(zé)任超載使得街頭官僚承擔(dān)著超負荷的自上而下的責(zé)任壓力,壓力情境將這些超載的內(nèi)容進一步放大,因而公共服務(wù)供給在責(zé)任超載下走向功能失調(diào)。隨著公共治理事務(wù)的日益復(fù)雜化,作為政策執(zhí)行末端的街頭官僚不得不面對愈發(fā)多元的公眾需求和治理議題。然而,上級的責(zé)任動員并沒有相應(yīng)的資源賦能。[21]在資源有限的條件下,街頭官僚很難在復(fù)雜的環(huán)境中作出真實的“循證決策”,因而會傾向于采取“一刀切”或者“形式主義”等策略。本文案例的特殊背景是“創(chuàng)城”驗收,這種“檢查—迎檢”的臨時性工作任務(wù)是政策執(zhí)行壓力的代表,“不走樣、無偏差、全覆蓋”是壓力情境下的執(zhí)行要求,這種壓力情境使得街頭官僚的行為走向異化。[22]回到責(zé)任與時間的問題上,“時間緊、任務(wù)重”的政策要求壓縮了街頭官僚的行動空間,街頭官僚失去了改變政策目標的機會,因而必須要找到“短平快”的執(zhí)行策略來立即滿足上級的目標。這種策略凸顯了責(zé)任超載所導(dǎo)致的整個治理鏈條功能的失調(diào),即不惜一切代價,只注重短期目標。[9](P.561)

雖然政策包裝策略體現(xiàn)了責(zé)任陷阱產(chǎn)生的不同面向,但包裝策略本身反映出街頭官僚試圖從形式上平衡責(zé)任陷阱中的兩種責(zé)任關(guān)系。這種行動尤其表現(xiàn)在特定轄區(qū)內(nèi)執(zhí)法或者服務(wù)的街頭官僚群體。雖然這種包裝策略讓政策看起來“更合理”,但對政策內(nèi)容是否合理的評價顯然來自公眾。因此,街頭官僚試圖從形式上消弭公眾對其執(zhí)法不合理之處的認知。雖然對于公眾來說,這種包裝策略不能體現(xiàn)街頭官僚的“負責(zé)”,但對于街頭官僚而言,利用一個符合公眾認知的政策來包裝不合理的執(zhí)行,在形式上并沒有損害公眾的利益。一名城管局的官員進一步解釋了政策的“可接受性”問題:“我們知道政策不合理,老百姓也知道。如果你按照最開始的內(nèi)容去說,那么老百姓也知道你加碼啊。你直接這么說,老百姓會不滿意,也會給我們帶來麻煩?！笨梢?這種策略并未直接體現(xiàn)出街頭官僚對公眾的“不負責(zé)”。本文的案例同樣顯示,如果政策包裝超越了特定的邊界,那么這種形式上的“負責(zé)”將難以實現(xiàn),進而昭示著政策包裝的失敗。

依據(jù)公共遭遇的相關(guān)研究,街頭官僚的行動合法性和行動效果本質(zhì)上更多地受制于其面向?qū)ο蟮幕貞?yīng)。對于城管、市場監(jiān)管、公安等部門而言,其轄區(qū)執(zhí)法的性質(zhì)使這些機構(gòu)的工作人員接觸的往往是特定的公眾。街頭官僚與公眾之間不僅是話語層面的交流,而且是一種情境表演,即一種在特定情境中沒有規(guī)范模式作為參照而只能靠街頭官僚自身權(quán)變地采取特定的溝通模式。[23]對于街頭官僚,這種溝通的深層次意義在于創(chuàng)造了一個可持續(xù)的執(zhí)法環(huán)境。街頭官僚的行動邏輯是由不同要素共同構(gòu)成的,體現(xiàn)出“約束條件→權(quán)衡過程→策略預(yù)判→策略綜合調(diào)整→行動選擇”的完整邏輯進路。[24]從上文的訪談資料中可以看出,一旦公眾認定了街頭官僚執(zhí)法或政策存在不合法或不合理之處,那么他們就會阻礙街頭官僚日后的執(zhí)法活動,這就埋下了官民沖突的種子。在這個意義上,街頭官僚的行動策略必須考慮來自公眾的“約束條件”。一旦公眾對不合理的政策執(zhí)行采取“鬧大”的策略,就會給街頭官僚帶來問責(zé)風(fēng)險。因此,政策包裝策略是置于責(zé)任陷阱中的街頭官僚的一種前瞻性權(quán)衡,既要讓政策看起來更合理,又要為未來的執(zhí)法創(chuàng)設(shè)一個相對和諧的環(huán)境。

