徐華兵 張嘯遠(yuǎn)

（安徽省宿州市人民檢察院 安徽·宿州 234000）

2021 年6 月，中共中央在《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》（中發(fā)〔2021〕28 號）中明確提出，“完善檢察權(quán)運(yùn)行制約監(jiān)督機(jī)制，建立健全廉政風(fēng)險(xiǎn)防控體系”。 近年來，隨著司法改革進(jìn)入深水區(qū)，檢察權(quán)運(yùn)行的方式和范圍都發(fā)生了深刻變革，因此檢察權(quán)運(yùn)行監(jiān)督制約機(jī)制也需要進(jìn)行相應(yīng)的完善。 本文以此為研究中心，分析當(dāng)前檢察權(quán)運(yùn)行監(jiān)督制約機(jī)制面臨的問題，并提出從外部、內(nèi)部兩個(gè)方向完善的對策建議。

一、當(dāng)前檢察權(quán)運(yùn)行監(jiān)督制約機(jī)制的問題

（一）內(nèi)部縱向監(jiān)督制約方面

檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置在司法改革中經(jīng)歷了一輪改革，與之前相比，雖然整體構(gòu)架更為清晰，但也造成上下級之間業(yè)務(wù)部門不對應(yīng)的問題。 當(dāng)前省級檢察院的業(yè)務(wù)部門基本能與最高檢做到一一對應(yīng)，但是市縣兩級檢察院的業(yè)務(wù)部門數(shù)量均是逐級遞減，大部分基層檢察院設(shè)置的業(yè)務(wù)部門數(shù)量不到省級院的一半。 這種上下級之間“多對一”的監(jiān)管模式一方面容易造成上級部門監(jiān)管職責(zé)不清，遇到難題互相推卸責(zé)任的問題，另一方面也容易造成下級部門面臨上級各條線督導(dǎo)檢查，疲于應(yīng)付的問題[1]。 而且，因?yàn)樯舷录墭I(yè)務(wù)部門辦理的案件類型不一致，還存在著案件辦理上的請示匯報(bào)、指揮調(diào)度等方面的問題。

（二）內(nèi)部橫向監(jiān)督制約方面

在檢察權(quán)運(yùn)行的內(nèi)部監(jiān)督制約方面，主要存在以下五方面的問題。 第一，派駐紀(jì)檢監(jiān)察組與檢務(wù)督察部的配合銜接不足。 兩者之間的溝通協(xié)作意識不強(qiáng)，在案件線索的共享和移送方面沒有建立完善的機(jī)制，信息隔絕的情況較為嚴(yán)重，尚未形成監(jiān)督合力。第二，案件管理部門監(jiān)督不夠細(xì)致全面。統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的案卡漏填錯(cuò)填、法律文書引用法條出現(xiàn)錯(cuò)誤、 對案件當(dāng)事人的釋法說理不充分不耐心，以及個(gè)別檢察官不敢擔(dān)當(dāng)，把本該自行決定的事項(xiàng)提交檢委會討論決定等問題都時(shí)有出現(xiàn)。 第三，聯(lián)席會和檢委會的監(jiān)督作用不顯著。 檢察官聯(lián)席會的參與人主要通過承辦檢察官匯報(bào)基本案情和證據(jù)，親歷性不足，很難全面認(rèn)知案件，受承辦人傾向性意見影響的現(xiàn)象較為普遍。 而檢委會則存在對個(gè)案把關(guān)較多，對類案指導(dǎo)較少的問題，并且檢委會討論案件也很少涉及辦案檢察官行為規(guī)范、 辦案紀(jì)律等方面的問題[2]。 第四，案件流程監(jiān)控機(jī)制未完全發(fā)揮作用。 案件管理部門尚未完全發(fā)揮流程監(jiān)控系統(tǒng)的作用，對辦案檢察官填錄的案卡信息利用率較低，制發(fā)的流程監(jiān)控以系統(tǒng)自動篩選的提示信息為主， 怠于監(jiān)督的現(xiàn)象仍然存在。 第五，案件質(zhì)量評查效果有待提升。 案件質(zhì)量評查以本院內(nèi)部評查為主，經(jīng)常出現(xiàn)同一個(gè)業(yè)務(wù)部門的檢察官互相評查案件的情況，且評查的卷宗基本為檢察內(nèi)卷，沒有審閱偵查卷宗，導(dǎo)致案件質(zhì)量評查逐漸流于形式。

