吳光蕓　熊文暄

［摘要］為了構(gòu)建高質(zhì)量教育體系、減輕義務(wù)教育階段學(xué)生負(fù)擔(dān)，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2021年7月24日出臺教育“雙減”政策，這是我國教育改革的新起點(diǎn)與新信號。通過梳理我國教育“雙減”政策議程中的問題源流、政策源流、政治源流，揭示出源流匯合及教育“雙減”政策之窗開啟的內(nèi)在機(jī)理，解釋我國教育“雙減”政策出臺的政策過程，同時對教育“雙減”政策制定過程進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，發(fā)現(xiàn)“重視反饋信息、漸進(jìn)決策、開放民意表達(dá)渠道、把握政策出臺時機(jī)”推動了議題進(jìn)入政策議程，最終促成了教育“雙減”政策的出臺。

［關(guān)鍵詞］“雙減”教育政策多源流理論政策議程設(shè)置

［中圖分類號］G40-01［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A［文章編號］1008—3642（2023）01—0068—08

一、引言

伴隨著義務(wù)教育事業(yè)的發(fā)展、教學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大，中小學(xué)生升學(xué)壓力與負(fù)擔(dān)也與日俱增，減負(fù)問題成為我國社會各界密切關(guān)注的重點(diǎn)話題。1955年，我國出臺《關(guān)于減輕中、小學(xué)校學(xué)生過重負(fù)擔(dān)的指示》，針對我國教育減負(fù)問題作出指示，在肯定各地工作成績的同時也糾正了一味增負(fù)的錯誤傾向。自此之后，我國政府陸續(xù)出臺一系列減負(fù)政策，通過控制作業(yè)時間、減少考試次數(shù)以緩解學(xué)生負(fù)擔(dān)。進(jìn)入21世紀(jì)后，校外培訓(xùn)市場開辟并不斷擴(kuò)張，市場亂象屢禁不止，且加重了學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)、破壞了教育體系的均衡發(fā)展，國家采取了一定措施展開治理整頓。2018年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見》，作為首個在國家層面針對校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)頒布的專項(xiàng)治理文件，標(biāo)志著我國正式開啟了對教培市場的規(guī)范管理。但是，從意見執(zhí)行情況來看，并未能有效改變學(xué)生校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)過重的現(xiàn)象。近年來，學(xué)生學(xué)習(xí)負(fù)擔(dān)過重，大量的作業(yè)、考試充斥著學(xué)生的生活，特別是校外培訓(xùn)的功利性導(dǎo)向、應(yīng)試教學(xué)方式，阻礙了學(xué)生身心健康全面發(fā)展，與國家立德樹人、素質(zhì)教育、教育公平的教育方針相悖。與此同時，費(fèi)用高昂的校外培訓(xùn)熱度不減，加重了家庭的教育支出和育兒壓力，打擊了家長生育二孩、三孩的意愿，間接使得人口結(jié)構(gòu)失調(diào)，低生育率問題和人口老齡化問題突出。

2021年7月24日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見》（以下簡稱教育“雙減”政策），綜合應(yīng)對校內(nèi)與校外減負(fù)的問題，從整體上推進(jìn)完善教育系統(tǒng)、良好教育生態(tài)的發(fā)展，標(biāo)志著我國教育發(fā)展進(jìn)入新時代、新階段。本文將聚焦教育“雙減”政策的制定過程，基于多源流理論框架，系統(tǒng)梳理議程中的問題源流、政治源流、政策源流，并根據(jù)分析結(jié)果討論政策議程的優(yōu)化策略，以期為我國義務(wù)教育減負(fù)政策的完善提供意見建議，為其他領(lǐng)域的政策分析提供參考啟示。

二、多源流理論：政策議程設(shè)置的分析框架

20世紀(jì)80年代，金登基于垃圾桶模型，系統(tǒng)提出多源流理論分析框架，將問題源流、政策源流和政治源流三者列為政策制定的影響來源。其中，問題源流是指特定問題的識別和覺察，表現(xiàn)為指標(biāo)、焦點(diǎn)事件與反饋；政策源流是針對問題提出的觀點(diǎn)主張與方案策略；政治源流指政治要素對議程設(shè)立的影響。三源流在關(guān)鍵時機(jī)匯合，政策之窗開啟，將問題納入政策議程。但政策之窗不常開啟且轉(zhuǎn)瞬即逝，為把握住機(jī)會，政策企業(yè)家需要及時采取行動，通過軟化過程將政策推廣向公眾，并將公共問題與政策建議結(jié)合送往政策之窗［1］。

