摘 要：“兩山”理論是習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要組成部分，是習(xí)近平基于豐富的基層經(jīng)驗(yàn)和地方工作實(shí)踐、著眼世界經(jīng)濟(jì)社會(huì)與環(huán)境發(fā)展大勢(shì)、遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境治理規(guī)律提出的科學(xué)理論。回顧“兩山”理論的孕育與發(fā)展過(guò)程并解讀其理論內(nèi)涵和時(shí)代價(jià)值，對(duì)我國(guó)生態(tài)文明法治建設(shè)具有重大指導(dǎo)意義。在把握國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下，習(xí)近平提出碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)，進(jìn)一步豐富了“兩山”理論的核心內(nèi)涵，特別凸顯出“既要綠色青山，又要金山銀山”的和諧價(jià)值理念。融入“雙碳”目標(biāo)的“兩山”理論為我國(guó)生態(tài)文明立法、生態(tài)文明司法、生態(tài)文明行政執(zhí)法、生態(tài)文明守法以及深度參與全球氣候治理指明了發(fā)展方向。

關(guān)鍵詞：“兩山”理論；生態(tài)文明法治；“雙碳”目標(biāo)；內(nèi)涵發(fā)展；和諧理念

中圖分類號(hào)：D922.68；X22文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1009 - 5381（2023）01 - 0121 - 08

一、“兩山”理論的產(chǎn)生與發(fā)展歷程

（一）“兩山”理論的孕育

習(xí)近平在河北省正定縣工作期間，在他的主導(dǎo)下，正定縣委制定出臺(tái)了《正定縣經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃》，提出保護(hù)環(huán)境、消除污染、治理開發(fā)利用資源、保持生態(tài)平衡。他強(qiáng)調(diào)，寧肯不要錢，也不要污染，嚴(yán)格防止污染搬家、污染下鄉(xiāng)[1]。這是習(xí)近平治國(guó)理政環(huán)境觀在地方治理中的最早體現(xiàn)。特別是“寧肯不要錢，也不要污染”這種直白懇切的表述，反映出習(xí)近平在面對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)矛盾問(wèn)題時(shí)，堅(jiān)決推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的信念決心，在一定程度上也是后來(lái)習(xí)近平提出的“兩山”理論的雛形。[2]

習(xí)近平在福建工作期間，無(wú)論分管什么工作，對(duì)生態(tài)保護(hù)問(wèn)題都念茲在茲，始終堅(jiān)持親自抓、抓到底。在廈門工作期間，他親自抓禁止亂砍濫伐樹木、亂采沙石工作，再次強(qiáng)調(diào)不能以破壞資源環(huán)境為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在福州工作期間，他提出“城市生態(tài)建設(shè)”的理念，指出要把福州建設(shè)成為“清潔、優(yōu)美、舒適、安靜，生態(tài)環(huán)境基本恢復(fù)到良性循環(huán)的沿海開放城市”[3]。在福建省委工作期間，他高度重視閩江流域整體性保護(hù)，強(qiáng)調(diào)實(shí)行最嚴(yán)格的審批關(guān)，堅(jiān)決杜絕污染嚴(yán)重、效益低下、能耗物耗高的“夕陽(yáng)工業(yè)”。2016年8月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于設(shè)立統(tǒng)一規(guī)范的國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)的意見》和《國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)（福建）實(shí)施方案》，將福建省作為首批國(guó)家生態(tài)文明示范區(qū)，繼續(xù)領(lǐng)跑全國(guó)生態(tài)文明改革實(shí)踐，其中習(xí)近平在福建工作期間為福建生態(tài)環(huán)境治理作出的貢獻(xiàn)功不可沒。

（二）“兩山”理論的提出

2005年8月15日，時(shí)任浙江省委書記的習(xí)近平在安吉縣天荒坪鎮(zhèn)余村考察時(shí)，得知村里關(guān)停污染環(huán)境的礦區(qū)、發(fā)展生態(tài)旅游、走綠色發(fā)展之路的情況后，高興地說(shuō)：“我們過(guò)去講，既要綠水青山，又要金山銀山。其實(shí)，綠水青山就是金山銀山。”[4]這是習(xí)近平“綠水青山就是金山銀山” 重要論述的首次提出。隨后的2005年8月24日，習(xí)近平以“哲欣”為筆名在《浙江日?qǐng)?bào)》 “之江新語(yǔ)”專欄發(fā)表《綠水青山也是金山銀山》的專題評(píng)論[5]。文章指出如果把生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為在農(nóng)業(yè)、工業(yè)、旅游業(yè)等生態(tài)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)，那么綠水青山也就變成了金山銀山。這是習(xí)近平首次在正式文章中對(duì)“兩山”理論進(jìn)行初步闡釋。該理論破除了發(fā)展經(jīng)濟(jì)與保護(hù)環(huán)境在傳統(tǒng)觀念中的對(duì)立關(guān)系，體現(xiàn)了習(xí)近平對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的深入思考與獨(dú)到見解，成為日后習(xí)近平生態(tài)文明思想系統(tǒng)化、體系化發(fā)展的開端。2006年3月23日，習(xí)近平在“之江新語(yǔ)”再次發(fā)表《從“兩座山”看生態(tài)環(huán)境》一文，并將實(shí)踐中對(duì)綠水青山與金山銀山的關(guān)系認(rèn)識(shí)發(fā)展過(guò)程歸納為三個(gè)階段。第一階段，幾乎忽視或不考慮生態(tài)環(huán)境的承載能力而一味地開發(fā)利用資源；第二階段，資源枯竭環(huán)境惡化的后果開始顯現(xiàn)，人們發(fā)現(xiàn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)與開發(fā)資源存在矛盾，并且意識(shí)到生態(tài)環(huán)境是人類賴以生存的依托，只有留得青山在，才能有柴燒；第三階段，人們認(rèn)識(shí)到生態(tài)環(huán)境可以轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，綠水青山可以源源不斷帶來(lái)金山銀山，常青樹變成搖錢樹，綠水青山就是金山銀山，最終達(dá)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保護(hù)環(huán)境和諧統(tǒng)一的境界。至此，“兩山”理論已經(jīng)初步完善并形成理論體系[6]。

