司 彤

一、問題的提出與相關(guān)研究文獻(xiàn)述評

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》(以下簡稱《意見》)的發(fā)布，拉開了我國全面實(shí)施預(yù)算績效管理改革的大幕。全面實(shí)施預(yù)算績效管理是推進(jìn)落實(shí)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的內(nèi)在要求，也是健全現(xiàn)代預(yù)算制度的重要一環(huán)，對于精準(zhǔn)優(yōu)化財(cái)政資源配置、高效提升公共服務(wù)質(zhì)量發(fā)揮著重要的作用。當(dāng)前，實(shí)施預(yù)算績效管理取得了較大成效，在提升公共服務(wù)的質(zhì)量上效果尤其顯著，但各地的改革力度、深度和推廣程度不同(王紅梅等，2022)，在節(jié)約單位產(chǎn)出成本和促進(jìn)溝通等方面還存在改進(jìn)空間(李祥云，2020)，如部分市縣預(yù)算績效管理工作在推進(jìn)過程中遇到了績效管理意識淡薄、指標(biāo)體系東拼西湊、評價(jià)結(jié)果運(yùn)用不充分等問題，亟須參考先進(jìn)地區(qū)實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)。

從我國發(fā)展面臨的形勢看，后疫情時代國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入快速恢復(fù)期，生產(chǎn)持續(xù)提速、項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度不斷加快，前期壓抑的需求快速釋放，2023年前三季度經(jīng)濟(jì)增長5.2%，比上年同期提高2.2個百分點(diǎn)。當(dāng)然也要看到，目前經(jīng)濟(jì)較好恢復(fù)與三年多以來對市場主體的各項(xiàng)幫扶政策的助力密切相關(guān)，2023年6月13日發(fā)布的《關(guān)于做好2023年降成本重點(diǎn)工作的通知》再次調(diào)整并延長了前期幫扶政策，進(jìn)一步增強(qiáng)稅費(fèi)優(yōu)惠等政策的精準(zhǔn)性、針對性。今年以來，隨著經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健復(fù)蘇，財(cái)政收入總體回穩(wěn)向上，但也有一些地方政府財(cái)政緊平衡態(tài)勢持續(xù)，同時政策等因素對地方財(cái)政運(yùn)行帶來的影響還未完全消除，財(cái)政運(yùn)行還面臨一定壓力。鑒于此，科學(xué)統(tǒng)籌有限的財(cái)政資金，提高資金的使用效率極為必要，進(jìn)一步深化預(yù)算績效管理改革正當(dāng)其時，預(yù)算績效管理不僅是一種對支出效率進(jìn)行評估的工具，更成為助力地方財(cái)政回暖、維持社會健康穩(wěn)定的催化劑(孫玉棟和席毓，2020)，從這個意義上說，預(yù)算績效管理也成為國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)。

公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論表明，實(shí)施預(yù)算績效管理旨在解決組織內(nèi)部容易滋生的X-低效率問題，并通過匹配事權(quán)與支出責(zé)任，將其細(xì)化、量化為可衡量的計(jì)分體系，使預(yù)算軟約束成為責(zé)任硬約束，最大限度弱化公共部門自由裁量權(quán)(孫克競，2009)。我國的預(yù)算績效管理與西方績效預(yù)算理論還有很多不同之處，西方績效預(yù)算理論是在新公共管理理論、委托代理理論等基礎(chǔ)上形成的適應(yīng)西方政治體制與公共財(cái)政體制的概念(何文盛和杜曉林，2019)。預(yù)算績效管理作為一個政策性概念，集中反映了中國預(yù)算管理制度創(chuàng)新中所具有的鮮明本土化特征(趙早早和何達(dá)基，2023)。我國預(yù)算績效管理伴隨社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中全面配套改革的推進(jìn)，植根于、內(nèi)生于預(yù)算管理制度之中，在已初具規(guī)模和成效的中國“四本預(yù)算”組成的預(yù)算體系框架下，順應(yīng)國家中長期戰(zhàn)略目標(biāo)，規(guī)劃和設(shè)計(jì)可行的績效目標(biāo)、指標(biāo)體系，以提高對未來具有一定不確定性的經(jīng)濟(jì)社會變化趨勢分析與預(yù)測能力為基礎(chǔ)，適應(yīng)法治化、規(guī)范化、專業(yè)化、精細(xì)化的多維訴求(劉薇和賈康，2022)。經(jīng)過多年的探索和發(fā)展，預(yù)算績效管理經(jīng)歷了2010 年之前的“財(cái)政收支”“支出績效”“績效考評”和 2014 年之后的“預(yù)算管理”，已由預(yù)算績效評價(jià)階段轉(zhuǎn)向預(yù)算績效管理階段(何文盛和杜曉林，2019)，并已初步形成全方位、全過程、全覆蓋的管理框架，分別與預(yù)算管理的深度、廣度相契合，體現(xiàn)了“政府預(yù)算的績效管理”與“績效導(dǎo)向的預(yù)算體制管理”的雙重內(nèi)涵(趙早早和何達(dá)基，2023)。

現(xiàn)有文獻(xiàn)從預(yù)算績效管理目標(biāo)設(shè)置、評價(jià)、過程等方面討論了這項(xiàng)改革。許冉(2020)、張曉杰(2020)、何文盛和包睿男(2020)從不同維度設(shè)置了預(yù)算績效管理的目標(biāo)；申宇冰和程國強(qiáng)(2020)探討了預(yù)算績效管理評價(jià)問題；李祥云(2020)、孫玉棟和席毓(2020)、馬海濤和孫欣(2021)、李紅霞和周全林(2019)從預(yù)算績效管理的不同環(huán)節(jié)分析了我國預(yù)算績效管理改革中仍存在的問題；劉天琦和李紅霞(2019)從事前、事中、事后三個階段比較分析了北京、上海和廣東的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并指出了三個地區(qū)在預(yù)算績效管理各環(huán)節(jié)存在的問題；張強(qiáng)和施晚弟(2022)、李佳鵬和王紅梅(2022)分別對中央與地方的預(yù)算績效管理改革進(jìn)行效果評估。在預(yù)算績效管理的創(chuàng)新探索方面，王霏(2021)系統(tǒng)介紹了以全成本預(yù)算績效管理為基石的預(yù)算績效一體化管理“北京模式”；馬蔡琛和趙笛(2022)從政府財(cái)務(wù)報(bào)告的角度探索成本理念更好融入預(yù)算績效管理全過程的方式；朱虹怡(2022)、高曉樺(2023)通過將內(nèi)部控制引入預(yù)算績效管理制度以激勵和約束財(cái)政支出預(yù)算管理工作。前沿的研究集中在推動預(yù)算績效管理的數(shù)字化、智能化方面，如王敏和彭敏嬌(2019)、唐亮和童吟(2023)研究了數(shù)字化時代背景下預(yù)算績效管理面臨的機(jī)遇及可能的實(shí)施路徑。