來源于西方的多源流理論同樣適合應(yīng)用于分析中國情境下的政策制定和變遷過程，包括住房、教育、環(huán)保、扶貧等領(lǐng)域。但多源流理論由西方學(xué)者提出，與我國國情存在差異，需要做出適當(dāng)修正［2］。第一，三條源流并非完全獨(dú)立，而是相互影響、相互牽制；第二，政治源流為核心要素，我國實(shí)行的政黨制度決定了政治源流在政策議程中的主導(dǎo)地位與關(guān)鍵作用，問題源流、政策源流都依賴于政治源流的注意與采納；第三，政治源流主要體現(xiàn)為執(zhí)政黨的執(zhí)政理念和國民情緒，參考西方學(xué)者扎哈里爾迪斯的看法并結(jié)合我國國情，政策制定以黨和政府為核心，國民情緒通過決策者的感知得以體現(xiàn)［3］。修正后的理論框架見圖1。

教育“雙減”政策標(biāo)志著我國教育格局的重大變革，是黨和政府在教育減負(fù)治理上的最新動向，其出臺受到了社會公眾的廣泛關(guān)注，引起了相關(guān)行業(yè)的劇烈變化。本文將與中國國情相結(jié)合的多源流理論框架用于我國教育“雙減”政策議程分析，用以解釋政策進(jìn)入議程并最終出臺的邏輯機(jī)理，為我國公共政策研究提供新的研究方向參考。

三、教育“雙減”政策議程設(shè)置的多源流分析

我國教育“雙減”政策制定過程中，三大源流在合適的時機(jī)發(fā)展成熟、實(shí)現(xiàn)匯合，從而使政策順利出臺并落地。研究政策議程設(shè)置的三大源流，有利于理解教育“雙減”政策制定受到哪些因素的影響。

（一）問題源流

義務(wù)教育減負(fù)難的問題長期存在于我國教育領(lǐng)域，并受到了廣泛關(guān)注。問題需要得到政策制定者的重視才能進(jìn)入議程，相關(guān)影響因素包括重要指標(biāo)、焦點(diǎn)事件與反饋，這些因素推動政府關(guān)注相應(yīng)的社會狀況，并進(jìn)一步界定和識別政策問題［4］。在教育“雙減”政策中，學(xué)生負(fù)擔(dān)過重與教培市場混亂的指標(biāo)、校外培訓(xùn)亂象的焦點(diǎn)事件與相關(guān)政策執(zhí)行狀況的反饋構(gòu)成了教育“雙減”政策的問題源流。

1.指標(biāo)：學(xué)生負(fù)擔(dān)過重與校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)管理混亂

問題源流可以通過指標(biāo)表示，相關(guān)數(shù)值的異常體現(xiàn)出學(xué)生校內(nèi)校外學(xué)習(xí)負(fù)擔(dān)與校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)管理的狀況不容樂觀。學(xué)生負(fù)擔(dān)方面，校內(nèi)課業(yè)繁忙的同時，校外培訓(xùn)壓力不斷增大，情況堪憂。近年來，義務(wù)教育負(fù)擔(dān)問題普遍存在，且隨年級增長負(fù)擔(dān)不斷加重，學(xué)生的時間被作業(yè)和培訓(xùn)填滿，以至于睡眠時間不足、睡眠質(zhì)量不高。學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)帶來的負(fù)面影響導(dǎo)致學(xué)生健康狀況下降，出現(xiàn)身體發(fā)育不足、患病風(fēng)險增加、心理壓力加劇等一系列問題。

《中國青少年體質(zhì)健康發(fā)展報告》顯示，學(xué)生近視、肥胖、體質(zhì)下滑的問題日趨嚴(yán)峻，全國小學(xué)生體質(zhì)不健康率達(dá)6.5%，初中生達(dá)14.5%。根據(jù)《中國國民心理健康發(fā)展報告（2019—2020）》，我國青少年群體焦慮水平偏高、負(fù)面情緒過多，檢出輕度抑郁達(dá)17.2%，重度抑郁達(dá)7.4%，心理健康狀況不容樂觀。校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)管理方面，教培市場規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張，市場熱度居高不下，《2020中國STEAM教育專題研究報告》顯示，教培行業(yè)總值超過5300億元。同時，校外培訓(xùn)市場存在大量違法違規(guī)現(xiàn)象，出現(xiàn)了培訓(xùn)機(jī)構(gòu)漫天要價、虛假營銷、卷錢“跑路”的現(xiàn)象。此前，針對義務(wù)教育階段學(xué)生減負(fù)問題，我國出臺了一系列政策，但實(shí)際執(zhí)行并未取得良好效果，究其原因主要包括以下三方面。

