王 娜, 汪 彬

(中共中央黨校(國家行政學院) 經(jīng)濟學教研部, 北京 100089)

人類一切經(jīng)濟社會活動都要落實到空間層面,人口、產(chǎn)業(yè)等經(jīng)濟要素的空間布局關(guān)系著經(jīng)濟健康可持續(xù)發(fā)展。[1]進入新發(fā)展階段,我國實現(xiàn)了全面建成小康社會第一個百年奮斗目標,又開啟了實現(xiàn)第二個百年奮斗目標新征程。站在新的歷史起點上,我國需要構(gòu)建優(yōu)勢互補、高質(zhì)量區(qū)域經(jīng)濟布局和國土空間體系。黨的二十大報告旗幟鮮明地提出了高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù),強調(diào)以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復興,重申了經(jīng)濟建設(shè)在社會主義現(xiàn)代化國家建設(shè)中的重大意義,并要求推動經(jīng)濟增長,實現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長,為未來我國經(jīng)濟社會發(fā)展指明了方向。從完善空間治理看,即要優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟布局,制定科學合理的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略,使其既符合新發(fā)展階段的時代特征和目標要求,又能夠滿足高質(zhì)量發(fā)展和全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的戰(zhàn)略目標,從而實現(xiàn)空間資源優(yōu)化配置。

自黨的十九大提出實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略以來,學術(shù)界對如何更好地落實這一戰(zhàn)略、推動國土空間優(yōu)化布局、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面進行了大量探究,尤其是在我國實現(xiàn)第一個百年奮斗目標、開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的起點上,針對如何從空間層面支撐現(xiàn)代化國家建設(shè)這一重大問題進行了深入研究。一些研究探討了新時代中國區(qū)域發(fā)展變革、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新特征、新目標,強調(diào)國土空間布局與現(xiàn)代化目標相協(xié)調(diào)。[2][3]劉秉鐮等人(2023)強調(diào)以經(jīng)濟建設(shè)為核心的區(qū)域協(xié)調(diào)理論邏輯與路徑選擇[4],郭先登(2022)提出要實施以大國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展空間新格局為主的國家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略[5],樊杰和趙艷楠(2021)探討了面向現(xiàn)代化的中國區(qū)域發(fā)展格局及其內(nèi)在的科學內(nèi)涵和戰(zhàn)略重點[6]。此外,陳明星等人(2023)研究了中國式現(xiàn)代化與中國區(qū)域發(fā)展新格局,著重闡述了中國區(qū)域發(fā)展的新格局、新因素及新機制。[7]

已有文獻豐富了現(xiàn)代化國家建設(shè)背景下中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的理論和實踐,為該領(lǐng)域提供了有益的信息和洞見。但是,當前研究還存在許多不足,包括理論闡述不夠深刻、現(xiàn)代化與空間治理關(guān)系不清晰、未來發(fā)展戰(zhàn)略的具體路徑不明晰等。因此,在邁向現(xiàn)代化國家進程中,需要對空間治理現(xiàn)代化進行系統(tǒng)性思考、戰(zhàn)略性謀劃和創(chuàng)新性變革。為此,基于發(fā)展條件和社會情境變化重新審視和完善理論研究,探索邁向現(xiàn)代化國家的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展路徑,具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

一、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的歷史演進

在邁向現(xiàn)代化國家進程中,基于歷史演繹分析方法,梳理我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的演進過程,主要經(jīng)歷了三個發(fā)展階段。

(一)第一階段:生產(chǎn)力均衡布局發(fā)展戰(zhàn)略

新中國成立之初,由于生產(chǎn)力布局不均衡,我國提出了要平衡內(nèi)地與沿海工業(yè)發(fā)展關(guān)系?！耙晃濉睍r期,在我國接受蘇聯(lián)援建的156個項目中,80%的項目布局在內(nèi)地,20%的項目布局在沿海,彰顯了生產(chǎn)力均衡布局的思想。[8]生產(chǎn)力向內(nèi)地布局為我國國防工業(yè)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ),也為我國中西部地區(qū)的工業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了條件。但是,許多產(chǎn)業(yè)分散布局在大山深處(尤其是“三線建設(shè)”時期),使得工業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)產(chǎn)業(yè)不配套、物流不暢通,企業(yè)生產(chǎn)成本高、經(jīng)濟效益差等特征。隨著和平與發(fā)展成為時代主流和市場化改革的推進,過去布局在這些地區(qū)的項目和工廠都已消失。總體而言,這一時期是我國一段特殊的歷史時期,生產(chǎn)力布局是綜合考慮經(jīng)濟、政治和國防安全等多元因素的應(yīng)對之策,也是我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的一次實踐探索。