全面實(shí)施預(yù)算績效管理從支出源頭上守住了財(cái)政資金使用的底線，發(fā)揮了績效評價(jià)用錢先問“績”、花錢必問“效”的關(guān)鍵作用。本文聚焦緩解地方政府財(cái)政支出壓力、優(yōu)化地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、提高地方財(cái)政支出效率的目標(biāo)。考察北京市、上海市、天津市、廣東省、浙江省、江蘇省等地全面預(yù)算績效管理改革的成效及經(jīng)驗(yàn)，為全國各地完善推進(jìn)預(yù)算績效管理改革提供有益參考。

二、推進(jìn)預(yù)算績效管理改革的現(xiàn)實(shí)原因

《意見》指出，以全面實(shí)施預(yù)算績效管理為關(guān)鍵點(diǎn)和突破口，解決好績效管理中存在的突出問題，推動財(cái)政資金聚力增效，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力。當(dāng)前我國所處的發(fā)展階段、財(cái)政面臨的發(fā)展形勢、各項(xiàng)改革的推進(jìn)進(jìn)程，都需要科學(xué)運(yùn)用系統(tǒng)觀念、問題導(dǎo)向等方法論，分析全面實(shí)施預(yù)算績效管理的基本價(jià)值和實(shí)踐必要性，推動預(yù)算績效管理在更高層次、更大范圍發(fā)揮作用，適應(yīng)新發(fā)展階段、契合新發(fā)展理念、支撐新發(fā)展格局構(gòu)建。

(一)地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整進(jìn)展緩慢

一是剛性支出存在重規(guī)模不重績效導(dǎo)向。長期以來，地方財(cái)政在貫徹落實(shí)國家重大戰(zhàn)略、保障國家和地區(qū)安全、滿足基本民生需要、維持自身機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)等方面的支出規(guī)模不斷增加。2020～2021年，各省份剛性支出占一般公共預(yù)算支出的比重超過六成，183個地級市2021年剛性支出占比較2020年呈上升趨勢，有6個地級市的剛性支出占比同比增長率更是超過15%(楊業(yè)偉和趙增輝，2023)，地方政府的財(cái)政緊張程度明顯提升。地方政府安排財(cái)政預(yù)算時優(yōu)先保障剛性支出達(dá)到規(guī)模目標(biāo)，而用于非剛性支出的資金往往“捉襟見肘”，更談不上實(shí)施支出績效評價(jià)了。

二是分稅制下地方政府普遍存在生產(chǎn)性支出沖動。滿足地方財(cái)政支出的資金主要來源于地方稅收收入和上級對下級政府的轉(zhuǎn)移支付，“營改增”的過渡期內(nèi)，地方財(cái)政的三大主體稅種(增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅)都是采用稅收分成的方式劃分收入，地方實(shí)現(xiàn)的稅收收入越多獲得的分成收入也越高。生產(chǎn)性財(cái)政支出包括生產(chǎn)性基本建設(shè)投資、企業(yè)挖潛改造資金和新產(chǎn)品試制費(fèi)、地質(zhì)勘探費(fèi)、支援農(nóng)業(yè)支出、國家物資儲備支出等，不僅為當(dāng)?shù)厮茉炝己玫陌l(fā)展環(huán)境、引進(jìn)優(yōu)質(zhì)建設(shè)項(xiàng)目、支持企業(yè)快速發(fā)展，還能明顯帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展、創(chuàng)造源源不斷的稅收收入，這也在一定程度上導(dǎo)致地方政府安排財(cái)政支出時側(cè)重生產(chǎn)性財(cái)政支出投入，較少重視消費(fèi)性財(cái)政支出資金。

(二)在共同財(cái)政事權(quán)中實(shí)施預(yù)算績效管理存在阻礙

無論是中央與地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任、還是省以下財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任，都存在履行共同事權(quán)的支出活動，涉及資金既包括上級對下級的轉(zhuǎn)移支付，也包括下一級財(cái)政配套資金承擔(dān)的共同事權(quán)與支出責(zé)任。按照“誰分配資金，誰審核目標(biāo)”的原則，由資金撥付部門實(shí)施預(yù)算績效評價(jià)，但其中的信息不對稱等諸多因素讓撥付資金部門的預(yù)算績效管理實(shí)績有待提升，而委托預(yù)算資金實(shí)際使用部門實(shí)施預(yù)算績效管理既違背原則，又存在“委托—代理”關(guān)系中的利益沖突等問題。當(dāng)前地方實(shí)踐中多注重目標(biāo)導(dǎo)向，對過程監(jiān)控較少，如湖北省規(guī)定下達(dá)轉(zhuǎn)移支付時須同步下達(dá)區(qū)域或項(xiàng)目績效目標(biāo)，對于屬于共同事權(quán)且無明確分擔(dān)比例的轉(zhuǎn)移支付資金，設(shè)置整體績效目標(biāo)可以只包含省級資金在一定期限內(nèi)預(yù)期達(dá)到的產(chǎn)出和效果。

(三)財(cái)政收支緊平衡態(tài)勢下地方政府債務(wù)償還壓力有所增加

當(dāng)前我國面臨的外部環(huán)境依然嚴(yán)峻復(fù)雜，仍需精準(zhǔn)有力實(shí)施宏觀政策調(diào)控，具體到財(cái)政領(lǐng)域就是要加力提效實(shí)施積極的財(cái)政政策，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理。地方政府在財(cái)政收支緊平衡態(tài)勢下更多通過發(fā)行地方政府債券籌措項(xiàng)目建設(shè)資金。地方債在發(fā)揮穩(wěn)增長、促投資、補(bǔ)短板作用的同時，在客觀上也增加了地方政府償還債務(wù)的壓力。一是財(cái)政緊平衡態(tài)勢下償債資金籌措渠道有限。從收入端看，經(jīng)濟(jì)仍處在恢復(fù)階段、減稅降費(fèi)持續(xù)推進(jìn)，財(cái)政收入增長面臨壓力；從支出端看，項(xiàng)目建設(shè)支出持續(xù)推進(jìn)，社會保障等剛性支出只增不減，收支兩端擠壓債務(wù)還本付息資金流。同時，地方政府存量優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的盤活周期長、力度有限，可用于償債的資金少。二是借新還舊的方式在一定程度上增加了償債壓力。當(dāng)前地方政府多依賴發(fā)行再融資債的滾續(xù)方式償還到期債務(wù)，這種借新還舊在短期內(nèi)緩解債務(wù)壓力，但長期看僅是將壓力后延并且也會面臨利率波動的風(fēng)險(xiǎn)。由此也就需要在地方債務(wù)“借用管還”的全流程嵌入預(yù)算績效管理，以項(xiàng)目支出績效為導(dǎo)向，抑制地方政府舉債沖動，從源頭防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提升資金使用效率，進(jìn)一步完善償債保障機(jī)制，緩解債務(wù)償還壓力。

