湯紫薇 文庭孝 張冬云

[摘要]?國家健康政策文本的制定是推動衛(wèi)生健康發(fā)展的上層助力器。為梳理我國近22年來健康政策的演化特征，本文以2000～2022年5月國家層面的317篇重要衛(wèi)生健康政策文本為研究對象，運用文獻計量法、詞頻統(tǒng)計法、社會網(wǎng)絡分析法等并借助Python語言工具探究政策在數(shù)量時序變化、形式體例類型、頒布部門網(wǎng)絡、主題演化特征等四個維度的政策信息特征，以補充對近年國內(nèi)健康政策的全局性定量分析，為客觀認識我國衛(wèi)生健康政策的發(fā)展態(tài)勢提供新的觀察視角，并對未來政策制定發(fā)展提供新的思路。

[關鍵詞]?健康政策；量化分析；政策分析

[中圖分類號]?R190??????[文獻標識碼]?A??????[DOI]?10.3969/j.issn.1673-9701.2023.09.022

Analysis?on?the?evolution?of?China's?health?policy?from?2000?to?2022

TANG?Ziwei1，?WEN?Tingxiao1，?ZHANG?Dongyun2

1.Department?of?Biomedical?Informatics，?School?of?Life?Sciences，?Central?South?university，?Changsha?410013，?Hunan，?China;?2.Shenzhen?Health?Development?Research?and?Data?Management?Center，?Shenzhen?518028，?Guangdong，?China

[Abstract]?The?formulation?of?national?health?policy?texts?is?an?upper?level?booster?for?promoting?health?development.?In?order?to?sort?out?the?evolution?characteristics?of?China's?health?policy?in?the?past?22?years，?this?article?takes?317?important?health?policy?texts?at?the?national?level?from?2000?to?May?2022?as?the?research?object，?use?bibliometrics，?word?frequency?statistics，?and?social?networks，?analytical?methods?and?the?use?of?Python?language?tools?to?explore?the?four?dimensions?of?policy：?quantitative?and?temporal?changes，?formal?and?stylistic?types，?network?of?issuing?departments，?and?thematic?evolution?characteristics.?Policy?information?features?to?supplement?the?overall?quantitative?analysis?of?domestic?health?policies?in?recent?years?and?provide?new?insights?into?the?development?trend?of?China's?health?policies，?and?provide?new?ideas?for?future?policy?formulation?and?development.

[Key?words]?Health?policy;?Quantitative?analysis;?Policy?analysis

公共政策作為政府機構頒布的特定主題的法律、監(jiān)管措施及行動方案或資金優(yōu)先方案，在衛(wèi)生健康領域具有前瞻性的信息指引作用[1]。我國衛(wèi)生與健康政策的演變反映政府在健康問題上的治理理念與焦點遷移，第12屆全國人大政府工作報告中李克強總理提出要打造“健康中國”。2016年10月國務院頒布《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》，同年12月印發(fā)《“十三五”衛(wèi)生與健康規(guī)劃》，逐步落實健康中國戰(zhàn)略在各級區(qū)域的戰(zhàn)略部署。本研究致力于關注2000年以來與衛(wèi)生健康相關的重要政策文本，從量化和關鍵詞解讀的角度進一步追蹤我國衛(wèi)生健康領域的政策重點，為客觀把握我國健康政策的趨勢進而進行政策優(yōu)化提供參考。

1??前言

目前相關學術領域對衛(wèi)生健康政策的研究集中于多個方面，主要包括健康政策的概念和范圍、健康政策內(nèi)容分析、健康政策實施路徑、健康政策的演變分析、健康政策執(zhí)行效果分析、國內(nèi)外健康政策的比較研究及啟示[2-7]。研究主題則包括青少年健康政策、老齡健康政策、互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療健康政策、醫(yī)藥衛(wèi)生供給側改革、醫(yī)療保障政策等細化的分支領域[8-12]。在研究方法方面，研究者們主要采用不同的量化工具或模型方法分析健康政策的文本特征；魏敏等[13]基于政策工具視角分析中醫(yī)藥健康服務領域出臺的政策樣本；王崢等[14]借助詞頻分析工具將各省“健康規(guī)劃綱要”中與老齡群體相關的政策文本進行編碼與聚類；周挺等[15]以修正后的“模糊-沖突”模型對影響青少年體質健康政策執(zhí)行的支配性要素進行解釋。本研究選取近22年來中國衛(wèi)生健康領域的重要政策文本，從定性與定量兩個角度分析多個維度的政策走向特征，以探究其整體演化趨勢。

