王 譯

(湘潭大學(xué) 公益訴訟檢察理論研究基地, 湖南 湘潭 411105)

一、問題的提出:政府信用何以成為檢察公益訴訟保護(hù)的客體

構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場應(yīng)圍繞要素市場化改革建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系,在此基礎(chǔ)上,通過完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)、市場準(zhǔn)入、公平競爭、社會信用等市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)制度來優(yōu)化營商環(huán)境。我國政府的“放管服”改革與法治政府建設(shè)都立足于國家改革開放的背景之下,在全國統(tǒng)一大市場的建構(gòu)下符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本規(guī)律?！胺殴芊备母锱c推進(jìn)法治政府建設(shè)密切相關(guān)。在優(yōu)化法治營商環(huán)境的過程中,信用法治又是市場主體間交易秩序穩(wěn)定的重要制度保障。這意味著中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)的營商環(huán)境不斷朝著市場化、法治化、國際化的方向發(fā)展。[1]因此,推動政府信用法治建設(shè),必須深入推進(jìn)“放管服”改革,并落實(shí)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2021—2025年)》。在這一過程中,政府應(yīng)充分挖掘現(xiàn)有的制度體系,科學(xué)強(qiáng)化行政監(jiān)管職能,提升依法行政效能。而在全國統(tǒng)一大市場的建設(shè)中,若要減少要素資源市場配置的審批“梗阻”,發(fā)揮多元要素在統(tǒng)一大市場中自由流通的活力,就需要依托政府不斷優(yōu)化和提升市場監(jiān)管效能以破除要素在行業(yè)和地域流通中的壁壘,從而實(shí)現(xiàn)全要素市場主體公平參與市場競爭、適用統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的目的。[2]若要在法治軌道上明確“親清”的政商關(guān)系,就需要政府充分運(yùn)用法治思維和法治方式固化“放管服”改革的成果。通過推動政府的誠信建設(shè),同時加快社會信用體系建設(shè)來優(yōu)化法治營商環(huán)境。[3]《中華人民共和國社會信用體系建設(shè)法(向社會公開征求意見稿)》(以下簡稱《社會信用法(征求意見稿)》)第87條已經(jīng)明確,要建立和完善守信激勵與失信懲戒制度,依法對失信行為進(jìn)行懲戒和約束。從社會信用體系的層次看,社會信用不僅涵蓋了商務(wù)誠信與社會誠信,還涉及政務(wù)誠信和司法公信等方面的內(nèi)容。這意味著社會信用體系建設(shè)應(yīng)以政府為主導(dǎo),全社會協(xié)同參與。在這一過程中,多元市場主體不僅需要不斷自我規(guī)范運(yùn)營秩序,而且更需要依托政府創(chuàng)新社會治理機(jī)制,從而在提升全社會誠信意識的基礎(chǔ)上及時發(fā)揮政府在信用法治市場中的監(jiān)管職能。因此,社會信用體系蘊(yùn)含了對市場主體參與公平競爭的信賴?yán)娴谋Ｗo(hù),推動信用法治政府建設(shè)和強(qiáng)化政務(wù)誠信是并行不悖的,但政府卻難以憑一己之力實(shí)現(xiàn)對信用保護(hù)這一特定法益的規(guī)范保護(hù)?！渡鐣庞梅?征求意見稿)》中關(guān)于失信約束、懲戒以及守信激勵的內(nèi)容,更多的是從市場主體、社會組織以及公民個人的角度強(qiáng)調(diào)信用本身的功能。(1)參見《中華人民共和國社會信用體系建設(shè)法(向社會公開征求意見稿)》第87條內(nèi)容。

隨著人工智能技術(shù)領(lǐng)域的革新,構(gòu)建“智慧”或“智能”政府更依賴于技術(shù)應(yīng)用場景的拓展與延伸。信用法治領(lǐng)域的發(fā)展需要建構(gòu)誠信政府,現(xiàn)有的行政規(guī)制手段無法滿足政府信用治理的現(xiàn)實(shí)需求,需要不斷探索新的政府信用保護(hù)的方式方法。在挖掘信用這一訴訟客體內(nèi)涵的過程中,失信聯(lián)合懲戒的依據(jù)來源合法性以及正當(dāng)性曾受到學(xué)界的質(zhì)疑。當(dāng)《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)賦予了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟范圍以外探索的職能延伸空間時,即意味著政府面向不特定多數(shù)人的市場監(jiān)管在正向激勵和逆向規(guī)制的行為效果中具備了成為公益訴訟客體的可能。因此,政府信用作為《行政訴訟法》上公益訴訟保護(hù)的客體,具備了時代的必要性。在窮盡行政監(jiān)管保障方式的前提下,通過“政府信用保護(hù)公益訴訟”的方式來維護(hù)不特定多數(shù)人的“公益”,使其作為一種理論假設(shè)具備了探討的空間。由此,本文旨在以檢察公益訴訟的內(nèi)在機(jī)理為前提,在闡述政府信用作為公益訴訟救濟(jì)客體的法理基礎(chǔ)上,探討未來立法中針對起訴主體“公私結(jié)合”的政府信用保護(hù)公益訴訟所給予的可能限度,以期在全國統(tǒng)一大市場背景下有效推動政府信用的法治建設(shè),優(yōu)化法治營商環(huán)境以及強(qiáng)化權(quán)力機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等外部主體對政府在全國統(tǒng)一大市場監(jiān)管過程中的監(jiān)督效能。