(四)部分財(cái)政資金存在低效使用現(xiàn)象

一是部分預(yù)算資金支出進(jìn)度緩慢。特別是基層財(cái)政部門對政策缺乏了解，對資金使用范圍不能準(zhǔn)確把握，“不敢用”財(cái)政資金；列支支出不符合標(biāo)準(zhǔn)，與執(zhí)行任務(wù)目標(biāo)不匹配，“不會用”財(cái)政資金；甚至一些部門為減少審計(jì)、監(jiān)督檢查等，“不想用”財(cái)政資金，導(dǎo)致預(yù)算資金支出進(jìn)度緩慢，有的在年終成為沉淀資金被收回，如北京市懷柔區(qū)2021年3家單位的8個項(xiàng)目推進(jìn)緩慢，導(dǎo)致財(cái)政資金沉淀722.18萬元，(1)北京市懷柔區(qū)人民政府關(guān)于2021年度區(qū)級預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告[EB/OL].北京市懷柔區(qū)人民政府網(wǎng)站，2022-09-05.上海市青浦區(qū)清理區(qū)級預(yù)算部門結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，截至2023年3月底，共收回部門存量資金0.8億元。(2)區(qū)財(cái)政“三步走”扎實(shí)推進(jìn)部門存量資金清理工作[EB/OL].上海市青浦區(qū)人民政府，2023-04-17.

二是仍存在使用效率不高的沉淀資金。一方面，由于績效監(jiān)控中存在監(jiān)控不及時、績效自評不嚴(yán)格，或項(xiàng)目進(jìn)展不暢導(dǎo)致支出進(jìn)度與計(jì)劃不符，造成項(xiàng)目資金沉淀、閑置，資金使用效率不高。另一方面，由于一些特定用途資金涉及較多管理主體，多主體間關(guān)系復(fù)雜，資金使用機(jī)制不夠順暢，形成了使用效率低的沉淀資金。如經(jīng)過司法判決的生態(tài)修復(fù)資金，因缺乏明確的與生態(tài)修復(fù)責(zé)任承擔(dān)相適應(yīng)的使用規(guī)則，目前在地方財(cái)政專戶、法院執(zhí)行賬戶、環(huán)保公益基金賬戶等均有相應(yīng)沉淀資金。

三、部分地區(qū)預(yù)算績效管理改革的政策實(shí)踐與效果比較

根據(jù)《中國財(cái)政績效報(bào)告(2019)——地方經(jīng)驗(yàn)》及財(cái)政部公布的《2021年度地方預(yù)決算公開度排行榜》，綜合考慮近年各省份預(yù)算績效管理實(shí)踐及財(cái)政收支水平，可知北京市、上海市、天津市、廣東省、浙江省、江蘇省六省市是擁有典型特征和優(yōu)秀實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的地方，也是較早較快落實(shí)《意見》的地區(qū)，比較該六省市預(yù)算績效管理模式及改革效果有助于全國各地區(qū)深化財(cái)政預(yù)算績效管理改革，提高財(cái)政支出效率。

(一)六省市政策實(shí)踐對比

1.全面實(shí)施預(yù)算績效管理的評估機(jī)制特色探索

六省市在推進(jìn)全面預(yù)算績效管理改革中都在不同環(huán)節(jié)結(jié)合各自實(shí)際情況不斷創(chuàng)新，形成了極具特色的經(jīng)驗(yàn)和先行先試的探索。北京市持續(xù)探索全成本預(yù)算績效管理模式，以公共產(chǎn)品和服務(wù)為對象，運(yùn)用成本效益分析法實(shí)施全成本核算，建立目標(biāo)質(zhì)量導(dǎo)向的新型預(yù)算資金分配與管理模式，在預(yù)算目標(biāo)評價(jià)中專門設(shè)置成本類指標(biāo)。天津市以事前績效評估為切入點(diǎn)，根據(jù)支出政策、項(xiàng)目要素及成本、財(cái)力水平等，逐步構(gòu)建不同行業(yè)、分類分檔的預(yù)算項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系和預(yù)算績效管理指標(biāo)體系。廣東省在預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果公開和應(yīng)用上全力突破，在向廣東人大公開所有的績效自評報(bào)告的同時，也在門戶網(wǎng)站向社會公眾公開了所有績效評價(jià)報(bào)告，對評價(jià)結(jié)果為“中”以下的，一律削減或取消相應(yīng)的財(cái)政資金額度。(3)廣東績效之“刃”更鋒利[EB/OL].廣東省財(cái)政廳官網(wǎng)，2020-05-09.江蘇省既將政府預(yù)算績效管理與全面推行權(quán)責(zé)發(fā)生制政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革聯(lián)系起來，又在預(yù)算績效評價(jià)中建立以成本為衡量標(biāo)尺的預(yù)算分配機(jī)制，設(shè)定運(yùn)行成本指標(biāo)，還通過建立專家咨詢機(jī)制、完善全省績效管理專家?guī)?，健全預(yù)算績效技術(shù)支撐體系。浙江省提出打造預(yù)算績效“浙江樣本”，一方面，建設(shè)預(yù)算績效管理數(shù)字化平臺，優(yōu)化預(yù)算績效管理流程，加強(qiáng)數(shù)據(jù)共享，提升預(yù)算績效管理數(shù)字化智能化智慧化水平；另一方面，先行試點(diǎn)探索中期財(cái)政規(guī)劃績效管理機(jī)制，按照“總體性+階段性”兩套績效目標(biāo)，對每個政策從事前績效評估、預(yù)算編審、期中績效評估、績效監(jiān)控、到期評價(jià)各環(huán)節(jié)實(shí)行全生命周期績效管理，通過制訂完善政府投資項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)體系建立項(xiàng)目事前績效評估機(jī)制。

