馮澤華

站在新的歷史起點(diǎn)，黨的二十大報(bào)告繼續(xù)強(qiáng)調(diào)：“推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，支持香港、澳門(mén)更好融入國(guó)家發(fā)展大局，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興更好發(fā)揮作用”?？梢?jiàn)，粵港澳大灣區(qū)（以下簡(jiǎn)稱大灣區(qū)）建設(shè)仍然是未來(lái)五年乃至更長(zhǎng)時(shí)期黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略任務(wù)和重大舉措。回溯大灣區(qū)建設(shè)的重要方向，打造優(yōu)質(zhì)生活圈和推進(jìn)人文灣區(qū)建設(shè)是既定的戰(zhàn)略定位。其中，共同推進(jìn)大灣區(qū)體育事業(yè)和體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展是實(shí)現(xiàn)大灣區(qū)戰(zhàn)略定位的“重要抓手”。2025 年，第十五屆全國(guó)運(yùn)動(dòng)會(huì)將由廣東、香港和澳門(mén)共同舉辦。這是黨的二十大后國(guó)內(nèi)首個(gè)大型綜合運(yùn)動(dòng)會(huì)，是首次在香港和澳門(mén)舉辦的全運(yùn)會(huì)。《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出“提高保障和改善民生水平，加大優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，不斷促進(jìn)社會(huì)公平正義”[1]。綜而觀之，優(yōu)化體育公共產(chǎn)品的協(xié)同供給體系將是實(shí)現(xiàn)大灣區(qū)戰(zhàn)略定位的重要支撐。站在灣區(qū)高質(zhì)量建設(shè)的新起點(diǎn)，粵港澳大灣區(qū)協(xié)同供給體育公共產(chǎn)品，是支持港澳更好融入國(guó)家發(fā)展大局的有效載體，為2025 年粵港澳共同承辦全運(yùn)會(huì)塑造良好的協(xié)同示范效應(yīng)。

一、大灣區(qū)體育公共產(chǎn)品協(xié)同供給的基本特征

（一）供給主體的多元性

體育公共產(chǎn)品供給主體的多元性是指體育公共產(chǎn)品可由政府、市場(chǎng)、第三組織乃至個(gè)人等主體供給。在大灣區(qū)中，從政府外部而言，社會(huì)、市場(chǎng)、個(gè)人等都是適格主體，但這些主體橫跨粵港澳11 座城市，分布在不同的法域，接受不同法律制度的規(guī)制。從政府內(nèi)部來(lái)看，供給主體亦呈現(xiàn)出多元化特征——大灣區(qū)內(nèi)部的政府呈現(xiàn)“差序格局”，包括香港、澳門(mén)、廣東三個(gè)省級(jí)行政單位，也包括廣州、深圳兩座副省級(jí)城市以及佛山等六座地級(jí)市。這種多元主體模式，不僅能夠避免地方政府因財(cái)政吃緊而導(dǎo)致當(dāng)?shù)伢w育公共產(chǎn)品供給不足，還可借助多元化的法律制度配套不同的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，充分激發(fā)市場(chǎng)活力，提高體育公共產(chǎn)品的供給效率和質(zhì)量。但如若缺少有約束力的工作機(jī)制協(xié)調(diào)復(fù)雜多樣的供給主體，將不利于體育公共產(chǎn)品的協(xié)同分配。

（二）供給機(jī)制的靈活性

當(dāng)前，大灣區(qū)主要依據(jù)《深化粵港澳合作推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》（CEPA）等文件推進(jìn)城市間合作。這種模式賦予各方較大的韌性空間，增強(qiáng)了大灣區(qū)體育公共產(chǎn)品協(xié)同供給的靈活性。首先，當(dāng)法律供給不足時(shí)，中央可就大灣區(qū)體育公共產(chǎn)品協(xié)同供給的全局性、戰(zhàn)略性和原則性問(wèn)題進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，如由全國(guó)人大及其常委會(huì)牽頭，制定一系列涉及大灣區(qū)體育公共產(chǎn)品的法律制度。其次，可通過(guò)大灣區(qū)11 座城市的協(xié)同立法補(bǔ)充法律供給，這種協(xié)同立法形式既包括簽訂區(qū)域行政協(xié)議，明確各個(gè)城市在體育公共產(chǎn)品協(xié)同供給過(guò)程中的權(quán)利與義務(wù)，亦包括由大灣區(qū)11 座城市有立法權(quán)的人大及其常委會(huì)，就體育公共產(chǎn)品協(xié)同供給相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行立、改、廢、釋等立法活動(dòng)。如屬于大灣區(qū)某一城市的體育公共產(chǎn)品供給問(wèn)題，可借助地方單行立法解決。綜前所述，供給機(jī)制的靈活性，有助于各供給主體在立足本地實(shí)際的同時(shí)，自覺(jué)服務(wù)于大灣區(qū)高質(zhì)量建設(shè)的大局，并主動(dòng)與相關(guān)地方立法機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)同，以保證體育公共產(chǎn)品的協(xié)同供給。