第一，政策沒有觸及本質(zhì)。教育負(fù)擔(dān)過重問題的成因復(fù)雜多元，包括升學(xué)壓力巨大、校外培訓(xùn)市場逐利行為的助推、中國傳統(tǒng)科舉文化對社會心理的影響等。從根本上來說，社會階層躍遷的焦慮是導(dǎo)致學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)的主要原因。不同階層之間社會福利差異大，對個人社會地位和生活產(chǎn)生明顯影響。高學(xué)歷在階層躍遷中發(fā)揮著重要作用，這使得家長更容易受到功利心驅(qū)使，導(dǎo)致教育功利化、工具化。家長期盼孩子社會地位上升，學(xué)生為此競爭重點(diǎn)大學(xué)名額，升學(xué)壓力轉(zhuǎn)化為學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)在所難免。以往的義務(wù)教育減負(fù)政策常從作業(yè)量、考試量等表面現(xiàn)象出發(fā)，而沒有觸及本質(zhì)，如果不從根本上改變升學(xué)壓力大的事實(shí)，則無法改變學(xué)生負(fù)擔(dān)過重的現(xiàn)狀。

第二，政策執(zhí)行存在部門割據(jù)。如上所述，義務(wù)教育減負(fù)問題復(fù)雜多元的特征意味著減負(fù)不單是教育部門的責(zé)任，還需要其他部門協(xié)助配合。義務(wù)教育減負(fù)與學(xué)校管理體制改革、校外培訓(xùn)市場監(jiān)管、社會輿論引導(dǎo)等方面都息息相關(guān)，需要教育部門、發(fā)展改革部門、宣傳部門、市場監(jiān)管部門等各部門相互溝通。但政策要求沒有對其他部門的職責(zé)作出合理安排，教育部也無法強(qiáng)制其他部門配合工作，因此在政策落地執(zhí)行時，各部門畫地為牢、互不交涉，形成部門割據(jù)的局面，導(dǎo)致政策執(zhí)行效率低下、效果不佳。

第三，政策實(shí)施存在形式主義。自1955年至今，在國家發(fā)布的減負(fù)令中，許多存在宏觀形式多、具體行動少的現(xiàn)象。政策未授予執(zhí)行機(jī)關(guān)對應(yīng)權(quán)限，政府難以干涉執(zhí)行對象的運(yùn)行過程，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)不受干涉；很多地方政府和學(xué)校敷衍配合、做表面功夫，政策制定缺乏可行性，政策執(zhí)行缺乏強(qiáng)制力，政策改革往往流于形式、難以落地，沒有產(chǎn)生實(shí)際作用。

2.焦點(diǎn)事件：優(yōu)勝教育“跑路”事件

焦點(diǎn)事件指重大事件的暴發(fā)，其可以作為推動力，引起人們對于某一類社會問題的廣泛關(guān)注，加強(qiáng)決策者對問題的感知，從而推動問題進(jìn)入政策議程［5］。近年來，有關(guān)學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)亂象的社會新聞層出不窮，引起了人們對減負(fù)問題的關(guān)注。由于政策不足、監(jiān)管不力，校外培訓(xùn)市場亂象頻出，家長和學(xué)生的利益受到損害。不少培訓(xùn)機(jī)構(gòu)采用商業(yè)營銷模式，為了經(jīng)濟(jì)利益，夸大宣傳、投放虛假廣告；更有甚者，出現(xiàn)卷錢“跑路”的現(xiàn)象，教育企業(yè)經(jīng)營困難、資金運(yùn)轉(zhuǎn)不周，最終宣布破產(chǎn)倒閉，結(jié)果損害了消費(fèi)者的合法權(quán)益，學(xué)生家長難以申訴維權(quán)，培訓(xùn)費(fèi)用無法要回。