2.績效目標(biāo)設(shè)置對比

中央要求各地區(qū)各部門要全面設(shè)置部門和單位整體績效目標(biāo)、政策及項(xiàng)目績效目標(biāo)?？冃繕?biāo)不僅要包括產(chǎn)出、成本，還要包括經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響和服務(wù)對象滿意度等績效指標(biāo)。從北京市、天津市、廣東省、江蘇省四個典型省市已公布的預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法看，均明確了績效目標(biāo)的設(shè)定、編制與報(bào)送、審核與調(diào)整、批復(fù)與應(yīng)用等環(huán)節(jié)內(nèi)容與流程。具體看，一是在設(shè)定績效目標(biāo)時都按照指向明確、細(xì)化量化、合理可行、相應(yīng)匹配的要求，參考?xì)v史標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)等，從產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)三個維度細(xì)化和量化描述，所有這些指標(biāo)通過賦權(quán)打分的辦法量化。略有不同的是廣東省和江蘇省的預(yù)算績效目標(biāo)僅為部門整體預(yù)算績效目標(biāo)和項(xiàng)目績效目標(biāo)，并沒有設(shè)置財(cái)政政策預(yù)算目標(biāo)。值得注意的是，2018年廣東省出臺的《廣東省財(cái)政預(yù)算績效指標(biāo)庫》和《廣東省財(cái)政預(yù)算績效指標(biāo)庫管理暫行辦法》，收錄了20個行業(yè)大類、52個子類、277個資金用途、2589個績效指標(biāo)，并制訂了動態(tài)調(diào)整機(jī)制。二是在報(bào)送時都將預(yù)算績效目標(biāo)報(bào)送作為安排預(yù)算和項(xiàng)目入庫的前置條件。在績效目標(biāo)的審核中注重完整性、相關(guān)性、適當(dāng)性、可行性審核，審核結(jié)果分為“優(yōu)”“良”“中”“差”四個等級，作為預(yù)算安排的重要參考因素，所不同的是各省市對“中”“差”的審核結(jié)果處理方式有差異。例如，北京市審核結(jié)果為“中”的，修改完善后按程序重新報(bào)送審核，審核結(jié)果為“差”的，不得進(jìn)入下一步預(yù)算安排流程；天津市和廣東省并未明確不同結(jié)果的處理辦法，僅籠統(tǒng)規(guī)定績效目標(biāo)審核未通過的，不得納入項(xiàng)目庫管理；江蘇省對預(yù)算績效目標(biāo)審核的結(jié)果檔次未作出明文規(guī)定，在公布的不同類型的預(yù)算績效目標(biāo)審核表中有“通過”“不通過”兩種結(jié)果。

3.績效運(yùn)行監(jiān)控對比

績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度監(jiān)控是及時糾正發(fā)現(xiàn)的問題、確?？冃繕?biāo)如期保質(zhì)保量實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵手段。目前，通過公開渠道可知北京市、浙江省、江蘇省、廣東省的部分地級市、上海市的部分區(qū)均出臺了預(yù)算績效監(jiān)控管理的辦法，規(guī)定了預(yù)算績效監(jiān)控的主體、監(jiān)控的范圍和內(nèi)容、監(jiān)控方式和流程、監(jiān)控結(jié)果應(yīng)用等。這些地區(qū)基本參照了《中央部門預(yù)算績效運(yùn)行監(jiān)控管理暫行辦法》，在基本原則、職責(zé)劃分、主要內(nèi)容、監(jiān)控方式方法等方面保持一致。廣東省的廣州市、佛山市，上海市奉賢區(qū)等在中央實(shí)施全面預(yù)算績效管理改革前就開展了先行先試，廣州市對部分財(cái)政支出項(xiàng)目的重點(diǎn)績效運(yùn)行跟蹤經(jīng)過“前期準(zhǔn)備、具體實(shí)施、信息運(yùn)用”三個階段，在具體實(shí)施階段可以委托第三方中介機(jī)構(gòu)采取實(shí)地調(diào)研、公眾問卷、抽樣調(diào)查等方式對項(xiàng)目績效運(yùn)行情況進(jìn)行評判，形成績效運(yùn)行跟蹤反饋意見。佛山市預(yù)算績效監(jiān)控改革走在前列，運(yùn)用財(cái)政一體化平臺將績效監(jiān)控貫穿預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、核算決算等環(huán)節(jié)，并將專家評價(jià)從“事后”績效評價(jià)引進(jìn)到“事中”績效監(jiān)控中，獨(dú)創(chuàng)績效監(jiān)控現(xiàn)場評價(jià)的指標(biāo)體系，查找財(cái)政資金使用中的薄弱環(huán)節(jié)。上海市奉賢區(qū)打造“定向+自行”“完整+簡易”“監(jiān)控+整改”績效跟蹤模式，定向選取民生相關(guān)項(xiàng)目，預(yù)算單位自行跟蹤，根據(jù)預(yù)算金額和項(xiàng)目性質(zhì)設(shè)定完整或簡易跟蹤程序，與預(yù)算績效目標(biāo)背離項(xiàng)目立行立改。

4.績效評價(jià)和結(jié)果應(yīng)用對比

開展績效評價(jià)和結(jié)果應(yīng)用是實(shí)施預(yù)算績效管理改革的根本目的和落腳點(diǎn)，各地區(qū)都明確將績效評估結(jié)果與新政策的制定和新項(xiàng)目的設(shè)立掛鉤，將績效評價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤，將部門整體績效與部門預(yù)算安排掛鉤，將下級政府財(cái)政運(yùn)行綜合績效與轉(zhuǎn)移支付分配掛鉤。優(yōu)先保障績效評價(jià)結(jié)果好的政策和項(xiàng)目，督促整改評價(jià)結(jié)果為一般的項(xiàng)目，調(diào)整交叉重復(fù)、碎片化的政策和項(xiàng)目，削減低效無效資金，收回長期沉淀資金。各地區(qū)預(yù)算績效考核結(jié)果在應(yīng)用程度上的差異主要體現(xiàn)在與預(yù)算管理、政府績效考核的融合上，北京市和上海市緊密結(jié)合預(yù)算管理各環(huán)節(jié)，構(gòu)建預(yù)算績效管理鏈條，并將預(yù)算績效考核結(jié)果納入政府績效和干部政績考核體系，作為干部選拔任用的考核參考。天津市對績效考核排名末位的部門及績效評價(jià)結(jié)果為“中”的項(xiàng)目主管部門進(jìn)行約談促整改。浙江省部分地區(qū)探索了績效評價(jià)結(jié)果的融合應(yīng)用和場景開拓，如新昌縣結(jié)合“共同富?！蹦繕?biāo)任務(wù)，構(gòu)建了“7+57+122”共富指標(biāo)體系，指標(biāo)體系可量化率高達(dá)95%以上。(4)浙江預(yù)算績效管理改革實(shí)現(xiàn)四突破[EB/OL].杭州市審計(jì)局網(wǎng)站，2022-09-20.廣東省在績效評價(jià)結(jié)果公開上取得明顯突破，并形成特色經(jīng)驗(yàn)。