2012年，黨的十八大報(bào)告將“生態(tài)文明建設(shè)”與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)并列為中國(guó)特色社會(huì)主義總體布局的內(nèi)容，以“五位一體”替代了黨的十七大報(bào)告中的“四位一體”，提出努力建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。與此同時(shí)，黨的十八大將“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明”寫入黨章，正式將生態(tài)文明引入核心話語(yǔ)體系，開啟了生態(tài)文明建設(shè)的新篇章。2013年，習(xí)近平主席在哈薩克斯坦納扎爾巴耶夫大學(xué)發(fā)表演講后回答學(xué)生提問(wèn)時(shí)，再次將“兩山”論斷凝練總結(jié)為 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?我們既要綠水青山，也要金山銀山。2015年“兩山”理論作為黨中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》的指導(dǎo)思想，正式成為黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明的指導(dǎo)思想。2016年，聯(lián)合國(guó)環(huán)境大會(huì)發(fā)布《綠水青山就是金山銀山：中國(guó)生態(tài)文明戰(zhàn)略與行動(dòng)》報(bào)告，認(rèn)為以“兩山”理論為導(dǎo)向的中國(guó)生態(tài)文明戰(zhàn)略為世界可持續(xù)發(fā)展理念提升提供了“中國(guó)方案”和“中國(guó)版本”[7]。

（三）“兩山”理論的深化與“雙碳”目標(biāo)的提出

黨的十八大以來(lái)，生態(tài)文明建設(shè)成為黨和國(guó)家的主要工作目標(biāo)，生態(tài)文明頂層設(shè)計(jì)逐步完善，加快建立健全以治理體系和治理能力現(xiàn)代化為保障的生態(tài)文明制度體系，生態(tài)文明體制改革的四梁八柱已經(jīng)形成。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)在吹響全面深化改革總動(dòng)員號(hào)角的同時(shí)，明確建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境[8]。2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)聚焦依法治國(guó)，要求用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境[9]。2015年4月，黨中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的總體要求、目標(biāo)愿景、重點(diǎn)任務(wù)、制度體系進(jìn)行了明確。2015年9月，《生態(tài)文明體制改革總體方案》出臺(tái)，提出健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、建立國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度、完善生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究制度等。2015年10月，黨的十八屆五中全會(huì)將綠色發(fā)展納入新發(fā)展理念[10]。2017年10月，黨的十九大報(bào)告中設(shè)專章對(duì)生態(tài)文明體制改革作出部署，強(qiáng)調(diào)必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策。2019年11月，黨的十九屆四中全會(huì)從堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的角度，再次強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系，促進(jìn)人與自然和諧共生[11]，對(duì)實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度、全面建立資源高效利用制度、健全生態(tài)保護(hù)和修復(fù)制度等問(wèn)題作出了全面部署，開啟了生態(tài)文明領(lǐng)域新一輪改革的序幕。

2020年9月，習(xí)近平主席在第七十五屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)上正式提出，“我國(guó)二氧化碳排放力爭(zhēng)二〇三〇年前達(dá)到峰值，力爭(zhēng)二〇六〇年前實(shí)現(xiàn)碳中和。”[12]253此后習(xí)近平在多個(gè)國(guó)際和國(guó)內(nèi)場(chǎng)合對(duì)“雙碳”目標(biāo)進(jìn)行了進(jìn)一步闡釋。如期實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)任務(wù)，既是黨中央、國(guó)務(wù)院結(jié)合我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)需要作出的重大戰(zhàn)略決策，也是我國(guó)遵照國(guó)際應(yīng)對(duì)氣候變化《巴黎協(xié)定》有關(guān)精神，向國(guó)際社會(huì)作出的莊嚴(yán)承諾。黨的十九屆五中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，概述了中國(guó)未來(lái)15年的發(fā)展目標(biāo)，其中特別強(qiáng)調(diào)了加快推動(dòng)綠色低碳發(fā)展，廣泛形成綠色生產(chǎn)生活方式，碳排放達(dá)峰后穩(wěn)中有降[13]。碳達(dá)峰、碳中和工作已成為“十四五”和今后較長(zhǎng)一段時(shí)期的重要任務(wù)，減排降碳、低碳發(fā)展都將是我國(guó)環(huán)境治理甚至國(guó)家治理、社會(huì)治理的一個(gè)重要主題。國(guó)家已完成制定2030年碳達(dá)峰行動(dòng)方案，并明確以實(shí)施減污降碳協(xié)同治理，牽引促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綠色轉(zhuǎn)型和生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善的工作方向[14]。