（三）供給效果的跨境性

以往的區(qū)域體育公共產(chǎn)品供給受益效果往往局限于同一法域，例如長(zhǎng)三角、京津唐均處于內(nèi)地法域，實(shí)施同一套體育公共產(chǎn)品供給的法律制度，差異在于供給效率與供給質(zhì)量因各地經(jīng)濟(jì)水平不同而有高低。而大灣區(qū)共有三個(gè)法域，體育公共產(chǎn)品供給的制度相差較大，體育公共產(chǎn)品供給與內(nèi)地區(qū)域合作模式必然存在不同。從供給對(duì)象的范圍來(lái)看，大灣區(qū)體育公共產(chǎn)品協(xié)同供給從過(guò)去以本地居民為單一服務(wù)對(duì)象轉(zhuǎn)向珠三角九市、香港和澳門(mén)三地居民，增加了協(xié)調(diào)層次；從供給場(chǎng)域的范圍來(lái)看，從過(guò)去帶有明顯地域局限性的單一城市轉(zhuǎn)向跨境和跨行政區(qū)域。無(wú)論供給對(duì)象，抑或供給場(chǎng)域，均被置于不同的法域，接受三套體育公共產(chǎn)品供給制度的規(guī)制，體育公共產(chǎn)品的要素資源因而需要經(jīng)過(guò)海關(guān)審查后方能由大灣區(qū)居民共享。換言之，粵港澳三地供給的效果具有跨境性。這意味著大灣區(qū)體育公共產(chǎn)品協(xié)同供給需要面對(duì)的規(guī)則銜接和機(jī)制對(duì)接更為多樣復(fù)雜。

二、大灣區(qū)體育公共產(chǎn)品協(xié)同供給的約束因素

（一）鄰避效應(yīng)挫傷供給主體的積極性

時(shí)至今日，由于制度配套供給力度的不足，大灣區(qū)建設(shè)仍處于區(qū)域合作的初級(jí)階段，城市間的聯(lián)系并未十分緊密，甚至有些城市間存在競(jìng)爭(zhēng)高于合作的狀態(tài)，資源錯(cuò)配現(xiàn)象亦較為突出[2]。粵港澳三地如若體育公共產(chǎn)品要素流動(dòng)受阻，仍未建立適宜的體育協(xié)同發(fā)展機(jī)制，大灣區(qū)體育公共產(chǎn)品或難以避免“鄰避效應(yīng)”，或供給主體各行其是，或成本高、獲益慢的項(xiàng)目出現(xiàn)“公地悲劇”。由此可見(jiàn)，大灣區(qū)各地在城市規(guī)劃之時(shí)，不能再沿用過(guò)去只著眼于單個(gè)城市的發(fā)展模式，而必須要以灣區(qū)整體福祉為指引，科學(xué)規(guī)劃各城市地理空間的用途，最大程度地豐富大灣區(qū)體育公共產(chǎn)品的供給方式，促使體育公共產(chǎn)品產(chǎn)生的效益盡可能輻射到每一位大灣區(qū)居民。

（二）單向開(kāi)放消解供給目標(biāo)的整體性

盡管大灣區(qū)體育公共產(chǎn)品的協(xié)同供給已取得一定成效，但主要呈現(xiàn)出單向開(kāi)放的現(xiàn)象。所謂單向開(kāi)放，是指廣東、香港或者澳門(mén)為了加強(qiáng)與他方的區(qū)域合作而自主修改或者停止適用本行政區(qū)域涉及體育公共產(chǎn)品的法律規(guī)范。從過(guò)去的實(shí)踐來(lái)看，這種“單向”往往體現(xiàn)在廣東一方開(kāi)放，而港澳并未對(duì)等開(kāi)放。近年來(lái)，廣州、深圳等地均出臺(tái)了政策，為港澳居民在珠三角九市享有體育公共產(chǎn)品提供便利條件，但港澳卻鮮有對(duì)應(yīng)的政策出臺(tái)。長(zhǎng)此以往或?qū)⒆璧K內(nèi)地體育公共產(chǎn)品向港澳的快速流動(dòng)，進(jìn)而影響體育公共產(chǎn)品供給整體性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。盡管此種單向輸出的開(kāi)放模式有助于吸引更多的港澳居民往珠三角九市發(fā)展，但卻無(wú)法高效調(diào)配三地的基本公共衛(wèi)生服務(wù)資源，或?qū)⒅率箙^(qū)域體育公共產(chǎn)品供給失衡，亦會(huì)減弱珠三角九市協(xié)同供給的內(nèi)生動(dòng)力。從灣區(qū)建設(shè)導(dǎo)向而言，單向開(kāi)放的供給模式將對(duì)三地公共服務(wù)的一體化發(fā)展產(chǎn)生阻卻作用，直接消解了三地供給目標(biāo)的整體性，無(wú)助于府際合作治理目標(biāo)。