5.其他財(cái)政資金的預(yù)算績效管理

全面實(shí)施預(yù)算績效管理除了加強(qiáng)一般公共預(yù)算績效管理外，還要加強(qiáng)涉及一般公共預(yù)算財(cái)政資金的政府債務(wù)管理，政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險(xiǎn)基金預(yù)算等的績效管理。目前，各地區(qū)都在不斷完善預(yù)算績效管理的政策體系，均形成了“四本預(yù)算”全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。在涉及一般公共預(yù)算的財(cái)政資金績效管理方面，廣東省試點(diǎn)評價(jià)地方政府債務(wù)、政府和社會資本合作(public-private partnership，PPP)項(xiàng)目。江蘇省明確提出開展涉及一般公共預(yù)算等財(cái)政資金的政府投資基金、主權(quán)財(cái)富基金、PPP項(xiàng)目、政府采購、政府購買服務(wù)、政府債務(wù)項(xiàng)目的績效管理。上海市更進(jìn)一步明確建立財(cái)政資金與資產(chǎn)管理相結(jié)合的統(tǒng)籌配置新體系，將超標(biāo)準(zhǔn)配置、低效運(yùn)轉(zhuǎn)或長期閑置的資產(chǎn)納入“公物倉”集中管理、調(diào)劑使用。目前，北京市對市級政府投資基金績效評價(jià)制訂了專門的管理辦法，上海市、天津市、浙江省均對地方政府專項(xiàng)債券績效管理有相應(yīng)制度規(guī)定。

(二)六省市全面實(shí)施預(yù)算績效管理政策效果比較

1.地方財(cái)政收支壓力部分緩解

國家要求全面實(shí)施預(yù)算績效管理是深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的現(xiàn)實(shí)需要，各地在推進(jìn)過程中正值新冠疫情，這就為壓減一般性支出、嚴(yán)控“三公”經(jīng)費(fèi)、集中財(cái)力保重點(diǎn)提供了方法，通過全面實(shí)施預(yù)算績效管理，真正實(shí)現(xiàn)“錢花在刀刃上”，部分緩解了地方財(cái)政收支矛盾。2019～2021年，北京市全成本預(yù)算績效改革更好地樹立了成本控制理念，實(shí)現(xiàn)節(jié)支超250億元；(5)探尋預(yù)算績效管理“北京模式” 破解北京成本控制管理密碼[EB/OL].財(cái)政部網(wǎng)站，2022-04-06.2019～2020年，廣東省共評審28項(xiàng)重大項(xiàng)目，評審資金421億元，核減支出達(dá)100億元；2021年對工程建設(shè)、規(guī)劃類等六大類經(jīng)費(fèi)共153個市直項(xiàng)目和政策實(shí)施事前績效評估，核減19.42億元、核減率達(dá)28.8%。(6)無效低效資金怎么“砍”下來？廣東以事前績效評估為抓手，讓每一分財(cái)政資金用在刀刃上[EB/OL].廣東省財(cái)政廳網(wǎng)站，2021-06-25.浙江省杭州市在2021年預(yù)算編制中，市財(cái)政局牽頭審核項(xiàng)目20余個，涉及財(cái)政資金52.8億元，核減率達(dá)33%。(7)杭州市積極探索以績效為核心的集中財(cái)力辦大事管理機(jī)制改革[EB/OL].浙江省財(cái)政廳網(wǎng)站，2021-11-03.

2.財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整

全面實(shí)施預(yù)算績效管理一改過去政府支出的“大手大腳”，各項(xiàng)支出精打細(xì)算，用盡量少的資金向社會公眾提供更多、更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)：對剛性財(cái)政支出不僅考核規(guī)模更考核績效，適當(dāng)調(diào)整預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果不符合預(yù)期的支出項(xiàng)目，讓剛性支出管理更加柔性；同時減少非必要的政府購買支出，核減生產(chǎn)性支出項(xiàng)目資金，進(jìn)一步集中財(cái)力用于急需支持的重點(diǎn)事項(xiàng)，做到“花錢必問效，無效必問責(zé)”。這樣，既優(yōu)化財(cái)政資源配置，又調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，進(jìn)而帶動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)乃至經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，如浙江省紹興市通過切實(shí)加強(qiáng)預(yù)算績效管理，把更多財(cái)力集中到產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、城市轉(zhuǎn)型、社會轉(zhuǎn)型等關(guān)鍵領(lǐng)域，為打好以“兩業(yè)經(jīng)”“雙城計(jì)”“活力城”為重點(diǎn)的高質(zhì)量發(fā)展組合拳提供了強(qiáng)大的財(cái)力支撐。

3.財(cái)政資金使用持續(xù)規(guī)范

全面實(shí)施預(yù)算績效管理保障了資金使用的科學(xué)合規(guī)，精準(zhǔn)匹配了資金支出進(jìn)度與項(xiàng)目建設(shè)或進(jìn)展進(jìn)度。廣東省佛山市在2016年納入績效監(jiān)控的項(xiàng)目中，24個項(xiàng)目被收回，涉及資金3.8億元，(8)佛山：預(yù)算績效監(jiān)控改革走在前列[EB/OL].廣東省財(cái)政廳網(wǎng)站，2017-08-21.收回的資金又可重新安排到其他急需資金的項(xiàng)目中。江蘇省徐州市對市本級承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)調(diào)查和集體土地所有權(quán)登記成果更新等8個項(xiàng)目開展事前績效評估。根據(jù)專家組意見，1個項(xiàng)目予以支持立項(xiàng)，4個項(xiàng)目按照要求修改方案后予以支持，3個項(xiàng)目不予支持立項(xiàng)，項(xiàng)目審減率達(dá)37.5%，審減金額近億元。(9)全面實(shí)施預(yù)算績效管理 提高財(cái)政資金使用質(zhì)效——市財(cái)政局解讀《徐州市市本級財(cái)政支出事前績效評估管理暫行辦法》[EB/OL].徐州市人民政府，2021-12-26.此外，預(yù)算績效管理明顯遏制了政府部門經(jīng)常存在的年底“突擊花錢”現(xiàn)象，根據(jù)筆者整理計(jì)算可知，六省市衡量“突擊花錢”的財(cái)政支出甩尾系數(shù)不同程度降低，北京市、天津市、廣東省、浙江省分別從2018年的1.3、2.0、1.6、1.7下降至2022年的1.0、1.4、1.4、1.5，上海市和江蘇省基本穩(wěn)定，近年來分別為1.8左右、1.7左右。(10)作者根據(jù)北京市財(cái)政局、天津市財(cái)政局、廣東省財(cái)政廳、浙江省財(cái)政廳網(wǎng)站公開數(shù)據(jù)整理計(jì)算。