(二)第二階段:地區(qū)差異化競爭發(fā)展戰(zhàn)略

改革開放之后,我國實施地區(qū)差異化競爭發(fā)展戰(zhàn)略。鄧小平同志提出了“先富后富”和“兩個大局”思想,實質(zhì)上采取了效率優(yōu)先的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略。就具體發(fā)展策略而言,在區(qū)域開放方面,我國在沿海地區(qū)設(shè)立了5個經(jīng)濟特區(qū),14個經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)和5個沿海經(jīng)濟開放區(qū),在稅收、財政、貿(mào)易、價格等方面出臺了許多優(yōu)惠政策,投資項目也向沿海地區(qū)集中。更重要的是,調(diào)整中央與地方關(guān)系、深化財稅體制改革、調(diào)動地方積極性極大地激發(fā)了地方發(fā)展經(jīng)濟的動力,推動了中國經(jīng)濟的高速增長。學界也非常關(guān)注中國經(jīng)濟高速增長問題。張五常提到,地區(qū)競爭是中國走出90年代困境的一個重要原因。[9]國內(nèi)學者將地區(qū)競爭模式歸納為GDP錦標賽模式。[10]當然這個模式也存在許多問題,如以行政轄區(qū)為單元、以實現(xiàn)本地轄區(qū)利益最大化為目標使得地方保護主義滋生;各地區(qū)采取限制商品流通、地區(qū)封鎖、限制商品要素自由流動等措施來維護自身利益,導致產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化競爭和產(chǎn)能過剩等問題滋生。顯然,地區(qū)差異化競爭發(fā)展戰(zhàn)略無法適應(yīng)新時代經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展,進一步改革勢在必行。

(三)第三階段:區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實施階段

黨的十八大以來,習近平總書記親自謀劃部署,針對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問題做了大量重要論述,推動了一系列區(qū)域重大戰(zhàn)略的實施。區(qū)域戰(zhàn)略創(chuàng)新發(fā)展體現(xiàn)在四個方面。

第一,區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理念層面上的創(chuàng)新。黨的十八屆五中全會首次提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念,將“協(xié)調(diào)”確立為五大發(fā)展理念之一。習近平總書記2019年發(fā)表的《推動形成優(yōu)勢互補高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局》[11]和2020年發(fā)表的《國家中長期經(jīng)濟社會發(fā)展若干重大問題》[12]兩篇文章是習近平區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理念的集中體現(xiàn),也是區(qū)域經(jīng)濟領(lǐng)域最前沿、最精髓和經(jīng)典的論述,是對當前我國區(qū)域發(fā)展形勢的最新研判,也是對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的系統(tǒng)謀劃。

第二,區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的創(chuàng)新,主要分為兩個方面。一是完善區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略,西部大開發(fā)、東北振興、中部崛起與東部率先發(fā)展一同構(gòu)成了區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略。黨的十八大以來,我國堅持實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略,并豐富和完善了其內(nèi)涵,尤其是出臺了一系列適應(yīng)新時代區(qū)域發(fā)展要求的新文件,如2020年出臺的《關(guān)于新時代推進西部大開發(fā)形成新格局的指導意見》、2021年出臺的《關(guān)于新時代推動中部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的意見》。此外,從東部板塊看,黨中央、國務(wù)院推動東部地區(qū)率先發(fā)展再升級,支持深圳市建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū),支持浦東新區(qū)打造社會主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū),支持浙江省建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展共同富裕示范區(qū),東部地區(qū)被賦予高質(zhì)量發(fā)展先行探路的歷史使命,進一步豐富了區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略新內(nèi)涵。二是創(chuàng)新性地提出了一系列區(qū)域重大戰(zhàn)略,包括京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶建設(shè)、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、海南自貿(mào)港、長三角區(qū)域一體化、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展等等。

第三,構(gòu)建了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機制。2019年中共中央、國務(wù)院出臺的《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》從國家層面上制定了促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的常態(tài)化保障機制。

第四,提出了促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的系統(tǒng)性戰(zhàn)略。黨的十九大報告首次提出了實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略,是對我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的綜合性系統(tǒng)性謀劃。[13]黨的二十大報告從更宏觀的維度把實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略等四大戰(zhàn)略加以統(tǒng)籌考慮,優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局,從而為推動現(xiàn)代化提供了國土空間支撐。

二、邁向現(xiàn)代化進程的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展形勢及問題

習近平總書記指出:“當前,我國區(qū)域發(fā)展形勢是好的,同時出現(xiàn)了一些值得關(guān)注的新情況新問題?！盵11]本文結(jié)合數(shù)據(jù)進行定量分析,試圖找到我國區(qū)域發(fā)展中的新情況新問題。

(一)當前區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的向好趨勢

1.全國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距不斷縮小 自20世紀90年代起,我國積極實施了西部大開發(fā)、東北振興、中部崛起等重要戰(zhàn)略以縮小地區(qū)經(jīng)濟差距,這些戰(zhàn)略是我國區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的基石。黨的十八大以來,黨中央不斷強化對區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的重視,并根據(jù)時代發(fā)展需求相繼推出了一系列重大區(qū)域戰(zhàn)略,為促進我國各地區(qū)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)。