（三）行政分割削弱供給物品的流動(dòng)性

所謂“行政區(qū)行政”是指以壟斷性、封閉性和機(jī)械性為顯著特征，是特定經(jīng)濟(jì)區(qū)域的地方政府基于行政區(qū)劃的剛性界限，以行政命令的方式對(duì)行政區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)進(jìn)行的管理[3]。自大灣區(qū)建設(shè)啟動(dòng)后，盡管粵港澳三地在區(qū)域合作上業(yè)已具備一定的基礎(chǔ)，但始終保持著“行政區(qū)行政”的治理模式。顯然，此種治理模式既體現(xiàn)出地理空間與法律制度的疊加優(yōu)勢(shì)，又可能會(huì)因空間區(qū)隔和制度差異而阻礙體育公共產(chǎn)品要素資源流動(dòng)。隨著《港澳臺(tái)居民居住證申領(lǐng)發(fā)放辦法》的全面實(shí)施，在內(nèi)地居住的港澳居民能夠與內(nèi)地居民一樣享有申領(lǐng)居住證的權(quán)利，大灣區(qū)體育公共產(chǎn)品在珠三角九市先行先試共同供給與分配成為可能。然而，地方保護(hù)主義仍時(shí)有發(fā)生。與傳統(tǒng)的行政分割不完全相同，大灣區(qū)由于珠三角城市與港澳政治體制上存在差異，現(xiàn)行的行政管理體制和管理機(jī)制無(wú)法承擔(dān)區(qū)域體育公共產(chǎn)品高效的供給職能，徹底解決大灣區(qū)城市“各干各的”的難度遠(yuǎn)大于處理內(nèi)地其他城市群的行政分割問(wèn)題。因此，粵港澳三地既要資源調(diào)配在制度上的銜接，充分利用疊加優(yōu)勢(shì)，又要優(yōu)化體育公共產(chǎn)品供給的制度體系，將空間阻隔和制度差異的劣勢(shì)降到最低。

三、大灣區(qū)體育公共產(chǎn)品協(xié)同供給的立法需求

（一）立法為大灣區(qū)體育公共產(chǎn)品協(xié)同供給提供規(guī)范依據(jù)

要打破粵港澳法律制度的壁壘，關(guān)鍵是依托協(xié)同立法，以滿足體育公共產(chǎn)品的協(xié)同供給。顯而易見(jiàn)，協(xié)同立法能為大灣區(qū)各城市之間的法律合作提供規(guī)范依據(jù)，實(shí)現(xiàn)體育公共產(chǎn)品協(xié)同供給的“有法可依”。從宏觀上看，大灣區(qū)體育公共產(chǎn)品協(xié)同供給立法的相關(guān)規(guī)定將明確三地行政部門(mén)在協(xié)同供給過(guò)程中必須遵循的指導(dǎo)思想、權(quán)責(zé)清單、法律責(zé)任、調(diào)解機(jī)制等，為三地行政部門(mén)在大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，開(kāi)展體育公共產(chǎn)品協(xié)同供給相關(guān)工作，提供規(guī)范依據(jù)。從微觀上看，統(tǒng)一的協(xié)同立法需先厘清粵港澳體育公共產(chǎn)品供給合作過(guò)程中關(guān)鍵性概念不協(xié)調(diào)、重要認(rèn)定評(píng)價(jià)指標(biāo)不對(duì)應(yīng)、承擔(dān)的法律責(zé)任不一致等基本問(wèn)題，促使三地行政機(jī)關(guān)更好落實(shí)體育公共產(chǎn)品協(xié)同供給中的崗位責(zé)任，將各項(xiàng)任務(wù)逐項(xiàng)分解，并最終明確到每一層級(jí)的具體人員，確保大灣區(qū)體育公共產(chǎn)品的協(xié)同供給工作有序、高效。

（二）立法為大灣區(qū)體育公共產(chǎn)品協(xié)同供給提供價(jià)值指引

區(qū)域協(xié)同立法的功能之一，在于將灣區(qū)居民的整體福祉確立為大灣區(qū)體育公共產(chǎn)品協(xié)同供給工作的價(jià)值指引。在這一價(jià)值指引下，大灣區(qū)各城市將不再一味固守本地利益，而是克服只著眼于地方經(jīng)濟(jì)的狹隘思維，以更長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光、更寬廣的視野思考如何進(jìn)一步提升城市間協(xié)同的積極性和主動(dòng)性，助推大灣區(qū)的整體發(fā)展。誠(chéng)然，大灣區(qū)內(nèi)部各城市間的發(fā)展并不平衡，加上粵港澳三地的法治觀念和法律制度差別較大。但立法主體眾多且行政級(jí)別不一并不意味著大灣區(qū)各城市間的立法協(xié)同寸步難行，尤其是現(xiàn)下有了為灣區(qū)居民謀幸福的共同價(jià)值指引，大灣區(qū)定能更好地發(fā)揮各地比較優(yōu)勢(shì)。退一步而言，大灣區(qū)立法協(xié)同并不要求各地的立法從內(nèi)容到形式的高度一致，而只需保障大灣區(qū)各城市共同發(fā)展目標(biāo)之實(shí)現(xiàn)。因此，大灣區(qū)體育公共產(chǎn)品供給的立法協(xié)同，側(cè)重點(diǎn)應(yīng)是明晰立法協(xié)同的價(jià)值指引，并在此基礎(chǔ)上做好制度上的銜接，以謀求特定領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)上的趨同化。