2020年10月，優(yōu)勝教育疑似“崩盤跑路”，北京總部空無一人，哈爾濱、沈陽等多地的分校區(qū)也曝出“跑路”事件。數(shù)千名維權(quán)者匯集在北京朝陽區(qū)光華路優(yōu)勝集團(tuán)總部門口，其中大多是被拖欠學(xué)費(fèi)的學(xué)生家長。據(jù)現(xiàn)場反映，各學(xué)生家長預(yù)付金額在幾萬至幾十萬不等，僅一個校區(qū)未退學(xué)費(fèi)就接近千萬，北京地區(qū)十余個校區(qū)未退學(xué)費(fèi)總計(jì)達(dá)上億元。2020年10月19日，優(yōu)勝教育疑似“跑路”的話題被各大媒體轉(zhuǎn)發(fā)報道，在網(wǎng)絡(luò)上引發(fā)熱議。同年10月21日，優(yōu)勝教育CEO對“跑路”事件作出回應(yīng)，承認(rèn)集團(tuán)資不抵債、現(xiàn)金流斷裂，陷入破產(chǎn)危機(jī)，并承諾會采取措施償還欠費(fèi)，但言語存在漏洞且沒有給予消費(fèi)者實(shí)質(zhì)的權(quán)益保障，還是遭到許多網(wǎng)友的質(zhì)疑。其實(shí)早在2019年，優(yōu)勝教育就已經(jīng)出現(xiàn)課程退費(fèi)困難、拖欠員工工資的情況，屢次遭到投訴，被北京海淀市場監(jiān)管局列入警告名單。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2020年，除優(yōu)勝教育集團(tuán)之外，校外培訓(xùn)行業(yè)近百家教育機(jī)構(gòu)接連倒閉，包括學(xué)霸君、愛貝國際、銳思教育、學(xué)樂英語、巧虎KIDS等，其中有成立多年的老牌機(jī)構(gòu)，也有新近上市的明星企業(yè)。隨著大量教輔機(jī)構(gòu)紛紛“跑路”，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)倒閉事件持續(xù)發(fā)酵，公眾進(jìn)一步認(rèn)識到校外培訓(xùn)亂象的嚴(yán)重性，對校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)產(chǎn)生擔(dān)憂，也關(guān)注到校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)缺乏制度規(guī)范的問題，呼吁有關(guān)部門采取行動并推進(jìn)相應(yīng)政策完善。

3.反饋：相關(guān)政策執(zhí)行不力

此前，我國出臺了一系列義務(wù)教育減負(fù)政策，通過對現(xiàn)行政策的評估和監(jiān)控，可以得到政策運(yùn)作狀況的反饋信息［6］。2018年2月，教育部、民政部等印發(fā)《關(guān)于切實(shí)減輕中小學(xué)生課外負(fù)擔(dān)開展校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)專項(xiàng)治理行動的通知》，指出為保障學(xué)生健康、維護(hù)合法權(quán)益、減輕學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)，要加大對教培市場的整頓力度，嚴(yán)格規(guī)范機(jī)構(gòu)審批與監(jiān)管，相關(guān)部門做好分工協(xié)調(diào)。同年8月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見》，為治理行業(yè)亂象、維護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益，對教培市場秩序提出規(guī)范要求，以改善教輔機(jī)構(gòu)唯分?jǐn)?shù)、亂收費(fèi)的行為。但是，政策方案的執(zhí)行效果并不好，學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)重的處境沒有從根本上得到解決，并且在反饋信息中發(fā)現(xiàn)了一些問題。

學(xué)校方面，表面上迫于行政壓力，不得不迎合教育部門的要求，減少作業(yè)量與考試量，但實(shí)際上為了追求學(xué)生成績和升學(xué)率，并沒有放松對學(xué)生的要求，采取“明減暗增”的方式增加作業(yè)量，并增加學(xué)術(shù)性科目的分配時間。家長方面，對教育的需求沒有減少，部分家長一味追求孩子成績提升而不顧其全面發(fā)展，在政府強(qiáng)制規(guī)定學(xué)校減負(fù)之后，把更多金錢、時間投入培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。政府方面，由于沒有明確各部門的治理措施、任務(wù)分工、責(zé)任機(jī)制，政策方案缺乏執(zhí)行力度，對學(xué)校和校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理沒有落到實(shí)處，大大削弱了政策效果。校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)方面，在廣大的市場需求和無序的管理監(jiān)督下，校外培訓(xùn)市場非但沒有受到限制，反而越來越火爆、極速擴(kuò)張。上述問題的反饋，使得政府有關(guān)部門和政策制定者發(fā)現(xiàn)、察覺并識別問題，從而對政策問題給出科學(xué)的界定。

（二）政策源流

在學(xué)生負(fù)擔(dān)過重的問題被識別之后，相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)人員組成政策共同體，提出了政策建議。教育“雙減”政策的政策共同體包括政府官員、民意代表、專家學(xué)者、新聞媒體、校方、家長及學(xué)生等，他們的政策主張與意見建議匯聚成政策源流。教育“雙減”政策的備選方案由此產(chǎn)生，并逐漸進(jìn)入政策制定者視野［7］。本文根據(jù)2019年至2021年的新聞報道梳理了各界觀點(diǎn)（表1）。