（三）外部監(jiān)督制約方面

在檢察權(quán)運(yùn)行的外部監(jiān)督制約方面， 主要存在以下四方面的問題。 第一， 人民監(jiān)督員制度仍需加強(qiáng)。 人民監(jiān)督員、特約監(jiān)督員對于案件辦理的監(jiān)督不夠深入，很少有人能夠真正閱覽完全部卷宗，在證據(jù)采信、事實(shí)認(rèn)定以及法律適用方面也較少提出異議，使社會監(jiān)督制約流于形式[3]。 第二，沒有形成與律師的良性互動氛圍。 檢察官與律師之間的互動仍以對抗為主， 對于律師的辯護(hù)意見聽取不充分或者不重視。 在辦理認(rèn)罪認(rèn)罰案件時(shí)，在量刑協(xié)商的過程中，沒有給予律師充分的協(xié)商權(quán)利。 第三，新聞輿論監(jiān)督需要規(guī)范。 當(dāng)前新聞媒體對于案件處理結(jié)果的影響較大，對于一些正在審查起訴階段的案件，媒體經(jīng)常會發(fā)表傾向性的意見， 而集中的傾向性意見會形成輿論壓力，對辦案檢察官造成心理壓力。

二、檢察權(quán)運(yùn)行內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制的完善建議

（一）理順上下級之間的縱向監(jiān)督制約關(guān)系

首先， 建立下級檢察院定期工作報(bào)告及述職述廉制度。 下級院以季度或半年為單位，定期向上級院報(bào)送本院的整體工作情況及工作思路， 尤其是檢察業(yè)務(wù)工作。 下級院的檢察長在每年年初，前往上級院進(jìn)行述職述廉，接受上級院組織和群眾監(jiān)督。 其次，上級檢察院部門加強(qiáng)對下級檢察院部門的業(yè)務(wù)監(jiān)督及指導(dǎo)。 上級院各部門應(yīng)針對下級院對應(yīng)部門的工作薄弱項(xiàng)，有針對性地開展督導(dǎo)檢查，以業(yè)務(wù)培訓(xùn)、業(yè)務(wù)競賽等各種方式， 提高條線干警的業(yè)務(wù)能力水平。 最后，完善上下級院之間的案件請示、匯報(bào)及備案制度。 下級院辦理的重大疑難復(fù)雜案件，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向上級院進(jìn)行備案，在案件的辦理過程中，請示匯報(bào)案件的處理意見， 而上級院也應(yīng)當(dāng)對下級院請示匯報(bào)的案件給予較為明確的書面答復(fù)。

（二）加大各部門之間的橫向監(jiān)督制約力度

第一， 檢務(wù)督察部門應(yīng)加強(qiáng)與派駐紀(jì)檢監(jiān)察組、政工部門等部門的溝通與配合。 檢務(wù)督察部門應(yīng)將檢察官懲戒和責(zé)任追究工作落到實(shí)處，重點(diǎn)檢查檢察官是否有違法違紀(jì)行為、是否嚴(yán)格按照“三個(gè)規(guī)定”填報(bào)重大事項(xiàng)、是否工作開展或者推動不力，并針對查找出來的問題進(jìn)行政治巡查和專項(xiàng)督導(dǎo)。 同時(shí)，結(jié)合檢察官的業(yè)績考評系統(tǒng)，將防控廉政風(fēng)險(xiǎn)融入其中[4]。 第二，充分發(fā)揮案件管理部門的內(nèi)部管理職能。 案管部門的職能天然具有內(nèi)部監(jiān)督制約作用，應(yīng)充分發(fā)揮案管部門易于從內(nèi)部發(fā)現(xiàn)檢察權(quán)運(yùn)行漏洞的優(yōu)勢。 案管部門在案件質(zhì)量評查、流程監(jiān)控等案件管理過程中，應(yīng)改變重實(shí)體、輕程序的監(jiān)督理念，對辦案過程實(shí)施實(shí)時(shí)、動態(tài)、全流程的跟蹤監(jiān)督，及時(shí)制發(fā)提示預(yù)警信息，形成案件管理閉環(huán)。 另外，案管部門還應(yīng)當(dāng)發(fā)揮院領(lǐng)導(dǎo)的參謀作用，會同辦案部門做好分析研判工作，對于案件辦理過程中的堵點(diǎn)、難點(diǎn)問題，進(jìn)行深入分析，并提出相應(yīng)的對策建議。

