武俊偉

(內(nèi)蒙古大學(xué) 公共管理學(xué)院, 內(nèi)蒙古 呼和浩特 010070)

引言

我國是典型的草原大國,現(xiàn)擁有近60億畝草原,占國土面積的41.7%。草原制度變遷是草原大國的一個(gè)重大理論和現(xiàn)實(shí)問題,不僅關(guān)系著草原治理規(guī)則調(diào)整、利益重組、生態(tài)變遷,還關(guān)系著牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、民族團(tuán)結(jié)以及邊疆穩(wěn)定等國家重大政治秩序。因此,國家高度重視草原制度的穩(wěn)定性,強(qiáng)調(diào)草原制度要保持“長期穩(wěn)定”[1]、“長久不變”[2]。然而,改革開放以來,中國草原制度一直處于頻繁調(diào)整狀態(tài)。直到20世紀(jì)80年代,草場(chǎng)承包制作為黨在牧區(qū)實(shí)施的一項(xiàng)基本制度被固定下來。草場(chǎng)承包制被譽(yù)為一項(xiàng)偉大的發(fā)明,是黨和國家在牧區(qū)實(shí)施各項(xiàng)政策的“基石”。草場(chǎng)承包制度調(diào)動(dòng)了廣大牧民的生產(chǎn)積極性,推動(dòng)了牧區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的長期穩(wěn)定。然而,草場(chǎng)承包制度在保持總體穩(wěn)定的同時(shí)一直處于變遷狀態(tài)。2002年,國務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)草原保護(hù)與建設(shè)的若干意見》提出的實(shí)施草原禁牧休牧制度成為一項(xiàng)重要的草原制度。時(shí)隔10年,草原制度再次進(jìn)行調(diào)整。2011年,中央政府推出“草原新政”[3],在全國主要草原牧區(qū)省份實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)制度。截至目前,我國已實(shí)施三輪草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)。

草原制度變遷折射出草原大國制度變遷的復(fù)雜性,這一問題備受學(xué)界關(guān)注。如從制度環(huán)境視角強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)為草原制度的形成提供了原動(dòng)力[4],不同時(shí)期的政治制度環(huán)境[5]、國家發(fā)展戰(zhàn)略環(huán)境[6]對(duì)草原制度變遷的影響;從行動(dòng)者視角強(qiáng)調(diào)制度行動(dòng)者觀念,尤其是中國共產(chǎn)黨意識(shí)形態(tài)[7]、觀念革新[8]對(duì)草原制度變遷的影響,并且重點(diǎn)討論了由多元行動(dòng)者的利益沖突[9]、利益不均衡和利益博弈[10]、路徑選擇[11]所引發(fā)的草原制度變遷問題;從交易成本視角分析草地要素價(jià)格相對(duì)變化對(duì)草原制度變遷的影響,如廖祖君(2009)研究發(fā)現(xiàn),草地要素相對(duì)價(jià)格變化是草原產(chǎn)權(quán)制度變遷的根本動(dòng)因,而技術(shù)進(jìn)步則決定草原產(chǎn)權(quán)制度變遷的速度。[12]

總的來說,已有研究雖然從不同視角分析了草原制度變遷的影響因素,但仍存在可深入研究的拓展空間。一是研究視角較窄,僅強(qiáng)調(diào)單一因素的影響,未能厘清各因素間的內(nèi)在關(guān)聯(lián),難以闡明草原制度變遷的因果關(guān)系。二是缺乏機(jī)制性探討,較少論及草原制度變遷的機(jī)制與邏輯。三是普遍傾向于宏大敘事,缺乏本土實(shí)證經(jīng)驗(yàn)支撐?；谏鲜龇治?整合草原制度變遷影響因素、搭建因果鏈條和理論框架、解釋中國草原制度變遷的動(dòng)因及其機(jī)制具有一定的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。鑒于此,本文構(gòu)建草原制度變遷理論框架,以內(nèi)蒙古B嘎查為例,探討我國草原制度變遷及其機(jī)制。

一、草原制度變遷理論分析框架

草原制度變遷受多種因素影響,并且這些因素最終通過行動(dòng)者發(fā)揮作用。本文選取制度成本和行動(dòng)者兩個(gè)關(guān)鍵變量,構(gòu)建理論分析框架(如圖1所示),探討制度成本通過調(diào)節(jié)牧民行為影響草原制度變遷的過程,并揭示其影響機(jī)制。