四、跨越責(zé)任陷阱:基層治理如何實現(xiàn)責(zé)任平衡

本研究案例只是復(fù)雜基層治理中的一個微小面向,在“小切口、大問題”的研究思路下不難發(fā)現(xiàn),基層治理中仍然存在亟須破解的結(jié)構(gòu)性梗阻。隨著對基層治理現(xiàn)代化的強調(diào)以及黨和國家整治基層加碼、形式主義等問題的決心和力度不斷增強,學(xué)界應(yīng)當從理論和實踐兩個角度分析提升基層治理效能的思路?？梢哉f,責(zé)任陷阱概括了基層治理中避責(zé)、加碼、形式主義等問題的根源,因此,對于如何跨越責(zé)任陷阱,需要從責(zé)任陷阱產(chǎn)生要素的角度進行分析。

第一,重新理解街頭官僚在政策鏈條中的角色與功能,應(yīng)突出街頭官僚公共服務(wù)的責(zé)任,在特定的治理場景中賦予街頭官僚“循證決策”的能力。在基層治理場景中,雖然被落實的政策內(nèi)容與原初的政策內(nèi)容存在差異,但“執(zhí)行的政策”與“制定的政策”的核心目標是一致的,即為社會與公眾提供良好的公共服務(wù)。街頭官僚具有雙重身份,對于政策執(zhí)行的評價既要看政策執(zhí)行的目標是否契合于政策的原初目標,又要整合政策落實對象對政策效果的評價。治理效能取決于政策過程的“循證”水平。不同于公共衛(wèi)生領(lǐng)域的“證據(jù)”概念,公共政策中的證據(jù)包含能夠支撐決策科學(xué)性和執(zhí)行有效性的各類內(nèi)外部要素,尤其是面向?qū)ο蟮膶嶋H需求。因此,在公共服務(wù)中,證據(jù)能夠說明政策制定者和執(zhí)行者“什么有效”(what works)。對于公共治理中的循證決策,關(guān)鍵是要考量政策的環(huán)境,因為政策環(huán)境直接塑造或限制了政策選擇的結(jié)果和影響。[25](PP.4～9)在公共遭遇的關(guān)系結(jié)構(gòu)中,街頭官僚的政策執(zhí)行需要實際分析與評估公眾的意愿和態(tài)度。有鑒于此,實現(xiàn)基層治理中的循證決策,至少應(yīng)當考量三個問題。一是理解政策目標和公眾的實際需求是否存在差異,如果存在差異,應(yīng)當如何調(diào)整;二是評估政策執(zhí)行所需資源和實際能夠獲取資源之間的差異,在現(xiàn)有資源難以實現(xiàn)有效執(zhí)行的時候,考慮如何消弭政策執(zhí)行的資源缺口;三是在調(diào)研公眾需求的基礎(chǔ)上調(diào)整政策執(zhí)行的具體內(nèi)容。