二、全國統(tǒng)一大市場視域下政府信用保護(hù)公益訴訟的基本定位

全國統(tǒng)一大市場的建構(gòu)是一場小型的“全球化”運(yùn)動,基于發(fā)揮超大規(guī)模市場效應(yīng)的現(xiàn)實(shí)需要,全國統(tǒng)一大市場的發(fā)展必須發(fā)揮“超大規(guī)模市場”的效應(yīng),至少應(yīng)從形式上將我國國內(nèi)的統(tǒng)一市場納入世界市場的整體范疇。借助超大規(guī)模的人口數(shù)量,我國市場形成的消費(fèi)優(yōu)勢、科技創(chuàng)新優(yōu)勢、技術(shù)產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用規(guī)模優(yōu)勢、金融優(yōu)勢以及經(jīng)濟(jì)收斂等優(yōu)勢在全球貿(mào)易競爭中發(fā)揮著舉足輕重的作用。[4]在缺失必要政府監(jiān)管的前提下,自由貿(mào)易市場的最大弊病在于市場調(diào)節(jié)的自發(fā)性、盲目性和滯后性。若任由市場在資源配置過程中無序發(fā)展,國家則難以借助超大規(guī)模市場的現(xiàn)實(shí)優(yōu)勢完成技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級。[5]因此,政府誠信作為政府信用法治建設(shè)的重要保障,須明確公益訴訟救濟(jì)機(jī)制的應(yīng)然立法定位。同時,在法理依據(jù)層面上應(yīng)將政府信用保護(hù)與公益訴訟制度予以結(jié)合。

(一)政府信用保護(hù)公益訴訟的立法定位

在公益訴訟制度范疇內(nèi),政府信用保護(hù)公益訴訟屬于公益客體的合理探索與適度延展。相較于英烈保護(hù)檢察公益訴訟,政府信用保護(hù)公益訴訟同樣屬于檢察機(jī)關(guān)維護(hù)國家、社會公共利益的保護(hù)方式。與前者不同的是,政府信用保護(hù)公益訴訟的規(guī)則建構(gòu)目的不僅應(yīng)立足于國家利益本位,而且應(yīng)保護(hù)不特定多數(shù)受害人當(dāng)前受損的利益和將來的擴(kuò)散利益。檢察機(jī)關(guān)代表國家通過公益訴訟的方式維護(hù)政府信用,其在公益保護(hù)過程中實(shí)現(xiàn)公益訴訟的立法價值旨?xì)w,更是不特定多數(shù)人信賴保護(hù)利益的集中體現(xiàn)。[6]由此可知,立足于公益訴訟保護(hù)的客體外延探索層面,政府信用契合了多元主體公平參與市場競爭的可期待利益。

第一,政府信用集中體現(xiàn)為法治政府視域下的政府誠信建設(shè)。政府誠信涵蓋了政務(wù)誠信和公務(wù)員誠信,其中,政務(wù)誠信還可向下劃分為政務(wù)監(jiān)管和政務(wù)服務(wù)誠信。政府不僅要當(dāng)好“裁判員”,而且應(yīng)避免同時成為“運(yùn)動員”。[7]基于信用行政監(jiān)督的時代需要,政府信用保護(hù)公益訴訟旨在面向政府信用受損的情況時,允許適格主體通過民事、行政訴訟的方式及時實(shí)現(xiàn)公益恢復(fù)和權(quán)利救濟(jì)的雙重效果。實(shí)踐中,政府信用受損多表現(xiàn)為政府的政策兌現(xiàn)能力不足,具體涉及政府財政支出乏力、稅收優(yōu)惠政策無法落地以及地方政府發(fā)行債券的兌付信用缺失等多種情況。

第二,政府信用應(yīng)體現(xiàn)為政府失信的可訴性。政府失信并非行政訴訟的應(yīng)然受案范圍,當(dāng)不特定多數(shù)人訴諸行政訴訟時往往難以及時保護(hù)其自身利益。而上升至國家或者公共利益層面的直接或潛在損害時,由特定主體代表國家實(shí)現(xiàn)公益侵害的回復(fù)和補(bǔ)償效果便體現(xiàn)了追責(zé)性的特點(diǎn)。盡管行政訴訟的“民告官”形式有效發(fā)揮了督促履職、糾正違法以及填補(bǔ)權(quán)利損害的功能,但因其受案范圍有限,所以無法使政府信用這一抽象客體能夠具備可訴性。由此可知,政府信用保護(hù)的客體在訴訟救濟(jì)規(guī)則建構(gòu)過程中應(yīng)具備可訴性。以政府購買的公共法律服務(wù)為例,此類服務(wù)因涉及政府信用保護(hù)而被納入行政公益訴訟范圍時,應(yīng)包括公民如何使用該項法律服務(wù)、公共法律服務(wù)的承接方如何運(yùn)營好該類委托服務(wù)以及政府如何就提供公共法律服務(wù)的期待利益規(guī)范行政優(yōu)益權(quán)的行使等幾個方面的內(nèi)容。[8]由此,政務(wù)監(jiān)管和政務(wù)服務(wù)中的信賴?yán)姹Ｗo(hù)亟待從公益訴訟制度建構(gòu)層面明確政府信用保護(hù)的公益價值,從而確立起政府信用公益救濟(jì)路徑的立法價值與實(shí)踐意義。

在此基礎(chǔ)上,全國統(tǒng)一大市場的法治監(jiān)管不僅應(yīng)區(qū)分政務(wù)監(jiān)管和政務(wù)服務(wù)的界限,還應(yīng)嚴(yán)格依照“權(quán)力清單”區(qū)分監(jiān)管的目標(biāo)對象,從而實(shí)現(xiàn)政務(wù)監(jiān)管和服務(wù)雙重標(biāo)準(zhǔn)體系的權(quán)威性、原則性和穩(wěn)定性。例如,落實(shí)政務(wù)信息公開的各項服務(wù)要求可有效地推動政務(wù)監(jiān)管的透明度。[9]

(二)政府信用保護(hù)公益訴訟構(gòu)造形成的理論依據(jù)