圖1 草原制度變遷理論框架

(一)制度行動(dòng)者

行動(dòng)者是制度變遷的主體,他們直接或間接參與制度創(chuàng)建和制度變遷。草原制度行動(dòng)者一般分為制度創(chuàng)建者、制度執(zhí)行者以及制度承接者。其中,制度創(chuàng)建者主要包括中國共產(chǎn)黨、中央政府以及國家草原主管部門;制度執(zhí)行者則主要指各級(jí)黨政機(jī)關(guān)與職能部門;制度承接者主要指牧民。然而,不同行動(dòng)者在草原制度變遷中扮演的角色、發(fā)揮的作用是不同的。通常而言,黨政機(jī)關(guān)和職能部門發(fā)揮主體作用,他們主導(dǎo)制度創(chuàng)建、執(zhí)行制度、解釋制度,并根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整和改變制度。同時(shí),牧民通過采取多種行為表達(dá)對(duì)制度的需求,間接地影響草原制度變遷。需要強(qiáng)調(diào)的是,自20世紀(jì)80年代草場(chǎng)承包制度實(shí)施以來,集體經(jīng)濟(jì)所發(fā)揮的作用逐步減弱,國家和牧民成為主要行動(dòng)者。因此,本文將草原制度行動(dòng)者簡化為國家和牧民。

(二)制度成本

制度成本是影響制度變遷的關(guān)鍵變量。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)早已論證了制度成本(交易成本)對(duì)制度變遷的影響?？扑怪赋?在給定的技術(shù)水平條件下,人們創(chuàng)造或選擇某種制度以降低交易成本,從而導(dǎo)致新制度的出現(xiàn)或制度變遷。[13]道格拉斯·諾斯圍繞交易成本,闡釋了市場(chǎng)主體為提高經(jīng)濟(jì)效率,主動(dòng)創(chuàng)立制度或推動(dòng)制度變遷以降低交易成本。[14]在諾斯看來,制度變遷的重要原因就是降低交易成本,以此提高制度收益。因此,制度變遷可以理解為一種收益更高的制度對(duì)另一種收益較低的制度的替代過程?？梢?制度成本在制度變遷中扮演了關(guān)鍵角色,并發(fā)揮了極其重要的作用。

不僅如此,制度成本具有強(qiáng)制繳納的特征,它往往需要在制度行動(dòng)者之間進(jìn)行分擔(dān)。但是,制度成本分擔(dān)不均也會(huì)引發(fā)制度變遷。部分研究關(guān)注了制度成本分擔(dān)不均導(dǎo)致行動(dòng)者利益沖突及行為博弈而引發(fā)的制度變遷問題。例如,鄭文博等人(2020)從行動(dòng)者的利益沖突視角論述了由制度成本分配沖突引發(fā)的中國農(nóng)地制度變遷。[15]劉守英等人(2021)研究發(fā)現(xiàn),當(dāng)公眾與國家博弈使土地制度成本與收益結(jié)構(gòu)發(fā)生變化時(shí),就可能會(huì)引發(fā)土地制度變遷。[16]

(三)理論闡釋

本文理論分析框架包含制度成本、行動(dòng)者以及草原制度變遷三個(gè)要素。其中,制度成本是指制度固有的且需要由行動(dòng)者予以分擔(dān)的直接或間接的經(jīng)濟(jì)成本的總和。本文的理論分析設(shè)定分為四個(gè)方面。

一是任何草原制度都釋放一定的制度成本,并且隨著草原制度變遷,制度成本將出現(xiàn)疊加現(xiàn)象。二是草原制度成本需由國家或牧民共同承擔(dān)。由于我國草原具有面積大、制度成本高的基本特征,單一行動(dòng)者無力承擔(dān)全部制度成本,因此,草原制度成本最終應(yīng)由國家和牧民共擔(dān)。三是理性牧民傾向于減少分擔(dān)草原制度成本,因?yàn)樵谥贫仁找嬉欢ǖ那闆r下,牧民利益取決于其所分擔(dān)的草原制度成本。也就是說,理性牧民對(duì)分擔(dān)草原制度成本是比較敏感的。四是草原制度成本分擔(dān)不均會(huì)引發(fā)行動(dòng)者利益沖突,推動(dòng)草原制度變遷。制度具有利益再分配功能,制度引發(fā)利益分配沖突,誘使行動(dòng)者展開利益爭奪,實(shí)現(xiàn)制度變遷。[17]依據(jù)草原制度成本大小,牧民將采取轉(zhuǎn)移成本、行為博弈、制度套利等差異化行為與國家進(jìn)行深入交流、互動(dòng),驅(qū)動(dòng)草原制度變遷,以實(shí)現(xiàn)利益均衡。

概而言之,理論框架基本邏輯是草原制度成本增加、改變牧民利益結(jié)構(gòu)(成本—收益比較),并日益威脅牧民的利益。為此,牧民采取差異化行為與國家展開互動(dòng)磋商乃至博弈,給制度變遷施加壓力,實(shí)現(xiàn)草原制度調(diào)整,具體包括兩個(gè)方面。一方面,考察草原制度成本增減變動(dòng)對(duì)牧民利益結(jié)構(gòu)的影響;另一方面,探討牧民應(yīng)對(duì)草原制度成本的差異化行為對(duì)草原制度變遷產(chǎn)生的影響。