從四大板塊經(jīng)濟規(guī)模的情況看,東西差距持續(xù)縮小,區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性與平衡性逐步增強。具體而言,就東、中、西、東北四大板塊的經(jīng)濟規(guī)模占比看,東部地區(qū)GDP總量占全國GDP比重略有下降,從2000年的52.5%降至2022年的51.7%,降幅為0.8個百分點。相應(yīng)地,西部地區(qū)GDP總量占全國GDP的比重顯著提升,從2000年的17.1%增至2022年的21.3%,增幅達4.2個百分點。中部地區(qū)則由2000年的20.4%上升至2022年的22.2%,增長了1.8個百分點。這表明,東、中、西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展差距正在逐步縮小。然而,東北地區(qū)GDP總量占全國GDP的比重卻由2000年的10.0%降至2022年的4.8%,降幅高達5.2個百分點。(1)數(shù)據(jù)根據(jù)國家統(tǒng)計局官方網(wǎng)站(https://data.stats.gov.cn/index.htm)提供的相關(guān)數(shù)據(jù)整理所得值得一提的是,中西部地區(qū)經(jīng)濟占比的提升恰好抵消了東北地區(qū)的下降。

為進一步衡量區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的相對差距,本文使用加權(quán)變異系數(shù)法測算了全國省級人均GDP的變化趨勢(2)本文采取通行的變異系數(shù)法測算,人均GDP為各省份的名義GDP。,以此判斷1999年實施西部大開發(fā)以來區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展形勢的變化。結(jié)果顯示,全國人均GDP的變異系數(shù)呈現(xiàn)明顯下降趨勢,已經(jīng)由2000年的0.58下降到2021年的0.37,人均GDP水平趨于收斂?？梢?全國經(jīng)濟發(fā)展水平相對差距顯著縮小。此外,從全國人均GDP的最大值與最小值的倍差看,已經(jīng)由2000年的11倍(上海市/貴州省)下降到2022年的4.2倍(北京市/甘肅省),呈大幅下降趨勢。(3)數(shù)據(jù)根據(jù)國家統(tǒng)計局官方網(wǎng)站(https://data.stats.gov.cn/index.htm)提供的相關(guān)數(shù)據(jù)整理所得。全國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距縮小趨勢明顯。

2.基本公共服務(wù)均等化水平不斷提高 我國是一個人口眾多、地域廣闊、發(fā)展不平衡的國家,如何實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是長期要面臨的問題。黨的十八大以來,我國在教育、醫(yī)療、社會保障、住房等方面取得了顯著成就,縮小了城鄉(xiāng)、區(qū)域之間的差距,提高了人民群眾的福祉和幸福感。

在教育領(lǐng)域,我國實現(xiàn)了義務(wù)教育均衡發(fā)展,城鄉(xiāng)學生入學機會基本公平;職業(yè)教育和高等教育大力發(fā)展,培養(yǎng)了大量高素質(zhì)人才;提高了農(nóng)村和民族地區(qū)的教育水平,有效縮小了城鄉(xiāng)和區(qū)域之間的差距。截至2022年,全國義務(wù)教育鞏固率達到95.5%,高中階段毛入學率達到91.6%,高等教育毛入學率達到59.6%,在學總規(guī)模達到4655萬人(4)數(shù)據(jù)來源于教育部發(fā)布的《2022年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》,http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/202307/t20230705_1067278.html,2023年7月5日,2023年7月8日。。

在醫(yī)療方面,我國實現(xiàn)了全民參與基本醫(yī)療保險的目標,覆蓋人口超過13億人;建立了全民醫(yī)療救助制度,為困難群眾提供了及時有效的救助;推動了分級診療和醫(yī)聯(lián)體建設(shè),提高了醫(yī)療服務(wù)效率和質(zhì)量。截至2022年底,全國基本醫(yī)療保險參保率穩(wěn)定在95%以上,基本醫(yī)療保險參保人數(shù)達到134570萬人(5)數(shù)據(jù)來源于國家醫(yī)療保障局官網(wǎng)發(fā)布的《2022年醫(yī)療保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計快報》,http://www.nhsa.gov.cn/art/2023/3/9/art_7_10250.html,2023年3月9日,2023年3月28日。。

在社會保障方面,我國建立了以社會保險為主體的功能完備的社會保障體系,包括社會救助、社會福利、社會優(yōu)撫等制度。實現(xiàn)了社會保險全覆蓋的目標,覆蓋人口超過13億人;穩(wěn)步提升了社會保障待遇水平,有效改善了低收入群體的生活狀況;加強了社會救助制度的建設(shè)和完善,縮小了城鄉(xiāng)和區(qū)域之間的差距,提升了困難群眾的福祉和幸福感。截至2022年底,基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)達到10.5億人,全國社會保障卡持卡人數(shù)13.68億人,覆蓋96.8%的人口(6)參見《全國基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)達10.5億人》,https://baijiahao.baidu.com/s?id=1755704957197221395&wfr=spider&for=pc,2023年1月22日,2023年3月28日。。

3.基礎(chǔ)設(shè)施通達程度更加均衡 基礎(chǔ)設(shè)施是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要支撐,也是促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)和前提。我國在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面投入了大量的資金和人力,打造了世界上規(guī)模最大的高速公路、高鐵、民航等立體、快速交通網(wǎng)絡(luò),有效縮短了各地區(qū)之間的時空距離,促進了資源要素的優(yōu)化配置和市場一體化發(fā)展。

