黃 浩

(上海市南匯監(jiān)獄 上海市 201318)

“推進國家安全體系和能力現(xiàn)代化、深化司法體制綜合配套改革”是黨的二十大報告中強調(diào)的重要戰(zhàn)略舉措?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)的建議》(以下簡稱《“十四五”規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)的建議》)指出，“2035年我國將基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化”。當(dāng)前，距2035年遠景目標(biāo)還有很長一段時間，對中國式現(xiàn)代化我們還需深入領(lǐng)會和加強理解，以現(xiàn)在的認知我們還很難準確表述出監(jiān)獄安全體系和能力現(xiàn)代化的具體內(nèi)容。我們需要打造排頭兵、試驗田、新高地，建立以制度創(chuàng)新為主要動力、以綜合配套改革供給為主要特征、對全國監(jiān)管場所產(chǎn)生深刻影響的實驗監(jiān)區(qū)，完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，立足新發(fā)展階段，構(gòu)建新發(fā)展格局，讓少數(shù)排頭監(jiān)區(qū)先行探索現(xiàn)代化，帶領(lǐng)全國監(jiān)管場所穩(wěn)步實現(xiàn)現(xiàn)代化。

一、基本概述

黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。黨的二十大將“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一使命上升到“國家安全體系和能力現(xiàn)代化”新高度，這是中國共產(chǎn)黨在新的歷史階段展示的最新理論成果，也是中國式現(xiàn)代化的主要體現(xiàn)和有力支撐。這一新成果涵括“體系”現(xiàn)代化和“能力”現(xiàn)代化兩個義項，我們首先要關(guān)注制度框架的系統(tǒng)性和科學(xué)性，其次要強調(diào)制度意識與制度執(zhí)行的生成、提升與實施效能。聚焦“安全體系與能力現(xiàn)代化”這一新主題，以“綜合配套改革”彩繪藍圖、勾勒前景，我們可以看見波瀾壯闊的改革施工圖，探索監(jiān)獄安全體系和能力現(xiàn)代化綜合配套改革實驗監(jiān)區(qū)(以下簡稱實驗監(jiān)區(qū))建設(shè)對監(jiān)獄系統(tǒng)貫徹中國式現(xiàn)代化布局具有從0到1的重要意義。當(dāng)前和今后一個時期，監(jiān)獄事業(yè)發(fā)展仍然處于重要戰(zhàn)略機遇期，但機遇和挑戰(zhàn)都有新的發(fā)展變化，“安全體系和能力現(xiàn)代化”這一新使命，要求我們對前進道路上的風(fēng)險、機遇和挑戰(zhàn)了然于胸，只有想出化解風(fēng)險的高招，才能啟動防范風(fēng)險的先手。在新冠疫情沖擊背景下，打造少數(shù)綜合配套改革排頭監(jiān)區(qū)，對接服務(wù)“安全體系和能力現(xiàn)代化”，將改革創(chuàng)新與試錯成本控制在最小區(qū)域，做好風(fēng)險測試和壓力測試，是深刻闡述全面深化改革重要性、緊迫性、艱巨性的實化路徑、具體措施和戰(zhàn)略選擇。實驗監(jiān)區(qū)作為新一輪高水平改革和更大范圍改革的試驗田，對促進新時代政法工作改革和提升話語權(quán)具有重要意義。

綜合配套改革是中國改革開放和創(chuàng)新發(fā)展的熱門詞語，例如社會主義市場經(jīng)濟綜合配套改革、新型工業(yè)化道路綜合配套改革、城市圈城市群綜合配套改革、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化綜合配套改革、教育部基礎(chǔ)教育綜合配套改革、基層醫(yī)療綜合配套改革、司法體制綜合配套改革等。2005年中央批準上海浦東進行社會主義市場經(jīng)濟綜合配套改革實驗試點，國家集中了最新理念、最佳政策、最優(yōu)資源、最好人才，將上海浦東打造成中國特色社會主義改革開放的精彩縮影，由此揭開了建設(shè)綜合配套改革實驗區(qū)的時代篇章。近年來，中國綜合配套改革實驗區(qū)建設(shè)發(fā)展迅速，參與地區(qū)不斷擴容，改革持續(xù)推進，成效日趨顯著，建設(shè)實驗區(qū)的做法具有易復(fù)制、易推廣、易操作、易成功之特征，其迅速扎根全國，呈現(xiàn)出強大生命力。其中有兩條實踐經(jīng)驗，即“對接國家頂層設(shè)計的改革實驗”和“以支點撬動整體的改革經(jīng)驗”，最為關(guān)鍵，供全國借鑒和復(fù)制推廣在建設(shè)綜合配套改革實驗區(qū)方面發(fā)揮了重要作用。

“監(jiān)獄安全體系和能力現(xiàn)代化”這一新概念源自兩份國家頂層設(shè)計文件(即黨的二十大報告，《“十四五”規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)的建議》)，“建設(shè)綜合配套改革實驗監(jiān)區(qū)”這一新理念是學(xué)習(xí)借鑒“以支點撬動整體”的改革經(jīng)驗，志在為監(jiān)獄體制現(xiàn)代化布局提供新思想、新路徑、新模式。