二、改革開放以來的中國草原制度變遷:基于內(nèi)蒙古B嘎查的實(shí)踐

(一)草場(chǎng)承包制度的確立與發(fā)展(1980年至2000年)

改革開放初期,國家經(jīng)濟(jì)體制改革突破既有的集體生產(chǎn)經(jīng)營制度,使得農(nóng)牧民對(duì)制度的需求得以釋放,他們普遍關(guān)注自身制度收益。這一時(shí)期,農(nóng)區(qū)“包產(chǎn)到戶”取得一定成效,有效回應(yīng)了農(nóng)牧民對(duì)制度的需求。1980年9月,中共中央印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問題》,肯定了“包產(chǎn)到戶”的做法。隨著農(nóng)區(qū)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革的不斷深入,我國草原地區(qū)結(jié)合草原實(shí)際,逐步推行以“草畜雙承包”為主要內(nèi)容的家庭承包經(jīng)營責(zé)任制。

1981年4月,內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委、人民政府發(fā)出《關(guān)于抓緊落實(shí)生產(chǎn)責(zé)任制的緊急通知》,鼓勵(lì)牧區(qū)探索多種生產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任制。在此背景下,B嘎查率先探索草畜雙承包制。1982年,B嘎查啟動(dòng)牲畜承包到戶工作,將集體牲畜分到牧民手中。然而,承包到戶的牲畜繼續(xù)吃“草場(chǎng)大鍋飯”,導(dǎo)致制度成本外溢。1983年3月,內(nèi)蒙古《草原管理?xiàng)l例》起草領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議紀(jì)要提出,落實(shí)草原責(zé)任制是完善農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的重要組成部分。只落實(shí)土地和牲畜責(zé)任制而不落實(shí)草原責(zé)任制,只是落實(shí)了農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的一半(1)參見內(nèi)蒙古自治區(qū)畜牧廳修志編史委員會(huì)編《內(nèi)蒙古自治區(qū)志·畜牧志》,內(nèi)蒙古人民出版社,1999年,第86頁。。1983年4月,內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委、人民政府批轉(zhuǎn)《草原管理?xiàng)l例試行試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)議紀(jì)要》,明確要求牧區(qū)落實(shí)草原生產(chǎn)責(zé)任制。1984年,B嘎查落實(shí)草場(chǎng)承包政策,牧民分到各自的草場(chǎng)。但草場(chǎng)之間沒有建立物理性阻隔,牧民依然延續(xù)草場(chǎng)共用的習(xí)慣。這時(shí)草場(chǎng)的權(quán)、責(zé)、利還不夠統(tǒng)一,制度成本外溢造成對(duì)草場(chǎng)的過度使用。為此,20世紀(jì)90年代,國家推行“雙權(quán)一制”(2)“雙權(quán)一制”指草場(chǎng)所有權(quán)、使用權(quán)和承包責(zé)任制,是20世紀(jì)90年代內(nèi)蒙古自治區(qū)實(shí)施的一項(xiàng)草場(chǎng)生產(chǎn)責(zé)任制。,進(jìn)一步完善草場(chǎng)承包制度。至此,草場(chǎng)承包制度作為一項(xiàng)基本制度被確立下來。

草場(chǎng)承包制的實(shí)施重新確立了牧民生產(chǎn)經(jīng)營的主體地位。相應(yīng)地,過去由集體承擔(dān)的草原制度成本轉(zhuǎn)由牧民承擔(dān)。牧民在生產(chǎn)經(jīng)營過程中需要不斷支付草原保護(hù)、建設(shè)及經(jīng)營等各類制度成本。為此,牧民采取超載過牧行為,通過加大對(duì)草場(chǎng)利用的強(qiáng)度來抵消草原制度成本。這種由制度成本誘發(fā)的超載過牧行為加速了草原生態(tài)退化趨勢(shì),進(jìn)而引發(fā)草原制度變遷。

(二)禁牧休牧制度的形成與發(fā)展(2001年至2010年)

牧民的超載過牧行為引發(fā)了國家草原生態(tài)危機(jī)。面對(duì)嚴(yán)峻的草原生態(tài)問題,國家采取有效措施,進(jìn)一步加強(qiáng)草原生態(tài)保護(hù),這為草原制度的變遷提供了重要契機(jī)。21世紀(jì)初,國家逐步對(duì)牧民放牧活動(dòng)和放牧牲畜數(shù)量進(jìn)行管理。2002年,國務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)草原保護(hù)與建設(shè)的若干意見》首次明確實(shí)施禁牧休牧制度,標(biāo)志著草原禁牧休牧制度的形成。2002年,新修訂的《草原法》對(duì)禁牧休牧制度作出明確規(guī)定,為制度實(shí)施提供了法律保障。隨后,國家自上而下強(qiáng)化制度實(shí)施,持續(xù)推動(dòng)了禁牧休牧制度深入牧區(qū)。