政府信用保護(hù)公益訴訟的制度探索契合了國家利益和公共利益的客體范疇,國家利益與社會公共利益在公益訴訟的立法價值上具備了高度的契合性。有學(xué)者認(rèn)為,我國獨(dú)特的“國家—社會”結(jié)構(gòu)使公益訴訟逐漸呈現(xiàn)出“國家化”的特點(diǎn),形成了“社會事務(wù)由國家擔(dān)責(zé)”的邏輯抵牾。這表現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)多取代了社會組織成為公益訴訟的主要起訴主體,因而降低了社會組織對公共利益保護(hù)訴訟實(shí)施路徑的參與度。[10]觀察政府信用這一客體內(nèi)涵時可知,其有別于環(huán)境、消費(fèi)者、食品藥品安全、個人信息乃至國土國財?shù)裙姹憩F(xiàn)形式,更接近于英烈保護(hù)的公益形態(tài)。但對于參與統(tǒng)一競爭的平等市場主體而言,政府信用亦可造成信賴?yán)婊蚵男欣娴膿p害。由此,政府信用在與市場經(jīng)濟(jì)主體發(fā)生利益關(guān)聯(lián)時,兼具國家利益和公共利益的雙重指向。[11]因而,政府信用保護(hù)公益訴訟須以是否存在不特定多數(shù)的受害人為前提來明確其規(guī)則建構(gòu)的理論依據(jù)。

第一,“當(dāng)事人適格”。當(dāng)政府的失信行為導(dǎo)致國家形象受損時,并不會必然導(dǎo)致不特定多數(shù)受害人出現(xiàn)。由此可知,“固有的當(dāng)事人適格”理論是集中解決國家利益與公共利益產(chǎn)生交叉時的合理路徑。以環(huán)境公益為例,當(dāng)前我國環(huán)境公益在國有財產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域中與國家利益和社會公共利益形成混同,因此,環(huán)境公益應(yīng)剝離于傳統(tǒng)公益的范疇,將其內(nèi)涵限定于“生態(tài)共同利益”,此即體現(xiàn)了以“當(dāng)事人適格”理論作為檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的理論證成。[12]同理,在市場經(jīng)濟(jì)公平自由競爭的環(huán)境中出現(xiàn)的政府失信行為,并不會必然導(dǎo)致政府監(jiān)管對象的信賴?yán)媸艿綋p害。在此種情形下,檢察機(jī)關(guān)若作為政府信用保護(hù)公益適格的起訴主體,那么其目的主要在于恢復(fù)政府公信以維持經(jīng)濟(jì)秩序。因而,基于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督主體的憲法定位,其代表國家契合了“當(dāng)事人適格”的判斷標(biāo)準(zhǔn)。此種適格判斷是基于法律的直接授權(quán),而非由法官結(jié)合舉證與查證來完成當(dāng)事人身份是否適格的實(shí)質(zhì)審查。[13]

第二,“訴訟擔(dān)當(dāng)”?！霸V訟擔(dān)當(dāng)”理論集中解決存在不特定多數(shù)受害人情形時的問題,包括法定的訴訟擔(dān)當(dāng)與任意的訴訟擔(dān)當(dāng)。法定的訴訟擔(dān)當(dāng)亦是基于法律的直接授權(quán),這表現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)代位行使訴訟實(shí)施權(quán),其中還涉及主位訴訟實(shí)施權(quán)與備位訴訟實(shí)施權(quán)的理論分野。[14]囿于公共利益在概念上存在寬泛性,其在屬性判斷上具備較強(qiáng)的不確定性以及層次上的復(fù)雜性等特點(diǎn),在公益訴訟實(shí)踐中極易與國家利益、社會利益等概念相混淆。而“訴訟擔(dān)當(dāng)”理論建構(gòu)于存在不特定多數(shù)受害人的主體范疇,這有別于“私人檢察長”理論中公民個體、社會組織追究多數(shù)個體私益保護(hù)的情形。由政府信用指向的國家公信與社會利益雙重保護(hù)目的可知,政府信用保護(hù)公益訴訟的訴訟實(shí)施權(quán)兼具私益性訴訟實(shí)施權(quán)的內(nèi)在特征?！霸V訟擔(dān)當(dāng)”意味著非直接利害關(guān)系人可通過法律授權(quán)或信托取得訴訟實(shí)施權(quán)。[15]不特定多數(shù)受害人表現(xiàn)為將來擴(kuò)散的不利益,實(shí)質(zhì)上代表的不是現(xiàn)實(shí)損害而是未來的預(yù)期危險。以德國、日本為代表,特定多數(shù)人案件適用的訴訟模式一般指的是“集團(tuán)訴訟”“團(tuán)體訴訟”而非公益訴訟。

第三,“委托—代理”與“博弈”。在政府誠信范疇之外,社會信用體系建設(shè)中的商務(wù)誠信蘊(yùn)含了推進(jìn)市場誠信建設(shè)的內(nèi)在要求。市場誠信建設(shè)必須以政府誠信為前提,而從經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上可知,此種政府信用往往需要借助市場誠信將“委托—代理”以及“博弈”理論應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)實(shí)踐當(dāng)中?！拔小怼奔捶从沉松鐣M織接受信托獲得訴訟主體資格時為實(shí)現(xiàn)委托人的利益而參與訴訟。此時,借助“訴訟擔(dān)當(dāng)”理論闡釋“委托—代理”關(guān)系即已反映為任意的訴訟擔(dān)當(dāng)。而“博弈”理論在多元市場主體參與競爭的語境下重點(diǎn)體現(xiàn)了政府信用與多元市場主體期待利益之間的沖突和平衡。立足于理性經(jīng)濟(jì)人的假設(shè),在以公益訴訟為形態(tài)的公益救濟(jì)路徑中,各訴訟參與主體因“個人理性”形成了策略偏好,同時,在策略組合中需滿足所有人決策的最優(yōu)性。在完全的市場競爭環(huán)境中,政府誠信行為逐漸由單次靜態(tài)博弈向重復(fù)博弈演進(jìn)?；趥€體微觀行為的市場自主調(diào)解功能不再具備普遍性,因職業(yè)分工、商品交換和技術(shù)創(chuàng)新導(dǎo)致信息不對稱的情形加劇,從而使得各利益交錯博弈的訴訟救濟(jì)路徑正在悄然轉(zhuǎn)型。[16]