第二,保障街頭官僚能夠循證決策的關(guān)鍵在于以科學(xué)和系統(tǒng)的問責(zé)機制以及基層治理的法治環(huán)境作為保障。如前文所述,對于避責(zé)等問題的分析導(dǎo)向了問責(zé)機制。基層干部的避責(zé)行為是上級問責(zé)制度與基層社會環(huán)境共同作用的結(jié)果,是作為責(zé)任者的基層干部面對問責(zé)壓力的理性選擇。[26]而這樣一種問責(zé)壓力往往是“結(jié)果導(dǎo)向”的問責(zé)所造成的,即一旦政策執(zhí)行的結(jié)果和原初的政策目標不一致,街頭官僚就存在嚴峻的問責(zé)風(fēng)險。為了消弭這種風(fēng)險,給予街頭官僚能夠執(zhí)行、敢于執(zhí)行的空間的關(guān)鍵在于,重新理解基層治理中的“責(zé)任”,并構(gòu)建一種“全過程”的問責(zé)機制。傳統(tǒng)的行政責(zé)任模式建立在“只能做什么以及不能做什么”的狹隘描述之上,尤其是限制了街頭官僚在模糊目標中的執(zhí)行效能,導(dǎo)致“服從”壓抑了街頭官僚對于治理問題的實質(zhì)性判斷,消弭了基層治理的價值。[18](PP.64～65)而當下的基層問責(zé)正是建立在這一模式之上的,這種問責(zé)機制事實上是在用簡單的方式去懲戒應(yīng)對復(fù)雜問題的行動,“應(yīng)對復(fù)雜問題的簡單思維”并不利于提升問責(zé)機制的效度。因此,問責(zé)機制的構(gòu)建是全過程的,要通過“問”來明確“責(zé)”,并且應(yīng)當充分評估責(zé)任履行的外部因素,如物質(zhì)、人力資源以及時間對街頭官僚行動的限制,系統(tǒng)整合責(zé)任對象對責(zé)任者的實際評價。負責(zé)代表“回應(yīng)”,回應(yīng)是否有效只能通過回應(yīng)對象的評價來體現(xiàn)。在這個意義上,責(zé)任陷阱包括兩種回應(yīng)關(guān)系,即對上級政策要求的回應(yīng)和對公眾實際需求的回應(yīng)。無論是從政策制定到政策執(zhí)行的全過程還是對問責(zé)機制的使用,都要立足于“上”“下”兩個維度,在政策制定—政策執(zhí)行—政策對象的完整框架中理解治理的效能?，F(xiàn)代公共行政的基本原則強調(diào),公眾并不是公共服務(wù)的被動接收者,公眾本身應(yīng)具有評判公共服務(wù)效能的權(quán)利。[23]同時,為了防止街頭官僚濫用自由裁量權(quán),要在基層治理中營造法治環(huán)境?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出,要推進多層次多領(lǐng)域依法治理,堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理,提高社會治理法治化水平。[27](P.27)因此,應(yīng)通過權(quán)限、程序、責(zé)任的法定化并輔以必要的公眾監(jiān)督來塑造一個依法行政的環(huán)境,從而限制街頭官僚可能的違規(guī)違法行為。

第三,在“治理共同體”中塑造良好的公共遭遇關(guān)系結(jié)構(gòu),通過公眾的主動參與和配合來分擔(dān)街頭官僚的政策執(zhí)行壓力?；鶎又卫硎且粋€多元主體參與的格局,是一種“參與式治理”模式。這表明,在基層治理中,不僅需要街頭官僚遵循規(guī)則為公眾提供服務(wù),而且還需要在各類決策與執(zhí)行中整合公眾參與,只有如此,一個良好的公共遭遇的關(guān)系結(jié)構(gòu)才能形成,政策的目標以及街頭官僚的行動才具備真實的效能。[28]本文的案例折射出當下基層治理仍然存在傳統(tǒng)行政觀念和現(xiàn)代治理理念之間的張力,即“創(chuàng)城”工作本身就是政府和居民的共同責(zé)任,街道環(huán)境衛(wèi)生的整治需要公眾的參與和配合,僅僅依靠自上而下的行政執(zhí)法并不能從根本上解決問題。公眾有效參與基層社會治理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。[29]如果公眾都能養(yǎng)成維護城市環(huán)境衛(wèi)生的習(xí)慣,那么縱然是臨時性任務(wù)帶來壓力情境,城管部門的街頭執(zhí)法也會少很多的阻力。因此,對于街頭官僚行動的分析不能僅僅聚焦于層級結(jié)構(gòu)的壓力作用,而是應(yīng)當從一個系統(tǒng)性的角度全面分析街頭官僚作為行動者的行動策略,整合社會參與等要素。[26]基于這一啟示,雖然街頭官僚在繁復(fù)的基層工作中不能夠規(guī)避上級的各類政策任務(wù),但是可以從其與公眾的合作中分擔(dān)治理成本和治理壓力。這就要求街頭官僚既要遵循特定的政治邏輯,又要彰顯其行動的日常生活邏輯。日常生活中的基層行政是一種人際互動,街頭官僚與公眾之間伙伴關(guān)系的培養(yǎng)需要在日常生活中逐漸積累,通過在政策執(zhí)行中對道德價值和法律規(guī)范的遵守、在溝通中秉持理性和善的態(tài)度、在矛盾中采取協(xié)商治理的方法來構(gòu)建一種可持續(xù)的公共遭遇關(guān)系。[13]由此,無論是日常行政還是壓力情境中的任務(wù)執(zhí)行,街頭官僚都能在公眾的協(xié)同和配合中實現(xiàn)問題的“共治”,從而在根本上消解責(zé)任陷阱。