（三）立法為大灣區(qū)體育公共產(chǎn)品協(xié)同供給提供協(xié)調(diào)機(jī)制

大灣區(qū)建設(shè)理論上即是城市同盟關(guān)系，亦離不開(kāi)穩(wěn)定的組織關(guān)系，這就需要設(shè)置一套行之有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。盡管大灣區(qū)依托規(guī)劃或者行政協(xié)議推動(dòng)體育公共產(chǎn)品協(xié)同供給具有功能調(diào)節(jié)上的靈活性，但由于這些規(guī)范約束力不強(qiáng)，或?qū)⒉焕趨f(xié)同供給工作的可持續(xù)發(fā)展。換言之，大灣區(qū)體育公共產(chǎn)品協(xié)同供給的法律規(guī)范體系呈現(xiàn)出碎片化狀態(tài)，缺乏穩(wěn)定的協(xié)調(diào)機(jī)制。而立法有助于整合粵港澳三地的法治資源，為大灣區(qū)建構(gòu)契合體育公共產(chǎn)品協(xié)同供給的協(xié)調(diào)機(jī)制。首先，協(xié)調(diào)機(jī)制有助于增強(qiáng)體育公共產(chǎn)品協(xié)同供給的覆蓋面。以灣區(qū)為供給區(qū)域而建立的協(xié)調(diào)機(jī)制將大灣區(qū)所有的城市覆蓋在內(nèi)，改變了過(guò)去體育公共產(chǎn)品協(xié)同供給協(xié)議的簽訂主體多為大灣區(qū)內(nèi)某幾個(gè)城市的狀態(tài)，增強(qiáng)大灣區(qū)體育公共產(chǎn)品協(xié)同供給的輻射效應(yīng)。其次，協(xié)調(diào)機(jī)制有助于增強(qiáng)區(qū)域合作中責(zé)任條款的約束力。協(xié)調(diào)往往是解決體育公共產(chǎn)品協(xié)同供給所產(chǎn)生問(wèn)題的前置步驟，前置步驟的出現(xiàn)意味著萬(wàn)一該步驟沒(méi)有起到應(yīng)有的效果，后續(xù)的強(qiáng)制性保障手段將“如期而至”，這將倒逼大灣區(qū)政府各級(jí)各部門(mén)依法切實(shí)履行體育公共產(chǎn)品協(xié)同供給的職責(zé)。最后，協(xié)調(diào)機(jī)制有助于增強(qiáng)大灣區(qū)體育公共產(chǎn)品協(xié)同立法的可操作性。法律需要根據(jù)時(shí)代的發(fā)展作出相應(yīng)的調(diào)整和變化，在協(xié)調(diào)大灣區(qū)各城市行政部門(mén)之間的矛盾時(shí)，可能發(fā)現(xiàn)先前的立法稍顯滯后，或者存在空白處，未能涵攝實(shí)踐中出現(xiàn)的新問(wèn)題，因而可充分挖掘協(xié)調(diào)機(jī)制“協(xié)調(diào)工作以外”的作用，促進(jìn)大灣區(qū)體育公共產(chǎn)品供給協(xié)同立法的規(guī)范化、精細(xì)化，不斷推動(dòng)協(xié)同立法規(guī)范走向具體和精準(zhǔn)，為大灣區(qū)其他領(lǐng)域的協(xié)同立法提供成熟的經(jīng)驗(yàn)。

四、大灣區(qū)體育公共產(chǎn)品協(xié)同供給的立法因應(yīng)

基于大灣區(qū)“一國(guó)兩制三法域”的法秩序，可建構(gòu)“觀念+ 機(jī)構(gòu)+ 規(guī)范+ 機(jī)制”四維一體的立法協(xié)同體系，增強(qiáng)體育公共產(chǎn)品協(xié)同供給立法的活力。

（一）革新灣區(qū)立法理念

確立科學(xué)的立法理念，有助于正確地找到區(qū)域立法協(xié)同的本質(zhì)，更好地指導(dǎo)粵港澳以全局思維認(rèn)識(shí)和把握立法的階段性，為大灣區(qū)體育公共產(chǎn)品的協(xié)同供給提供扎實(shí)的路線指引。

第一，從“行政區(qū)行政”轉(zhuǎn)變?yōu)椤盀硡^(qū)行政”。大灣區(qū)建設(shè)不能簡(jiǎn)單看成是區(qū)域內(nèi)11 個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)總量疊加或是產(chǎn)業(yè)要素的歸并，而要通過(guò)區(qū)域內(nèi)各城市的協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展，打破跨區(qū)域的行政藩籬和市場(chǎng)壁壘，實(shí)現(xiàn)“1+1 ＞2”的集群效應(yīng)[4]。“行政分割”是“行政區(qū)行政”理念導(dǎo)向的產(chǎn)物，如前所述，體育公共產(chǎn)品的協(xié)同供給正面臨著“行政區(qū)行政”所帶來(lái)的治理障礙，而“區(qū)域行政”強(qiáng)調(diào)區(qū)域主體之間的合作。在體育公共產(chǎn)品協(xié)同供給的過(guò)程中，大灣區(qū)各城市的立法主體，為推進(jìn)灣區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展，必然會(huì)針對(duì)涉及體育公共產(chǎn)品協(xié)同供給的某些事項(xiàng)主動(dòng)采取若干共同立法行為，其中包括了不同地區(qū)不同行政部門(mén)之間就體育公共產(chǎn)品規(guī)則進(jìn)行對(duì)接。此時(shí)，若仍然固守“行政區(qū)行政”，一味強(qiáng)調(diào)“區(qū)域”的單一法域?qū)傩裕拇怠靶姓指睢?，忽視“三地三法域”這一協(xié)同前提，無(wú)助于府際治理和合作治理理念在行政改革進(jìn)程中以及區(qū)域合作過(guò)程中相互融合而成的府際合作治理[5]。 誠(chéng)然，大灣區(qū)體育公共產(chǎn)品的協(xié)同立法不能消解大灣區(qū)各城市的“獨(dú)特性”，但是鑒于體育公共產(chǎn)品牽涉到大灣區(qū)全體居民的共同利益，且屬于大灣區(qū)各地立法權(quán)調(diào)整事項(xiàng)的范圍，粵港澳三地政府應(yīng)當(dāng)在相互尊重、包容以及合作的基礎(chǔ)上尋求體育公共產(chǎn)品供給效果的最大化，將“區(qū)域行政”在大灣區(qū)內(nèi)具體化為“灣區(qū)行政”——把大灣區(qū)視作我國(guó)區(qū)域法治協(xié)調(diào)的試驗(yàn)田，讓體育公共產(chǎn)品協(xié)同供給的法律規(guī)范適用于大灣區(qū)。