政府方面，從近年出臺的義務(wù)教育減負(fù)政策可以看出政府對義務(wù)教育減負(fù)問題的重視程度。政府官員多次在公開場合呼吁大力減負(fù)，并針對教育負(fù)擔(dān)過重的問題提出治理建議，從現(xiàn)行體制的不足出發(fā)，給出相應(yīng)的政策方案。民意代表方面，教育一直是熱點(diǎn)話題之一，近年來的每一屆兩會，都有人大代表、政協(xié)委員為中小學(xué)生減負(fù)建言獻(xiàn)策。專家學(xué)者方面，通過論文報告、媒體訪談、學(xué)術(shù)論壇等形式發(fā)表自己的觀點(diǎn)，并憑借自身社會地位和社會聲譽(yù)擴(kuò)大倡議的影響力。媒體方面，通過報道各類熱點(diǎn)事件引導(dǎo)輿論方向，引發(fā)群眾關(guān)注義務(wù)教育減負(fù)問題、討論校外培訓(xùn)可能產(chǎn)生的不良后果，從而吸引決策者的注意力，加強(qiáng)有關(guān)部門的重視程度。學(xué)校方面，學(xué)校是執(zhí)行義務(wù)教育減負(fù)政策的主力軍，多從辦學(xué)角度提出意見，認(rèn)為教育公平能緩解家長對教育資源的競爭，從而緩解學(xué)生的學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)，強(qiáng)調(diào)要促進(jìn)教育資源均衡化、減負(fù)措施科學(xué)化，具體可以從學(xué)校治校水平與教師教學(xué)能力的提升入手。家長與學(xué)生方面，他們是對義務(wù)教育減負(fù)問題有著最直觀感受的群體，是政策改革實(shí)施的目標(biāo)對象，主要通過接受采訪、問卷調(diào)查和網(wǎng)絡(luò)留言來表達(dá)看法，多針對現(xiàn)行政策的制定和執(zhí)行狀況指出不足，并提出改進(jìn)的意見建議。

（三）政治源流

在我國教育“雙減”政策議程中，政治源流以國民情緒和執(zhí)政黨的執(zhí)政理念作為表現(xiàn)形式，尤其是黨和政府的重視與采納起著決定性作用，因此具有重要的政策意義。黨委、政府、公眾對義務(wù)教育減負(fù)問題都十分重視，并持續(xù)推動相關(guān)政策從議案變?yōu)楫a(chǎn)出。

1.國民情緒：公眾對減負(fù)問題達(dá)成共識

國民情緒指國家中存在大部分群眾采用共通的思考路線、接受一致的立場觀點(diǎn)，是國民對普遍價值取向的認(rèn)同，可通過輿論的方式呈現(xiàn)，政府對國民情緒的意識有利于促使政策提上議程［8］。義務(wù)教育減負(fù)一直受到社會各界的關(guān)注，在各大網(wǎng)絡(luò)平臺都有圍繞義務(wù)教育減負(fù)展開的話題討論，公眾展開積極的互動交流并針對該問題形成了一定共識。本文整理了2019年至2021年各大網(wǎng)絡(luò)平臺上網(wǎng)民對義務(wù)教育減負(fù)問題的話題討論（表2）。

早在新中國成立初期，學(xué)生學(xué)業(yè)壓力過大、教育負(fù)擔(dān)過重的問題就存在。近年來，學(xué)生負(fù)擔(dān)越來越重、情勢愈演愈烈，引起了無數(shù)家長與學(xué)生的抱怨。不科學(xué)的課程設(shè)置和教育管理體系，導(dǎo)致了過多的作業(yè)和考試、大量的無效學(xué)習(xí)，徒增了學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)；校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的天價課程服務(wù)，更是加重了家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。雖然家長叫苦連天，但看見其他家庭紛紛選擇報名補(bǔ)習(xí)班時，也只能無奈地被卷入校外培訓(xùn)的熱潮。教育壓力還加重了生育壓力，由于養(yǎng)育孩子所花費(fèi)的精力和成本太大，多數(shù)家庭無暇養(yǎng)育第二、第三個小孩，這進(jìn)一步加劇了我國人口老齡化、人口紅利不足的問題，影響了人口發(fā)展計(jì)劃的部署。我國圍繞義務(wù)教育減負(fù)出臺了一系列政策，引起社會范圍內(nèi)的關(guān)注與討論。在微博、微信、知乎等網(wǎng)絡(luò)平臺上，網(wǎng)友展開積極的互動交流，針對學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)沉重的現(xiàn)狀、減負(fù)的目的與本質(zhì)、校外培訓(xùn)的必要性等話題發(fā)表不同看法，并對當(dāng)前的減負(fù)措施提出反思和建議，其中多篇文章的閱讀量超過10萬次，可見教育減負(fù)話題的熱度之高。部分家長期盼子女能夠出類拔萃，因此反對義務(wù)教育減負(fù)，消極配合或頑固抵制政策，而多數(shù)家長心疼孩子壓力過大，支持義務(wù)教育減負(fù)政策，但是希望國家能綜合多方建議，出臺更科學(xué)合理的政策方案，有針對性地改變教育評價體系，促進(jìn)教育公平高效發(fā)展。