綜合觀察，各省(區(qū)、市)、各行業(yè)建設(shè)的綜合配套改革實驗區(qū)主題不一、各有特色，總體上看都能立足行業(yè)前沿陣地，找準改革突破口，通過不斷提高認識水平和深化綜合配套改革，為頂層設(shè)計提供源源不斷的改革參照和戰(zhàn)略選擇。其主要功能集中體現(xiàn)在七個方面：一是系統(tǒng)性的前瞻研究，二是敢為人先的改革功能，三是資源集成優(yōu)化，四是巨大示范效應(yīng)，五是高端人才培育，六是推動高質(zhì)量發(fā)展，七是優(yōu)化總體戰(zhàn)略布局。這些功能效應(yīng)與監(jiān)獄體制機制改革和優(yōu)化布局調(diào)整高度契合。這里有大量成功經(jīng)驗、成熟模式可供監(jiān)獄工作者借鑒學(xué)習(xí)：比如資源集成優(yōu)化，體現(xiàn)在“打造理念、信息、資本、技術(shù)、高級人才和現(xiàn)代經(jīng)營管理集聚的核心，帶動區(qū)域高增速高質(zhì)量發(fā)展”；又如巨大示范效應(yīng)，體現(xiàn)在“作為改革的一個試驗場先行探路、超前探索、積累經(jīng)驗，在實踐中不斷總結(jié)完善，并將其中被證明是行之有效的、比較成熟的有益經(jīng)驗普及復(fù)制推廣”等。各省(區(qū)、市)、各行業(yè)建設(shè)的綜合配套改革實驗區(qū)的成功經(jīng)驗和先進做法，用于探索實驗監(jiān)區(qū)建設(shè)具有巨大的潛力空間和強烈的示范效應(yīng)。實驗監(jiān)區(qū)作為推動新一輪監(jiān)獄工作改革的前沿陣地和科學(xué)基地，具有先行先試事半功倍之功效，是全面推動監(jiān)獄安全體系和能力現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略選擇。

二、實驗監(jiān)區(qū)的內(nèi)涵、功能和意義

監(jiān)獄是人民民主專政國家機器的重要組成部分，監(jiān)區(qū)作為監(jiān)獄工作的基層組織，是最前沿的監(jiān)管改造陣地，加強新時代基層監(jiān)區(qū)建設(shè)是監(jiān)獄工作的根基所在、力量所在。

(一)實驗監(jiān)區(qū)的內(nèi)涵

實驗監(jiān)區(qū)是監(jiān)獄系統(tǒng)推進新一輪改革發(fā)展的新高地，是推動監(jiān)獄體制現(xiàn)代化布局的探路者，是創(chuàng)新監(jiān)管工作頂層制度的試驗田，是牽一發(fā)而動全身的改革突破口，是引領(lǐng)監(jiān)管事業(yè)縱深發(fā)展的改革深水區(qū)，是監(jiān)獄事業(yè)高端人才的培養(yǎng)孵化器，是勇立時代潮頭的科研感應(yīng)器和科研服務(wù)基地，是推進監(jiān)獄治理體系和治理能力現(xiàn)代化的支點支撐，是貫徹落實黨的二十大精神與對接服務(wù)國家安全體系和能力現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略嘗試。實驗監(jiān)區(qū)是監(jiān)獄系統(tǒng)自主設(shè)立和探索實踐綜合配套改革的特殊改革開發(fā)實驗區(qū)域，其主要目的是以監(jiān)獄體制現(xiàn)代化布局為根本，以創(chuàng)新監(jiān)管工作制度為核心，以可復(fù)制可推廣為基本需求，將監(jiān)管改造功能與監(jiān)管改革功能(“雙改”功能)①融為一體、并軌建設(shè)。它是的研究型改革實驗監(jiān)區(qū)，被賦予先知先行先試和承擔(dān)探索未來模式的職責(zé)使命，扮演著監(jiān)管事業(yè)改革先遣隊、偵察連、排頭兵、探路者、示范者角色，它將監(jiān)獄工作者的初心使命內(nèi)化于具體的體制機制建設(shè)，引領(lǐng)實現(xiàn)改革紅利共享和改革成效惠普。

(二)實驗監(jiān)區(qū)的主要功能

探索建立實驗監(jiān)區(qū)有利于在更高起點、更高層次、更高目標(biāo)上全面深化監(jiān)獄工作改革，有利于更好履行維護國家安全大局、服務(wù)社會發(fā)展穩(wěn)定、促進社會公平正義、保障人民安居樂業(yè)的職責(zé)使命。建立改革新高地是建設(shè)實驗監(jiān)區(qū)的明確目標(biāo)，承擔(dān)著以創(chuàng)新促改革、促發(fā)展的功能任務(wù)，發(fā)揮著通過局部改革試驗為全面擴大改革做好風(fēng)險測試和壓力測試的重要作用。創(chuàng)新監(jiān)管工作制度是建設(shè)實驗監(jiān)區(qū)的核心任務(wù)，作為監(jiān)獄體制綜合配套改革發(fā)展的試驗田，要在黨建、隊伍、監(jiān)管、改造、保障等領(lǐng)域進行制度創(chuàng)新和自主革命。確保絕對安全是建設(shè)實驗監(jiān)區(qū)的底線保證，實驗監(jiān)區(qū)的隱性功能包括消除不利于現(xiàn)代化布局的體制機制障礙，這把“雙刃劍”存在刀刃向內(nèi)的風(fēng)險，在探索綜合配套改革進程中，要注重防范自身風(fēng)險，對接履行好維護國家安全穩(wěn)定和服務(wù)社會發(fā)展大局的職責(zé)使命，這是實驗監(jiān)區(qū)建設(shè)取得成功的底線要求?？蓮?fù)制可推廣是實驗監(jiān)區(qū)的基本需求，尊重地方首創(chuàng)精神，推廣基層首創(chuàng)經(jīng)驗，最終目的是把自身探索實施的改革措施，復(fù)制推廣到監(jiān)管改造工作全過程、各環(huán)節(jié)。