五、結(jié)語與討論

本文從基層執(zhí)法中的政策包裝策略切入,分析了壓力情境下一種街頭官僚新的行動策略。在壓力情景下,為了實現(xiàn)上級的政策目標,街頭官僚采取加碼的方式予以應(yīng)對,但為了減少政策執(zhí)行的阻力、提升政策的合法性,街頭官僚會采取一種契合公眾日常認知的政策來對政策內(nèi)容進行“包裝”。政策包裝策略反映出街頭官僚在政策執(zhí)行過程中面對的責(zé)任陷阱問題。然而,政策包裝是街頭官僚對責(zé)任陷阱的一種主動應(yīng)對,從形式上平衡了對上和對下兩種責(zé)任關(guān)系,本質(zhì)上還是以服從上級的政策目標作為優(yōu)先考量。宏觀地看,政策包裝是組織內(nèi)部與外部要素共同作用的結(jié)果,包括組織內(nèi)部的問責(zé)機制、任務(wù)分配的壓力情境和對公眾關(guān)系的考量以及政策執(zhí)行的時間周期。

責(zé)任陷阱是基層治理中常見的梗阻性問題,反映出組織體系內(nèi)部不平衡的責(zé)任關(guān)系,并以街頭官僚的不同策略表現(xiàn)出來。街頭官僚是公眾了解國家的“第一窗口”,如果難以從根本上克服責(zé)任陷阱問題,不僅不利于治理效能的輸出,而且會降低公眾對行政體系的認同?；鶎邮聞?wù)雖小,但關(guān)聯(lián)著千家萬戶。在不斷復(fù)雜化的基層治理實踐中,街頭官僚要思考如何將難以完成的目標和治理情境兼容起來,以及考量如何與公眾進行溝通以換取公眾的支持。[18](P.241)政策包裝策略啟示我們,跨越責(zé)任陷阱要從結(jié)構(gòu)和行動兩個方面切入:不僅要從組織體系的角度分析結(jié)構(gòu)層面的問題,而且要站在行動者的角度分析外部資源、環(huán)境以及公眾回應(yīng)對街頭官僚行動的限制。歸根結(jié)底,研究責(zé)任陷阱問題的關(guān)鍵在于對行政責(zé)任從內(nèi)涵到執(zhí)行的系統(tǒng)理解,應(yīng)當從責(zé)任的觀念特征、結(jié)構(gòu)表征與行動落實的不同維度展開。[30]

基層行政是國家治理回應(yīng)公眾需求的基本載體,是國家治理體系和治理能力的直接反映,是社會公眾評價國家治理的關(guān)鍵依據(jù)。[31]基層治理中的新策略可能意味著行政體系中會出現(xiàn)新問題,任何新問題的出現(xiàn)都會在連鎖反應(yīng)中對國家治理現(xiàn)代化的整體進程造成影響。在街頭官僚的行動中,政策包裝可能存在于不同的政策執(zhí)行和不同的治理場景中,并且在政策包裝背后也可能嵌套著街頭官僚的其他行動策略。這表明,街頭官僚研究仍然需要遵循理論探討和實證分析協(xié)同推進的思路,應(yīng)當在進一步觀察街頭官僚行動的基礎(chǔ)上分析行動背后的宏觀問題?？偟膩碚f,這種“小切口、大問題”的思路不僅能夠加深我們對基層治理特定面向的理解,而且能夠為洞察整個行政體系中的問題提供一個窗口。