除了網(wǎng)絡(luò)平臺上的話題討論，民意代表和媒體的引導(dǎo)作用也強(qiáng)化了國民情緒的形成。2021年全國兩會上，全國人大代表張?jiān)伱诽岢觥蛾P(guān)于進(jìn)一步提高治理校外學(xué)生培訓(xùn)機(jī)構(gòu)效能的建議》，呼吁對教培市場加強(qiáng)監(jiān)督、統(tǒng)一管理，同時加大對學(xué)校教育的支持，滿足學(xué)生的個性需求。媒體也針對相關(guān)領(lǐng)域的焦點(diǎn)事件、政府政策、專家建議、民眾意見等，發(fā)布了大量新聞報道。例如，《人民日報》于2021年3月23日發(fā)布《人民日報四問校外培訓(xùn)亂象：校內(nèi)減負(fù)、校外增負(fù)，怪圈怎么破》，該文章很快在人民網(wǎng)、新浪財經(jīng)等平臺轉(zhuǎn)載，達(dá)到200萬閱讀量。民意代表的提案和媒體報道引發(fā)了群眾的關(guān)注與討論，并使義務(wù)教育減負(fù)問題的熱度不斷上升，引導(dǎo)多數(shù)人對于義務(wù)教育減負(fù)構(gòu)成共識，促使國民情緒聚合形成。

2.執(zhí)政黨的執(zhí)政理念：黨和政府對減負(fù)的重視

我國執(zhí)政黨是中國共產(chǎn)黨，其執(zhí)政理念在政策制定上起著關(guān)鍵作用。黨的二十大報告充分肯定了教育對于全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重要戰(zhàn)略作用，并為教育事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展明確了路徑與方向，強(qiáng)調(diào)辦好讓人民滿意的教育，培養(yǎng)更多堪當(dāng)民族復(fù)興重任的時代新人。這表明教育減負(fù)政策與我國當(dāng)前政治環(huán)境相契合，新時代中國特色社會主義為教育“雙減”政策出臺提供了合適的環(huán)境。2018年9月，習(xí)近平總書記在全國教育大會上強(qiáng)調(diào)，要推進(jìn)教育公平發(fā)展、供給優(yōu)質(zhì)教育資源、創(chuàng)新教育變革方式，滿足人民對優(yōu)質(zhì)均衡基本公共教育服務(wù)體系的需求［9］。2021年3月，李克強(qiáng)總理向十三屆全國人大四次會議作政府工作報告，要求為廣大學(xué)子提供優(yōu)質(zhì)公平的教育，促進(jìn)青少年健康成長成才［10］。黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人多次在重要場合提及教育問題，教育問題得到了中央層面的高度關(guān)注。2020年12月10日，教育部基礎(chǔ)教育司司長呂玉剛出席新聞發(fā)布會，回應(yīng)社會各界對義務(wù)教育的關(guān)注，表示了對減負(fù)工作的重視，強(qiáng)調(diào)要轉(zhuǎn)變教育方式方法，提升教學(xué)管理的精確性與科學(xué)性，從而減輕中小學(xué)生的學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)，引導(dǎo)孩子健康快樂生活［10］。教育部對減負(fù)問題的聚焦和持續(xù)關(guān)注，推動教育“雙減”政策提上議程。

（四）三流匯合

問題源流、政策源流、政治源流發(fā)展成熟，助推政策之窗開啟，相關(guān)問題具備納入政府議程的條件。同時政策企業(yè)家通過軟化活動發(fā)揮推動作用，三大源流在合適的契機(jī)耦合，促使教育“雙減”政策上升至政府議程。

1.政策之窗開啟：中共中央全面深化改革委員會第十九次會議

政策之窗開啟之后，倡議者便有機(jī)會提出意見建議與應(yīng)對策略，使特定社會問題從眾多問題中脫穎而出，被識別為政策議題并進(jìn)入議程［11］。2021年5月21日中央全面深化改革委員會第十九次會議的召開促使三大源流匯合，開啟了政策之窗。新中國成立以來，我國教育負(fù)擔(dān)過重的問題長期存在，按照黨與政府的決策部署，我國開展減負(fù)工作，近年出臺的減負(fù)政策不斷完善。此前，教育部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見》，提出詳細(xì)嚴(yán)格的要求，包括場地安全、師資隊(duì)伍、管理?xiàng)l例、教學(xué)安排、審批登記、日常監(jiān)督等多方面；2018年12月，教育部、國家發(fā)展改革委員會等發(fā)布《關(guān)于印發(fā)中小學(xué)生減負(fù)措施的通知》，提出要發(fā)揮多主體作用，各自承擔(dān)應(yīng)盡的責(zé)任義務(wù)，其中校方應(yīng)提供良好的教學(xué)環(huán)境與服務(wù)，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)則應(yīng)按照高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求的原則規(guī)范運(yùn)營。然而，上述政策的出臺沒有根本解決學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)過重的問題，且出現(xiàn)了“明減暗增”“校內(nèi)減負(fù)校外增負(fù)”的現(xiàn)象，引發(fā)群眾熱議，受到黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的關(guān)注，教育部也表示會重視義務(wù)教育減負(fù)問題，將采取更進(jìn)一步、更為嚴(yán)格完善的治理措施，并啟動教育“雙減”政策起草工作。起草過程中，起草組展開實(shí)地調(diào)研、召開座談會、進(jìn)行大數(shù)據(jù)評估、會同有關(guān)部門進(jìn)行研判，廣泛吸收各方意見建議，梳理教育減負(fù)治理現(xiàn)狀并深入分析問題產(chǎn)生的原因。