(三)建設(shè)實驗監(jiān)區(qū)的意義

建設(shè)實驗監(jiān)區(qū)是監(jiān)獄系統(tǒng)貫徹落實黨的二十大精神，主動融入國家安全體系和能力現(xiàn)代化，對接服務(wù)司法體制綜合配套改革的重要戰(zhàn)略選擇，對監(jiān)獄工作改革發(fā)展具有重要引領(lǐng)意義。宏觀上看，實驗監(jiān)區(qū)肩負著加快推進“一個統(tǒng)籌、四項職能”(即統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全面依法治國，全面履行行政立法、行政執(zhí)法、刑事執(zhí)行和公共法律服務(wù)等職能)戰(zhàn)略部署，促進依法治監(jiān)、綜合治理、科技賦能的職能轉(zhuǎn)變，積極探索刑事執(zhí)行新模式，為全面深化改革和推動加速發(fā)展開辟新路徑、累積新經(jīng)驗，是服務(wù)國家安全戰(zhàn)略和維護社會發(fā)展穩(wěn)定的有力之舉。中國經(jīng)過數(shù)十年改革開放，已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗。改革的起點就是尊重群眾的首創(chuàng)精神，建設(shè)實驗監(jiān)區(qū)作為自下而上的基層首創(chuàng)，具有非常廣闊的前景與發(fā)展空間，對促進監(jiān)獄體制機制改革和優(yōu)化布局調(diào)整具有強烈的示范引領(lǐng)效應(yīng)。建設(shè)實驗監(jiān)區(qū)的重要意義還可以具體表現(xiàn)在置身監(jiān)管規(guī)律、感知歷史更新、探索未來模式、打造排頭監(jiān)區(qū)、創(chuàng)新頂層制度、孵化高端人才、引領(lǐng)行業(yè)潮流等方面。

三、建設(shè)實驗監(jiān)區(qū)面臨的問題、機遇與挑戰(zhàn)

隨著監(jiān)獄體制改革、布局調(diào)整和信息化建設(shè)的不斷深入推進，財政保障力度不斷加大，監(jiān)管設(shè)施明顯改善，鐵軍建設(shè)成效顯著，當(dāng)前監(jiān)獄工作面臨著前所未有的發(fā)展機遇，也同樣面臨著嚴峻的風(fēng)險與挑戰(zhàn)。

(一)當(dāng)前監(jiān)區(qū)建設(shè)存在的問題

外部環(huán)境矛盾突出，安全管理高位運行，思想、制度、利益束縛是制約監(jiān)區(qū)發(fā)展的三大阻力。一是外部環(huán)境矛盾突出。國際上大國博弈加劇，國際力量對比深刻調(diào)整，新冠疫情影響廣泛深遠，國內(nèi)人口結(jié)構(gòu)變化、科技革命盛行、產(chǎn)能優(yōu)勢轉(zhuǎn)換、反腐態(tài)勢高壓等，滋生和誘發(fā)犯罪的因素不斷增多。二是安全管理高位運行。伴隨著社會矛盾演變，刑事犯罪高發(fā)且方式多變，新型犯罪手段呈多樣化、復(fù)雜化，高智商和新型罪犯(“高新”罪犯)群體持續(xù)上升，罪犯學(xué)歷層次快速提高，改造與反改造思想斗爭日益尖銳，罪犯“趨偽改造”②新特征日漸凸顯。此外，基礎(chǔ)性工作不夠扎實、規(guī)范性工作不夠標(biāo)準和創(chuàng)新性工作不夠是困擾監(jiān)區(qū)發(fā)展的短板。三是思想、制度、利益束縛。獄內(nèi)發(fā)展不平衡不充分問題仍然突出，重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革任務(wù)仍然艱巨，創(chuàng)新能力還不能適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展要求，思想守舊、制度束縛和利益枷鎖仍是影響監(jiān)管改革的主流因素，監(jiān)獄中高學(xué)歷民警、高級別警長、高級專業(yè)技術(shù)警力群體(“三高”群體)還需進一步整合規(guī)劃。

(二)建設(shè)實驗監(jiān)區(qū)迎來新機遇

黨的二十大精神與《“十四五”規(guī)劃二〇三五年遠景目標(biāo)的建議》帶來了重大歷史發(fā)展機遇，當(dāng)下必須借勢發(fā)力做好自身發(fā)展規(guī)劃，對接服務(wù)和主動融入“國家安全體系和能力現(xiàn)代化”。

改革是貫徹新發(fā)展理念、推動高質(zhì)量發(fā)展、迎接機遇挑戰(zhàn)的有效舉措。貫徹新發(fā)展理念是內(nèi)需驅(qū)動，改革是驅(qū)動發(fā)展的根本動力，要確保黨的路線方針政策和黨中央決策部署得到不折不扣貫徹落實，必須把新發(fā)展理念完整、準確、全面貫穿發(fā)展全過程和各領(lǐng)域，切實轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，構(gòu)建新發(fā)展格局。推進高質(zhì)量發(fā)展是把握新機。當(dāng)前中國監(jiān)獄已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，制度優(yōu)勢明顯，治理效能提升，安全風(fēng)險可控，基礎(chǔ)設(shè)施先進，發(fā)展韌性強勁，安全大局穩(wěn)定，可持續(xù)發(fā)展具有多方面優(yōu)勢和條件。探索安全體系和能力現(xiàn)代化綜合配套改革是自上而下的頂層設(shè)計與自下而上的改革動力相對統(tǒng)一，要從多維度、多層次、多領(lǐng)域深耕改革生態(tài)，厚植發(fā)展根基，破除制約高質(zhì)量發(fā)展的體制機制障礙，引領(lǐng)監(jiān)獄工作平穩(wěn)步入改革深水區(qū)。

(三)建設(shè)實驗監(jiān)區(qū)面臨的挑戰(zhàn)