在公路建設(shè)方面,我國積極推動“71118”國家高速公路主線建設(shè),形成了以“七橫十一縱”為骨干的高速公路網(wǎng)絡(luò),實現(xiàn)了對全國所有省會城市和自治區(qū)首府城市的全覆蓋,覆蓋了人口超過20萬人的城市。2012年至2021年,高速公路通車里程從9.6萬公里增至16.1萬公里,穩(wěn)居世界第一位。同時,我國還大力發(fā)展農(nóng)村公路,解決了1040個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和10.5萬個建制村通硬化路的難題,農(nóng)村公路總里程達到446.6萬公里(7)數(shù)據(jù)來源于中華人民共和國交通運輸部《大道通暢天地新——黨的十八大以來高速公路發(fā)展成就綜述》,https://www.mot.gov.cn/jiaotongyaowen/202210/t20221013_3694071.html,2022年10月13日,2023年3月28日。。公路建設(shè)有效縮短了城鄉(xiāng)與區(qū)域之間的時空距離,促進了人員、物資和信息的高效流動,提升了經(jīng)濟社會發(fā)展的協(xié)調(diào)性和效率。

在鐵路建設(shè)方面,我國積極推進“八縱八橫”高速鐵路主通道建設(shè),形成了以“八縱”為主干、以“八橫”為支撐的高速鐵路網(wǎng),覆蓋了全國80%以上的大中城市,實現(xiàn)了對50萬人口以上城市的全覆蓋。2012年至2021年,高速鐵路通車里程從9.8萬公里增至15萬公里(8)數(shù)據(jù)來源于中華人民共和國交通運輸部《澎湃中國鐵動力——黨的十八大以來鐵路發(fā)展成就綜述》,https://www.mot.gov.cn/jiaotongyaowen/202210/t20221020_3697444.html,2022年10月20日,2023年3月10日。。同時,我國積極推動普速鐵路改造升級項目,提升了普速鐵路的運輸能力和服務(wù)水平。鐵路建設(shè)有效縮短了各地區(qū)之間的時空距離,促進了經(jīng)濟社會發(fā)展的均衡性。

在民航建設(shè)方面,我國著力打造世界級機場群,形成了以北京市、上海市、廣州市、成都市、西安市等十大國際航空樞紐為核心,以29個區(qū)域樞紐為支撐的現(xiàn)代化機場體系。截至2022年底,我國境內(nèi)運輸機場(不含香港、澳門和臺灣地區(qū))共254個。同時,我國大力提高民航運輸能力和服務(wù)質(zhì)量,2022年,我國共有定期航班航線4670條,國際定期航班通航50個國家的77個城市(9)數(shù)據(jù)來源于中華人民共和國交通運輸部發(fā)布的《2022 年民航行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》,https://www.mot.gov.cn/fenxigongbao/hangyegongbao/202305/P020230530540257290212.pdf,2023年5月23日,2023年5月25日。。民航建設(shè)有效縮短了國內(nèi)外之間的時空距離,提升了經(jīng)濟社會發(fā)展對外開放的競爭力。

在通訊建設(shè)方面,我國著力構(gòu)建信息基礎(chǔ)設(shè)施和網(wǎng)絡(luò)安全體系,建立了全國性、深入鄉(xiāng)村、通達國際的郵政快遞網(wǎng)絡(luò)和移動通信網(wǎng)絡(luò)。2012年至2021年,郵政快遞業(yè)務(wù)量從57億件增至1083億件,已連續(xù)8年位居世界第一位(10)參見《國家郵政局:十年來我國快遞業(yè)務(wù)量增長19倍 已連續(xù)8年位居世界第一》,https://baijiahao.baidu.com/s?id=1735217310311833687&wfr=spider&for=pc,2022年6月10日,2023年3月28日。;移動電話普及率從2012年的82.5部/百人提高到2022年的119.2部/百人;截至2022年底,5G移動電話用戶達到5.61億戶,占移動電話用戶的33.3%(11)數(shù)據(jù)來源于中華人民共和國工業(yè)和信息化部發(fā)布的《2022年通信業(yè)統(tǒng)計公報》,https://www.miit.gov.cn/jgsj/yxj/xxfb/art/2022/art_3b457a2cda504fe89b75605fe7235492.html,2023年1月5日,2023年3月28日。。通信建設(shè)有效地縮短了各地區(qū)之間的時空距離,推動了經(jīng)濟社會發(fā)展的數(shù)字化和智能化。

(二)我國區(qū)域發(fā)展面臨的突出問題

雖然我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略不斷完善、區(qū)域政策體系更加健全、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展成效顯著,但是區(qū)域發(fā)展仍然面臨諸多突出問題。

一是東西部差距依然明顯。盡管中西部地區(qū)經(jīng)濟規(guī)模占全國的比重穩(wěn)步提升,尤其是西部地區(qū)GDP總量占全國GDP的比重明顯提升,但是東西部的差距仍然比較明顯,東部地區(qū)GDP總量占全國GDP的比重在50%以上,遠超其他三大板塊。與此同時,東西部經(jīng)濟發(fā)展差距的絕對值仍然在擴大,從2015年至2022年人均GDP的絕對值看,中西部地區(qū)與全國平均水平的差距仍然呈現(xiàn)出不斷擴大的趨勢,西部地區(qū)由9647元擴大到了11345元,中部地區(qū)由12179元擴大到了18479元(12)數(shù)據(jù)根據(jù)國家統(tǒng)計局官方網(wǎng)站(https://data.stats.gov.cn/index.htm)提供的相關(guān)數(shù)據(jù)整理所得。。