二、融入“雙碳”目標(biāo)之“兩山”理論內(nèi)涵發(fā)展

“兩山”理論中“既要綠水青山，又要金山銀山”的重要論述，揭示了人與自然、人與人、地區(qū)與地區(qū)、國(guó)與國(guó)之間和諧價(jià)值的重要性，“雙碳”目標(biāo)的提出則進(jìn)一步豐富了“兩山”理論的內(nèi)涵與和諧理念的表現(xiàn)形式[15]。

（一）人與自然關(guān)系層面

人與自然的和諧關(guān)系體現(xiàn)在人類在發(fā)展工業(yè)文明創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的過(guò)程中，污染物的排放、自然資源的索取、環(huán)境的開發(fā)利用，必須在生態(tài)環(huán)境的承載力之內(nèi)，任何超出大自然承載能力的行為都會(huì)遭到大自然變本加厲的報(bào)復(fù)[16]。碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的提出正是為了應(yīng)對(duì)全球日益累積的溫室氣體排放所導(dǎo)致的氣候變暖環(huán)境問(wèn)題。自1750年工業(yè)革命以來(lái)，人類無(wú)節(jié)制地向自然界排放以二氧化碳為主的溫室氣體，超過(guò)了大氣環(huán)境系統(tǒng)的吸收能力，帶來(lái)了全球氣溫體系的不正常變化，因而影響了地球生態(tài)環(huán)境和人類的正常生活。在正確處理人與自然和諧關(guān)系的大方向下，秉持“既要綠水青山，又要金山銀山”的理論指引，為我們國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展引入“雙碳”目標(biāo)，正是為了扭轉(zhuǎn)溫室氣體排放超越大氣環(huán)境承載能力的不利局面，減緩其對(duì)我們自身帶來(lái)不利影響的氣候變化問(wèn)題。應(yīng)對(duì)的過(guò)程需要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。習(xí)近平特別強(qiáng)調(diào)，“應(yīng)對(duì)氣候變化《巴黎協(xié)定》代表了全球綠色低碳轉(zhuǎn)型的大方向，是保護(hù)地球家園需要采取的最低限度行動(dòng)”[12]252。在我國(guó)的綠色發(fā)展理念中，我們應(yīng)更多地融入低碳發(fā)展因素，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展更加深刻的變革。

（二）人與人關(guān)系層面

這種和諧關(guān)系特別體現(xiàn)在當(dāng)代人與后代人關(guān)系層面。當(dāng)代中國(guó)人民所享受的物質(zhì)財(cái)富，正是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)所取得的。同時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)正視，曾經(jīng)的經(jīng)濟(jì)粗放型發(fā)展也給國(guó)家的生態(tài)環(huán)境帶來(lái)了沉重壓力。1992年，聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)所達(dá)成的《里約宣言》中第一條就明確提出了可持續(xù)發(fā)展，其核心理念之一就是要實(shí)現(xiàn)代際公平，即當(dāng)代人在取得自身發(fā)展的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)不妨礙后代人實(shí)現(xiàn)其發(fā)展的能力。在“雙碳”目標(biāo)提出的背景下，由于前代人和當(dāng)代人已經(jīng)過(guò)量開發(fā)利用大氣環(huán)境容量資源，向大氣系統(tǒng)中排放大量溫室氣體，如果仍然不采取有效減緩措施的話，任由氣候變化問(wèn)題嚴(yán)重下去，將在未來(lái)導(dǎo)致更加嚴(yán)重和系統(tǒng)化的生態(tài)破壞，留給后代人的將是一場(chǎng)更加難以應(yīng)對(duì)的局面，適應(yīng)氣候變化和減災(zāi)防災(zāi)的成本也將更加巨大。因此，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，應(yīng)對(duì)氣候變化不是別人讓我們做，而是我們自己要做[17]。在正確處理當(dāng)代人與后代人和諧關(guān)系的指引下，秉持“既要綠水青山，也要金山銀山”的理論內(nèi)涵，我們盡快在2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，并努力在2060年實(shí)現(xiàn)碳中和，也正是為了后代人的永續(xù)發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（三）地區(qū)與地區(qū)關(guān)系層面