（三）發(fā)揮聯(lián)席會與檢委會的監(jiān)督制約作用

一方面，完善檢察官聯(lián)席會議制度。 檢察官聯(lián)席會的監(jiān)督制約機(jī)制發(fā)揮不充分，部分檢察官聯(lián)席會僅限于本部門檢察官討論本條線案件，從人員到內(nèi)容都較為封閉，難以起到監(jiān)督制約的作用。 因此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步探索豐富檢察官聯(lián)席會的形式。 例如，擴(kuò)大參會人員范圍，可適度吸納檢察官助理列席會議，允許其發(fā)表個(gè)人意見，但不記錄在案。 這樣既有利于在處理案件時(shí)聽取不同的聲音，又可以起到鍛煉檢察官助理的作用。 又如，對于公益訴訟案件、刑民交叉案件等跨業(yè)務(wù)條線的疑難復(fù)雜案件，可跨部門召開檢察官聯(lián)席會，集思廣益，借助專業(yè)人士的頭腦對案件的處理進(jìn)行把脈問診。 另一方面，拓展檢察委員會議事制度。 最高檢將檢委會的職能定義為決策、指導(dǎo)及監(jiān)督，但當(dāng)前檢委會主要發(fā)揮的是決策職能， 即討論重大疑難復(fù)雜案件的處理事項(xiàng)，指導(dǎo)及監(jiān)督職能發(fā)揮不足。 新形勢下，應(yīng)提高檢委會的業(yè)務(wù)工作監(jiān)督制約職能。 例如，可探索建立檢委會定期審議業(yè)務(wù)部門工作報(bào)告機(jī)制，從類案監(jiān)督的角度出發(fā)， 反向?qū)徱曨惏钢写嬖诘馁|(zhì)量問題，深刻剖析檢察權(quán)運(yùn)行中的普遍性、傾向性問題，并針對性開展類案質(zhì)量的專項(xiàng)評查，以審議評查報(bào)告等方式，強(qiáng)化業(yè)務(wù)工作監(jiān)督制約。

（四）激活檢察官業(yè)務(wù)考評工作的監(jiān)管作用

2020 年，為全面提升檢察工作質(zhì)量，服務(wù)保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局，最高檢開始推進(jìn)檢察官業(yè)績考評工作。 通過檢察官業(yè)績考評，將檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)督制約機(jī)制等抽象概念轉(zhuǎn)化為具體考評指標(biāo)，讓一線檢察官主動更新辦案理念，真正發(fā)揮業(yè)績考評的“指揮棒”和“風(fēng)向標(biāo)”作用。 當(dāng)前業(yè)績考評系統(tǒng)的數(shù)據(jù)主要有兩個(gè)來源，一個(gè)是統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)自動抓取，另一個(gè)是由職能部門人工填錄。 其中，與檢察權(quán)監(jiān)督制約密切相關(guān)的數(shù)據(jù)就是由案件管理部門、檢務(wù)督察部門填錄的監(jiān)管類指標(biāo)。 為提高對檢察權(quán)監(jiān)管的力度以及覆蓋面，職能部門應(yīng)當(dāng)結(jié)合案件質(zhì)量主要評價(jià)指標(biāo)的實(shí)際情況，落實(shí)“四大檢察”監(jiān)督規(guī)則，綜合評定檢察官辦理案件的質(zhì)量、效率和效果，定期通報(bào)案件質(zhì)量主要評價(jià)指標(biāo)，更加科學(xué)地評價(jià)一線檢察官的辦案質(zhì)效。 同時(shí)，推動案件質(zhì)量評查線上線下相融合，不斷完善評查人員的調(diào)度、案件卷宗的流轉(zhuǎn)以及評查程序的運(yùn)行，促進(jìn)案件質(zhì)量評查工作高效、科學(xué)發(fā)展，持續(xù)優(yōu)化檢察官業(yè)績考評工作對檢察權(quán)的監(jiān)管機(jī)制。