二是南北(13)北方地區(qū)包括北京市、天津市、河北省、山西省、遼寧省、吉林省、黑龍江省、山東省、河南省、陜西省、甘肅省、青海省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū);南方地區(qū)包括上海市、重慶市、江蘇省、浙江省、安徽省、福建省、江西省、湖北省、湖南省、廣東省、海南省、四川省、貴州省、云南省、廣西壯族自治區(qū)、西藏自治區(qū)。差距成為新熱點。南北差距問題是當前區(qū)域發(fā)展中的熱點話題。具體表現(xiàn)為經(jīng)濟份額的“南升北降”,經(jīng)濟增速的“南快北慢”(如圖1所示)。從南北經(jīng)濟規(guī)模占比看,2000年至2008年間,北方地區(qū)GDP總量占全國GDP的比重處于緩慢上升趨勢,由41.86%上升到43.15%,南方地區(qū)GDP總量占全國GDP的比重由58.14%下降到56.85%。但在2008年之后,南北地區(qū)經(jīng)濟分化趨勢較明顯,南方地區(qū)經(jīng)濟增長一直處于上升趨勢,2020年南方地區(qū)GDP總量占全國GDP的比重達到最高點64.87%,北方地區(qū)GDP總量占全國GDP的比重則已經(jīng)下降到35.13%,下滑趨勢較明顯,兩者經(jīng)濟增長差距拉大到歷史最高點。受疫情外部沖擊的影響,南北地區(qū)經(jīng)濟差距略有收窄。從經(jīng)濟增速看,2000年至2012年南方地區(qū)和北方地區(qū)的經(jīng)濟增速相差不大,2012年至2019年間,南方地區(qū)經(jīng)濟增速顯著高于北方地區(qū),2019年南北經(jīng)濟增速差距最大達11.5%,2020年疫情之后兩者增速差距逐漸收斂。

圖1 2000～2022年南北地區(qū)經(jīng)濟規(guī)模占比(%)

圖2 區(qū)域經(jīng)濟三大規(guī)律性認識邏輯框架

三是區(qū)域內(nèi)部日趨分化。區(qū)域內(nèi)部分化主要體現(xiàn)在西部板塊內(nèi)部出現(xiàn)分化,即“西南快、西北慢”。以疫情之前年份的常態(tài)化數(shù)據(jù)為分析樣本,2015年至2019年西南地區(qū)經(jīng)濟和西北地區(qū)經(jīng)濟平均增速分別為12.9%、6.2%,西南地區(qū)是西北地區(qū)的一倍多。從GDP增速排位看,西南地區(qū)的重慶市、貴州省、四川省等省份經(jīng)濟增速明顯高于全國平均水平,位居全國經(jīng)濟增速第一方陣。在中部地區(qū)板塊中,2015年至2019年,江西省、湖北省、安徽省等省份平均增速保持在8%以上,山西省由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較單一、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級困難,經(jīng)濟增速略慢。東北三省經(jīng)濟增速整體上都低于全國平均水平,在2015年至2019年東北三省經(jīng)濟增速中,黑龍江省為5.4%、吉林省為5.0%、遼寧省為3.2%,并且東北地區(qū)內(nèi)部城市經(jīng)濟增長也有分化現(xiàn)象,省會城市經(jīng)濟增長略好,資源型城市、工礦型城市經(jīng)濟增長緩慢。例如,以石油為主的大慶市、以鋼鐵為主的鞍山市經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型升級都較困難,經(jīng)濟增速緩慢。在2015年至2019年東北城市經(jīng)濟增速中,哈爾濱市、大連市、大慶市、鞍山市經(jīng)濟增速分別為6.1%、5.6%、2%、1.4%。(14)數(shù)據(jù)根據(jù)國家統(tǒng)計局官方網(wǎng)站(https://data.stats.gov.cn/index.htm)提供的相關(guān)數(shù)據(jù)整理所得。

四是空間結(jié)構(gòu)失衡加重。大城市持續(xù)膨脹與收縮型城市現(xiàn)象并存,城市收縮成為我國城鎮(zhèn)化進程中的一大新問題。其實,早在20世紀70年代,發(fā)達國家就已經(jīng)出現(xiàn)了城市收縮現(xiàn)象,并引起了學界的廣泛關(guān)注。[14]目前來看,我國城鎮(zhèn)化面臨著兩大相悖力量:一方面,超特大城市具有持續(xù)的虹吸效應(yīng),人口、產(chǎn)業(yè)持續(xù)流入,城市不斷膨脹;另一方面,收縮型城市的出現(xiàn)。國家也敏銳地捕捉到這一問題,在2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)中首次提出“收縮型城市”這一概念,并對這一挑戰(zhàn)提出了“瘦身強體”“做好存量”“嚴控增量”的十二字方針。[15]我國收縮型城市主要集中在北方地區(qū),并且主要分布在東北地區(qū),城市發(fā)展類型不盡相同。一些城市因資源枯竭,經(jīng)濟發(fā)展緩慢;一些城市因地理位置偏遠,遠離大城市和中心區(qū)域;一些城市因靠近大城市周邊,人口、產(chǎn)業(yè)資源流向大城市。