我們針對(duì)“既要綠水青山，又要金山銀山”的理論內(nèi)涵解讀，不僅僅是停留在“既要自己的綠水青山，也要自己的金山銀山”這一層面，而應(yīng)進(jìn)一步深化為實(shí)現(xiàn)一國(guó)治下地方與地方之間“既要國(guó)家整體的綠水青山，又要各自的金山銀山”共贏局面。建立一國(guó)治下不同地區(qū)的和諧關(guān)系是第一層面，碳達(dá)峰、碳中和的國(guó)家目標(biāo)需要向每個(gè)地方省份進(jìn)行目標(biāo)分解，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和資源稟賦的差異，以及由此帶來(lái)的對(duì)國(guó)家減碳、控碳、匯碳任務(wù)完成影響程度的不同，各個(gè)地方省份應(yīng)獲得與其貢獻(xiàn)值相匹配的“雙碳”目標(biāo)，避免因?yàn)樾碌沫h(huán)境目標(biāo)的引入而導(dǎo)致部分處于后發(fā)階段的地方省份喪失發(fā)展機(jī)會(huì)，影響地方之間的和諧關(guān)系。一言以蔽之，在“雙碳”目標(biāo)下，我國(guó)不同地方省份的和諧關(guān)系應(yīng)當(dāng)是“既要國(guó)家整體的綠水青山”，即實(shí)現(xiàn)2030年碳達(dá)峰、2060年碳中和的環(huán)境目標(biāo)，“又要地方自己的金山銀山”，將“雙碳”目標(biāo)的任務(wù)公平合理地分?jǐn)偨o不同地方來(lái)完成。為此，習(xí)近平在考察福建、廣西和陜西榆林等不同省市時(shí)，既特別強(qiáng)調(diào)將碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)納入地方省市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)整體布局的重要性，又專門指示地方省市要立足國(guó)情推進(jìn)煤炭等化石能源有序替代的必要性。

（四）國(guó)家與國(guó)家關(guān)系層面

“既要綠水青山，又要金山銀山”的理論內(nèi)涵在和諧價(jià)值的指引下可以進(jìn)一步理解為，實(shí)現(xiàn)不同國(guó)家、不同區(qū)域之間“既要?jiǎng)e人的綠水青山，也要自己的金山銀山”的共贏局面。一方面，這種共贏體現(xiàn)在“既要全球的綠水青山，又要自己的金山銀山”。區(qū)別于其他類型污染物影響的區(qū)域性特征，溫室氣體排放所帶來(lái)的環(huán)境影響具有全球性特征。換言之，北京地區(qū)排放的一噸二氧化碳?xì)怏w與紐約市排放的一噸二氧化碳?xì)怏w是完全相同的。溫室氣體減排活動(dòng)具有典型的全球公益性，也表現(xiàn)出鮮明的非排他性與非競(jìng)爭(zhēng)性特征，任何一國(guó)的減排努力很容易被另一國(guó)增加的排放所抵消掉，減排應(yīng)當(dāng)是全球共同的事業(yè)，包括我國(guó)在內(nèi)的發(fā)展中國(guó)家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)與本國(guó)責(zé)任和能力相稱的減排義務(wù)，減貧與發(fā)展經(jīng)濟(jì)仍然是發(fā)展中國(guó)家的首要國(guó)家目標(biāo)[18]。正如習(xí)近平主席在《聯(lián)合國(guó)生物多樣性公約》第十五次締約方大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)講話所指出的那樣，“設(shè)立新的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)應(yīng)當(dāng)兼顧雄心和務(wù)實(shí)平衡，使全球環(huán)境治理體系更加公平合理”[12]293。另一方面，這種共贏局面還體現(xiàn)在“既要他國(guó)的綠水青山，又要自己的金山銀山”。我國(guó)“雙碳”目標(biāo)絕不應(yīng)當(dāng)以碳排放轉(zhuǎn)移的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，即需要對(duì)碳泄漏問(wèn)題進(jìn)行有效治理。正如習(xí)近平主席在第七十六屆聯(lián)大一般性辯論大會(huì)發(fā)言所指出的那樣，“中國(guó)將力爭(zhēng)二〇三〇年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、二〇六〇年前實(shí)現(xiàn)碳中和，這需要付出艱苦努力”“中國(guó)將大力支持發(fā)展中國(guó)家能源綠色低碳發(fā)展，不再新建境外煤電項(xiàng)目”[12]256。這項(xiàng)承諾向世界宣示，中國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)交往尤其是對(duì)外投資，將促進(jìn)包括廣大發(fā)展中國(guó)家在內(nèi)世界各國(guó)的綠色發(fā)展。

三、“兩山”理論指引下我國(guó)生態(tài)文明法治建設(shè)進(jìn)程的成就與挑戰(zhàn)

（一）我國(guó)生態(tài)文明法治建設(shè)的時(shí)代因應(yīng)

習(xí)近平生態(tài)文明思想與習(xí)近平法治思想交融共生，以法治手段推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)在法治軌道上運(yùn)行。以法治手段促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的內(nèi)涵要義，也是實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的必由之路[19]。自黨的十八大以來(lái)，我國(guó)生態(tài)文明法治建設(shè)進(jìn)入高速軌道，從憲法到環(huán)境保護(hù)基本法，從各項(xiàng)專門法到各類環(huán)境保護(hù)法規(guī)規(guī)章，我國(guó)的生態(tài)文明法律體系建設(shè)取得了舉世矚目的成就。2018年3月，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議表決通過(guò)《中華人民共和國(guó)憲法修正案》，生態(tài)文明被寫入國(guó)家根本法，實(shí)現(xiàn)了黨的主張、國(guó)家意志、人民意愿的高度統(tǒng)一。讓良好生態(tài)環(huán)境成為人民生活的增長(zhǎng)點(diǎn)、成為展現(xiàn)我國(guó)良好形象的發(fā)力點(diǎn)[20]。作為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基本法，修訂后的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》被稱為史上最嚴(yán)，在打擊環(huán)境違法犯罪方面力度空前，為長(zhǎng)期以來(lái)執(zhí)法力度“寬松軟”的環(huán)境法賦予了更多的強(qiáng)制措施，為制度裝上了“牙齒”，有效地推動(dòng)了環(huán)境領(lǐng)域立法、執(zhí)法、司法、守法完整閉環(huán)的構(gòu)建。與先前兩版《環(huán)境保護(hù)法》相比，新法明確了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的基本思路，確立了保護(hù)優(yōu)先和預(yù)防為主的原則，納入了環(huán)境資源稅費(fèi)、總量控制、排污許可、環(huán)境資源承載能力預(yù)警、生態(tài)紅線、生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)纫幌盗行碌闹贫葎?chuàng)新。