當(dāng)前，中國社會發(fā)展呈現(xiàn)“三期疊加”新特征，即改革紅利共享期、維護安全穩(wěn)定期和現(xiàn)代治理建設(shè)期疊加并存，監(jiān)獄體制現(xiàn)代化進程必然要經(jīng)受戰(zhàn)略、制度和實踐的檢驗與挑戰(zhàn)。一是在改革紅利共享期的戰(zhàn)略挑戰(zhàn)。國家改革紅利釋放和監(jiān)獄戰(zhàn)略布局調(diào)整疊加并存，機遇與挑戰(zhàn)疊加并存，建設(shè)實驗監(jiān)區(qū)是事半功倍的實化之舉，它既能打好防范和抵御風(fēng)險的有準備之戰(zhàn)，也是化險為夷、轉(zhuǎn)危為安的戰(zhàn)略主動，為推動新一輪改革指明努力方向、實現(xiàn)路徑和具體措施③。二是在維護安全穩(wěn)定期的制度挑戰(zhàn)。對應(yīng)社會快速發(fā)展演變，監(jiān)獄系統(tǒng)正面對法治、理念、制度、意識形態(tài)等方面風(fēng)險考驗，監(jiān)管制度供給不配套、不適應(yīng)的問題仍比較突出，比如針對“高新”罪犯的監(jiān)管改造、隊伍建設(shè)、后勤保障、綜合業(yè)務(wù)等配套制度仍存在較大缺口。三是在現(xiàn)代治理建設(shè)期的實踐挑戰(zhàn)。實驗監(jiān)區(qū)作為監(jiān)獄治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要載體、實現(xiàn)路徑和支點支撐，它不僅要求實現(xiàn)改革方式“度”的簡單量變，更是追求發(fā)展性質(zhì)的“質(zhì)”的重大跨越，能為更好服務(wù)和推動監(jiān)獄體制現(xiàn)代化布局筑牢基礎(chǔ)。

四、建設(shè)實驗監(jiān)區(qū)的路徑與模型

堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，認真學(xué)習(xí)貫徹黨的二十大精神，結(jié)合監(jiān)獄工作主責(zé)主業(yè)和本質(zhì)職能，聚焦“監(jiān)獄安全體系和能力現(xiàn)代化”這一新主題，探索“綜合配套改革”這一新模式，規(guī)劃“三高一現(xiàn)”(即高級別、高文化、高標(biāo)準，一體化和現(xiàn)代化)方法路徑，打造具有“雙改”功能實驗監(jiān)區(qū)，努力把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為高質(zhì)量發(fā)展的動能和監(jiān)獄基層治理的效能，為推動監(jiān)獄體制現(xiàn)代化布局提供模型參照和戰(zhàn)略選擇。

(一)提高行政規(guī)劃，建設(shè)高級別實驗監(jiān)區(qū)

提級規(guī)劃研究型實驗監(jiān)區(qū)，考慮建設(shè)副處級實驗監(jiān)區(qū)，為政治建設(shè)、黨建工作、警務(wù)改革等提供堅強組織保障。

1.堅持政治引領(lǐng)

政治方向處于黨生存發(fā)展第一位，事關(guān)黨的前途命運和事業(yè)興衰成敗，要將“堅持黨的絕對全面領(lǐng)導(dǎo)”作為政治建設(shè)的最高標(biāo)準。實驗監(jiān)區(qū)作為監(jiān)獄現(xiàn)代化布局的探路者，堅持完善上下貫通、執(zhí)行有力的組織體系，提高支委班子和干部適應(yīng)新時代新要求抓改革、促發(fā)展、保安全的政治能力和專業(yè)化水平。探索政治建設(shè)“制度良種”，要從把準政治方向、堅持黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、夯實政治基礎(chǔ)、涵養(yǎng)政治生態(tài)、防范政治風(fēng)險、永葆政治本色和提高政治能力七個方面著手規(guī)劃政治建設(shè)制度體系，推動制度型政治建設(shè)落地落細、見實見效；在具體項目上先行試點政治學(xué)習(xí)教育體系，構(gòu)建日學(xué)強國、周談體會、月度交流、季度檢查、半年測評、年度回看的“政治學(xué)習(xí)教育循環(huán)機制”，為推動政治建設(shè)具體化和制度化打牢基礎(chǔ)；不斷提高政治判斷力、政治領(lǐng)悟力、政治執(zhí)行力，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，確保黨的重大決策部署得到準確貫徹和全面落實。

2.黨建工作先行

黨建工作的首要任務(wù)是堅持黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，將這一首要任務(wù)落到實處，必須深刻把握“兩個確立”，堅決做到“兩個維護”。實驗監(jiān)區(qū)作為監(jiān)獄安全體系和能力現(xiàn)代化試驗田，以黨支部標(biāo)準化體系為“總施工圖”，以清單化、圖表化、手冊化、模板化、機制化工作為抓手，抓好具體落實。在亮點特色項目上，借鑒上海獄務(wù)公開標(biāo)準化的成功做法，探索實踐黨支部開放日活動，以黨務(wù)公開、支部展示倒逼基層黨建工作持續(xù)向“實”發(fā)展，以黨建示范引領(lǐng)促內(nèi)涵、促質(zhì)量、促發(fā)展。常態(tài)實施“三亮兩帶”(即亮身份、亮標(biāo)準、亮承諾，支委帶任務(wù)、黨員帶群眾)，結(jié)合實驗監(jiān)區(qū)誕生日、“七一”黨的生日、民警政治生日、父親節(jié)母親節(jié)等，組織“紅色試驗田”“警心向黨”“黨爸黨媽”等主題黨日活動；創(chuàng)建“四高”黨小組(即由高級警長、高學(xué)歷民警和高級專業(yè)技術(shù)民警組成的高標(biāo)準黨小組)，確保“抓黨建、帶隊伍、促業(yè)務(wù)”落在實處，為推動高質(zhì)量發(fā)展提供堅強的組織保障。