4.財(cái)政支出效率不斷提高

參考劉海兵等(2016)、王金秀和于井遠(yuǎn)(2018)、袁芳和申振東(2022)等的文獻(xiàn)，運(yùn)用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法測度北京市、上海市、天津市、廣東省、浙江省、江蘇省的財(cái)政支出效率，投入指標(biāo)選擇人均財(cái)政支出，產(chǎn)出指標(biāo)選擇人均GDP、居民人均可支配收入、城鎮(zhèn)登記失業(yè)率，(11)所有指標(biāo)均選擇黨的十八屆三中全會以來的數(shù)據(jù)，即2013～2022年的數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)來源為各地區(qū)統(tǒng)計(jì)年鑒及統(tǒng)計(jì)公報(bào)。利用DEA-Malmquist指數(shù)的Fare方法得到純技術(shù)效率、規(guī)模效率，進(jìn)而計(jì)算得到綜合效率，其中純技術(shù)效率表示上述地區(qū)地方政府財(cái)政資金配置和管理水平，規(guī)模效率反映財(cái)政支出規(guī)模報(bào)酬對財(cái)政支出影響的程度。從計(jì)算結(jié)果可以看出，北京市、上海市、天津市、廣東省、浙江省、江蘇省分別在2018～2019年、2018～2019年、2019～2020年、2020～2021年、2020～2021年、2020～2021年出現(xiàn)綜合效率的明顯提升，這與上述地區(qū)全面實(shí)施預(yù)算績效管理的年份基本吻合；從綜合效率提升的主要驅(qū)動因素分析可知，純技術(shù)效率也就是地方財(cái)政支出管理和配置水平提升拉動財(cái)政支出效率不斷提高(廣東省、浙江省、江蘇省除外(12)廣東省、浙江省、江蘇省主要由規(guī)模效率拉動，主要是因?yàn)槿貐^(qū)的財(cái)政支出規(guī)模的報(bào)酬高于其他三個直轄市。)，由此可知全面實(shí)施預(yù)算績效管理在一定程度上提高了財(cái)政支出總體效率。

四、目前實(shí)施預(yù)算績效管理有待完善的問題

(一)實(shí)施預(yù)算績效管理部分環(huán)節(jié)存在形式化

一是在績效目標(biāo)管理環(huán)節(jié)，僅將績效目標(biāo)的報(bào)送作為條件，而沒有進(jìn)一步提高門檻，將同一預(yù)算申請主體上一年度的績效目標(biāo)完成條件與本年度的報(bào)送同時作為相應(yīng)的條件。當(dāng)然，上一年度績效目標(biāo)的評價(jià)往往與下一年度預(yù)算申請時間存在錯位，而更早年度對非延續(xù)性預(yù)算項(xiàng)目的績效評價(jià)又沒有可參考性，新的項(xiàng)目績效目標(biāo)的設(shè)置過于依賴經(jīng)驗(yàn)和主觀判斷，對專業(yè)性較強(qiáng)的預(yù)算項(xiàng)目即使有第三方評估也難保證評估的準(zhǔn)確性，這就不可避免地出現(xiàn)績效目標(biāo)審核流于形式的問題。二是在績效運(yùn)行監(jiān)控環(huán)節(jié)，目前已有的跟蹤監(jiān)控制度都未制訂具體的實(shí)施細(xì)則，實(shí)踐中多以支出進(jìn)度作為跟蹤監(jiān)控的“指揮棒”，這與績效管理的初衷有一定程度背離，階段性產(chǎn)出的完成進(jìn)度及趨勢、階段性效益的實(shí)現(xiàn)進(jìn)度及趨勢、跟蹤服務(wù)對象階段性滿意度及趨勢缺乏監(jiān)控，基本依靠預(yù)算執(zhí)行單位的自覺性和主動性推進(jìn)。三是在績效評價(jià)和結(jié)果應(yīng)用環(huán)節(jié)，較多預(yù)算項(xiàng)目評價(jià)目標(biāo)完成表依賴自評，導(dǎo)致“誰分配資金，誰審核目標(biāo)”的原則流于形式，第三方評估也僅審核支撐相應(yīng)目標(biāo)分值的材料，缺乏對人員從事相應(yīng)業(yè)務(wù)的真實(shí)性、完整性等的審核。

(二)預(yù)算績效的執(zhí)行主體存在“道德風(fēng)險(xiǎn)”

一是“誰申請資金，誰設(shè)定目標(biāo)”的原則給予部門(單位)、項(xiàng)目主辦方、政策受益主體較大的自由裁量權(quán)，容易出現(xiàn)目標(biāo)設(shè)定中的避重就輕和模糊設(shè)定問題，如預(yù)算績效申報(bào)表的三級指標(biāo)及權(quán)重分配基本由上述主體根據(jù)預(yù)算項(xiàng)目實(shí)際情況設(shè)定，在實(shí)踐中部分預(yù)算績效指標(biāo)明顯是將準(zhǔn)入條件當(dāng)作衡量的標(biāo)準(zhǔn)，真正控制項(xiàng)目質(zhì)量的指標(biāo)反倒不列選或采用定性表述，為以后的各環(huán)節(jié)留足了人為操作的空間。二是部分預(yù)算項(xiàng)目成為其他項(xiàng)目的“殼”資源，即預(yù)算執(zhí)行主體因資金用途或管理規(guī)范的限制，將本沒有資金來源的項(xiàng)目借助經(jīng)包裝后的預(yù)算項(xiàng)目來實(shí)施，這就導(dǎo)致預(yù)算績效評價(jià)的是作為“殼”的預(yù)算項(xiàng)目，而真正使用財(cái)政資金的項(xiàng)目卻脫離了績效管理的范圍。三是預(yù)算績效管理與中長期財(cái)政規(guī)劃脫節(jié)，當(dāng)前普遍認(rèn)為預(yù)算績效是對年度短期預(yù)算資金的規(guī)范，對統(tǒng)籌考慮中長周期內(nèi)的產(chǎn)出、成本、效益等的政策和計(jì)劃明顯不足，同時預(yù)算績效管理注重效率和效果卻忽視了資金結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

(三)預(yù)算績效的評價(jià)客觀性程度不高

一是在預(yù)算項(xiàng)目績效自評中，各地區(qū)目前公布的預(yù)算績效申報(bào)表中都涉及產(chǎn)出指標(biāo)、投入指標(biāo)、成本指標(biāo)、滿意度指標(biāo)，具體的三級指標(biāo)由各自評主體自己擬定，預(yù)算績效指標(biāo)體系設(shè)置不夠細(xì)化，且事前評估多以定性描述為主，缺乏量化指標(biāo)，再加上自評主體承擔(dān)的是代理人的角色，與財(cái)政部門存在“委托—代理”關(guān)系中的問題，自評主體開展的預(yù)算績效評價(jià)顯然會降低客觀性。二是預(yù)算績效評價(jià)報(bào)告質(zhì)量不高、應(yīng)用性不強(qiáng)。目前，績效評價(jià)不通過的報(bào)告還是極少數(shù)，更多是報(bào)告出具前雙方經(jīng)過溝通與磋商，盡量避免申請不到財(cái)政資金的情況，這就沖擊了預(yù)算績效評價(jià)報(bào)告的真實(shí)性。根據(jù)李祥云(2020)對湖北省的問卷調(diào)查，八成以上市縣財(cái)政局對績效數(shù)據(jù)的真實(shí)性持懷疑態(tài)度，這一比例在省直預(yù)算單位更是高達(dá)90.3%。三是保證第三方評估客觀性的制度缺乏。與實(shí)施項(xiàng)目審計(jì)不同，預(yù)算績效評估或?qū)徲?jì)并沒有一套標(biāo)準(zhǔn)體系可供執(zhí)行，一般會計(jì)師事務(wù)所沿用審計(jì)程序?qū)嵤╊A(yù)算績效評估，審計(jì)程序旨在保證財(cái)務(wù)報(bào)告的合規(guī)性，而績效評估這種專業(yè)性較高的評估難以匹配審計(jì)框架，自然會影響第三方的客觀性。