B嘎查所在A旗全面實(shí)行禁牧休牧管理,出臺(tái)禁牧休牧實(shí)施細(xì)則與管理辦法。同時(shí)A旗政府每年發(fā)布一道“禁牧令”,強(qiáng)調(diào)禁牧區(qū)域、禁牧?xí)r間以及違反禁牧規(guī)定的懲罰措施等。按照當(dāng)?shù)亟烈?guī)定,將嘎查全部草場(chǎng)納入禁牧休牧區(qū)域。禁牧期所有牲畜要進(jìn)行飼舍圈養(yǎng),停止一切放牧活動(dòng)。這一時(shí)期,牧民放牧活動(dòng)和牲畜數(shù)量受到政府的嚴(yán)格限制。一方面牲畜吃草問題日漸凸顯,牧民需要額外購買大量的飼草料,增加了其生產(chǎn)性成本;另一方面,政府實(shí)施減畜控畜活動(dòng),致使牧民的牧業(yè)收益不斷下降。制度成本和制度收益一升一降,牧民生計(jì)空間在一定程度上受到影響。對(duì)此,一些牧民采取偷牧夜牧、超載放牧行為,自下而上地違反草原禁牧規(guī)則,進(jìn)一步驅(qū)動(dòng)草原制度變遷。

(三)草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)制度的產(chǎn)生與演變(2011年至今)

禁牧休牧制度增加了牧民的生產(chǎn)成本,并誘發(fā)牧民普遍的非遵從行為。對(duì)此國家圍繞制度成本問題進(jìn)行了草原制度調(diào)整。2010年10月,國務(wù)院召開常務(wù)會(huì)議,決定從2011年起,在全國主要牧區(qū)實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)制度。2011年6月,國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)牧區(qū)又好又快發(fā)展的若干意見》,正式建立草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)制度。草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)制度是在綜合考慮生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本的基礎(chǔ)上,對(duì)牧民給予合理補(bǔ)償,是使草原生態(tài)保護(hù)經(jīng)濟(jì)外部性內(nèi)部化的一種制度安排。

根據(jù)國家草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)制度,2011年12月,B嘎查所在的A旗制定的《草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)施辦法》進(jìn)一步細(xì)化了制度范圍與補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)等。B嘎查草場(chǎng)被納入補(bǔ)獎(jiǎng)范圍,牧民依據(jù)自家草場(chǎng)面積可獲得一定的禁牧補(bǔ)助。不過,獲得禁牧補(bǔ)貼是以遵守禁牧規(guī)定為前提條件的。不僅如此,草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)制度在一定程度上產(chǎn)生了制度成本,由此引發(fā)了牧民一邊領(lǐng)取禁牧補(bǔ)貼、一邊超載放牧的制度套利行為。面對(duì)此種情形,國家圍繞制度成本問題推動(dòng)草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)制度變遷。一方面,國家延長禁牧休牧目標(biāo)期限,適度放松對(duì)草原的監(jiān)管;另一方面,國家擴(kuò)大了草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)制度覆蓋范圍,并逐步提高獎(jiǎng)補(bǔ)資金標(biāo)準(zhǔn)。2016年,國家啟動(dòng)新一輪草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng),加大資金投入力度并擴(kuò)大補(bǔ)獎(jiǎng)范圍。2021年,國家繼續(xù)實(shí)施第三輪草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng),進(jìn)一步提高補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn),擴(kuò)大制度實(shí)施范圍。

三、利益縮減:制度成本上升與牧民利益結(jié)構(gòu)變動(dòng)

牧民利益是指制度收益與制度成本之差。在制度收益一定的情形下,牧民利益取決于所承擔(dān)的制度成本。隨著不同時(shí)期草原制度成本的變化,牧民利益結(jié)構(gòu)亦隨之發(fā)生變動(dòng)(如圖2所示)。

圖2 草原制度成本上升與牧民利益結(jié)構(gòu)變動(dòng)

(一)利益激增:制度收益上升與制度成本顯現(xiàn)