在環(huán)境保護(hù)專門法的體系建設(shè)方面，我國(guó)建立起日趨完善的包括污染防治法、自然資源開發(fā)利用法、生態(tài)保護(hù)法、環(huán)境管理法在內(nèi)的法律法規(guī)體系。一方面，隨著2018年《土壤污染防治法》的實(shí)施與2020年《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》的修訂，標(biāo)志著污染防治法體系已基本建成。另一方面，自然資源與生態(tài)保護(hù)法領(lǐng)域加速完善。2021年頒行的《長(zhǎng)江保護(hù)法》，有力地統(tǒng)籌資源、生態(tài)、環(huán)境保護(hù)與治理，將山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)統(tǒng)籌治理?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》著力提高長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)調(diào)性，是落實(shí)習(xí)近平關(guān)于長(zhǎng)江保護(hù)共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)的重要指示的最有效措施，也是我國(guó)首部以國(guó)家法律的形式為特定流域制定的法律。此外，《環(huán)境保護(hù)稅法》《資源稅法》《排污許可管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)的出臺(tái)，進(jìn)一步豐富了我國(guó)環(huán)境管理的法制化手段。

（二）“雙碳”目標(biāo)提出下我國(guó)生態(tài)文明法治建設(shè)的新挑戰(zhàn)

“雙碳”目標(biāo)為我國(guó)生態(tài)文明法治建設(shè)提出了新的挑戰(zhàn)和努力方向。碳達(dá)峰意味著截止到2030年我國(guó)二氧化碳的排放不再增長(zhǎng)，達(dá)到峰值之后逐步降低。碳中和則是要求截止到2060年企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人測(cè)算在一定時(shí)間內(nèi)直接或間接產(chǎn)生的溫室氣體排放總量，然后通過(guò)植樹造林、海洋碳匯等自然手段，或者通過(guò)碳捕獲利用與封存技術(shù)等，抵消經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生的溫室氣體排放，實(shí)現(xiàn)總體水平上的“零排放”[21]。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，“實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和是一場(chǎng)廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)性變革，要把碳達(dá)峰、碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局”[22]。但是，縱觀我國(guó)現(xiàn)有生態(tài)文明法律體系，尚不足以支撐我國(guó)“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在基本法層面，《環(huán)境保護(hù)法》基本沒有納入溫室氣體減排與應(yīng)對(duì)氣候變化的直接法律規(guī)范，所規(guī)定的二元目標(biāo)體系、五項(xiàng)基本原則、環(huán)境法主要制度只能起到基礎(chǔ)性支撐作用。在專門法律層面，我國(guó)暫時(shí)沒有出臺(tái)一部《應(yīng)對(duì)氣候變化基本法》，統(tǒng)領(lǐng)減緩與適應(yīng)氣候變化工作的開展，“雙碳”目標(biāo)目前主要依靠國(guó)家發(fā)展規(guī)劃與中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略來(lái)推動(dòng)。同時(shí)，由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展并沒有完全脫碳，化石能源使用的伴生排放，構(gòu)成了我國(guó)碳排放量的重要部分。習(xí)近平指出，“要立足國(guó)情，以煤炭為主是我們的基本國(guó)情，目前我國(guó)煤炭占一次能源消費(fèi)百分之五十七，煤炭發(fā)電量占約百分之六十，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)安全發(fā)展至關(guān)重要，實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰必須立足這個(gè)實(shí)際。”[12]259

我國(guó)目前暫沒有出臺(tái)一部《能源基本法》，平衡能源供給安全與能源使用環(huán)境保護(hù)原則，統(tǒng)領(lǐng)國(guó)家整體能源領(lǐng)域工作。已有的《可再生能源法》《節(jié)約能源法》只能通過(guò)促進(jìn)清潔能源發(fā)展與節(jié)能降耗等某一個(gè)方面的手段，便利“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在位階較低的部門立法和地方立法層面，我國(guó)已取得一定進(jìn)展。一方面，生態(tài)環(huán)境部針對(duì)全國(guó)碳市場(chǎng)出臺(tái)了暫行管理辦法及其配套實(shí)施細(xì)則。另一方面，一些地方省市針對(duì)“雙碳”目標(biāo)也出臺(tái)了相關(guān)地方性法規(guī)。2021年9月天津市出臺(tái)的《碳達(dá)峰碳中和促進(jìn)條例》是全國(guó)第一部直接保障“雙碳”目標(biāo)的地方立法文件，其內(nèi)容涵蓋了管理體制、基本管理制度以及能源、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、居民生活、技術(shù)促進(jìn)等諸多方面的“雙碳”保障內(nèi)容。深圳市2021年4月也修訂了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》，特別在其地方環(huán)?；痉倓t中納入“雙碳”目標(biāo)內(nèi)容，并增加了應(yīng)對(duì)氣候變化專門章節(jié)，增加了減緩與適應(yīng)氣候變化的條款。碳達(dá)峰與碳中和工作需要納入生態(tài)文明建設(shè)的各個(gè)方面，需要國(guó)家的整體統(tǒng)籌安排，法治保障勢(shì)在必行，在地方立法與部門立法經(jīng)驗(yàn)成熟后，我國(guó)仍然需要出臺(tái)高位階法律為“雙碳”目標(biāo)保駕護(hù)航。