三、檢察權(quán)運(yùn)行外部監(jiān)督制約機(jī)制的完善建議

（一）主動接受各界監(jiān)督

檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)轉(zhuǎn)變思想觀念，不能將社會各界的監(jiān)督視為束縛， 應(yīng)學(xué)會與監(jiān)督共存，把監(jiān)督當(dāng)成良師益友，從監(jiān)督中不斷地學(xué)習(xí)、進(jìn)步。 具體來說，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動接受各界的監(jiān)督，例如來自人大的監(jiān)督、政協(xié)的民主監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的紀(jì)法監(jiān)督、審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督等等，主動向同級人大報(bào)告重要工作，認(rèn)真處理人大代表提出的意見建議，針對人大代表對于國家利益或者社會利益受損提出的個(gè)案監(jiān)督， 檢察機(jī)關(guān)亦應(yīng)當(dāng)予以支持。對于各界的監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)可以利用信息化技術(shù)搭建監(jiān)督平臺，將各界的監(jiān)督信息統(tǒng)一管理，按照“四大檢察”“十大業(yè)務(wù)”進(jìn)行分類、評估、分流、處理、反饋，并定期進(jìn)行分析、匯總、研判，推動檢察權(quán)在正確的軌道上健康高效運(yùn)行。

（二）健全檢務(wù)公開機(jī)制

在最高檢要求公開的20 項(xiàng)內(nèi)容之外， 積極豐富檢務(wù)公開的項(xiàng)目及內(nèi)容，對于涉及人民群眾切身利益， 并且不涉及國家秘密及個(gè)人隱私的事項(xiàng)，應(yīng)做到“應(yīng)公開盡公開”。 由公布案件數(shù)量向公布案件質(zhì)量轉(zhuǎn)變， 由公布案件數(shù)據(jù)向解讀案件數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)變。以保障公眾知情權(quán)的方式，實(shí)現(xiàn)對檢察權(quán)的監(jiān)督及制約。 同時(shí)，要創(chuàng)新檢務(wù)公開的形式，例如檢察聽證工作，不僅是對檢察權(quán)的監(jiān)督制約，也是化解社會矛盾的重要舉措。 在舉行檢察聽證之前，應(yīng)梳理爭議焦點(diǎn)、列明事實(shí)與證據(jù)、寫明論證過程，讓聽證員能夠在陳述與辯論中作出判斷。 檢察官應(yīng)密切跟蹤聽證效果，認(rèn)真對待當(dāng)事人的訴求，做好息訴罷訪工作。 在案件辦理過程中，密切關(guān)注輿情動態(tài)，辦案部門與宣傳部門共同做好媒體機(jī)構(gòu)的輿論引導(dǎo)工作。 完善與新聞媒體的溝通協(xié)作機(jī)制，充分發(fā)揮傳統(tǒng)媒體和新媒體對檢察工作的推動作用，實(shí)現(xiàn)媒體機(jī)構(gòu)與檢察機(jī)關(guān)的良性互動，講好檢察故事，傳播檢察聲音。