第二，從“單向性”轉(zhuǎn)變?yōu)椤半p向性”。大灣區(qū)體育公共產(chǎn)品的協(xié)同供給以“單向性”為主的方式已然制約了大灣區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。大灣區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展意味著要構(gòu)建全面開(kāi)放格局，需要各城市體育公共產(chǎn)品的要素資源得以充分流通。誠(chéng)然，大灣區(qū)系列規(guī)劃的緊密出臺(tái)、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通的愈發(fā)完善，折射出大灣區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和制度機(jī)制的硬、軟銜接已經(jīng)取得一定實(shí)效，將有力助推大灣區(qū)體育公共產(chǎn)品要素資源向“雙向”甚至“多向”流動(dòng)。毋庸置疑，大灣區(qū)各城市合作的日益緊密，都離不開(kāi)“灣區(qū)行政”和“雙向性”理念的引領(lǐng)。因而大灣區(qū)各城市要進(jìn)一步樹(shù)牢“灣區(qū)行政”和“雙向性”合作理念，從而更好地以一體化思路和舉措打破各地行政壁壘，實(shí)現(xiàn)大灣區(qū)體育公共產(chǎn)品協(xié)同供給更合理的分工，凝聚更強(qiáng)大的合力，把先行先試變成示范引領(lǐng)，讓探索創(chuàng)新成為創(chuàng)新引領(lǐng)。

（二）建立灣區(qū)立法協(xié)同機(jī)構(gòu)

大灣區(qū)目前尚沒(méi)有專門(mén)的立法協(xié)同機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一高位階協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的缺位，容易催生大灣區(qū)各城市在體育公共產(chǎn)品協(xié)同供給時(shí)出現(xiàn)“九龍治水”“政出多門(mén)”等問(wèn)題。2018 年成立的大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組除港澳兩位行政長(zhǎng)官外，其他成員均為國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人，小組成員身兼多職，只能從宏觀層面把握大灣區(qū)建設(shè)的方向，難以時(shí)刻關(guān)注大灣區(qū)立法協(xié)同的具體動(dòng)向。因而，大灣區(qū)體育公共產(chǎn)品協(xié)同供給的立法工作仍有必要在大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組以外，專門(mén)成立灣區(qū)立法協(xié)同機(jī)構(gòu)。

第一，在組織形式上，可借鑒美國(guó)通過(guò)《田納西流域管理局法》，以法律形式授予田納西流域管理局廣泛權(quán)力的方式，由全國(guó)人大通過(guò)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，設(shè)立大灣區(qū)立法協(xié)同機(jī)構(gòu)，專門(mén)負(fù)責(zé)灣區(qū)協(xié)同立法工作[6]。全國(guó)人大閉會(huì)期間，大灣區(qū)立法協(xié)同機(jī)構(gòu)受全國(guó)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)。從國(guó)家機(jī)構(gòu)的性質(zhì)而言，可將灣區(qū)立法協(xié)同機(jī)構(gòu)定位為全國(guó)人大的專門(mén)委員會(huì)。

第二，在人員組成上，灣區(qū)立法協(xié)同機(jī)構(gòu)是在中央的主導(dǎo)下，促進(jìn)大灣區(qū)各城市就法制協(xié)調(diào)、制度對(duì)接和機(jī)制銜接的統(tǒng)一協(xié)同平臺(tái)。因而機(jī)構(gòu)成員應(yīng)具有廣泛的代表性。申言之，可設(shè)置主任委員會(huì)作為灣區(qū)立法協(xié)同機(jī)構(gòu)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。主任委員會(huì)的委員包括全國(guó)人大常委會(huì)法工委、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)務(wù)院港澳辦、廣東省人大常委會(huì)、香港特區(qū)政府、澳門(mén)特區(qū)政府、珠三角九市政府等機(jī)關(guān)派出的代表。

第三，在運(yùn)作程序上，灣區(qū)立法協(xié)同機(jī)構(gòu)屬于中央的頂層設(shè)計(jì)，具有協(xié)同粵港澳三地立法的權(quán)力，可就三地體育公共產(chǎn)品協(xié)同供給的立法工作進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)?？紤]到體育公共產(chǎn)品的屬性以及立法的穩(wěn)定性，立法協(xié)同機(jī)構(gòu)不能動(dòng)輒對(duì)粵港澳三地原有的本地法律作出調(diào)整。經(jīng)立法協(xié)同機(jī)構(gòu)成員可就相關(guān)體育公共產(chǎn)品事項(xiàng)協(xié)商，認(rèn)為確需制定或修改灣區(qū)立法文件，應(yīng)先制定立法或修法的提案，該提案經(jīng)立法協(xié)同機(jī)構(gòu)成員三分之二通過(guò)后，報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)審查。全國(guó)人大常委會(huì)在作出決定前，須分別征詢香港基本法委員會(huì)和澳門(mén)基本法委員會(huì)的意見(jiàn)。