四、融入“雙碳”目標(biāo)的“兩山”理論新內(nèi)涵對(duì)我國(guó)生態(tài)文明法治的路徑指引

“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)預(yù)示著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展更加深刻的變革，需要更加多元主體的參與，更加復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益的調(diào)整，需要統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)與國(guó)際兩個(gè)大局，唯有依靠法治手段才能有效保障碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的穩(wěn)定性與可預(yù)見性。在“兩山”理論新內(nèi)涵的指引下，我們?nèi)匀恍枰选半p碳”目標(biāo)融入生態(tài)文明法治的全過(guò)程，加強(qiáng)碳達(dá)峰與碳中和的科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法和普遍守法，并積極參與、貢獻(xiàn)和引領(lǐng)全球應(yīng)對(duì)氣候變化的法治進(jìn)程。

（一）推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)融入生態(tài)文明立法

實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明依法治理，關(guān)鍵在于有法可依，有法可依的關(guān)鍵在于立法的科學(xué)性。改革開放以來(lái)我國(guó)已經(jīng)制定了體系化的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，黨的十八大以來(lái)在習(xí)近平生態(tài)文明思想指引下，我國(guó)環(huán)境保護(hù)法律體系進(jìn)一步修改與完善，取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。“雙碳”目標(biāo)的提出對(duì)我國(guó)生態(tài)文明法律體系提出了更高要求[23]。從國(guó)內(nèi)法層面來(lái)看，我國(guó)環(huán)境保護(hù)法體系由污染防治法、自然資源開發(fā)利用法、生態(tài)保護(hù)法和各類環(huán)境管理法四個(gè)分支體系構(gòu)成，此外還需要得到民法、刑法等其他部門法的支撐。

在污染防治法領(lǐng)域，“雙碳”目標(biāo)的引入需要我們盡早修改《大氣污染防治法》，明確溫室氣體的大氣污染物屬性，同時(shí)加強(qiáng)大氣污染與溫室氣體協(xié)同治理手段的法定化水平，深化碳排放納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)、排污許可、總量控制等一系列污染控制制度體系。在自然資源開發(fā)利用法領(lǐng)域，以二氧化碳為主的溫室氣體主要來(lái)自化石能源排放，這就需要我國(guó)盡早出臺(tái)《能源基本法》，對(duì)化石能源的使用、替代與市場(chǎng)監(jiān)管形成整體布局，強(qiáng)化能源使用環(huán)境保護(hù)原則，以及可再生能源與節(jié)能制度的實(shí)施力度。在生態(tài)保護(hù)法領(lǐng)域，我國(guó)亟待出臺(tái)一部《應(yīng)對(duì)氣候變化基本法》，統(tǒng)籌減緩氣候變化與適應(yīng)氣候變化的措施手段，加強(qiáng)對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化過(guò)程中多重風(fēng)險(xiǎn)的處置，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)社會(huì)體系整體低碳轉(zhuǎn)型，與極端天氣防控、水資源開發(fā)、海岸帶保護(hù)等適應(yīng)工作的協(xié)調(diào)推進(jìn)。

在環(huán)境管理法領(lǐng)域，我國(guó)立法可以考慮實(shí)施碳稅制度，將其納入《環(huán)境保護(hù)稅法》或《資源稅法》的調(diào)整體系之中，前者主要可以用來(lái)調(diào)整下游產(chǎn)業(yè)的溫室氣體直接排放，后者用來(lái)在上游能源開發(fā)環(huán)節(jié)針對(duì)溫室氣體的間接排放納入稅收調(diào)整。此外，我國(guó)應(yīng)不斷提高碳排放權(quán)交易、用能權(quán)交易、節(jié)能量交易、綠電交易等市場(chǎng)立法的效力等級(jí)，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用。當(dāng)然，這里涉及環(huán)境法體系與民法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性作用的發(fā)揮?！吨腥A人民共和國(guó)民法典》雖然確立了綠色原則，為環(huán)境法與基礎(chǔ)法律部門的溝通提供了接口，但針對(duì)各類環(huán)境權(quán)益交易市場(chǎng)中所涉及碳排放權(quán)、用能權(quán)、排污權(quán)等權(quán)利的所有權(quán)、使用權(quán)性質(zhì)，未來(lái)需要得到實(shí)質(zhì)解決，并在日后的立法工作中探索解決。