自20世紀(jì)80年代草場(chǎng)承包制度實(shí)施以來,牧民的制度收益快速上升,制度成本逐漸顯現(xiàn)。一方面,草場(chǎng)承包制度紅利逐步釋放。牧民生產(chǎn)積極性空前提高,牲畜數(shù)量激增,人均收入上漲。數(shù)據(jù)顯示,B嘎查人均純收入從1980年的123元增加到1990年的934元,2000年已達(dá)到2443元,較1980年提高了18.9倍。(3)數(shù)據(jù)來源于旺吉拉斯仁著《巴音烏素志》(蒙文版),內(nèi)蒙古文化出版社,2012年。另一方面,草原制度成本初步凸顯。20世紀(jì)90年代,國家進(jìn)一步明確草場(chǎng)權(quán)屬,牧民紛紛圍欄自家草場(chǎng),出現(xiàn)“圍欄成本”(4)草原“圍欄成本”具有狹義上和廣義上兩種解釋:狹義上的草原“圍欄成本”特指牧民圍欄草原而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)成本;廣義上的草原“圍欄成本”是指草場(chǎng)承包制度帶來的各種相關(guān)生產(chǎn)費(fèi)用的總稱。。圍欄成本是共用草場(chǎng)制度下不需要投入的成本,是實(shí)施草場(chǎng)承包到戶的產(chǎn)權(quán)制度增加的成本,但是圍欄投入并不能增加收益,相對(duì)于這項(xiàng)成本的增加,牧戶的收益是減少的。資料顯示,2002年B嘎查草場(chǎng)圍欄費(fèi)用為22.2元/畝(5)數(shù)據(jù)來源于鄂托克前旗畜牧局編《草原圍欄建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施方案》,藏于鄂托克前旗檔案史志館,2002-06-28。,以戶均2000畝草場(chǎng)測(cè)算,戶均圍欄支出高達(dá)4.4萬余元,而同期當(dāng)?shù)厝司兪杖霝?720元(6)數(shù)據(jù)來源于《鄂托克前旗人民政府關(guān)于2002年工作總結(jié)的報(bào)告》,藏于鄂托克前旗檔案史志館,2002-12-21。。也就是說,草場(chǎng)圍欄費(fèi)用是人均純收入的16倍。不僅如此,草場(chǎng)圍欄還存在折舊,折舊及維護(hù)費(fèi)用亦相當(dāng)高。

草場(chǎng)承包制度實(shí)施以來,牧民在獲取制度收益的同時(shí)開始承擔(dān)高昂的“圍欄成本”。國家一項(xiàng)調(diào)查報(bào)告顯示,草原圍欄成本的85%以上由牧民承擔(dān)。[18]事實(shí)上不止圍欄成本,與草場(chǎng)承包制度相關(guān)的生產(chǎn)成本、風(fēng)險(xiǎn)成本等多數(shù)成本都以不同形式轉(zhuǎn)移給了牧民,加重了牧民的生產(chǎn)負(fù)擔(dān)。以內(nèi)蒙古牧區(qū)為例,牧民家庭生產(chǎn)費(fèi)用占總支出的比重從1991年的27.2%增加到2000年的39.57%,并呈現(xiàn)逐年上升趨勢(shì)。(7)數(shù)據(jù)來源于內(nèi)蒙古畜牧業(yè)廳編《內(nèi)蒙古畜牧業(yè)統(tǒng)計(jì)資料(1991—2000)》,烏蘭察布盟統(tǒng)計(jì)局機(jī)關(guān)印刷廠,2003年,第322頁。這意味著,草原制度成本已逐步成為影響牧民利益的重要因素。

(二)利益縮減:制度成本上升與制度收益放緩

21世紀(jì)初,國家實(shí)施禁牧休牧制度。這一時(shí)期制度成本逐漸增加,制度收益放緩,主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面,禁牧休牧推高了制度成本。政府嚴(yán)禁放牧活動(dòng),并要求飼舍圈養(yǎng)牲畜。牧民既要新建或擴(kuò)建舍飼棚圈,又要購買儲(chǔ)備飼草料,由此產(chǎn)生大量飼舍圈養(yǎng)成本。當(dāng)?shù)啬撩翊致怨浪?休牧期飼草料支出占全年收入的20%左右。同時(shí),棚圈建設(shè)、圍欄費(fèi)用等生產(chǎn)性支出也隨之增加。內(nèi)蒙古發(fā)展研究中心調(diào)研組的一項(xiàng)報(bào)告指出,“2002年至2007年,內(nèi)蒙古牧民人均家庭經(jīng)營支出是農(nóng)民人均家庭支出的2倍以上,牧民家庭經(jīng)營支出占總支出的40%以上,平均高出農(nóng)民6個(gè)百分點(diǎn)”[19]。制度成本的迅速上升進(jìn)一步增加了牧民的分擔(dān)壓力。另一方面,制度收益逐步放緩。草原收益逐步進(jìn)入瓶頸,草原制度收益開始縮減。當(dāng)?shù)亓植菥值囊晃桓刹恐v到:“草場(chǎng)是牧業(yè)第一生產(chǎn)資料,20世紀(jì) 90年代,草原生產(chǎn)能力已達(dá)到最大化。牧民草原經(jīng)濟(jì)收入已進(jìn)入平穩(wěn)狀態(tài),基本沒有變化了?！?訪談資料:CBZ20190826)尤其進(jìn)入21世紀(jì),隨著禁牧休牧制度的實(shí)施,政府限制放牧活動(dòng),嚴(yán)控牲畜數(shù)量,致使牧民收益受到不同程度的影響。以B嘎查為例,政府規(guī)定載畜標(biāo)準(zhǔn)為26.5畝草場(chǎng)/羊。這樣一來,放牧牲畜數(shù)量受到限制,相應(yīng)地牧業(yè)收益也會(huì)縮減。