三、政府信用保護(hù)公益訴訟理論建構(gòu)的現(xiàn)實(shí)困境

全國統(tǒng)一大市場作為國家經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域優(yōu)化市場資源配置、提升市場經(jīng)濟(jì)活力的重要舉措,其集聚了超大市場的規(guī)模效應(yīng),以推動經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)。[17]政府履行市場監(jiān)管的職能,需要將政府誠信納入公益訴訟救濟(jì)機(jī)制的適用范圍,其在規(guī)則建構(gòu)上仍面臨著困境。

(一)政府信用保護(hù)公益訴訟“等”外探索的界限

檢察公益訴訟制度自開始試點(diǎn)至今已6年有余,其在運(yùn)行中從環(huán)境公益、消費(fèi)者公益逐步拓展到野生動植物保護(hù)、英烈保護(hù)、國土國財保護(hù)、食品藥品安全生產(chǎn)監(jiān)督、個人信息保護(hù)乃至慈善公益“等”范疇,由此形成了檢察公益訴訟“等”外探索的空間可能。檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中居于主導(dǎo)地位,其不僅依照《中華人民共和國人民檢察院組織法》(以下簡稱《檢察院組織法》)第20條第4項發(fā)揮起訴主體的功能,而且要依照第21條履行法律監(jiān)督主體的職責(zé)本位,督促以政府為主導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)糾正違法行為和依法履行職責(zé)。正因公益訴訟制度的客體外延屬不確定性概念,其跟隨經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展逐步形成了“等”外空間延展的時代同步性和實(shí)踐必要性。但不確定概念并非絕對不能確定?；谄渌麌乙延械牧⒎ㄏ壤?我國的“公益保護(hù)”可被反映為“公共事業(yè)”和“國家規(guī)劃”的統(tǒng)籌安排。概括式的立法建議僅對公共利益作抽象界定,我國公益訴訟制度的發(fā)展特征意味著“公益”更傾向于具體而非抽象,這使得檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的“等”外探索于法有據(jù),于理有循。“列舉+概括”的立法技術(shù)作為一類定義模式,積極回應(yīng)了“公益”乃是客觀的立法保護(hù)需要,須兼顧公益標(biāo)準(zhǔn)判定實(shí)體和程序的雙重要求。[18]基于此,這能否意味著所有與政府失信行為有關(guān)的行政監(jiān)管、執(zhí)法以及政務(wù)服務(wù)都屬于政府信用保護(hù)公益訴訟的規(guī)制對象?政府主導(dǎo)的行政合同、公民個體接受日常的政務(wù)服務(wù)以及單個市場主體基于政府個別的財政稅收優(yōu)惠政策享受的經(jīng)營性權(quán)益等內(nèi)容,若都被納入政府信用保護(hù)公益訴訟的救濟(jì)范疇,那么不僅會使政府信用“公益”的外延無法確定,而且還大大增加了此類案件的“訟累”。由此可知,政府信用保護(hù)公益訴訟在“等”外探索層面首先須解決兩個問題:其一,哪些適格主體具備此類案件的起訴資格;其二,政府信用保護(hù)公益訴訟的受案范圍如何界定。在對上述兩個問題解決路徑的探索過程中,檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟應(yīng)然的起訴主體,如何處理好其他適格主體之間的起訴順位關(guān)系關(guān)乎公益訴訟的運(yùn)行效能。

(二)政府信用保護(hù)公益訴訟救濟(jì)方式的經(jīng)濟(jì)性

在市場經(jīng)濟(jì)視域下,政府信用關(guān)乎多元市場主體參與競爭的公平性。對于亟待破除地方保護(hù)主義、暢通多元要素流通的統(tǒng)一大市場建構(gòu)目標(biāo)而言,由檢察機(jī)關(guān)作為政府信用保護(hù)公益訴訟的起訴主體具備天然的外部監(jiān)督效能。盡管政府可通過上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系強(qiáng)化監(jiān)管和督促執(zhí)法,其固然具備程序救濟(jì)上的時效性,但從監(jiān)管的實(shí)際監(jiān)督效果看,此種做法并非盡如人意。涉及市場監(jiān)管、執(zhí)法以及政策落實(shí)的政府各組成部門在政府失信現(xiàn)象產(chǎn)生后往往因其責(zé)任界定不清而無從及時做到因政府失信而對不特定市場主體進(jìn)行損害救濟(jì)。由檢察機(jī)關(guān)主動提起公益訴訟并非從訴訟經(jīng)濟(jì)的角度迎合司法的效率價值,而是從政府信用對潛在市場主體的損害風(fēng)險層面看,需要解決政府公信與市場主體公平競爭之間的矛盾。公共利益的主體不特定性意味著公益保護(hù)訴訟救濟(jì)機(jī)制的有限性。在現(xiàn)代法治體系中,公益訴訟乃是行政管制的司法補(bǔ)充。以“補(bǔ)充管制”為目的和內(nèi)容,督促科學(xué)履職和嚴(yán)格執(zhí)法的訴訟,其基本規(guī)則需要法律的明確授權(quán)。由此可知,公益訴訟救濟(jì)制度從內(nèi)容上應(yīng)與管制法協(xié)調(diào)呼應(yīng)。[19]以美國的公民訴訟為例,“公民訴訟”(citizen suit)將私人執(zhí)法引入環(huán)境糾紛領(lǐng)域,使對行政機(jī)關(guān)的“勤勉執(zhí)法限制”(diligent prosecution bar)必須作為公民訴訟的前提,即應(yīng)滿足一切行政執(zhí)法手段后方能進(jìn)入公民訴訟程序。[20]由行政執(zhí)法效率的經(jīng)濟(jì)性可知,盲目追求公民訴訟將會使對公共利益的保護(hù)趨于無序乃至混亂的狀態(tài)。美國國會為平衡非必要的公民訴訟和改正不勤勉的行政執(zhí)法,將“勤勉執(zhí)法”的判定權(quán)力交由法院行使,從而避免公民訴訟僭越行政執(zhí)法成為唯一的公益侵害救濟(jì)途徑。[21]因此,在檢察機(jī)關(guān)能夠取代社會組織成為優(yōu)先順位起訴主體的學(xué)理爭議中,應(yīng)審慎把握該類公益侵害訴訟解決路徑的效率價值。參照行政公益訴訟的訴前建議規(guī)則,若能通過檢察建議督促政府踐約守信,那么既可避免將來不特定多數(shù)人信賴?yán)娴臄U(kuò)散損失,也同時從源頭上規(guī)避了公益訴訟程序推進(jìn)時限過長的問題。