3.警務(wù)改革示范

注重實驗監(jiān)區(qū)示范引領(lǐng)作用發(fā)揮，推動警務(wù)管理綜合配套改革創(chuàng)新發(fā)展。以深化示范監(jiān)區(qū)建設(shè)為契機，按照深化兩級管理既定“三做一優(yōu)”(即做強監(jiān)區(qū)、做精警務(wù)組、做實承包監(jiān)組和優(yōu)化科室)步驟，聚焦做精警務(wù)組，實施警務(wù)組簡政精業(yè)改革。按照制度文件要求，實施警務(wù)組“業(yè)務(wù)分離”改革，將與制度規(guī)定不相符的業(yè)務(wù)工作綁定職責(zé)民警從警務(wù)組分離，并納入業(yè)務(wù)工作組由監(jiān)區(qū)分管領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌負責(zé)。實驗監(jiān)區(qū)警務(wù)組實行獄政、教育、生活衛(wèi)生、警戒等功能并軌，按照2～3人編制設(shè)置警務(wù)組一個，讓高級警長、高學(xué)歷民警和高級專業(yè)技術(shù)人才進駐，對應(yīng)創(chuàng)建“四高”黨小組，加強警務(wù)組“五項”專業(yè)職責(zé)建設(shè)(即服務(wù)指導(dǎo)承包監(jiān)組工作、分析研判條線工作發(fā)展、開展疑難問題攻關(guān)攻堅、建立工作效能考核評估和提升科研轉(zhuǎn)化效率)，進一步優(yōu)化配置，完善職責(zé)，規(guī)范警務(wù)組專業(yè)運作。深化獄內(nèi)醫(yī)療衛(wèi)生改革，從臨床醫(yī)務(wù)、傳染病防治和康復(fù)管理三個方面集成優(yōu)化，促進獄內(nèi)醫(yī)療衛(wèi)生工作提職增效和高質(zhì)量發(fā)展；加強醫(yī)務(wù)相關(guān)基礎(chǔ)建設(shè)，參照人員密集特殊場所(特別是三甲醫(yī)院候診大廳)基礎(chǔ)建設(shè)，強化監(jiān)管區(qū)的通風(fēng)系統(tǒng)、消毒系統(tǒng)、增氧系統(tǒng)和老病殘便利輔助設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)；整合傳染病防治工作，集成優(yōu)化核酸抗原、環(huán)境采樣、應(yīng)急處置、消毒消殺、生活衛(wèi)生、健康防護與健康教育等手段，推動成立監(jiān)獄傳染病防治專職部門；開拓康復(fù)管理新業(yè)務(wù)，注重康復(fù)保健與臨床醫(yī)學(xué)優(yōu)勢互補，探索藥茶入監(jiān)、康復(fù)小組、健康管理等具體項目，從身體、心理和環(huán)境適應(yīng)三個方面構(gòu)建康復(fù)管理新業(yè)務(wù)。

(二)加大警力支持，建設(shè)高文化實驗監(jiān)區(qū)

以鞏固政法隊伍教育整頓成果為契機，從隊伍建設(shè)、功能建設(shè)和品牌建設(shè)三個方面探索建設(shè)文化品牌實驗監(jiān)區(qū)。

1.優(yōu)化隊伍建設(shè)

重視獄內(nèi)高學(xué)歷、高級別、高級專業(yè)技術(shù)人才規(guī)劃儲備應(yīng)用。規(guī)劃監(jiān)獄50%以上碩士學(xué)位民警進實驗監(jiān)區(qū)，或?qū)嶒灡O(jiān)區(qū)警力配比達到50%以上碩士學(xué)位；試點輪值監(jiān)區(qū)長工作制，逐步推行和常態(tài)開展掛職交流，輪值監(jiān)區(qū)長協(xié)助實驗監(jiān)區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)落實各項工作，構(gòu)建“區(qū)區(qū)聯(lián)動、駐區(qū)孵化”的創(chuàng)新型、改革型人才培育模式，發(fā)揮重點功能承載區(qū)的輻射帶動作用，打造具有全國競爭力和影響力的高端人才成長孵化基地；試點由高級警長帶教高學(xué)歷、高級專業(yè)技術(shù)民警工作機制，搭建“經(jīng)驗、邏輯、技術(shù)”優(yōu)勢互補平臺，考慮承辦高級警長刊物，設(shè)立監(jiān)獄網(wǎng)站高級警長專欄，搭建高級警長經(jīng)驗成果轉(zhuǎn)化平臺，提升經(jīng)驗成果和科研成果轉(zhuǎn)化效率，通過?？瘜＞W(wǎng)展示，同時完善職級晉升評價機制，立足監(jiān)區(qū)，服務(wù)全局；試點監(jiān)區(qū)高級專業(yè)技術(shù)崗位派駐制，逐步推行獄內(nèi)偵查崗、信息化管理崗以及老病殘監(jiān)區(qū)醫(yī)務(wù)管理崗等派駐制建設(shè)，暢通高級專業(yè)技術(shù)職業(yè)發(fā)展路徑，促進優(yōu)化科室指導(dǎo)服務(wù)監(jiān)區(qū)工作方式，定期召開派駐崗位工作例會，常態(tài)開展派駐民警談心談話，為“四位一體”責(zé)任監(jiān)督拓展新方法、新路徑，促進公正公開、陽光透明、信息暢通的警營文化建設(shè)，打造全國首例文化品牌實驗監(jiān)區(qū)。

2.聚焦功能特色

堅持基礎(chǔ)在“學(xué)”、立起根本在“固”、抓牢關(guān)鍵在“做”、突出重點在“改”，主動對接社會形勢變化，理性研判自身押犯結(jié)構(gòu)變化，認清在押犯結(jié)構(gòu)中學(xué)歷提升、犯罪手段革新、思想隱蔽更深、“反改造—偽改造—真改造”三段結(jié)構(gòu)的趨偽變化等新特征新問題，聚焦“高新”罪犯群體，注重教育改造資源精準投放、集成優(yōu)化，以高文化素質(zhì)隊伍對接“高新”罪犯監(jiān)管教育改造，促進教育改造質(zhì)效持續(xù)提升；秉持政治建警、素質(zhì)強警、文化育警、從嚴治警、從優(yōu)待警的理念思路，推動民警成長進步與監(jiān)獄事業(yè)發(fā)展同頻共振，注重依托重大改革任務(wù)和重大創(chuàng)新基地培養(yǎng)發(fā)現(xiàn)人才，基本形成監(jiān)管改造高端人才孵化成長基地和監(jiān)管改革高尖人才聚集基地，建設(shè)具有全國競爭力和吸引力的科研服務(wù)基地，打造全國首例“高新”罪犯監(jiān)管改造功能實驗監(jiān)區(qū)。