總的來說,自禁牧休牧制度實(shí)施以來,飼舍圈養(yǎng)成本不斷提高,加重了牧民的成本分擔(dān)壓力。加之控畜減畜,牧民獲取利益的空間縮小,制度收益隨之下降。

(三)利益趨緩:制度成本逼近制度收益

自2011年起,國家啟動(dòng)草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)制度。這時(shí),制度成本逼近制度收益,牧民利益持續(xù)縮減。一是制度成本疊加上升。草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)制度重申禁牧休牧,并致力推動(dòng)畜牧業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。與此相關(guān)的各類草原建設(shè)項(xiàng)目自上而下進(jìn)入牧區(qū)。這些項(xiàng)目大多需要配套相應(yīng)資金,無形中增加了牧民的生產(chǎn)成本。2016年,伴隨新一輪草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)制度的實(shí)施,B嘎查獲得了棚圈改造項(xiàng)目。數(shù)據(jù)顯示,有49個(gè)牧戶獲得該項(xiàng)目,自籌資金總計(jì)為62萬元,戶均投入1.26萬元,其中有一戶投入高達(dá)5.5萬元。(8)數(shù)據(jù)來源于巴音烏素嘎查委員會(huì)編《“十個(gè)全覆蓋”工程匯總表》,藏于巴音烏素嘎查檔案室,2018-12-11。這些生產(chǎn)性支出與以往的“圍欄成本”“飼舍圈養(yǎng)成本”相互疊加,一定程度上提高了牧民承擔(dān)的制度成本。二是制度收益縮減。牧民領(lǐng)取草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)資金,以承諾禁牧和減畜為前提。但政府“并沒有對(duì)牧民所承擔(dān)的這部分機(jī)會(huì)成本進(jìn)行補(bǔ)償”[20],而且補(bǔ)獎(jiǎng)資金遠(yuǎn)不足以彌補(bǔ)減畜所帶來的損失[21]。事實(shí)上,“在新的草畜平衡標(biāo)準(zhǔn)下,多數(shù)牧民面臨著減畜壓力,而獎(jiǎng)勵(lì)資金又不能補(bǔ)償其因減畜造成的收入下降部分,收入自然也下降”[22]。與此同時(shí),草原早已達(dá)到最大產(chǎn)出,牧業(yè)收益逐步放緩。這一時(shí)期,草原制度成本與制度收益之差越來越小,進(jìn)一步縮小了牧民的利益空間。

四、行動(dòng)回應(yīng):牧民差異化行為應(yīng)對(duì)與草原制度變遷

隨著草原制度成本的增加,牧民的利益呈現(xiàn)縮減趨勢(shì)。因此,牧民采取一系列差異化應(yīng)對(duì)措施,對(duì)制度變遷持續(xù)施加壓力。國家及時(shí)回應(yīng)牧民對(duì)制度的需求,圍繞制度成本推動(dòng)草原制度變遷。

(一)觸發(fā)機(jī)制:制度成本轉(zhuǎn)移引發(fā)草原制度變遷

自草場(chǎng)承包以來,牧民取代集體成為生產(chǎn)經(jīng)營主體。相關(guān)的圍欄成本以及各項(xiàng)生產(chǎn)成本轉(zhuǎn)由牧民承擔(dān)。然而,草原制度成本已超過牧民有限的承擔(dān)能力范圍。為此,牧民逐步將制度成本轉(zhuǎn)移至草原,“將過度利用草地的經(jīng)營決策行為作為維持和提高其收入的主要手段”[23],以減輕成本分擔(dān)壓力。一方面,牧民通過增加牲畜和過度利用草原獲取更多收益,抵消制度成本分擔(dān)壓力。從案例看出,20世紀(jì)90年代以來,草原牲畜數(shù)量增長最為顯著。另一方面,牧民暫時(shí)放棄牧業(yè)生產(chǎn),通過對(duì)外租賃草場(chǎng)來逃避制度成本。新的牧業(yè)生產(chǎn)者不斷增加草場(chǎng)放牧強(qiáng)度,發(fā)揮租金最大效用,將制度成本加倍轉(zhuǎn)移給承租草場(chǎng)。對(duì)此,當(dāng)?shù)亓植菥值囊晃桓刹恐v到:“租下的草場(chǎng)肯定會(huì)被濫用,租的時(shí)候(合同)寫的放牧100只羊,等你走了之后,300只也放。把租的草場(chǎng)草吃完,再把羊放到自己草原上。”(訪談資料:CWR0220190819)