（三）推進(jìn)軟硬規(guī)范共融

在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，市場(chǎng)是體育公共產(chǎn)品供給的重要力量。對(duì)市場(chǎng)的管理，除了國(guó)家法律的硬性規(guī)制外，行業(yè)規(guī)則和章程的軟性介入是較為常規(guī)的做法。為尊重市場(chǎng)主體的意思自治原則，在大灣區(qū)體育公共產(chǎn)品供給的工作中，可推動(dòng)軟硬規(guī)范共融，既補(bǔ)強(qiáng)了只靠“軟法”的約束力不足，又緩解了側(cè)重“硬法”的過(guò)于僵化。

第一，軟法轉(zhuǎn)化。鑒于軟法的靈活性更強(qiáng)，粵港澳三地就體育公共產(chǎn)品協(xié)同供給問(wèn)題進(jìn)行溝通協(xié)商的過(guò)程中，可以打破區(qū)域行政管理的剛性束縛，尋求超越行政區(qū)劃限制的政府間的理性合作[7]。具體到實(shí)際操作中，首先，適用規(guī)范時(shí)，要將大灣區(qū)體育公共產(chǎn)品協(xié)同供給的軟法規(guī)范與市場(chǎng)主體間的民事協(xié)議、市場(chǎng)主體內(nèi)部的自治章程以及三地政府的立法文件和其他規(guī)范性文件進(jìn)行區(qū)隔[8]，以減少三地政府在適用體育公共產(chǎn)品協(xié)同供給領(lǐng)域相關(guān)規(guī)范性文件時(shí)的沖突。其次，就軟法的轉(zhuǎn)化本身而言，要明確大灣區(qū)合作框架協(xié)議、粵港澳區(qū)域合作協(xié)議、大灣區(qū)發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃等規(guī)范性文件的類型和效力，并將其中需要有效執(zhí)行的內(nèi)容通過(guò)協(xié)同立法的方式轉(zhuǎn)化成法律，以提高綱要規(guī)劃的規(guī)范性和約束力。最后，結(jié)合軟法在大灣區(qū)體育公共產(chǎn)品協(xié)同供給中的實(shí)踐，不斷豐富軟法基礎(chǔ)理論研究，奮力拓寬其適用領(lǐng)域，創(chuàng)新治理范式，助力我國(guó)軟法規(guī)范體系的高質(zhì)量發(fā)展。由此可見(jiàn)，從以法律合作、府際協(xié)議為主要內(nèi)容的區(qū)際法，以及國(guó)家層面的規(guī)劃為主要內(nèi)容的區(qū)制規(guī)劃法到協(xié)同立法是現(xiàn)實(shí)大灣區(qū)法治路徑可能的選擇。而此協(xié)同平臺(tái)的構(gòu)建不能僅限于現(xiàn)在的行政和司法層面，立法層面的溝通協(xié)調(diào)也應(yīng)是其主要內(nèi)容和任務(wù)。因而，大灣區(qū)各城市應(yīng)以體育公共產(chǎn)品的協(xié)同供給為契機(jī)，積極創(chuàng)制非強(qiáng)制性的、引導(dǎo)性的規(guī)范性文件，一以貫之提升治理能力，更好實(shí)現(xiàn)規(guī)制效果。

第二，制定區(qū)域示范法。鑒于大灣區(qū)立法主體多元且權(quán)限不一，在體育公共產(chǎn)品協(xié)同立法中容易產(chǎn)生法律沖突。為此，可參照美國(guó)、澳大利亞適用示范法調(diào)適區(qū)際法律沖突的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)制定區(qū)域示范法予以調(diào)適。示范法，又稱為“模范法”“標(biāo)準(zhǔn)法”，它是由學(xué)者、專家或由其組成的職業(yè)團(tuán)體、學(xué)術(shù)團(tuán)體草擬的用以推薦給各國(guó)或者各法域在立法時(shí)予以借鑒或采納的不具有拘束力的法律文本。為增強(qiáng)法律文本的前瞻性，區(qū)域示范法既可根據(jù)區(qū)域內(nèi)不同法域的立法權(quán)限而對(duì)接相關(guān)規(guī)則，亦可制定觸及中央立法事權(quán)的事項(xiàng)。之所以如此，是為了方便同一區(qū)域內(nèi)的各法域能爭(zhēng)取中央授權(quán)以獲得更充分的立法權(quán)限。若將區(qū)域示范法的立法權(quán)限局限于各法域原有的立法權(quán)限，則不利于擴(kuò)大區(qū)域示范法對(duì)區(qū)域公共事務(wù)規(guī)則進(jìn)行對(duì)接的示范空間。事實(shí)上，區(qū)域示范法的制定初衷在于學(xué)者們吸收國(guó)內(nèi)外立法經(jīng)驗(yàn)而制定較為理想化的“立法”草案，不能僅滿足于近期區(qū)域法治建設(shè)實(shí)踐的需要，而應(yīng)著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，以遵循區(qū)域法治建設(shè)規(guī)律為導(dǎo)向，不斷更新“立法”內(nèi)容，以期為今后的區(qū)域規(guī)則對(duì)接源源不斷地提供可資借鑒的條文。