(三)地方政府失信行為的隱蔽性

“中央—地方”集權(quán)與分權(quán)的博弈是政府信用建設(shè)的“晴雨表”。地方政府在財政支付、稅收政策優(yōu)惠以及金融產(chǎn)品開發(fā)層面不同程度地受到中央政策與地方保護(hù)主義的雙重影響。由此可知,在欠缺中央層面統(tǒng)一監(jiān)管的行業(yè)市場領(lǐng)域極易產(chǎn)生地方政府的失信現(xiàn)象。例如,在行政指導(dǎo)中,基于對行政相對人信賴?yán)娴谋Ｗo(hù),此種行政合同的履約附帶有相應(yīng)的技術(shù)支持和財政稅收上的激勵政策。由長期以來中央對地方政府的“財政分權(quán)”與“晉升競賽”的制度安排可知,政府績效考核在某個時期內(nèi)往往偏重于短期單一的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)。而現(xiàn)有的官員績效考核與晉升制度使“新官不理舊賬”在不成文的慣例思維中潛移默化為一種常態(tài)。因地方主要負(fù)責(zé)人的人事變動導(dǎo)致往屆政府承諾的經(jīng)濟(jì)政策發(fā)生調(diào)整。相較于政府履約守信的代價而言,不特定市場競爭主體面對政府的失信行為時,應(yīng)由政府承擔(dān)的失信責(zé)任并非顯而易見。基于政府失信現(xiàn)象存在的隱蔽性特點(diǎn),當(dāng)行政執(zhí)法作為政府信用保護(hù)公益訴訟的應(yīng)然前提時,從責(zé)任承擔(dān)層面并不能確立起明確的追責(zé)對象和實(shí)現(xiàn)方式。地方政府在社會信用體系建設(shè)層面實(shí)然面臨著東中西部地區(qū)發(fā)展不協(xié)調(diào)不充分的矛盾。同時,以地方債作為政府信用評級的參照,其信用標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置不僅分散,且信用評價方式呈現(xiàn)出個別化的特征。政府失信在我國現(xiàn)有的社會治理結(jié)構(gòu)中體現(xiàn)的是一種內(nèi)部治理關(guān)系,無法呈現(xiàn)出與企業(yè)法人相同失信懲戒的“連鎖效應(yīng)”。尤其在以政府名義發(fā)行債券融資的情形中,當(dāng)缺失地方政府財政破產(chǎn)制度以及欠缺完善的政府財政信息披露和信用評級規(guī)則時,難以從債務(wù)預(yù)警的角度約束關(guān)乎政府信用的舉債融資行為。[22]從政務(wù)失信的語義學(xué)層面觀察,政務(wù)失信還可向下分解為“政務(wù)失真”“政務(wù)失誠”以及狹義的“政務(wù)失信”。[23]面對不同程度的政府失信,區(qū)分公益侵害的效度、救濟(jì)方式的經(jīng)濟(jì)性以及糾紛解決的合理性評估等一系列問題,在訴訟救濟(jì)路徑中如何有效恢復(fù)政府公信是亟待解決的問題。

四、建構(gòu)政府信用保護(hù)公益訴訟的改革面向與路徑選擇

為發(fā)揮公益訴訟“等”外探索的制度建構(gòu)效能,政府公益訴訟的救濟(jì)方式需在理論假設(shè)中予以明確。為回應(yīng)政府信用保護(hù)公益訴訟建構(gòu)中存在的現(xiàn)實(shí)困境,筆者主張限定政府信用保護(hù)客體的基本范疇,從而在政府信用保護(hù)訴訟救濟(jì)中探尋可能向度。在缺失契約精神指引的前提下,政府“踐約守諾”往往以“新官不理舊賬”的方式規(guī)避市場監(jiān)管中的應(yīng)有職責(zé)。這種現(xiàn)象不僅損害了政府的公信力,助長了錯誤的政績觀,而且造成了群眾信任感的降低。[24]政府信用保護(hù)涉及市場競爭機(jī)制的調(diào)整,經(jīng)濟(jì)行政領(lǐng)域應(yīng)以優(yōu)化法治營商環(huán)境為導(dǎo)向。因而,須提升要素市場化改革的政府監(jiān)管效能,探索政府信用保護(hù)公益訴訟的訴前規(guī)則、訴中恢復(fù)責(zé)任的實(shí)現(xiàn)以及其他非訴救濟(jì)方式的應(yīng)然限度。