牧民通過成本轉(zhuǎn)移的方式減輕了其成本分擔(dān)壓力,但同時(shí)也使草原長期處于超載狀態(tài),引發(fā)全國草原生態(tài)危機(jī)。數(shù)據(jù)顯示,20世紀(jì)90年代末,全國“90%的草地已經(jīng)或正在退化,其中,中度退化程度以上(包括沙化、堿化)的草地達(dá)1.3億公頃”(9)數(shù)據(jù)來源于中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部《中國環(huán)境狀況公報(bào)》(1998),https://www.mee.gov.cn/gkml/sthjbgw/qt/200910/t20091031_180763.htm,1999年6月5日,2023年3月10日。。草原生態(tài)惡化日益威脅人畜生存和生態(tài)安全,引起國家的高度重視和社會(huì)的普遍關(guān)注。鑒于此,中央政府啟動(dòng)草原禁牧休牧制度,實(shí)施了限牧和控畜措施,以此加強(qiáng)草原生態(tài)保護(hù)。與此同時(shí),中央財(cái)政逐步增加資金投入,給予牧民糧食和資金補(bǔ)貼,適度分擔(dān)草原制度成本。總的來說,牧民自下而上的制度成本轉(zhuǎn)移行為引發(fā)了草原生態(tài)危機(jī),引起國家對(duì)草原生態(tài)的高度關(guān)注,進(jìn)一步觸發(fā)草原制度變遷。

(二)施壓機(jī)制:行為博弈促使草原制度變遷

在禁牧休牧實(shí)施期間,飼舍圈養(yǎng)成本與圍欄成本疊加加重了牧民成本分擔(dān)壓力,并且,“由小農(nóng)承擔(dān)的制度成本引發(fā)了大量對(duì)抗性沖突”[24]。牧民實(shí)施一系列博弈行為以減輕制度成本分擔(dān)壓力。例如,他們采取偷牧、夜牧等行為策略,以“違規(guī)放牧的行為來達(dá)到其利益最大化”[25]。在此情形下,超載放牧成為一種常態(tài)。數(shù)據(jù)顯示,全國主要牧區(qū)省份和重點(diǎn)天然草原牲畜超載率常年保持在30%左右。僅2006年,在全國266個(gè)牧區(qū)、半農(nóng)半牧區(qū)縣(旗)中,204個(gè)縣(旗)處于超載狀態(tài)。另外,從已公開草原各類違法案件看,禁牧休牧期間,全國每年違反禁牧休牧和草畜平衡的案件有1萬起左右,兩類案件占全部草原違法案件的80%左右。(10)參見劉源《2015年全國草原監(jiān)測(cè)報(bào)告》,載《中國畜牧業(yè)》2016年第6期;劉源《2016年全國草原監(jiān)測(cè)報(bào)告》,載《中國畜牧業(yè)》2017年第8期?？梢?草原制度成本所引發(fā)的牧民違反禁牧休牧行為已成為普遍現(xiàn)象。

牧民自下而上的博弈行為增加了草原制度變遷壓力。政府對(duì)此進(jìn)行積極回應(yīng),推動(dòng)草原制度調(diào)整。一是關(guān)注制度成本對(duì)牧民利益的影響,并對(duì)牧民違規(guī)放牧行為予以理解。例如,農(nóng)業(yè)部領(lǐng)導(dǎo)在一次全國草原監(jiān)理會(huì)議上講到,“牧民維持生計(jì)和增收主要靠增加牲畜飼養(yǎng)量,導(dǎo)致牧區(qū)草原超載過牧嚴(yán)重,有些地方已是‘一方水土養(yǎng)活不了一方人’”[26]。二是圍繞牧民的制度成本分擔(dān)壓力,對(duì)草原制度內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整。中央政府實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng),要求“堅(jiān)持保護(hù)草原生態(tài)和促進(jìn)牧民增收相結(jié)合,實(shí)施禁牧補(bǔ)助和草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì),保障牧民減畜不減收,充分調(diào)動(dòng)牧民保護(hù)草原的積極性”[27]。由此,草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)制度逐漸形成。