(四)預(yù)算績效的監(jiān)督和問責(zé)主體存在角色重疊

一是財(cái)政部門作為預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督審查方，在涉及財(cái)政部門自己的支出績效或者是承擔(dān)的項(xiàng)目績效評價(jià)時，就出現(xiàn)了既是“裁判員”又是“運(yùn)動員”的矛盾，其他部門的預(yù)算部門與業(yè)務(wù)部門間也存在同樣的問題。引入會計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評估、行業(yè)咨詢等中介機(jī)構(gòu)和專家學(xué)者，及向人大、政協(xié)、紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)等部門以及社會公眾主動公開預(yù)算績效能緩解上述矛盾，但上述主體參與程度往往不深，對部門多年的規(guī)劃和資金安排的了解、熟悉程度有限，起到的監(jiān)督作用也有限。二是預(yù)算績效問責(zé)主體也存在既是“裁判員”又是“運(yùn)動員”的問題。當(dāng)擬問責(zé)項(xiàng)目涉及問責(zé)主體時，該主體往往會避重就輕，再加上項(xiàng)目預(yù)算支出的復(fù)雜性，往往會模糊各部門應(yīng)承擔(dān)的具體責(zé)任。如跨部門項(xiàng)目，當(dāng)出現(xiàn)預(yù)算績效失責(zé)情況時，涉及該項(xiàng)目的部門都存在僥幸心理，部門之間相互推諉責(zé)任，結(jié)果往往以問責(zé)依據(jù)不夠充分的結(jié)論結(jié)束追責(zé)，或采用“一刀切”的方式對項(xiàng)目涉及的部門進(jìn)行全部追責(zé)，這不僅影響項(xiàng)目的改進(jìn)，也打擊了部門及相關(guān)人員的工作積極性。

五、縱深推進(jìn)預(yù)算績效管理改革的舉措

(一)構(gòu)建全方位、多層次、動態(tài)調(diào)整的績效目標(biāo)體系

一是預(yù)算績效整體的目標(biāo)和指標(biāo)應(yīng)遵循成本性、相關(guān)性、重要性、可比性、系統(tǒng)性和經(jīng)濟(jì)性原則，設(shè)計(jì)需兼顧定性指標(biāo)和定量指標(biāo)、長期指標(biāo)和短期指標(biāo)，并增設(shè)責(zé)任指標(biāo)及生態(tài)指標(biāo)等特色指標(biāo)，以核心指標(biāo)體系為基本評價(jià)框架，統(tǒng)一反映被評價(jià)對象的產(chǎn)出、投入、成本、效果、效率等，同時體現(xiàn)對象的個別性和差異性，在覆蓋所有預(yù)算資金的前提下，允許開展特色指標(biāo)修訂。要使績效信息體現(xiàn)橫向可比性與縱向可追溯性特征，進(jìn)而做到“可比較、可監(jiān)測、可評價(jià)、可報(bào)告”。最后要形成指標(biāo)管理庫，其中涉及的各類指標(biāo)要實(shí)時更新、動態(tài)調(diào)整，及時剔除與實(shí)際不符的指標(biāo)，增加更能反映預(yù)算項(xiàng)目實(shí)質(zhì)的指標(biāo)。二是在預(yù)算績效評價(jià)方法上，在目前現(xiàn)有的成本效益分析法、成本效用分析法、比較法、公眾評判法之外，結(jié)合不同的項(xiàng)目和指標(biāo)，選擇符合項(xiàng)目特征及項(xiàng)目性質(zhì)的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評價(jià)方法，對于部門(單位)支出績效評價(jià)可以考慮公共基準(zhǔn)定價(jià)法、可比預(yù)算主體估價(jià)法等方法，對于項(xiàng)目績效評價(jià)引入物有所值評價(jià)方法，建設(shè)實(shí)施周期較長的項(xiàng)目探索含實(shí)物期權(quán)的物有所值評價(jià)方法，上述評價(jià)方法還要廣泛征求相關(guān)利益主體、責(zé)任主體、專家學(xué)者及社會公眾的意見。三是跨周期目標(biāo)設(shè)置與中長期財(cái)政規(guī)劃銜接，既設(shè)置全周期的績效目標(biāo)，也設(shè)置當(dāng)年的績效目標(biāo)。全周期目標(biāo)應(yīng)將整個周期內(nèi)的各項(xiàng)指標(biāo)細(xì)化、量化且可分解，并能與年度績效目標(biāo)銜接，每年對全周期績效目標(biāo)進(jìn)行評估調(diào)整，進(jìn)一步探索跨周期目標(biāo)的動態(tài)調(diào)整機(jī)制與滾動實(shí)施機(jī)制。

(二)進(jìn)一步細(xì)化績效跟蹤監(jiān)控流程

一是制訂績效跟蹤監(jiān)控實(shí)施規(guī)范，明確跟蹤監(jiān)控細(xì)則。浙江省湖州市財(cái)政局發(fā)布全國首套市級地方政府標(biāo)準(zhǔn)《全周期預(yù)算績效監(jiān)督管理工作規(guī)范》，構(gòu)建包括黨委、人大、政府10多個部門在內(nèi)，橫向貫通、縱向協(xié)同的多部門預(yù)算績效監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機(jī)制。二是按照“全面覆蓋，突出重點(diǎn)”原則，確定績效跟蹤監(jiān)控范圍，對納入預(yù)算績效管理系統(tǒng)中的部門整體支出和項(xiàng)目支出，全面開展預(yù)算執(zhí)行情況和績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況動態(tài)監(jiān)控跟蹤管理。三是依據(jù)“誰支出，誰負(fù)責(zé)”原則，從項(xiàng)目主要績效指標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，評估項(xiàng)目年度績效目標(biāo)是否偏離、年底績效目標(biāo)預(yù)期能否達(dá)到，查找問題是否符合實(shí)際，采取措施是否合理。財(cái)政部門對預(yù)算單位的預(yù)算支出績效運(yùn)行情況進(jìn)行審核，并在預(yù)算單位自行監(jiān)控的基礎(chǔ)上，選擇社會關(guān)注度較高的民生項(xiàng)目，開展重點(diǎn)績效運(yùn)行監(jiān)控，保證績效目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。四是強(qiáng)化預(yù)算跟蹤監(jiān)控結(jié)果應(yīng)用。通過監(jiān)控信息反饋，對預(yù)期無績效、低效及未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)或預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度偏慢的項(xiàng)目，督促責(zé)任單位制定有效措施，加快支出進(jìn)度，并將監(jiān)控結(jié)果作為調(diào)整當(dāng)年預(yù)算和以后年度預(yù)算編制的參考依據(jù)。