2??數(shù)據(jù)來源和研究方法

2.1??數(shù)據(jù)來源

為保證政策文本選擇的權威和全面，本研究以國務院官網(wǎng)及國家衛(wèi)生健康委官網(wǎng)等政府機關網(wǎng)站公開專欄中正式發(fā)布的政策文件作為第一數(shù)據(jù)采集來源，以“健康”“衛(wèi)生”作為關鍵詞進行檢索，同時查閱《中華人民共和國衛(wèi)生健康常用法律法規(guī)全書》等政策匯編文獻作為補充。本文主要收集地方以上的行政機關或黨政組織發(fā)布的政策文件，整理后重新判別文件主旨與衛(wèi)生健康這一主題的相關度，將相關度高的涉及具體要求和明確任務的文件標記為重要政策，進而采納為分析樣本進行下載保存，共獲取政策條目312條，政策相關文件317篇。

2.2??研究方法

本文將收集的政策條目手工錄入Excel，隨后采取初步量化分析，首先通過人工計數(shù)及圖表繪制的形式分析政策文件的發(fā)文數(shù)量、發(fā)文體例、發(fā)文部門對應頻次等屬性信息，其次運用社會網(wǎng)絡分析法構建節(jié)點圖譜，利用cooc軟件生成共現(xiàn)矩陣，導入ucinet生成?##h矩陣文件，再由netdraw工具處理得到net文件，接著導入vosviewer形成部門合作網(wǎng)絡圖譜，以說明部門間的合作緊密度情況，隨后采用python語言讀取所有政策文件，通過jieba分詞工具進行分詞操作與歸納，以探尋國家健康政策近年來重要關注的焦點話題。

3??2000～2022年我國健康相關重要政策演進特征

3.1??我國健康相關重要政策數(shù)量發(fā)展趨勢

本研究317篇政策文本起始于2000年，年均發(fā)布14.4篇。2000～2012年間頒布文件量在個位數(shù)浮動；2013年起政策發(fā)布開始穩(wěn)定增長，2013～2014、2015～2017、2018～2021三個時間段均呈現(xiàn)出小幅增長波動。2014年是新醫(yī)改關鍵性的一年，國務院頒布《關于印發(fā)深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革2014年重點工作任務的通知》等重點任務文件，此時政策數(shù)量明顯上升；2016年健康中國上升至戰(zhàn)略地位，《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》發(fā)布，一系列相關配套政策陸續(xù)發(fā)布，其中2017年達峰值57條，2020年國家發(fā)布衛(wèi)生健康政策52條。該年與疫情相關實施性政策有18篇，約占全年的三分之一。

3.2??我國健康相關重要政策文本體例分析

從國家重要衛(wèi)生健康政策的文本體例占比來看，法規(guī)性文件占96%，通知154條，占法規(guī)性文件的近半數(shù)，其次意見81條（26%）、辦法19條（6%）、規(guī)劃7條（2%）、綱要5條（2%）、條例、標準、目錄、計劃、方案、規(guī)定、公告、決定、建議、細則等體例形式數(shù)量5條以下，而措施、程序及制度的政策文本各僅1條，可以看出，我國健康政策的文種類型較為豐富，以無強制執(zhí)行要求的通知及意見類型的占比最高，表明健康政策以導向式傳達為主，中央高層等政策制定者在宏觀方向上的把握有著積極探索，有關事項辦理的辦法文件數(shù)量次之，說明從頂層動員到底層推進的行動在逐步強化。