2.政策企業(yè)家的作用

政策之窗開啟之后，政府官員、民意代表、專家學(xué)者、學(xué)校、媒體構(gòu)成政策企業(yè)家。他們把握關(guān)鍵契機(jī)，針對義務(wù)教育減負(fù)的議題展開活動，并進(jìn)一步完善備選方案和意見表達(dá)，推動議題進(jìn)入議程，對教育“雙減”政策制定起著重要的促進(jìn)作用。在2021年全國兩會上，許多民意代表為教育減負(fù)問題建言獻(xiàn)策，如《關(guān)于推進(jìn)實(shí)施中小學(xué)健康促進(jìn)行動，減輕中小學(xué)不必要課業(yè)負(fù)擔(dān)，增加體育健康課和課外鍛煉，強(qiáng)化場地設(shè)施和師資配備的提案》（0430）等。這些議案形成完整成熟的意見表達(dá)，為解決減負(fù)問題、完善教育“雙減”政策提供參考，最終得到了教育部的積極回應(yīng)并被吸納整合。新聞媒體通過報紙、電視、網(wǎng)絡(luò)平臺發(fā)布相關(guān)報道，吸引更多人關(guān)注學(xué)生負(fù)擔(dān)與減負(fù)政策，在社會范圍內(nèi)引發(fā)熱議。2021年5月31日中共中央政治局審議《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的決定》，為適應(yīng)人口發(fā)展環(huán)境作出決策調(diào)整，同時要求發(fā)展健全服務(wù)體系與服務(wù)水平，有序銜接相關(guān)制度保障與工作機(jī)制，將社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的配套政策落實(shí)到位，將教育、住房、稅收、就業(yè)、婚嫁等方面的問題一體考慮。其中，針對教育問題提到要促進(jìn)教育公平、提升教育質(zhì)量、優(yōu)化教育資源供給、降低家庭教育開支，在減少教育負(fù)擔(dān)的同時減輕生育壓力，配合推進(jìn)生育政策的重大變革。黨和政府的重視與生育政策配套政策的需要，增加了政策通過的機(jī)會。

據(jù)此，在教育“雙減”政策的多源流模型中，問題源流表現(xiàn)為學(xué)生負(fù)擔(dān)與校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)管理相關(guān)指標(biāo)異常、校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)紛紛倒閉的焦點(diǎn)事件暴發(fā)、此前政策執(zhí)行狀況反饋欠佳，學(xué)生負(fù)擔(dān)過重的問題引起了社會范圍內(nèi)的廣泛討論和政策制定者的高度認(rèn)識。政策源流中，社會各界人士提出合理的意見建議，為完善備選方案建言獻(xiàn)策。政治源流中，公眾對減負(fù)問題達(dá)成一定程度的共識，執(zhí)政黨對減負(fù)問題高度重視。三大源流發(fā)展匯合，政策之窗開啟，政策企業(yè)家進(jìn)行“軟化”活動，深化政策議程建立并最終促成教育“雙減”政策出臺（圖2）。

四、結(jié)論與啟示

綜合上述分析，教育“雙減”政策的出臺是政策企業(yè)家推動三大源流匯合形成的結(jié)果。教育“雙減”政策議程建立的過程研究，也可為我國其他領(lǐng)域的公共政策制定予以啟示。在政策制定過程中，持續(xù)關(guān)注社會問題、優(yōu)化政策方案、重視民意表達(dá)、把握關(guān)鍵時機(jī)都有助于推動政策進(jìn)入議程。