三、現(xiàn)代化進程中區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的機理分析及目標取向

若要深刻理解當前區(qū)域發(fā)展中的新現(xiàn)象新問題,就要加強對區(qū)域經(jīng)濟的規(guī)律性認識,構(gòu)建理論分析框架,找出問題癥結(jié),從而使區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的制定適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的動態(tài)變化,促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

(一)三大規(guī)律性認識是現(xiàn)代化進程中區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在機理

一是自然地理條件決定了人口要素空間的基礎(chǔ)分布。自然地理生態(tài)條件作為基礎(chǔ)性要素,直接塑造了人口和經(jīng)濟要素的初始分布格局,不同地區(qū)的氣候和天氣條件直接影響著人類的生產(chǎn)、生活和行動。氣候、資源稟賦以及地理位置等差異導致要素在空間上分布不均。縱觀全球人口分布,主要集中在赤道周圍、平原地區(qū)、沿海港口地區(qū)。1935年,我國著名地理學家胡煥庸提出了劃分中國人口密度的對比線,即“胡煥庸線”?！昂鸁ㄓ咕€”是人口發(fā)展水平與經(jīng)濟社會格局的分界線,將中國人文自然地理版圖一分為二,東側(cè)分布著96%的人口,西側(cè)分布著4%的人口。經(jīng)過幾十年的發(fā)展,該線東側(cè)地區(qū)仍居住著94%的人口,且東西兩側(cè)的地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差距較大。這實質(zhì)上歸因于自然生態(tài)和地理條件等因素的影響。

二是市場經(jīng)濟規(guī)律決定了要素的空間分異。要素空間分布遵循經(jīng)濟學中的規(guī)模報酬遞增原則,規(guī)模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟能夠形成集聚效應(yīng),即某一地區(qū)吸引了大量要素的流入,尤其是在自然生態(tài)條件和區(qū)位條件良好的地區(qū),這進一步強化了要素在該地區(qū)的聚集現(xiàn)象,也加劇了要素空間分布的不均衡性。馬歇爾提出的共享機制、匹配機制和學習機制是理解集聚經(jīng)濟形成空間不均衡的重要理論。其中,共享機制是指不可分割的基礎(chǔ)設(shè)施共享、產(chǎn)業(yè)鏈配套和專業(yè)化分工;匹配機制是指勞動力的匹配,勞動力數(shù)量較多降低了搜索成本、提高了匹配效率;學習機制是指知識溢出、人口和產(chǎn)業(yè)聚集有利于知識的擴散、積累和產(chǎn)生。[16](PP.222～291)大城市之所以要進行集聚,是因為具備創(chuàng)新的土壤,也是能夠集聚人群促成知識分享和創(chuàng)新提升的場所。當然,集聚也伴隨著一定的成本,如要素聚集所帶來的地租成本和交通成本。因此,在集聚力與分散力相互作用的影響下,最終形成了人口與產(chǎn)業(yè)要素的空間分布均衡狀態(tài)。

三是大國競爭形勢下生產(chǎn)力均衡戰(zhàn)略布局。除了受自然地理規(guī)律和市場經(jīng)濟規(guī)律的影響,人口和產(chǎn)業(yè)的空間分布還受國際政治經(jīng)濟規(guī)律的制約。在大國競爭和戰(zhàn)略博弈的背景下,國家的生產(chǎn)力布局不可避免地需要考慮到國家安全因素。在歷史上,我國經(jīng)歷了“三線建設(shè)”時期。20世紀60年代,因國際環(huán)境劇變和大國對我國的戰(zhàn)略威脅,為了國防安全,我國實施以非經(jīng)濟效率優(yōu)先的均衡布局戰(zhàn)略,將生產(chǎn)力布局由沿海地區(qū)轉(zhuǎn)向內(nèi)陸地區(qū)。近年來,國際環(huán)境錯綜復雜,中美貿(mào)易摩擦、俄烏沖突等事件爆發(fā),構(gòu)建新發(fā)展格局成為我國一項重要戰(zhàn)略選擇,經(jīng)濟安全、產(chǎn)業(yè)安全成為日益突出的問題,保障產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定成為重要戰(zhàn)略任務(wù)。因此,及時調(diào)整生產(chǎn)力布局,推動產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的本土化和區(qū)域化成為影響生產(chǎn)力空間布局的關(guān)鍵因素之一。

在以上三大規(guī)律的集聚與分散兩重力量的共同作用下,最終形成了中心地與外圍地的相對穩(wěn)定的非均衡空間結(jié)構(gòu)。從國內(nèi)城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)看,城市空間結(jié)構(gòu)的非均衡遵循城市經(jīng)濟學中的“齊普夫法則”[17]。從國外城市化發(fā)展現(xiàn)狀看,發(fā)達國家的經(jīng)濟產(chǎn)出和要素的空間分布也極不均衡。全球主要城市群的人口和經(jīng)濟集聚度非常高,日本、英國等大城市群和都市圈的人口集聚度和經(jīng)濟集聚度都在50%以上,國土空間面積越小的國家,人口、產(chǎn)業(yè)集中度越高。以日本為例,經(jīng)濟產(chǎn)出最高的地區(qū)主要集中在東京、名古屋、大阪三大都市圈。其中,東京都市圈的人口和產(chǎn)業(yè)占比最高,地域面積為1.3萬平方公里,擁有3600多萬人口,大約占日本總?cè)丝诘娜种弧?15)參見《東京都市圈的規(guī)劃演變與新城建設(shè)》,http://www.landscape.cn/article/63541.html,2017年8月10日,2023年4月10日。