（二）完善公私領(lǐng)域“雙碳”目標(biāo)落實(shí)嚴(yán)格執(zhí)法

長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理執(zhí)法領(lǐng)域存在短板，法律執(zhí)行力度由于地方的種種原因被削弱，根本原因是地方政府難以回避的政績(jī)思維和保護(hù)主義思想。推動(dòng)生態(tài)文明領(lǐng)域嚴(yán)格執(zhí)法，要從根本上理順生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域體制機(jī)制，切實(shí)規(guī)范地方政府生態(tài)環(huán)境治理職責(zé)與考評(píng)機(jī)制，探索建立與生態(tài)文明建設(shè)需要相適應(yīng)的政務(wù)人員政績(jī)水平評(píng)價(jià)機(jī)制，克服地方政績(jī)唯GDP的頑瘴痼疾。堅(jiān)決制止以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法等違規(guī)干預(yù)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法行為。妥善協(xié)調(diào)涉及生態(tài)領(lǐng)域各項(xiàng)執(zhí)法管理職責(zé)，形成完整的環(huán)境領(lǐng)域執(zhí)法監(jiān)管閉環(huán)，按日計(jì)罰、查封扣押、移送拘留、停產(chǎn)限產(chǎn)等手段，真正賦予法律以牙齒，給違法者以戒懼。

“雙碳”目標(biāo)的提出對(duì)我國(guó)環(huán)境執(zhí)法提出了更高的要求。一方面，我國(guó)需要加強(qiáng)對(duì)控排企業(yè)的執(zhí)法力度，強(qiáng)化對(duì)其超總量排放、無(wú)證排放以及通過(guò)篡改數(shù)據(jù)等手段逃避溫室氣體排放監(jiān)管的行為。生態(tài)環(huán)境部于2021年10月發(fā)布了《關(guān)于做好全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)第一個(gè)履約周期碳排放配額清繳工作的通知》，其中明確強(qiáng)調(diào)要高度重視并認(rèn)真做好碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)督管理工作，發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)虛報(bào)、瞞報(bào)、數(shù)據(jù)造假等違規(guī)行為嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰并組織整改，對(duì)排放數(shù)據(jù)存在造假情況的重點(diǎn)排放單位，依據(jù)相關(guān)技術(shù)規(guī)范按保守性原則審慎確定其排放量。未來(lái)可以考慮將控排企業(yè)違法行為納入“雙罰制”，即對(duì)企業(yè)進(jìn)行行政罰款的同時(shí)，要將企業(yè)及其直接責(zé)任人納入信用監(jiān)管體系中。另一方面，我國(guó)需要加大落實(shí)地方政府完成“雙碳”目標(biāo)的責(zé)任，將地方碳達(dá)峰、碳中和的完成情況納入行政首長(zhǎng)的政績(jī)考核中，并引入針對(duì)“雙碳”目標(biāo)的離任審核與追責(zé)。同時(shí)，應(yīng)將環(huán)保督查的工作重點(diǎn)向“雙碳”目標(biāo)傾斜，重點(diǎn)督導(dǎo)地方政府在履職過(guò)程中可能出現(xiàn)的節(jié)能指標(biāo)、溫室氣體控排指標(biāo)的失真情況。在條件成熟情況下，鼓勵(lì)地方政府開展“雙碳”目標(biāo)合作，實(shí)現(xiàn)府際之間的生態(tài)補(bǔ)償，促進(jìn)跨區(qū)域聯(lián)合治理機(jī)制的創(chuàng)新，預(yù)防碳泄漏問(wèn)題的發(fā)生。

（三）大力推進(jìn)保障“雙碳”目標(biāo)的環(huán)境司法專門化

司法是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的最后一道保障，在生態(tài)文明建設(shè)背景下，我國(guó)在環(huán)境司法領(lǐng)域取得了重要成果，這不僅僅體現(xiàn)在環(huán)境民事、刑事和行政訴訟案件的專業(yè)化審理和專門環(huán)境審判機(jī)構(gòu)的建設(shè)層面，還表現(xiàn)于民事公益訴訟、行政公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)纫幌盗行轮贫鹊膭?chuàng)新層面?！半p碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)亟須司法保障，并對(duì)環(huán)境司法發(fā)展提出了更高要求[24]。最高人民法院于2021年1月發(fā)布了《環(huán)境資源案件類型與統(tǒng)計(jì)規(guī)范（試行）》，特別將“氣候變化應(yīng)對(duì)”納入第四大類環(huán)境資源案例類型，并在第五大類“生態(tài)環(huán)境治理與服務(wù)”中，引入了包括碳排放權(quán)交易在內(nèi)的環(huán)境容量利用案件類型以及包括碳金融在內(nèi)的綠色金融案件類型。

“雙碳”相關(guān)案件分類框架建立后，需要大力推進(jìn)保障“雙碳”目標(biāo)的環(huán)境司法專門化實(shí)務(wù)工作。一方面，2030在年碳達(dá)峰初期工作進(jìn)程中會(huì)因?yàn)榈吞嫁D(zhuǎn)型產(chǎn)生各種利益糾紛，與“雙碳”相關(guān)的民事和行政訴訟會(huì)顯著增加，“雙碳”案例的專業(yè)化審理勢(shì)在必行。同時(shí)，可以考慮發(fā)揮環(huán)境民事公益訴訟、行政公益訴訟的作用，由社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)對(duì)私主體以及公權(quán)力機(jī)關(guān)所從事的不利于“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的涉碳排放、涉能源開發(fā)利用行為實(shí)施監(jiān)督。另一方面，2030年至2060年的碳中和階段，隨著碳減排任務(wù)的加劇以及減排難度的加大，可以考慮將導(dǎo)致“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)嚴(yán)重減損的超量排放溫室氣體行為納入污染環(huán)境罪當(dāng)中，甚至可以考慮增設(shè)“超量排放溫室氣體罪”，起到司法保障“雙碳”目標(biāo)的震懾效果。