（一）關(guān)注問題源流，重視反饋信息

問題源流在多源流模型中具有先導(dǎo)性，決策者需要提高對問題源流的敏感度，集中關(guān)注相關(guān)指標(biāo)、焦點(diǎn)事件與反饋信息，從而及時發(fā)現(xiàn)問題［12］。學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)過重是我國義務(wù)教育領(lǐng)域長期存在的問題，我國也采取了相應(yīng)的治理措施，出臺了一系列減負(fù)令，但政策執(zhí)行常常是“上有政策、下有對策”，減負(fù)逐漸演變成更多復(fù)雜的問題。針對先前出臺的政策，政府相關(guān)部門持續(xù)跟進(jìn)執(zhí)行狀況，通過反饋信息以識別問題，從而完善方案，并推動政策議程的深化。因此，決策者需要密切關(guān)注現(xiàn)行政策的運(yùn)行狀況，通過評估與監(jiān)控過程中反饋出的信息，及時發(fā)現(xiàn)新的問題。此外，決策者也可以通過非正式渠道獲取反饋信息，如來自公眾的反饋、日常管理中的反饋等。

（二）優(yōu)化政策源流，漸進(jìn)決策

林德布洛姆提出的漸進(jìn)決策理論認(rèn)為，在現(xiàn)實(shí)條件的制約下，政策制定者需要參考舊政策的內(nèi)容，吸取以往實(shí)際運(yùn)行中積累的決策經(jīng)驗(yàn)，不斷對現(xiàn)行方案進(jìn)行修正和完善，使用漸進(jìn)決策模式進(jìn)行分析與調(diào)適［13］。此前，我國針對教育減負(fù)問題已出臺一系列政策，但由于缺乏責(zé)任機(jī)制、監(jiān)管方案、執(zhí)行細(xì)則，導(dǎo)致政策難以落地，各地消極執(zhí)行。此次教育“雙減”政策既吸取先前經(jīng)驗(yàn)，由中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳牽頭，體現(xiàn)了黨和國家對減負(fù)的重視程度；又規(guī)定了部門工作職責(zé)、保證了責(zé)任落實(shí)，點(diǎn)名15個部門；還明確了政策目標(biāo)和對應(yīng)期限，迫使地方政府迅速推動政策落地、確保工作穩(wěn)妥推進(jìn)。政策制定者通過修正舊政策的不足，不斷完善政策方案，在先前文件的基礎(chǔ)上，產(chǎn)生了教育“雙減”政策的成果。

（三）重視政治源流，發(fā)揮公眾主體作用

多源流模型中，黨和政府的重視對于政策制定固然起著核心推動作用，但廣大群眾的意見同樣重要。針對學(xué)生減負(fù)問題，社會公眾、媒體、民意代表、專家學(xué)者等各方面都表達(dá)了觀點(diǎn)主張，提出了意見建議。這一方面促使減負(fù)話題熱度上升，引起國家層面的關(guān)注；另一方面也為教育“雙減”政策建言獻(xiàn)策，為其出臺提供參考借鑒。而在此之后，民意代表替廣大群眾反映利益訴求，通過提案使問題得到政府重視、獲得先行優(yōu)勢。因此，我國政策制定需要更加重視公眾參與的作用。建議政府進(jìn)一步完善民意表達(dá)機(jī)制，為公眾提供穩(wěn)定規(guī)范的溝通平臺、豐富多樣的反饋渠道。政府部門也要主動回應(yīng)廣大群眾的訴求，在決策中做到“咨諏善道，察納雅言”，才能充分調(diào)動公眾參與的積極性。調(diào)動公眾參與的積極性，有利于吸納各方建議，彌補(bǔ)決策失誤，增強(qiáng)政策的精確性及合理性；同時有利于加深公眾對政策內(nèi)容的理解，促使政策得到公眾的支持，并確保在政策實(shí)施過程中減少阻力與干擾，全面推進(jìn)相關(guān)工作的開展。

（四）把握政策之窗開啟的時機(jī)，政策企業(yè)家發(fā)揮作用

政策之窗是提出觀點(diǎn)的關(guān)鍵時刻，也是意見通過的最佳機(jī)會，但由于具有數(shù)量稀少、轉(zhuǎn)瞬即逝的特點(diǎn)，需要政策企業(yè)家牢牢把握時機(jī)、積極采取行動，通過軟化活動推動三流匯合［14］。在此次教育“雙減”政策議程建立過程中，政策企業(yè)家有針對性地展開軟化活動，其中包括政府官員、民意代表、專家學(xué)者、學(xué)校、新聞媒體等。他們緊跟社會形勢，了解到學(xué)生負(fù)擔(dān)過重、家庭經(jīng)濟(jì)壓力巨大、生育意愿下降的現(xiàn)狀，總結(jié)公眾面臨的問題，提出相應(yīng)建議。同時，他們以我國執(zhí)政價值與執(zhí)政理念為核心，結(jié)合國家局勢與政策動向，推動教育領(lǐng)域政策改革，通過游說和倡議引起了黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人對減負(fù)問題的關(guān)注，從而影響了政策議程的建立。

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責(zé)任編輯：賀曉麗