(一)明確政府信用保護(hù)公益訴訟的受案范圍與訴訟客體邊界

全國統(tǒng)一大市場的建構(gòu)必須破除要素市場的行業(yè)和地域流通壁壘。作為“看得見的手”的有機(jī)組成部分,政府監(jiān)管在統(tǒng)一市場的形成和發(fā)展過程中發(fā)揮著舉足輕重的作用。圍繞大市場的統(tǒng)一建制目標(biāo),社會信用體系中的政務(wù)誠信建設(shè)事關(guān)政府的整體信用,為避免地方保護(hù)主義的出現(xiàn),其向市場主體提供了信賴?yán)妗25]根據(jù)政務(wù)誠信的學(xué)理分類可知,現(xiàn)有的政府信用主要按照政府和公務(wù)員這兩個維度予以區(qū)分。相較于公務(wù)員誠信,政務(wù)監(jiān)管誠信與政務(wù)服務(wù)誠信顯然更契合多元市場主體信賴?yán)姹Ｗo(hù)的公益范疇。即使政務(wù)“監(jiān)管”和政務(wù)“服務(wù)”同時體現(xiàn)在即時生效的具體行政行為場景中,也并不必然會對將來的“本體利益”與“擴(kuò)散利益”產(chǎn)生信賴保護(hù)的效果。而涉及將來兩類利益的承諾和兌現(xiàn)時,某一屆政府及其組成部門往往以經(jīng)濟(jì)工作領(lǐng)域的抽象性規(guī)范文件來表達(dá)本屆政府的市場監(jiān)管態(tài)度。在確認(rèn)政府的市場監(jiān)管行為合法性時,不論具體還是抽象的行政行為,涉及政府失信的審查判斷和規(guī)制必須以法律的明確授權(quán)為前提。由此可知,在應(yīng)然的公益訴訟保護(hù)范圍內(nèi),政府信用保護(hù)的訴訟客體應(yīng)嚴(yán)格區(qū)別于“信用”作為普通民事、行政糾紛客體的情形。在訴訟經(jīng)濟(jì)性層面,政府信用保護(hù)的規(guī)制對象和責(zé)任承擔(dān)方式應(yīng)當(dāng)具體,而不應(yīng)漫無目的地?zé)o限延伸至政務(wù)誠信的各個方面。政府信用保護(hù)公益訴訟的客體邊界與“公共利益”的可訴性密切相關(guān)。而“可訴性”往往體現(xiàn)為法律的直接規(guī)定,即以法律形式表現(xiàn)出國家目的屬于公共利益的范疇。[26](PP.194～196)未來在政府信用保護(hù)公益訴訟的規(guī)范建構(gòu)層面,須將其客體指向?qū)ο蟮姆秶薅ㄔ凇氨緦谜纹趦?nèi),由縣級及以上人民政府作出的面向不特定多數(shù)市場主體的抽象性行政文件”,或是“面向特定多數(shù)或者個人的具體行政行為”。從效果層面考量,為限縮此類特殊訴訟救濟(jì)路徑的外延,此類抽象性行政文件或具體行政行為應(yīng)表現(xiàn)在不特定多數(shù)的市場主體因該文件或具體行政行為產(chǎn)生“信賴”,而此“信賴”可直接影響市場主體的個人行為或組織行為。(2)基于具體行政行為的“授益性”和“損益性”劃分標(biāo)準(zhǔn),“授益”并非市場主體“信賴?yán)妗眴适У谋憩F(xiàn)。“信賴?yán)妗钡暮饬宽氃凇皳p益性”行政行為語境下,歸納出“政府信用保護(hù)”的訴訟救濟(jì)規(guī)律。因此,未來立法在“信賴?yán)妗睂用嬗写趶膶W(xué)理上進(jìn)一步厘清“損益性”行政行為的裁量基準(zhǔn)。對照我國當(dāng)前的“個人信息保護(hù)公益訴訟”理論,個人信息處理過程中的部分行政機(jī)關(guān)具有個人信息處理者和監(jiān)管者的雙重身份。作為公益訴訟的客體之一,個人信息保護(hù)的必要性主要反映在檢察機(jī)關(guān)針對行政機(jī)關(guān)履職不力時的督促行政職能,這體現(xiàn)行政公益訴訟預(yù)防性的特點(diǎn)。公益訴訟作為客觀訴訟可彌補(bǔ)主觀訴訟的缺陷,因而可以將個人信息納入訴訟救濟(jì)的保護(hù)范疇。[27]相比之下,政府信用在社會信用體系建設(shè)中雖未明確檢察機(jī)關(guān)的相應(yīng)監(jiān)督職責(zé),但比照行政機(jī)關(guān)依法履行個人信息保護(hù)的法定職責(zé),政府信用亦具備了外部監(jiān)督的必要性與可行性。在訴訟客體的表現(xiàn)形式上,以政府公共服務(wù)的形式來體現(xiàn)政府信用時,此種政府信用即與多元市場主體參與競爭的運(yùn)行環(huán)境密切相關(guān)。作為面向政府失信的公益救濟(jì)情形,政府信用保護(hù)不應(yīng)被局限于政務(wù)監(jiān)管層面。例如,基于行政指導(dǎo)的行政合同,其背后即反映了某一屆政府任期內(nèi)的針對財政補(bǔ)貼等“踐約守諾”利益的信賴保護(hù)。

(二)拓展政府信用保護(hù)非訴救濟(jì)方式的可能限度

有學(xué)者指出,檢察機(jī)關(guān)通過提起公益訴訟實(shí)現(xiàn)政府信用保護(hù)的程序價值,其與法院應(yīng)采相同的合法性審查標(biāo)準(zhǔn)。在檢察建議和公益訴訟這兩類“剛?cè)岵?jì)”的救濟(jì)路徑中,督促行政履職應(yīng)如同司法審查的功能一樣,公益訴訟蘊(yùn)含的督促行政效能并不能完全替代政府本身應(yīng)有的行政裁量職責(zé)。[28]以檢察建議的方式履行訴前監(jiān)督職責(zé)是我國當(dāng)前行政公益訴訟制度的應(yīng)有之義。為實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)的效率經(jīng)濟(jì)價值,訴前程序與公益訴訟程序銜接的關(guān)鍵在于行政機(jī)關(guān)根據(jù)檢察建議能否履行好法定職責(zé)。[29]而政府信用保護(hù)公益訴訟可涵蓋民事、行政公益兩個類別,這意味著涉及督促政府履職的部分應(yīng)在訴前階段完成檢察建議的功能。而涉及民事公益的部分,則應(yīng)允許社會組織作為適格的起訴主體發(fā)揮第三方監(jiān)督政府信用恢復(fù)的訴前功能。多元的第三方監(jiān)管涵蓋了群眾自主參與的網(wǎng)絡(luò)媒體監(jiān)督、第三方組織監(jiān)督、信用監(jiān)督員監(jiān)督乃至第三方政府信用評級等多種形式。[30]囿于行政公益訴訟所采的啟動標(biāo)準(zhǔn)屬于行為判定而非結(jié)果判定,其程序的開啟必須以窮盡一切執(zhí)法手段為前提。而是否達(dá)到預(yù)定的執(zhí)法整改目標(biāo),或公益侵害是否已經(jīng)停止且處于恢復(fù)狀態(tài)等情形,只能作為檢察機(jī)關(guān)是否以“適格當(dāng)事人”的身份通過公益訴訟實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督必要性的判斷標(biāo)準(zhǔn)。[31]因此,不論民事抑或行政公益訴訟,在政府信用保護(hù)范疇中應(yīng)明確政府監(jiān)管職責(zé)運(yùn)行的權(quán)力主體,關(guān)注政府信用不同維度下對應(yīng)的訴前救濟(jì)方式。這包括在訴前階段可予重新制定、修改或廢止對不特定多數(shù)人產(chǎn)生將來信賴?yán)媸軗p的政策性文件,還可通過新聞發(fā)布會、書面答復(fù)等方式對政府主要負(fù)責(zé)人或工作人員以口頭承諾或書面決定造成的政府失信等內(nèi)容予以回應(yīng),對不特定多數(shù)人造成政府失信的責(zé)任主體予以內(nèi)部行政處分或移送監(jiān)察處置等。