3.確立品牌定位

實驗監(jiān)區(qū)注重“雙改”功能合二為一、融合并進，以監(jiān)管改造功能和監(jiān)管改革功能合并建設(shè)為亮點特色，打造驅(qū)動發(fā)展“雙引擎”，以功能特色、品牌特色鞏固地方特色，不斷提高自身創(chuàng)造能力，引領(lǐng)行業(yè)發(fā)展潮流。實驗監(jiān)區(qū)定位于“高新”罪犯監(jiān)管改造核心功能區(qū)、戰(zhàn)略性新興改革先導(dǎo)區(qū)、高端人才成長孵化區(qū)、科研服務(wù)聚集區(qū)，一方面是積極應(yīng)對外部環(huán)境變化，化被動為主動，啟動抵御和化解風(fēng)險的先手；另一方面通過集成優(yōu)化內(nèi)部各類資源，促進綜合配套改革縱深推進、深入實施。在頂層制度創(chuàng)新設(shè)計上，圍繞獄內(nèi)大循環(huán)和獄內(nèi)外雙循環(huán)相互促進，探索實踐制度建設(shè)與文化建設(shè)方向趨同、并軌推進，促進頂層設(shè)計與基層預(yù)期相對統(tǒng)一，促進行政管理重心由“必須為”向“主動為”轉(zhuǎn)變，激發(fā)自轉(zhuǎn)內(nèi)生動力，打造全國首例“雙改”功能特色品牌實驗監(jiān)區(qū)。

(三)加大政策扶持，建設(shè)高標(biāo)準實驗監(jiān)區(qū)

從執(zhí)法管理體系、責(zé)任落實體系、應(yīng)急處突體系和改造質(zhì)效體系建設(shè)四個方面，探索實踐高標(biāo)準實驗監(jiān)區(qū)建設(shè)。

1.執(zhí)法管理體系

嚴格執(zhí)法管理，強化法治理念、思維和能力的培育，提升監(jiān)區(qū)法治、共治、自治工作水平；全面落實學(xué)法用法制度，落實“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制，推動建立以案釋法制度；嚴格落實重大行政決策及重大監(jiān)管執(zhí)法決定法制審核制度。用健全權(quán)責(zé)一致的執(zhí)法責(zé)任體系，完善執(zhí)法辦案責(zé)任機制，健全執(zhí)法監(jiān)督、糾錯和責(zé)任追究機制。完善執(zhí)法過程全程記錄制度，規(guī)范落實執(zhí)法證據(jù)保全機制，確保執(zhí)法重要事項、重點環(huán)節(jié)全程留痕；建立執(zhí)法質(zhì)量檢查和考核評價機制，健全執(zhí)法考核評價體系，助推執(zhí)法管理工作從規(guī)范化、標(biāo)準化向精細化、科學(xué)化發(fā)展。

2.責(zé)任落實體系

構(gòu)建輻射全員的安全責(zé)任落實體系，層層壓實安全主體責(zé)任。實行班子帶班制現(xiàn)場管理，提高隱患發(fā)現(xiàn)整治能力和應(yīng)急處突聯(lián)動反應(yīng)；建立民警執(zhí)法權(quán)力和責(zé)任清單，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)。健全完善承包監(jiān)組改造質(zhì)量評估標(biāo)準，落實權(quán)責(zé)一致，提升承包監(jiān)組管理工作質(zhì)量；健全警務(wù)組成員選配標(biāo)準，實施警務(wù)組簡政精業(yè)改革，促進警務(wù)組功能回歸本位；健全民警執(zhí)法保障措施，試點現(xiàn)場管理民警穿戴警用巡邏馬甲，進一步提升執(zhí)法形象和執(zhí)法權(quán)威，提振隊伍精氣神，以眼前一亮、耳目一新的執(zhí)法新形象提升同行關(guān)注度，為全面普及和復(fù)制推廣打造示范樣板。

3.應(yīng)急處突體系

應(yīng)急處突是監(jiān)獄整體素質(zhì)和戰(zhàn)斗力的重要體現(xiàn)，堅持統(tǒng)一規(guī)劃、分類指導(dǎo)、分級負責(zé)和常態(tài)演練，構(gòu)建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動的應(yīng)急管理體制，健全完善應(yīng)急處突預(yù)案體系，全面提高研判預(yù)警、動態(tài)管控和應(yīng)急處突能力。老病殘實驗監(jiān)區(qū)注重場所人員密集、病原體較多、病犯體質(zhì)差、心理素質(zhì)差等特征，常態(tài)開展比武練兵、桌面推演和實戰(zhàn)演練，重點預(yù)警預(yù)防脫逃、自傷自殘自殺、獄內(nèi)行兇、突發(fā)傳染病疫情、群體性食物中毒以及群體性不明原因疾病等事件，促進應(yīng)對突發(fā)事件能力和水平大幅提高。

4.改造質(zhì)量體系

堅持“懲罰與改造相結(jié)合，以改造人為宗旨”的監(jiān)獄工作方針，構(gòu)建以價值觀為核心、以教育方法創(chuàng)新為關(guān)鍵、以教育資源整合為依托、以教育隊伍建設(shè)為保障的改造質(zhì)量體系。在創(chuàng)新教育改造制度建設(shè)上，確定競爭的基礎(chǔ)地位，注重比較優(yōu)勢轉(zhuǎn)換，在強制性教育體系框架內(nèi)促進“被動學(xué)向主動學(xué)”“要我學(xué)向我要學(xué)”的方式轉(zhuǎn)變，促進改造質(zhì)量持續(xù)提高和向好發(fā)展；持續(xù)優(yōu)化監(jiān)獄教師隊伍建設(shè)，加大政策扶持和財政保障，鼓勵民警考取教師資格證，逐步推進監(jiān)獄教師持證上崗，推動專業(yè)化隊伍建設(shè)；加強獄內(nèi)公職律師隊伍建設(shè)，借助法律專業(yè)力量對罪犯開展法律咨詢、法律援助和普法宣傳教育；立足大墻內(nèi)外雙循環(huán)，認真做好刑釋銜接和幫教安置工作，引導(dǎo)罪犯積極改造，幫助罪犯順利回歸。