3.3??我國健康相關重要政策發(fā)布部門及合作網(wǎng)絡演進

3.3.1??政策發(fā)布部門總體描述分析??參與制定頒布健康政策的發(fā)文單位共有66家，我國健康政策發(fā)布部門主體除單獨發(fā)文數(shù)量最多（92條）的國務院之外，主要形式為聯(lián)合發(fā)文，其中國家衛(wèi)生健康委員會（前身為衛(wèi)生部與國家計劃生育委員會）獨立發(fā)文60次，在聯(lián)合發(fā)文中首位發(fā)文47次，次要發(fā)文34次，而財政部和國家中醫(yī)藥管理局盡管獨立發(fā)文僅1篇，但在聯(lián)合發(fā)文中的次要位列中出現(xiàn)頻次均在40次以上，其余部門中以首位居多的政策主體部門為國家醫(yī)療保障局16條，余下的政策主體單獨發(fā)文數(shù)量則以個位數(shù)居多，僅全國人大會議決議通過的政策超過10條。此外，國務院主體中除辦公廳發(fā)文，下屬部門還包括國務院醫(yī)改辦，國務院扶貧辦、國務院國資委等機關單位，且國務院還成立了深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革領導小組等專門小組制定相應政策。

3.3.2??政策發(fā)布部門合作網(wǎng)絡演進??參與健康政策聯(lián)合發(fā)文的政策主體有42家，主要分為5個強合作集群，其中國家健康衛(wèi)生委員會、人力資源和社會保障部、中共中央、國務院、國家發(fā)展與改革委員會等部門或組織是集群聯(lián)合發(fā)文的核心，與其他部門的合作發(fā)布次數(shù)>10次以上的聯(lián)合發(fā)文主體有15家。兩兩合作中，國家衛(wèi)生健康委員會與國家中醫(yī)藥管理局、國家衛(wèi)生健康委員會與國家醫(yī)療保障局、財政部與國家發(fā)展和改革委員會等部門之間的合作強度較強。由此可見，我國健康政策制定主體間的合作比較廣泛，不僅是衛(wèi)生系統(tǒng)內(nèi)的部門單獨治理，而是多元協(xié)同式的合作推進，但需指出的是，仍有多個部門間的兩兩合作僅有1～3次，表明部門合作強度普遍有限。

4??2000～2022年我國健康相關重要政策主題分布

為探尋近22年健康政策文件的重要主題信息，本研究基于文獻計量學方法，采用python的docx包讀取所有的政策文件內(nèi)容，再利用jieba工具分詞，將無用的停用詞整理過濾，最后將分詞結果利用dict進行詞頻統(tǒng)計，將最終結果倒序取top90，再人為剔除“加強”“管理”“推進”“完善”“實施”等無實義的動詞及“重點”“水平”等較為寬泛的名詞，將政策文本歸納整理4個相關主題集群見表1。

4.1??綜合醫(yī)療衛(wèi)生體制改革政策

我國醫(yī)療衛(wèi)生體系變革主要由政策驅動。主題群1包含“醫(yī)療”“衛(wèi)生”“國家”“藥品”“醫(yī)療機構”“醫(yī)保”等調控性資源的相關實體及“制度”“規(guī)范”“監(jiān)管”“改革”等代指架構設計和應用手段的關鍵詞，可看出目前綜合醫(yī)改核心內(nèi)容主要圍繞醫(yī)療的公益性質、醫(yī)療服務品質與價格、醫(yī)療衛(wèi)生籌資與保障、公共衛(wèi)生服務機構績效評價、衛(wèi)生規(guī)劃與法制等重要分支統(tǒng)籌推進，這不僅包括完善藥物、疫苗、醫(yī)療器械的快速審評機制建設，完善醫(yī)師執(zhí)業(yè)制度建設，還包括推進醫(yī)療資源擴容下沉和均衡布局，推進醫(yī)聯(lián)體、醫(yī)共體建設等具體措施方案。