第三，行業(yè)規(guī)范銜接。如前所述，大灣區(qū)體育公共產(chǎn)品的協(xié)同供給主體多元化，如何協(xié)同各供給主體，在注重粵港澳三地社會(huì)組織、企業(yè)提供體育公共產(chǎn)品可能性的同時(shí)，做好跨境行業(yè)規(guī)范之間的銜接，使作為軟法的跨境行業(yè)規(guī)范與作為硬法的國(guó)家法律規(guī)范共融，是當(dāng)前的重要任務(wù)。一方面，政府要為大灣區(qū)體育公共產(chǎn)品的協(xié)同供給把脈定向，突出市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，堅(jiān)持以市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則為導(dǎo)向，尊重且不過(guò)分干涉三地行業(yè)規(guī)范、交易習(xí)慣等軟法在體育公共產(chǎn)品供給過(guò)程中的規(guī)制作用。另一方面，可在大灣區(qū)內(nèi)成立體育公共產(chǎn)品協(xié)同供給的行業(yè)協(xié)會(huì)，這類行業(yè)協(xié)會(huì)與律師協(xié)會(huì)、醫(yī)師協(xié)會(huì)等其他類型的行業(yè)協(xié)會(huì)無(wú)異。體育公共產(chǎn)品協(xié)同供給行業(yè)協(xié)會(huì)可制定效力范圍涵攝粵港澳三地的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)體育公共產(chǎn)品的基本參數(shù)、協(xié)同方式及流程等進(jìn)行統(tǒng)一，用以規(guī)范和指導(dǎo)三地體育公共產(chǎn)品協(xié)同供給的各種行為，從而更好地滿足生產(chǎn)社會(huì)化程度越來(lái)越高、生產(chǎn)協(xié)作越來(lái)越廣泛的現(xiàn)實(shí)需求。

（四）構(gòu)筑灣區(qū)利益協(xié)調(diào)機(jī)制

在區(qū)域合作的實(shí)踐中，難以要求每個(gè)決策者都能放棄自身利益而追求整體的帕累托最優(yōu)理性，尤其是在粵港澳“一國(guó)兩制三法域”的獨(dú)特屬性下，更需要構(gòu)筑灣區(qū)利益協(xié)調(diào)機(jī)制，以緩解三地在體育公共產(chǎn)品協(xié)同供給中的內(nèi)在張力。

第一，建構(gòu)灣區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制。利益關(guān)系到社會(huì)主體生存和發(fā)展的需要，而利益平衡是法律的理論基礎(chǔ)和基本精神[9]?？梢哉f(shuō)，利益平衡是法律中公平原則的具體體現(xiàn)?！笆奈濉币?guī)劃明確提出：“建立健全區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌、市場(chǎng)一體化發(fā)展、區(qū)域合作互助、區(qū)際利益補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制”[10]。據(jù)此，可通過(guò)立法，在大灣區(qū)建立利益補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)各城市在體育公共產(chǎn)品供給上的利益平衡。一方面，大灣區(qū)各地立法機(jī)關(guān)可先行就本地區(qū)在大灣區(qū)體育公共產(chǎn)品協(xié)同供給中所承擔(dān)的責(zé)任進(jìn)行梳理，并根據(jù)體育公共產(chǎn)品的種類確定同一類體育公共產(chǎn)品所“投入的成本”。鑒于體育公共產(chǎn)品輻射的范圍較難精確厘定，這一數(shù)據(jù)可不必過(guò)于追求精準(zhǔn)度，可選擇不同區(qū)間對(duì)應(yīng)不同檔次的方式，來(lái)衡量各地“犧牲”程度的大小。其后，大灣區(qū)各地立法機(jī)關(guān)將統(tǒng)計(jì)、核算的結(jié)果上報(bào)灣區(qū)立法協(xié)同機(jī)構(gòu)，由灣區(qū)立法協(xié)同機(jī)構(gòu)充分考慮各地投入“成本”及“受益”狀況后，確定至少能保證各地的利益不因提供體育公共產(chǎn)品而過(guò)于受損的方案。另一方面，可由全國(guó)人大常委會(huì)做出專門(mén)決定，從頂層上確立大灣區(qū)體育公共產(chǎn)品協(xié)同供給的利益補(bǔ)償機(jī)制，如設(shè)立橫向上的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，或者依托稅收激勵(lì)等途徑，給予大灣區(qū)在某類體育公共產(chǎn)品供給中投入較多的城市一定的稅收優(yōu)惠，引導(dǎo)大灣區(qū)各城市更積極地參與體育公共產(chǎn)品的協(xié)同供給。