(三)提高績效評價(jià)和結(jié)果應(yīng)用的客觀公正性

一是在細(xì)化和量化績效目標(biāo)的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格審核用于支撐目標(biāo)實(shí)現(xiàn)材料的真實(shí)性，運(yùn)用信息化手段對材料實(shí)施穿透式審查，將重大項(xiàng)目具體執(zhí)行人員、工作時間、工作地點(diǎn)、工作時長、工作量、工作成果進(jìn)行稽核對比；對一般項(xiàng)目績效評價(jià)，與專項(xiàng)督查等形成聯(lián)合辦公機(jī)制，高效實(shí)施項(xiàng)目各階段監(jiān)控。二是進(jìn)一步拓展績效評價(jià)標(biāo)志性場景應(yīng)用。一方面，完善政府采購現(xiàn)行體系，從以程序?yàn)閷?dǎo)向轉(zhuǎn)向以結(jié)果為導(dǎo)向，以需求方采購人為中心，注重績效目標(biāo)，增加需求方管理的必要程序和新交易機(jī)制規(guī)則。另一方面，在地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控中試行預(yù)算績效評價(jià)管理，基于全面預(yù)算績效管理體系模擬構(gòu)建地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析平臺，搭建以績效驅(qū)動的動態(tài)風(fēng)險(xiǎn)測算模型，可在一定程度上提升債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)測算質(zhì)量，以較少測算資源投入而獲取更高的財(cái)政資金支出效率。三是探索制定會計(jì)師事務(wù)所等第三方承接預(yù)算績效評價(jià)業(yè)務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，從評估目標(biāo)、評估流程、評估風(fēng)險(xiǎn)識別、評估風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)、評估風(fēng)險(xiǎn)防范與應(yīng)對等方面形成預(yù)算績效評價(jià)框架，根據(jù)不同行業(yè)、不同領(lǐng)域預(yù)算項(xiàng)目制定評價(jià)報(bào)告樣式，會計(jì)師事務(wù)所等第三方在承接預(yù)算評價(jià)業(yè)務(wù)時也要注重咨詢事務(wù)所外的專家，同時鼓勵多個第三方開展聯(lián)合評價(jià)。

(四)強(qiáng)化實(shí)施預(yù)算績效的支撐保障

一是對接數(shù)字政府、預(yù)算一體化管理平臺、公共資金績效管理服務(wù)平臺建設(shè)，在條件允許時上線運(yùn)行績效監(jiān)控模塊，自動抓取預(yù)算項(xiàng)目、預(yù)算指標(biāo)、資金支付、績效目標(biāo)等信息，實(shí)時監(jiān)控預(yù)算績效實(shí)現(xiàn)進(jìn)展。同時嵌入分類警示機(jī)制，根據(jù)評分結(jié)果自動按紅燈、黃燈和綠燈三檔進(jìn)行預(yù)警，便于預(yù)算部門迅速定位問題項(xiàng)目，明確整改方向，進(jìn)一步提高監(jiān)控的及時性和精準(zhǔn)性。二是探索運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)施預(yù)算績效評價(jià)，突破現(xiàn)有預(yù)算績效評價(jià)數(shù)據(jù)體系，加強(qiáng)大數(shù)據(jù)、云計(jì)算技術(shù)、區(qū)塊鏈技術(shù)等的應(yīng)用，集成海量數(shù)據(jù)和信息，從宏觀、中觀和微觀角度建立支出結(jié)構(gòu)和預(yù)算績效數(shù)據(jù)庫，做實(shí)預(yù)算績效標(biāo)準(zhǔn)。合理利用大數(shù)據(jù)和信息需求來調(diào)控主體，促進(jìn)評價(jià)方式的多元化，開展和實(shí)際要求一致的績效評價(jià)內(nèi)容，同時要和不斷變化的信息環(huán)境相適應(yīng)，規(guī)范化進(jìn)行預(yù)算績效評價(jià)和跟蹤。三是統(tǒng)籌謀劃數(shù)字預(yù)算績效管理，將數(shù)字預(yù)算績效管理納入數(shù)字財(cái)政和預(yù)算一體化框架中一體規(guī)劃、一體推進(jìn)，引入“循證決策”和立項(xiàng)評估決策的理念，將績效信息作為預(yù)算決策和政府決策質(zhì)量的重要基礎(chǔ)和依據(jù)。

(五)增強(qiáng)各主體的預(yù)算績效管理意識

一是增強(qiáng)預(yù)算績效執(zhí)行主體的主人翁意識，引導(dǎo)預(yù)算績效執(zhí)行主體管理理念從“重分配輕管理”向“花錢必問效”轉(zhuǎn)變，常態(tài)化開展“以案為鑒”警示教育。制定預(yù)算績效自評規(guī)范和實(shí)施細(xì)則，指導(dǎo)預(yù)算績效執(zhí)行主體開展預(yù)算績效評價(jià)的規(guī)范性、科學(xué)性、合規(guī)性。二是提高預(yù)算績效評價(jià)主體的責(zé)任意識，建立專家?guī)欤瑢Σ煌I(lǐng)域、不同行業(yè)、不同專業(yè)專家進(jìn)行分類，定期開展預(yù)算績效評價(jià)培訓(xùn)，實(shí)行專家簽字終身負(fù)責(zé)制。指導(dǎo)第三方中介機(jī)構(gòu)成立預(yù)算績效評價(jià)協(xié)會，定期開展討論、講座等活動，為規(guī)范績效評價(jià)建言獻(xiàn)策。三是明確劃分預(yù)算績效監(jiān)督和問責(zé)主體責(zé)任，進(jìn)一步明晰黨委、政府、業(yè)務(wù)部門等主體的職能和職責(zé)，從源頭杜絕相關(guān)責(zé)任主體在預(yù)算績效管理上的隨意性，使績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用的持續(xù)性、規(guī)范性得到保障。進(jìn)一步明確績效目標(biāo)、績效評價(jià)指標(biāo)以及結(jié)果問責(zé)中的責(zé)任因素，將績效評價(jià)結(jié)果作為部門業(yè)績考核、業(yè)務(wù)人員評優(yōu)評獎的重要依據(jù)。