(三)推動構(gòu)建政府信用訴訟救濟(jì)的可訴性評估機(jī)制

優(yōu)化社會信用體系的評價標(biāo)準(zhǔn),在現(xiàn)有的政務(wù)誠信體系中明確政府信用保護(hù)的可訴性評估涵蓋了政務(wù)監(jiān)管和政務(wù)服務(wù)兩個方面。而對于公務(wù)員誠信部分而言,其僅適用于對不特定行政相對人利益造成侵害或?qū)ι婕罢庞玫氖袌霰O(jiān)管形成特定風(fēng)險的情形,否則應(yīng)排除政府信用保護(hù)公益訴訟的受案范圍。因此,可訴性評估機(jī)制可從以下三方面展開討論。

第一,可訴性評估首先須依托有效的政務(wù)信息公開機(jī)制。相對于全國統(tǒng)一大市場中的多元市場主體而言,政務(wù)信息公開屬于“信息對稱”理論的現(xiàn)實(shí)觀照。涉及政府預(yù)算與會計信息披露,多元市場主體可根據(jù)政府統(tǒng)計報告評判投資經(jīng)營的時空場地、產(chǎn)品規(guī)模和產(chǎn)品使用方向。[32]在檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的“等”外探索過程中,源于西方實(shí)用主義的司法能動主義并不能代表我國能動司法的普遍特征。而西方國家在公益保護(hù)的救濟(jì)層面上,通常多以法官的創(chuàng)造性釋法或造法來影響國家公共決策,這與我國檢察公益訴訟制度之間存在顯著差別。因此,政務(wù)信息公開從司法職能的“能動”層面看,須強(qiáng)化以檢察監(jiān)督為載體的行政檢察監(jiān)督職能,唯此方能立足于“政府—檢察”的互動層面,進(jìn)而打通政務(wù)信息公開的“最后一公里”。[33]

第二,可訴性評估應(yīng)關(guān)注訴訟救濟(jì)外的檢察建議調(diào)查核實(shí)程序。政府信用保護(hù)涉及不特定多數(shù)人的利益,因而需要明確社會組織、檢察機(jī)關(guān)等不同訴訟主體之間的起訴順位。檢察機(jī)關(guān)通過公益訴訟方式救濟(jì)的“信賴保護(hù)”利益應(yīng)處于備位。作為“公益訴訟起訴人”,檢察機(jī)關(guān)依托調(diào)查核實(shí)形成的檢察建議可以發(fā)揮訴前救濟(jì)的程序效果。[34]相較于公益訴訟而言,發(fā)出檢察建議在監(jiān)督方式上顯得更為柔和?；谡庞帽Ｗo(hù)的公益訴訟能力,可訴性評估應(yīng)側(cè)重關(guān)注起訴主體的資質(zhì)和調(diào)查取證手段等方面的內(nèi)容。社會組織作為法定的起訴主體之一,在政府信用保護(hù)公益訴訟制度的建構(gòu)中應(yīng)考慮其參與調(diào)查取證的實(shí)際能力。尤其針對檢察建議需要調(diào)查核實(shí)的情形,若社會組織在非強(qiáng)制性的取證過程中實(shí)現(xiàn)了協(xié)助調(diào)查的效果,則更能拓寬檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)的證據(jù)來源。

第三,可訴性評估應(yīng)完善地方債信用評級體系的政策建議與監(jiān)管措施。這不僅應(yīng)在政府財政報告制度的基礎(chǔ)上不斷改進(jìn)評級方法和程序,同時還應(yīng)加大地方政府舉債融資的信息披露力度,明確地方債“國內(nèi)+國際”的雙評級要求并完善政府的財務(wù)審批監(jiān)督實(shí)施規(guī)則。[35]在信用評級的行業(yè)監(jiān)管層面,我國可借鑒國際三大信用評級機(jī)構(gòu)的指標(biāo)完善對政府信用評級的可訴性評估,這包括經(jīng)濟(jì)狀況、財物管理、預(yù)算表現(xiàn)、預(yù)算彈性、資金流動性、負(fù)債狀況等二級指標(biāo)。而地方政府信用往往借助地方債這一重要指標(biāo)予以衡量,包括固定資產(chǎn)存量和流動資產(chǎn)對于政府償債能力的認(rèn)定。與此相對應(yīng),我國中債資信、大公國際以及上海新世紀(jì)等政府債評級機(jī)構(gòu)亦在指標(biāo)設(shè)置中明確了上述指標(biāo)的合理性,并綜合金融生態(tài)環(huán)境來評價財政平衡能力與政府信用的穩(wěn)定性。同時,可訴性評估還應(yīng)關(guān)注政府信用所涉的不特定市場主體信賴?yán)娴木唧w邊界,并提升法院受理此類案件的庭前審查效能。自立案時起,法院對公益訴訟救濟(jì)的形式審查即重點(diǎn)關(guān)注訴訟救濟(jì)方式的效率性。當(dāng)出現(xiàn)政府失信行為時,啟動政府信用保護(hù)公益訴訟的前置條件在于政府自身是否已經(jīng)盡到“勤勉執(zhí)法”的全部義務(wù)。