(二)基于三大規(guī)律性認識下的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標取向

基于區(qū)域經(jīng)濟學中的三大規(guī)律性認識,本文揭示了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律與內(nèi)在機理,由此,在邁向現(xiàn)代化國家新征程中,要進一步明確區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標取向,為實施更加精準的區(qū)域戰(zhàn)略奠定基礎(chǔ)。

一是遵循資源稟賦差異,充分發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢和挖掘發(fā)展?jié)摿?。由于自然稟賦、區(qū)位條件不一,各地區(qū)都要立足比較優(yōu)勢,充分挖掘發(fā)展?jié)撃?尊重自然條件,遵循市場經(jīng)濟規(guī)律下的集聚經(jīng)濟與成本—收益原則,打破行政邊界壁壘,促進要素自由流動,實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。

二是尊重市場競爭機制,促使各地區(qū)人均生產(chǎn)總值差距保持在適度范圍。由于自然地理條件、經(jīng)濟規(guī)律作用下的區(qū)域經(jīng)濟空間分布不均衡,要素空間分布極化現(xiàn)象是客觀存在的。因此,既要縮小地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展差距,也要客觀看待地區(qū)發(fā)展差距,各地區(qū)經(jīng)濟差距要保持在合理區(qū)間范圍內(nèi),但不可能無限收斂。

三是順應(yīng)要素流通必要條件,促使各地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施通達程度實現(xiàn)均衡。既要發(fā)揮發(fā)達地區(qū)的引領(lǐng)作用,也要補齊欠發(fā)達地區(qū)的短板,關(guān)鍵要建設(shè)交通大通道,提高交通可達性,改善內(nèi)地經(jīng)濟發(fā)展條件,完善鐵路、民航、公路等現(xiàn)代化交通網(wǎng)絡(luò),提高分布密度及出行效率。

四是優(yōu)化公共資源配置,促使各地區(qū)基本公共服務(wù)均等化。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的最終成果要體現(xiàn)在人民身上,基本公共服務(wù)均等化既是共同富裕的內(nèi)在要求,也是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵目標之一。因此,要提高教育資源均衡配置效率,擴大基本醫(yī)療保險和基本養(yǎng)老保險的覆蓋范圍。

五是完善社會保障政策,促使各地區(qū)人民基本生活保障水平大體相當。由于不同地區(qū)承擔的功能不同,因此并不能簡單地要求各地區(qū)達到同一發(fā)展水平。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展要實現(xiàn)人民基本生活保障水平大體相當,避免各地區(qū)城鄉(xiāng)居民人均可支配收入差距過大,提升城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性。

四、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的思路及路徑

促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,要在科學的思想理論指導下明確發(fā)展思路。區(qū)域發(fā)展要堅持協(xié)調(diào)、平衡的原則,同時要考慮和承認地區(qū)差距。習近平總書記指出:“協(xié)調(diào)既是發(fā)展手段又是發(fā)展目標,協(xié)調(diào)是發(fā)展平衡與不平衡的統(tǒng)一,是發(fā)展短板和潛力的統(tǒng)一?！盵18]

(一)遵循地域資源稟賦差異,走專業(yè)化及合理化分工的新路徑

新形勢下促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,各地區(qū)應(yīng)在遵循自然地理規(guī)律基礎(chǔ)上進行分工合作,這并不是簡單地要求各地區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展上達到同一水平,而是根據(jù)各地區(qū)的資源稟賦條件,走合理分工、優(yōu)化發(fā)展的道路。我國依據(jù)自然地理條件制定了主體功能區(qū)規(guī)劃,形成了國土空間開放保護格局。在此基礎(chǔ)上,應(yīng)按照城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和生態(tài)功能區(qū)三大類型區(qū)域進行合理分工,充分發(fā)揮各地區(qū)的比較優(yōu)勢。城市化地區(qū)作為優(yōu)勢地區(qū),應(yīng)成為承載產(chǎn)業(yè)和人口要素的聚集區(qū);農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)重點提供農(nóng)產(chǎn)品,保障國家糧食安全;生態(tài)功能區(qū)主要提供生態(tài)產(chǎn)品,保障國家生態(tài)安全;對于特殊類型的邊疆地區(qū),要從國土安全戰(zhàn)略高度,在構(gòu)建新發(fā)展格局中實現(xiàn)穩(wěn)邊固邊、興邊富民。

(二)基于空間高效集聚化發(fā)展趨勢,構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展動力系統(tǒng)