(三)倒逼機(jī)制:制度套利行為驅(qū)動(dòng)草原制度變遷

在草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)制度期間,草原制度成本不減反增。對(duì)此,牧民實(shí)施制度套利行為予以應(yīng)對(duì)。這里的“制度套利就是利用差異謀取好處,或自身的真實(shí)處境和自己在管理制度中的位置之間的差異,或是多種管理制度之間的差異”[28](P.229)。而牧民的制度套利行為表現(xiàn)為既領(lǐng)取禁牧補(bǔ)貼,又實(shí)施超載放牧。其一,基于自身差異采取套利行為。牧民不斷強(qiáng)調(diào)生計(jì)艱難,夸大自身處境的特殊性,要求獲得更多禁牧補(bǔ)貼。若未能滿足增加補(bǔ)貼的要求,牧民則會(huì)繼續(xù)實(shí)施超載放牧。其二,利用草原制度實(shí)施差異,采取套利行為。其中典型的是,以補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)不一致為由或?qū)?biāo)周邊旗縣補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn),要求按最高標(biāo)準(zhǔn)獲取補(bǔ)貼。否則就不會(huì)遵從禁牧休牧規(guī)定,繼續(xù)超載放牧。牧民的制度套利行為導(dǎo)致“戶均養(yǎng)羊數(shù)量不降反升,減畜發(fā)生率與減畜率均較低”[29]。在第一輪草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)制度結(jié)束后,內(nèi)蒙古牧戶草場(chǎng)超載率平均高達(dá)44.70%。[30]

牧民自下而上的制度套利行為倒逼草原制度調(diào)整。圍繞草原制度成本問題,國家適時(shí)推動(dòng)草原制度調(diào)整。一是逐步降低禁牧休牧監(jiān)管強(qiáng)度。這一期間,政府草原監(jiān)管頻次、監(jiān)管力度有所下降,并且逐步放松對(duì)牲畜數(shù)量的管控,甚至提出“禁牧不禁養(yǎng),減畜不減收,減畜不減肉”的口號(hào),鼓勵(lì)牧民增加飼養(yǎng)牲畜數(shù)量。二是積極回應(yīng)草原制度成本問題,有針對(duì)性地調(diào)整草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)制度內(nèi)容。2016年,國家啟動(dòng)的第二輪草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)制度明確規(guī)定,要“拓寬牧民增收渠道,穩(wěn)步提高牧民收入水平”。[31]同時(shí),提高中央財(cái)政草原補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn),將更多地區(qū)、更多牧民納入制度范圍。2021年,國家繼續(xù)實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)制度,進(jìn)一步增加資金投入,持續(xù)擴(kuò)大制度實(shí)施范圍。

結(jié)論

草原制度變遷是草原大國的一個(gè)重要研究議題。改革開放以來,草原制度頻繁調(diào)整,這一現(xiàn)象引起學(xué)界的廣泛關(guān)注。已有研究指出交易成本以及行為博弈對(duì)制度變遷的影響,但尚未清晰揭示其中的影響機(jī)制,無法提供對(duì)草原制度變遷的因果性解釋。本文以內(nèi)蒙古B嘎查為例,探討了牧民應(yīng)對(duì)制度成本采取的差異化行為對(duì)草原制度變遷的推動(dòng)作用,研究發(fā)現(xiàn),制度成本是影響草原制度變遷的關(guān)鍵變量。既有的草原制度所產(chǎn)生的制度成本不斷疊加上升,擠壓牧民的利益空間。為應(yīng)對(duì)高昂的制度成本,牧民采取成本轉(zhuǎn)移、行為博弈以及制度套利等差異化制度行為,不斷對(duì)制度變遷施加壓力,迫使政府做出回應(yīng),從而驅(qū)動(dòng)草原制度的調(diào)整。

上述結(jié)論對(duì)完善和穩(wěn)定新時(shí)代我國草原制度具有重要政策啟示。一是高度重視草原制度成本問題,建立科學(xué)合理的成本分擔(dān)機(jī)制。牧民制度成本分擔(dān)壓力將會(huì)持續(xù)構(gòu)成中國草原制度變遷的重要驅(qū)動(dòng)力。因此,國家要通過建立科學(xué)合理的成本分擔(dān)機(jī)制,并適度參與分擔(dān)草原制度成本,從而減輕牧民成本分擔(dān)壓力,維系草原制度穩(wěn)定。需要強(qiáng)調(diào)的是,國家對(duì)草原制度成本分擔(dān)要保持合理區(qū)間,尤其要重視牧民日益普遍的制度套利行為,從而避免制度套利行為對(duì)草原制度產(chǎn)生的干擾。二是注重制度激勵(lì),強(qiáng)化牧民的制度遵從。按照“誰遵從、誰受益”的原則,將牧民的制度遵從行為與實(shí)際利益掛鉤,不斷改進(jìn)正向激勵(lì)機(jī)制,促使草原制度走向穩(wěn)定。同時(shí)運(yùn)用負(fù)向激勵(lì)機(jī)制,及時(shí)約束并抑制牧民非遵從行為,以此強(qiáng)化牧民制度遵從行為。三是夯實(shí)制度根基,穩(wěn)定制度預(yù)期。繼續(xù)保持現(xiàn)有草原制度的連續(xù)性、穩(wěn)定性、可持續(xù)性,為牧民提供相對(duì)穩(wěn)定的預(yù)期,進(jìn)一步鞏固現(xiàn)有草原制度。