(四)資源集成優(yōu)化，建設(shè)一體化實驗監(jiān)區(qū)

認真貫徹落實中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強和改進監(jiān)獄工作的實施意見》，聚焦“五安全一穩(wěn)定”(即生產(chǎn)安全、道路交通安全、消防安全、學(xué)校安全、食品衛(wèi)生安全和信訪維穩(wěn))工作目標(biāo)，探索實驗監(jiān)區(qū)一體化管理、運行、發(fā)展。

1.完善“線下一體化”管理

健全“評估、管理、矯正”一體化管理。擴展罪犯改造評估結(jié)果運用，健全“一人一案一冊”個別化矯治工作機制，探索自殺風(fēng)險評估高危罪犯生命監(jiān)測工程，試點應(yīng)用生命監(jiān)測手環(huán)高科技技術(shù)，力爭實現(xiàn)分控平臺全景式視覺化監(jiān)測生命體征，提升非正常死亡技防工作水平。完善“產(chǎn)、學(xué)、業(yè)”一體化運行。統(tǒng)籌懲戒、感化、習(xí)藝、心理等矯治手段運用，對接罪犯就業(yè)期望和社會用工需求，合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)選康復(fù)勞動項目；探索建立藝術(shù)矯治發(fā)展基金，增強習(xí)藝勞動價值實現(xiàn)和社會認同。深化老病殘犯“關(guān)押、管理、改造、康復(fù)”一體化發(fā)展。將老病殘分類改造放在監(jiān)獄工作創(chuàng)新發(fā)展大局中進行考量，落實七項細化清單(細化看護等級評估、細化分押分級管理、細化康復(fù)項目管理、細化分類教育制度、細化生活分級保障、細化預(yù)警防控機制和細化訴訪工作機制)；注重康復(fù)矯治與臨床醫(yī)學(xué)優(yōu)勢互補，正視慢性基礎(chǔ)性疾病罪犯群體“強烈康復(fù)需求”與“高位醫(yī)療支出”之間的矛盾，試點推進藥茶入監(jiān)項目，促進病犯群體身心健康、持續(xù)穩(wěn)定和改造質(zhì)量持續(xù)提升；注重教育改造與康復(fù)矯治資源互通，將老病殘犯“興趣小組”整編改建升級為“康復(fù)小組”，將多年積累的教育改造科研成果(如靜思、音樂療法、粽編折紙、書法藝術(shù)、康復(fù)勞動等)實化為罪犯康復(fù)矯治技術(shù)；建立和模擬康復(fù)管理科運行，結(jié)合“評估、管理、矯正”一體化推進，由“改造評估崗、醫(yī)療管理崗、心理咨詢崗、康復(fù)勞動崗”責(zé)任民警共同組建康復(fù)管理工作組，從身體、心理、環(huán)境適應(yīng)三個方面構(gòu)建康復(fù)管理業(yè)務(wù)框架，將康復(fù)管理新業(yè)務(wù)和康復(fù)矯治新技術(shù)植入實驗監(jiān)區(qū)先行實踐、建模運行、孵化成長，為深化獄內(nèi)醫(yī)療衛(wèi)生改革探索新路徑新模式。

2.推動“線上一體化”運行

準確研判“線下一體化”執(zhí)法管理存在的典型問題、共性問題和建設(shè)需求，搭建“線上一體化”智慧統(tǒng)一管理平臺〔1〕。典型問題有基層民警簡單耗時的重復(fù)工作多、罪犯自殺脫逃等案件預(yù)警難、二次違紀危害大且控制難、罪犯改造質(zhì)量提升難、社會輿論傳播快、與獄外資源協(xié)同效率低等。共性問題體現(xiàn)在民警日常工作多、監(jiān)管安全壓力大、改造質(zhì)量評估缺失、執(zhí)法公開要求高、業(yè)務(wù)融合效率低等。建設(shè)需求是指圍繞監(jiān)管、執(zhí)法、教育、安全等綜合配套的智能輔助技術(shù)“一體化”建設(shè)〔2〕。注重以數(shù)據(jù)融合共享為基礎(chǔ)，搭建以數(shù)據(jù)為核心的一體化構(gòu)架，打造平時執(zhí)法便捷、“戰(zhàn)時”反應(yīng)快速的“智慧統(tǒng)一管理平臺”，保障監(jiān)獄平時安全和“戰(zhàn)時”穩(wěn)定。打造“一現(xiàn)場、兩平臺”(即執(zhí)法管理現(xiàn)場、分控指揮平臺和智慧統(tǒng)一管理平臺)監(jiān)區(qū)智慧聯(lián)動，建設(shè)具備黨建、會議、實訓(xùn)、指揮、監(jiān)控等多功能一體化“智慧統(tǒng)一管理平臺”，體現(xiàn)“平臺統(tǒng)管”“一網(wǎng)通辦”“智慧聯(lián)動”實戰(zhàn)化效應(yīng)，為探索建立監(jiān)獄“數(shù)據(jù)運算中心”“智慧大腦”累積經(jīng)驗，為促進監(jiān)獄治理體系與治理能力現(xiàn)代化提供現(xiàn)實依據(jù)和行動指南。