此外,以現(xiàn)有的企業(yè)刑事合規(guī)試點(diǎn)方案為借鑒,未來可將政府信用保護(hù)的訴前救濟(jì)方式延伸至政務(wù)誠信建設(shè)領(lǐng)域,此即“政務(wù)誠信合規(guī)”的應(yīng)然期待。政務(wù)誠信合規(guī)的重點(diǎn)主要涉及市場經(jīng)濟(jì)中的招商引資與政務(wù)信息公開兩個方面,其意在實(shí)現(xiàn)“暢通信息共享,強(qiáng)化監(jiān)督剛性”的效果。在優(yōu)化營商環(huán)境、提升競爭活力的舉措中,應(yīng)明確與政府失信相關(guān)的風(fēng)險點(diǎn)和責(zé)任點(diǎn)。以檢察機(jī)關(guān)作為合規(guī)考察的義務(wù)主體,在提起政府信用保護(hù)公益訴訟之前,檢察機(jī)關(guān)可要求失信主體在合理期限內(nèi)提出恢復(fù)政府信用的整改方案,明確懲戒責(zé)任的具體實(shí)施向度。若不特定的市場主體因政府失信遭受重大投資損失的,以督促執(zhí)法乃至公益訴訟方式仍無法填補(bǔ)這一損失,且損害行為還涉及職務(wù)違法甚至職務(wù)犯罪的,應(yīng)明確行政違法、公益訴訟與刑事訴訟之間的程序銜接轉(zhuǎn)換要求。[36]在訴前督促市場監(jiān)管行政執(zhí)法、強(qiáng)化政務(wù)服務(wù)質(zhì)量以及懲戒政府失信行為的過程中,以合規(guī)考察、合規(guī)聽證等方式實(shí)現(xiàn)政府信用保護(hù)公益訴訟的合規(guī)不訴效果。

五、厘清檢察公益訴訟“等”外探索的法律監(jiān)督規(guī)律

縱觀世界各國的現(xiàn)代化發(fā)展過程,各類地域性、階層性等巨大落差可歸因于政治文明層面上的先進(jìn)與落后之別。[37]政府誠信的理論建構(gòu)和發(fā)展代表了政治的先進(jìn)性,政府信用亦源自社會信用體系的規(guī)范分類,集中反映在“政務(wù)誠信”領(lǐng)域。全國統(tǒng)一大市場是構(gòu)建新發(fā)展格局的戰(zhàn)略安排,在實(shí)踐中已體現(xiàn)出中央政府和地方政府合作的行動邏輯,這一邏輯蘊(yùn)含了政府信用的價值本位。[38]政府誠信的理論建構(gòu)和發(fā)展代表了政治的先進(jìn)性,政府信用亦源自社會信用體系的規(guī)范分類,集中反映在“政務(wù)誠信”領(lǐng)域。相較于傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會的信用思想,政府信用與傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會信用一樣,存在著現(xiàn)代信用理念轉(zhuǎn)型的社會、組織和道德基礎(chǔ)。[39]回溯我國誠信原則的理論建構(gòu),學(xué)理上仍存在著“誠信”與“善意”的二元分類。以社會契約論為基礎(chǔ)的統(tǒng)一誠信制也難以反映我國當(dāng)前社會信用體系建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要。[40]基于主觀與客觀的雙重維度考量,客觀誠信往往呈現(xiàn)為“公平與合理”,而主觀誠信代表了“善意解釋”的功能。正如公共精神的“倫理”形態(tài)和“道德”形態(tài),其屬于“異質(zhì)同構(gòu)”的兩個方面,即“倫理”代表客觀誠信的人倫規(guī)范,而“道德”代表主觀誠信的人德規(guī)范。[41]此類誠信的劃分標(biāo)準(zhǔn)反映在民事合同領(lǐng)域,而難以延伸至其他部門法領(lǐng)域。對于公益訴訟救濟(jì)路徑而言,其更關(guān)注不特定市場主體的客觀誠信,而非將具有主觀色彩的善意解釋用來填補(bǔ)政府的失信責(zé)任。在“公平與合理”的語境下,政府信用保護(hù)并不能恣意地由公權(quán)力主體賦予自我監(jiān)督的效能,而應(yīng)關(guān)注政府失信行為的來源及理由,從而限縮違法性、可責(zé)性以及權(quán)利回復(fù)的必要空間。

政府信用保護(hù)公益訴訟在檢察公益訴訟的制度范疇內(nèi)實(shí)現(xiàn)了一次有限的“等”外嘗試,將政府信用納入公益保護(hù)的客體范疇,并通過訴訟的方式予以規(guī)制。鑒于政府信用的概括性,其應(yīng)在現(xiàn)有的公益訴訟形態(tài)中明確可訴性的邊界,這就必須將政府信用評級與地方財政狀況進(jìn)行關(guān)聯(lián)。不特定多數(shù)的市場主體可據(jù)此避免政府失信導(dǎo)致的信賴?yán)媸軗p。根據(jù)要素市場化改革“全國一張清單”的要求,政府信用保護(hù)公益訴訟的現(xiàn)實(shí)價值在于將檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能融入優(yōu)化統(tǒng)一的全國法治營商環(huán)境的目標(biāo)當(dāng)中,進(jìn)一步提升政府的法治監(jiān)管和服務(wù)效能。在此基礎(chǔ)上,為避免公益訴訟救濟(jì)方式的效率不足,勤勉執(zhí)法義務(wù)須作為訴訟程序啟動的前置條件。在信賴保護(hù)原則之外,立法還可圍繞社會信用體系建設(shè)的要求不斷完善涉政務(wù)誠信的信用評級規(guī)則,探索政府失信權(quán)利救濟(jì)的可能向度。