4.2??互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字智慧醫(yī)療政策

在互聯(lián)網(wǎng)智慧醫(yī)療領域，仍需迭代的精準推送能力、配套的集中營銷鏈路方案及數(shù)據(jù)資源的管控處理壁壘同樣也是政府調控扶持的重點之處。主題群2的核心關鍵詞包括“數(shù)據(jù)”“技術”“信息”“互聯(lián)網(wǎng)”“治療”“診療”等，可見現(xiàn)頒布的互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字醫(yī)療政策主要聚焦于具體應用上，如健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)建設、健康信息管理平臺建設、人工智能影像技術扶持等，以推進健康醫(yī)療信息在便民惠民上凸顯實效。同時關鍵詞表中的“規(guī)范”“監(jiān)管”也印證該領域政策重視健康領域的市場準入、執(zhí)業(yè)紀律及網(wǎng)絡安全監(jiān)管，政府制定互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)院規(guī)范、遠程診療規(guī)范、醫(yī)藥電商規(guī)范等一系列政策文件，以提高智慧醫(yī)療監(jiān)督執(zhí)法水平。

4.3??中醫(yī)藥健康產(chǎn)業(yè)政策

中醫(yī)藥行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展較為成熟，涵蓋中藥原材料種植、生物技術和制藥、醫(yī)藥零售及第三方物流等板塊。將主題群3的核心關鍵詞“藥品”“中醫(yī)藥”“培訓”“應用”“教育”“生產(chǎn)”與相關政策文本結合可總結出，目前頒布的中醫(yī)藥政策主要包含以下方面：中醫(yī)藥健康知識普及宣教、中醫(yī)藥領域重點學科與人才隊伍培養(yǎng)、中醫(yī)技術在疾病診療中的推廣應用、中醫(yī)藥在預防、治療、護理、康復等各環(huán)節(jié)的優(yōu)勢突出、中醫(yī)藥服務體系的網(wǎng)絡化布局革新、中藥材種植生產(chǎn)基地建設、中醫(yī)藥科研基地與觀賞基地的打造、中醫(yī)理療服務項目的醫(yī)保納入與基金監(jiān)管等，這些政策不僅挖掘中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)在各個領域的潛力，也促進其與相關產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。

4.4??人口老齡化應對醫(yī)療保健政策

人口老齡化與人均可支配收入的提升使得老齡化應對成為社會重點關注的問題。將主題群4中的“服務”“養(yǎng)老”“疾病”“老年人”“醫(yī)?！薄霸\斷”“診療”等老齡身份的健康關鍵詞及相應的政策內(nèi)容結合來看，該主題聚焦于城鄉(xiāng)社區(qū)老年人的規(guī)范健康管理，具體政策涉及老年健康與醫(yī)養(yǎng)結合服務的眾多方面，包括多渠道完善老年人的健康檔案內(nèi)容，還包括為失能、高齡、殘疾等具有特殊困難的老年人的健康評估與健康服務及慢性病的早期篩查、干預、分類指導、康復、護理全生命周期的機制完善，同時還強調老年人的心理健康問題，建議對其開展抑郁、焦慮等精神障礙的心理評估、心理輔導及隨訪管理等關懷服務。此外，老年友善型醫(yī)療機構建設、服務流程的優(yōu)化、金融稅收政策的支持、無障礙設施的配備也是政策中較為關注的部分。

綜上，通過對我國近22年衛(wèi)生健康政策的分析得知：第一，我國的衛(wèi)生健康政策在近年間已形成穩(wěn)步發(fā)展的局面，政策頒布數(shù)量維持有效增長，政策體例類型全面覆蓋、頒布部門橫向協(xié)同網(wǎng)絡已初步建立，形成以國務院和國家衛(wèi)健委等衛(wèi)生部門為主導、多部門協(xié)同參與的多元綜合治理體系，共同助力國家大健康事業(yè)的良性發(fā)展；第二，從健康政策內(nèi)容的角度，由政策文本清洗處理后歸納整理得到的關鍵詞集群可以看出，我國近22年頒布政策的熱點話題集中在以“改革”為核心的綜合醫(yī)療衛(wèi)生體制改革、“數(shù)據(jù)”為核心的互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字智慧醫(yī)療、“應用”為核心的中醫(yī)藥健康產(chǎn)業(yè)及“服務”為核心的老齡化應對醫(yī)療保健4個方面，可見政府層面利用政策工具，從全局視角為衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展提供組合型指導。

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（收稿日期：2022–09–13）

（修回日期：2023–02–12）