（三）完善人民監(jiān)督員制度

推動“四大檢察”“十大業(yè)務(wù)”全面引入人民監(jiān)督員制度，并從以下幾方面進(jìn)行強(qiáng)化：一是人民監(jiān)督員的來源進(jìn)一步下沉。 人民監(jiān)督員制度的本意就是以普通民眾的視角來審視案件處理的過程及結(jié)果， 而當(dāng)前很多人民監(jiān)督員仍是黨政事業(yè)機(jī)關(guān)人員，普通民眾占比較小，因此人民監(jiān)督員的來源應(yīng)向普通民眾傾斜。 二是人民監(jiān)督員的監(jiān)督作用進(jìn)一步實(shí)質(zhì)化。 人民監(jiān)督員發(fā)表的監(jiān)督意見，實(shí)質(zhì)約束力不強(qiáng)，其監(jiān)督意見能否被采納，仍然取決于辦案檢察官。 因此，應(yīng)當(dāng)賦予人民監(jiān)督員一定的權(quán)威性，在人民監(jiān)督員的意見與辦案檢察官的意見相左的時(shí)候，人民監(jiān)督員可以提請檢察官所在院或上級院進(jìn)行復(fù)議、復(fù)核，保障人民監(jiān)督員制度的實(shí)質(zhì)化監(jiān)督。 三是人民監(jiān)督員的介入進(jìn)一步主動化。 當(dāng)前人民監(jiān)督員介入案件處理基本出于辦案檢察官的商請，屬于被動介入。 今后，可探索建立人民監(jiān)督員主動介入案件機(jī)制， 由司法行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)對接，選取社會關(guān)注的熱點(diǎn)、重點(diǎn)案件，人民監(jiān)督員通過審閱案件材料等方式， 了解掌握案件處理情況，并提出監(jiān)督意見，更好地履行監(jiān)督職責(zé)。

（四）構(gòu)建良性檢律互動關(guān)系

律師作為控辯雙方的其中一極，自然具有監(jiān)督檢察權(quán)運(yùn)行的權(quán)利。 而且律師還具備其他群體無法比擬的優(yōu)勢，一方面律師掌握不亞于檢察官的專業(yè)法律知識，可以針鋒相對地提出監(jiān)督意見，另一方面律師作為辯護(hù)方，與作為指控方的檢察官必然會產(chǎn)生相互監(jiān)督的關(guān)系， 律師監(jiān)督的動力和積極性，應(yīng)當(dāng)是各類監(jiān)督群體中最強(qiáng)的[5]。 檢察官要正確看待律師的監(jiān)督作用，司法實(shí)踐中一些冤假錯(cuò)案的糾正就是始于辯護(hù)律師提出異議，確實(shí)起到了良好的監(jiān)督效果。 因此，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建良性的檢律互動關(guān)系，積極落實(shí)“兩高三部”《關(guān)于依法保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利的規(guī)定》，保障律師異地閱卷、遠(yuǎn)程會見等權(quán)利，優(yōu)化律師接待的軟硬件環(huán)境，推動法官、檢察官、律師同堂培訓(xùn)，形成法律共同體共識，更新檢察權(quán)運(yùn)行監(jiān)督制約的辦案理念。

結(jié) 語

檢察機(jī)關(guān)是憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”是一個(gè)需要長期直面的問題。 因此，檢察權(quán)運(yùn)行監(jiān)督制約機(jī)制的完善就顯得尤為意義重大。 一方面，“黨和國家監(jiān)督體系”的概念確立以來，便一直是推動國家治理現(xiàn)代化的發(fā)力點(diǎn)，而完善檢察權(quán)運(yùn)行監(jiān)督制約機(jī)制，就是黨和國家監(jiān)督體系建設(shè)的重要組成部分。 另一方面，完善檢察權(quán)運(yùn)行監(jiān)督制約機(jī)制也是對檢察權(quán)自身的有效提升，是法治現(xiàn)代化建設(shè)對檢察機(jī)關(guān)的必然要求。 當(dāng)前，司法改革、國家監(jiān)察體系改革已歷時(shí)近十年，檢察機(jī)關(guān)的定位和檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制均有所調(diào)整，檢察權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督制約機(jī)制也應(yīng)當(dāng)加以完善，促進(jìn)新時(shí)代檢察工作高質(zhì)量健康發(fā)展。