3.構(gòu)建“全過程一體化”應(yīng)用

統(tǒng)籌“線上線下一體化”執(zhí)法管理應(yīng)用，構(gòu)建罪犯在監(jiān)全過程為主線的一體化改造體系，為先行探索罪犯改造質(zhì)量評估提供循證支撐。依托智慧監(jiān)獄數(shù)據(jù)體系，通過數(shù)據(jù)運算分析，實現(xiàn)智能化執(zhí)法管理，探索人臉識別技術(shù)進行過程記錄和驗證，記錄“罪犯收監(jiān)—(獄政管理—教育改造—勞動改造—刑罰執(zhí)行—生活衛(wèi)生)—刑釋出監(jiān)”的全景改造鏈和完整證據(jù)鏈，生成以人臉為標(biāo)識的罪犯在監(jiān)全過程檔案。罪犯改造質(zhì)量評估需要大量的服刑證據(jù)支撐，例如教育矯治科學(xué)化，從“制定個性化改造方案”到“實施改造質(zhì)量評估”，需要經(jīng)歷認罪服法可信度、個別矯治的差異化、矯治效果的實時評估、依現(xiàn)實表現(xiàn)的動態(tài)修正等，這些環(huán)節(jié)都需要“人、物、時、地、事、情”全過程證據(jù)鏈的支持，需要充分融合監(jiān)獄各類數(shù)據(jù)，以數(shù)據(jù)協(xié)同促進業(yè)務(wù)協(xié)同，以全過程記錄、智能化管理、智慧化評估，打造罪犯由入監(jiān)到出監(jiān)的“全過程一體化”應(yīng)用。

(五)提升治理效能，建設(shè)現(xiàn)代化實驗監(jiān)區(qū)

注重改革效能示范引領(lǐng)效應(yīng)，以深化示范監(jiān)區(qū)建設(shè)為契機，從構(gòu)建治理框架、夯實治理基礎(chǔ)兩個方面，推進監(jiān)獄治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

1.構(gòu)建治理框架

堅持群策群力、群防群治，加強立體化、法治化、專業(yè)化、智能化工作水平，形成問題聯(lián)治、工作聯(lián)動、平安聯(lián)創(chuàng)的綜合治理機制。健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)、行政分管主導(dǎo)、警務(wù)組分類指導(dǎo)、主管警官直接管理、罪犯改造積極分子委員會服務(wù)共治的基層監(jiān)區(qū)治理框架；依法厘清治理框架內(nèi)各層級組織的權(quán)責(zé)邊界，制定各治理層級的權(quán)責(zé)清單制度，合理確定其功能、規(guī)模、治理方式和權(quán)責(zé)范圍；健全罪犯矛盾糾紛多元化解機制，暢通和規(guī)范罪犯合理訴求表達、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道，充分發(fā)揮計分考評、行政獎懲、個別教育、心理矯治、文化藝術(shù)、勞動改造、刑罰執(zhí)行等防范化解獄內(nèi)矛盾的治理效能；實行重大工作事項準入制度，減輕基層特別是責(zé)任民警工作負擔(dān)。

2.夯實治理基礎(chǔ)

聚焦承包監(jiān)組這一基礎(chǔ)實戰(zhàn)單元，探索承包監(jiān)組自治機制，完善由主管警官直接管理的監(jiān)組自治規(guī)范化建設(shè)，拓展監(jiān)區(qū)治理的組織形式和制度化渠道。健全監(jiān)區(qū)內(nèi)部各治理層級指導(dǎo)服務(wù)承包監(jiān)組自治模式，實行支委班子區(qū)域聯(lián)包、警務(wù)組分類指導(dǎo)、主管警官直接管理、監(jiān)組循環(huán)自治格局，推動監(jiān)區(qū)治理和服務(wù)重心下移、資源下沉，構(gòu)建網(wǎng)格化管理、精細化服務(wù)、信息化支撐、智慧共享的監(jiān)區(qū)治理服務(wù)平臺，提升承包監(jiān)組管理精細化工作水平；試點推行民警“小微權(quán)力”執(zhí)法風(fēng)險防控機制，把執(zhí)法權(quán)力關(guān)進制度籠子，促進執(zhí)法效率和公信力穩(wěn)步提升，拓展與豐富“清廉監(jiān)獄”“清廉監(jiān)區(qū)”建設(shè)的形式與內(nèi)涵；堅持以思想文化教育和心靈、親情感化為切入點，做好罪犯服刑生涯規(guī)劃，引導(dǎo)其認罪悔罪贖罪，筑牢其正確的思想和價值觀根基。

監(jiān)管改革最大的難題是內(nèi)在的困難可能在監(jiān)管工作之外，更可能在監(jiān)獄系統(tǒng)之外，建設(shè)實驗監(jiān)區(qū)具有先發(fā)優(yōu)勢，要敢于突破思想、制度、利益枷鎖，進行更為積極的改革努力。實驗監(jiān)區(qū)建設(shè)以牽一發(fā)而動全身倒逼改革提速，在這個進程中可為全國性監(jiān)管革命提供巨大的示范效應(yīng)，改革紅利將會持續(xù)釋放共享，最終推動監(jiān)獄事業(yè)實現(xiàn)快速升級和高質(zhì)量發(fā)展。超大城市監(jiān)獄系統(tǒng)應(yīng)該率先探索實驗監(jiān)區(qū)建設(shè)，為打造與城市地位相適應(yīng)的刑事執(zhí)行體系打牢基礎(chǔ)④，也為推進國家安全體系和能力現(xiàn)代化貢獻智慧力量。

注釋：

①監(jiān)管改造是指監(jiān)獄對罪犯實施的各種管制、管理、教育、矯正等執(zhí)法活動；監(jiān)管改革是指監(jiān)獄監(jiān)管改造工作改革，通過制定新的秩序規(guī)則來替換、更新或改變原有秩序規(guī)則。

②“趨偽改造”是指在“反改造—偽改造—真改造”三段結(jié)構(gòu)中，向中間段集中的趨勢變化。

③努力方向是“安全體系與能力現(xiàn)代化”；實現(xiàn)路徑是“綜合配套改革”；具體措施是打造具有監(jiān)管改造和監(jiān)管改革(“雙改”功能)的實驗監(jiān)區(qū)。

④中共上海市監(jiān)獄管理局委員會《關(guān)于深入學(xué)習(xí)宣傳貫徹黨的二十大精神的通知》(滬司獄委發(fā)〔2022〕169號)。