第二，建構(gòu)灣區(qū)府際糾紛解決機(jī)制。以往松散的內(nèi)部協(xié)商機(jī)制使得大灣區(qū)化解府際糾紛收效甚微，粵港澳三地有必要盡快完善灣區(qū)府際糾紛解決機(jī)制，為體育公共產(chǎn)品的協(xié)同供給保駕護(hù)航。首先，優(yōu)化大灣區(qū)體育公共產(chǎn)品協(xié)同供給立法糾紛解決的組織架構(gòu)。如前所述，大灣區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)的區(qū)際立法協(xié)同機(jī)構(gòu)可協(xié)調(diào)粵港澳三地?zé)o法推進(jìn)的法治建設(shè)事項(xiàng)。誠(chéng)然，體育公共產(chǎn)品協(xié)同供給只是粵港澳眾多協(xié)同發(fā)展事項(xiàng)之一，由于涉及灣區(qū)民眾切身利益，一旦產(chǎn)生糾紛，須第一時(shí)間解決，故有必要優(yōu)化現(xiàn)有組織管理架構(gòu)，可參照港珠澳大橋項(xiàng)目這一“合營(yíng)事業(yè)模式”[11]，即采用“港珠澳體育公共產(chǎn)品協(xié)同供給立法專責(zé)小組+區(qū)際立法協(xié)同機(jī)構(gòu)”的模式，由前者作為立法爭(zhēng)議解決機(jī)構(gòu)，后者則是立法爭(zhēng)議的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及重大立法事項(xiàng)決策機(jī)構(gòu)。一旦粵港澳不同城市間因體育公共產(chǎn)品協(xié)同立法出現(xiàn)問(wèn)題，可先向?qū)Ｘ?zé)小組反映，若立法矛盾較小，處理結(jié)果各糾紛方均滿意的，專責(zé)小組只需將處理情況報(bào)立法協(xié)同機(jī)構(gòu)備案；若專責(zé)小組的結(jié)論有任何一方不服，或?qū)Ｘ?zé)小組認(rèn)為屬于重大立法事項(xiàng)的，可提請(qǐng)立法協(xié)同機(jī)構(gòu)定奪。其次，建立大灣區(qū)立法信息交流機(jī)制。一方面，要搭建好大灣區(qū)立法信息共享平臺(tái)。各城市立法機(jī)關(guān)可定期（如每季度、每年）報(bào)送本地立法動(dòng)態(tài)，包括過(guò)往體育公共產(chǎn)品立法工作經(jīng)驗(yàn)匯編、體育公共產(chǎn)品立法的最新成果或正面臨的難題、中長(zhǎng)期立法規(guī)劃中體育公共產(chǎn)品的發(fā)展定位等，以實(shí)現(xiàn)體育公共產(chǎn)品立法進(jìn)展上的聯(lián)動(dòng)互通。另一方面，各城市可定期召開(kāi)協(xié)同立法工作例會(huì)，在面對(duì)面充分交流后，研究確定體育公共產(chǎn)品立法協(xié)同的重大項(xiàng)目和需要協(xié)調(diào)解決的重大事項(xiàng)，盡可能將各地的矛盾點(diǎn)解決在日常、解決在苗頭。最后，建立國(guó)務(wù)院府際糾紛裁決機(jī)制。國(guó)務(wù)院可為包括體育公共產(chǎn)品協(xié)同供給糾紛在內(nèi)的大灣區(qū)府際糾紛進(jìn)行裁決。國(guó)務(wù)院裁決采用一裁終局制，裁決前必須進(jìn)行調(diào)解，也要咨詢基本法委員會(huì)的意見(jiàn)。當(dāng)糾紛雙方為廣東與香港時(shí)，應(yīng)咨詢香港基本法委員會(huì)的意見(jiàn)；當(dāng)雙方為廣東與澳門(mén)時(shí)，應(yīng)咨詢澳門(mén)基本法委員會(huì)的意見(jiàn)；當(dāng)糾紛方包括香港、澳門(mén)時(shí)，應(yīng)一并征詢香港基本法委員會(huì)和澳門(mén)基本法委員會(huì)的意見(jiàn)。國(guó)務(wù)院裁決后，裁決立即生效，糾紛方不得就同一糾紛申請(qǐng)其他救濟(jì)方式。任何一方不履行裁決，其他方可提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)立法層面的相關(guān)機(jī)制進(jìn)行協(xié)調(diào)。

五、結(jié)語(yǔ)

體育公共產(chǎn)品的供給與社會(huì)的高速發(fā)展息息相關(guān)，促進(jìn)體育公共產(chǎn)品的協(xié)同供給對(duì)灣區(qū)的高質(zhì)量建設(shè)至關(guān)重要。自大灣區(qū)建設(shè)啟動(dòng)以來(lái)，粵港澳三地圍繞體育產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展已取得一定的成績(jī)，但由于三地處于不同的行政區(qū)，受不同法律的規(guī)制，體育公共產(chǎn)品協(xié)同供給的進(jìn)度仍相對(duì)緩慢，遠(yuǎn)不能滿足大灣區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的需求。因此，應(yīng)通過(guò)立法協(xié)同突破行政區(qū)和法律制度差異的束縛，整合和調(diào)配粵港澳三地的立法資源，重構(gòu)一套適應(yīng)大灣區(qū)體育公共產(chǎn)品協(xié)同供給的制度體系。長(zhǎng)遠(yuǎn)觀之，以立法協(xié)同的方式推動(dòng)大灣區(qū)實(shí)現(xiàn)體育公共產(chǎn)品協(xié)同供給，不僅有助于增強(qiáng)港澳與內(nèi)地的法治互信，激發(fā)港澳參與灣區(qū)規(guī)劃的內(nèi)生動(dòng)力，促進(jìn)港澳融入國(guó)家發(fā)展大局，更有助于依托港澳先進(jìn)的社會(huì)保障理念推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提升國(guó)家整體的社會(huì)服務(wù)水平，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。