（四）促進(jìn)社會(huì)公眾在“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)進(jìn)程中普遍守法

法治的最終目標(biāo)是促進(jìn)全民普遍守法，生態(tài)文明法治建設(shè)重要目標(biāo)之一就是要讓社會(huì)公眾能夠形成環(huán)境保護(hù)意識(shí)，將“綠水青山”真正認(rèn)同為“金山銀山”，并自覺踐行參加與環(huán)境有益的行動(dòng)當(dāng)中。“雙碳”目標(biāo)的提出，對(duì)于公眾自覺守法提出了更高要求。通過(guò)廣泛的低碳社會(huì)、低碳生活和低碳法治宣傳，讓低碳理念真正深入人心，讓公眾認(rèn)識(shí)到今天身體力行實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，是為了減緩氣候變化對(duì)子孫后代的影響，也是為了全人類共同生存的地球環(huán)境公益，為國(guó)家生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域各項(xiàng)改革舉措及生態(tài)文明依法治理提供良好的社會(huì)輿論環(huán)境和民意基礎(chǔ)，為融入“雙碳”目標(biāo)后的生態(tài)文明體制改革各項(xiàng)舉措提供更加有力的外部環(huán)境支撐。同時(shí)，公眾的普遍守法并非一種自我約束行為，應(yīng)該發(fā)揮社會(huì)公眾的能動(dòng)性，在全國(guó)范圍內(nèi)廣泛實(shí)施碳普惠制度，將其納入已有的碳市場(chǎng)體系之中，激勵(lì)社會(huì)公眾積極從事有利于節(jié)能減排的活動(dòng)，為“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)貢獻(xiàn)自己的力量[25]。

（五）引領(lǐng)全球應(yīng)對(duì)氣候變化的法治化進(jìn)程

全球變暖是目前全人類面臨的共同環(huán)境問(wèn)題，習(xí)近平多次指出我國(guó)應(yīng)當(dāng)成為全球氣候變化治理的參與者、貢獻(xiàn)者和引領(lǐng)者。在多邊應(yīng)對(duì)氣候變化法治層面，我國(guó)應(yīng)在國(guó)際氣候談判中積極參與應(yīng)對(duì)氣候變化《巴黎協(xié)定》實(shí)施細(xì)則方案的達(dá)成，團(tuán)結(jié)基礎(chǔ)四國(guó)和立場(chǎng)相近發(fā)展中國(guó)家，堅(jiān)持共同但有區(qū)別的責(zé)任原則，為廣大發(fā)展中國(guó)家在碳減排進(jìn)程中爭(zhēng)取發(fā)展利益。在區(qū)域?qū)用?，我?guó)積極開展綠色“一帶一路”倡議，在為沿線國(guó)家投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，強(qiáng)化對(duì)東道國(guó)環(huán)境保護(hù)和低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的幫助，并將其納入?yún)^(qū)域性法治框架之下。在雙邊層面，我國(guó)作為負(fù)責(zé)任大國(guó)應(yīng)積極致力于南南合作應(yīng)對(duì)氣候變化，通過(guò)締結(jié)雙邊合作條約或備忘錄，向最不發(fā)達(dá)國(guó)家和小島嶼國(guó)家提供穩(wěn)定援助。

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On the Connotation Development of “Two Mountains” Theory under the Goal of“Double Carbon”Target and its Path Guidance to the Rule of Ecological Civilization

Pan Xiaobin

（Tianjin University of Finance and Economics， Tianjin 300222，China）

Abstract：The “two mountains”theory is an important part of Xi Jinping's ecological civilization thought. It is a scientific theory proposed by Xi Jinping based on decades of rich grassroots and local party and government work，focusing on the general trend of world economic，social and environmental development，and following the laws of economic development and environmental governance. The“two mountains”theory has great guiding significance for the construction of ecological civilization and the rule of law in China. Reviewing the breeding and development process of the“two mountains”theory and interpreting its theoretical connotation and time value，China's ecological civilization and the rule of law has made a series of major achievements since the 18th CPC National Congress. Under the background of grasping the modernization of the national governance system and governance capacity，Xi Jinping proposed the goals of carbon peaking and carbon neutrality，which further enriched the new core connotation of the“two mountains”theory，especially highlighting the need for“both green mountains and golden and silver mountain”harmonious value concept. The“two mountains” theory that incorporates the“double carbon”goal points out the development direction for Chinese ecological civilization legislation，ecological civilization justice，ecological civilization administrative law enforcement，ecological civilization law-abiding，and deep participation in global climate governance.

Key words：“two mountains”theory；ecological civilization and rule of law； “double carbon”target；connotation development；harmonious concept

責(zé)任編輯：陳文蘭 劉有祥