遵循要素空間分布非均衡的客觀規(guī)律,應(yīng)依據(jù)地域差異化進行分工,各揚所長,培育一批高質(zhì)量發(fā)展的動力系統(tǒng)[19],把京津冀、長三角、粵港澳、成渝等城市群地區(qū)培育成為經(jīng)濟增長動力源,著力將其打造成為全球科技創(chuàng)新中心、全球資源配置中心和人才中心,在全球范圍內(nèi)吸引高端要素資源。在培育優(yōu)勢化地區(qū)要素集聚的同時,也要防止出現(xiàn)要素過度膨脹、單個城市規(guī)模無序擴張等問題。為解決好這一問題,一是要控制核心區(qū)人口密度,防止過大;二是城市要多中心郊區(qū)化發(fā)展,由單中心城市轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘀行某鞘?三是通過數(shù)字化技術(shù)提高城市治理水平,增強城市的可承載能力,尤其要強化區(qū)域創(chuàng)新擴散機制的建設(shè),形成大中小企業(yè)以及區(qū)域多層級的區(qū)域創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)來支撐高端創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)、一般產(chǎn)業(yè)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的有序空間分布。

(三)建立與空間形態(tài)相適應(yīng)的制度治理體系,以區(qū)域一體化實現(xiàn)全國統(tǒng)一大市場

由于采取以行政轄區(qū)為單元的管理模式和資源配置方式已經(jīng)成為阻礙區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展的制約因素,因此,必須深化制度改革,轉(zhuǎn)變以行政轄區(qū)為主的制度治理體系,建立一套適應(yīng)都市圈、城市群的跨區(qū)域制度治理體系。從立法層面看,應(yīng)制定跨區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展條例和管理辦法。國內(nèi)外都有可參考的案例,如美國針對發(fā)展落后的田納西流域地區(qū)制定了田納西流域法案,以推動流域內(nèi)地區(qū)的協(xié)同發(fā)展。我國也制定了長江保護法和黃河法等特定流域立法,為推動跨區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供了法律保障。從行政管理體制方面看,應(yīng)構(gòu)建一套跨區(qū)域的行政管理體制,如《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》提出要建立健全長三角一體化發(fā)展的指標體系、評價體系、統(tǒng)計體系和績效考核體系。從司法層面看,目前國內(nèi)已經(jīng)有跨區(qū)域的司法實踐探索,如成渝地區(qū)正在探索成立成渝金融法院以打破轄區(qū)屬地化管理模式,實施跨區(qū)域執(zhí)法。

(四)完善區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制,走區(qū)域競合發(fā)展的新路徑

為促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,必須妥善處理地區(qū)間的關(guān)系,這需要建立相應(yīng)的制度安排。要由過去鼓勵地方競爭的制度安排轉(zhuǎn)變?yōu)楣膭钕嗷ズ献鞯募钕嗳莸闹贫劝才?包括建立促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的規(guī)劃、政策和管理體系,積極完善市場機制、合作機制、互助機制和扶持機制,同時建立健全區(qū)域管理與利益調(diào)節(jié)機制,協(xié)調(diào)地區(qū)間的利益。當前,全國首個跨流域生態(tài)補償?shù)摹靶掳步蹦Ｊ绞侵醒肱c浙皖兩地共同合作的示范項目,積極探索跨流域生態(tài)補償機制,其核心問題在于確定合理的補償資金額度以及建立深度合作模式,以確保生態(tài)保護地區(qū)能夠得到合理的生態(tài)補償,并促使各地區(qū)實現(xiàn)優(yōu)勢互補與共同發(fā)展。地方之間的合作涉及經(jīng)濟領(lǐng)域的飛地產(chǎn)業(yè)園區(qū)。飛地產(chǎn)業(yè)園區(qū)能夠推動欠發(fā)達地區(qū)與發(fā)達地區(qū)共同分享城鎮(zhèn)化紅利,解決成本、收益分享和經(jīng)濟指標核算三個關(guān)鍵問題。

(五)加強制度與政策體系設(shè)計,實現(xiàn)發(fā)展機會公平及公共服務(wù)均等化

無論是從客觀規(guī)律看還是從歷史與現(xiàn)實、國內(nèi)外經(jīng)驗看,地區(qū)差距都不可能完全消除。因此,解決地區(qū)差距的根本在于確保各地區(qū)的發(fā)展機會公平,并實現(xiàn)公共服務(wù)均等化。[20]經(jīng)濟學家羅默指出,一個地區(qū)發(fā)展結(jié)果的平等主要取決于三個方面的因素,一個是外部環(huán)境,就是區(qū)域自然稟賦、區(qū)位條件;第二個是努力程度;第三個是區(qū)域政策。這三者共同決定了地區(qū)發(fā)展結(jié)果的平等性。[21](PP.71～102)在外部環(huán)境造成不平等的情況下,需要通過區(qū)域政策進行干預,以糾正市場失靈引起的不平等現(xiàn)象。同時,需要注重資源配置均衡,實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。一方面要處理好中央與地方之間的關(guān)系,提高中央統(tǒng)籌全國公共服務(wù)的能力,促進公共服務(wù)均等化,如目前中央在全國范圍內(nèi)推行的養(yǎng)老保險統(tǒng)籌工作,這是縮小地區(qū)差距的重要戰(zhàn)略舉措;另一方面要解決好地方之間的協(xié)調(diào)關(guān)系,從公共服務(wù)便利共享方面看,要減少地區(qū)間的行政壁壘,實現(xiàn)公共服務(wù)政策的有效銜接。