陳冬 李巖峰

作者簡(jiǎn)介：陳冬（1976—），女，河南平輿人，博士，鄭州大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法、環(huán)境公益訴訟；李巖峰（1992—），男，河南林州人，鄭州大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向：環(huán)境公益訴訟。

摘要：當(dāng)下檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政公益訴訟訴前程序進(jìn)行了大量制度創(chuàng)新，凸顯了訴前程序的獨(dú)立價(jià)值，并逐漸演變?yōu)橛蓹z察機(jī)關(guān)深度參與的一種新型社會(huì)治理機(jī)制。實(shí)踐的突破對(duì)既有訴前程序理論與規(guī)范的沖擊也隨之而來，反映出檢察行政公益訴訟訴前程序與訴訟程序一體化的制度設(shè)計(jì)造成法律監(jiān)督范圍、管轄規(guī)則以及公共利益救濟(jì)等方面的諸多矛盾，根源在于傳統(tǒng)的訴訟思維遮蔽了訴前程序在現(xiàn)代國家治理中的獨(dú)特價(jià)值。厘清訴前程序的功能價(jià)值，應(yīng)將其從訴訟場(chǎng)域轉(zhuǎn)向治理場(chǎng)域，實(shí)現(xiàn)從司法審查到協(xié)同治理、從程序警示到實(shí)質(zhì)性救濟(jì)、從事后救濟(jì)到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的三重轉(zhuǎn)變，并從磋商程序的適用規(guī)則、檢察機(jī)關(guān)一體化管轄以及協(xié)同功能的保障措施與限制措施等方面完善當(dāng)下檢察行政公益訴訟相關(guān)制度。

關(guān)鍵詞： 檢察行政公益訴訟；訴前程序；公共利益；協(xié)同治理

中圖分類號(hào)：D925．3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-7217（2023）03-0140-08

一、問題的提出

自檢察行政公益訴訟2017年正式確立以來，對(duì)維護(hù)國家和社會(huì)公共利益、推動(dòng)依法行政作出了重要貢獻(xiàn)。其中訴前程序成為檢察行政公益訴訟的主要辦案方式，2021年檢察機(jī)關(guān)共辦理行政公益訴訟案件14.9萬件，訴前程序案件13.8萬件，占比超過92%[1]。然而隨著訴前程序的廣泛適用，檢察行政公益訴訟訴前程序的規(guī)范、理論與實(shí)踐的割裂現(xiàn)象也日趨嚴(yán)重。

規(guī)范層面，2015年最高人民檢察院在《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》中首次提出訴前程序概念，將其表述為“在提起行政公益訴訟之前，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先行向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其糾正違法行政行為或者依法履行職責(zé)”；2017年《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）修訂時(shí)繼續(xù)沿用，訴前程序成為檢察機(jī)關(guān)辦理行政公益訴訟案件時(shí)必須履行的法定程序，法定方式是提出檢察建議，內(nèi)容是依法督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行為、履行法定職責(zé)[2]。將訴前程序與訴訟程序進(jìn)行了一體化的制度安排，訴前程序是提起訴訟程序的必經(jīng)程序，訴訟程序是保障訴前程序發(fā)揮督促行政機(jī)關(guān)依法履職的“剛性保障”。

理論層面，通說認(rèn)為檢察行政公益訴訟訴前程序的功能主要包括：第一，警示性功能，基于行政自我約束理論，一般認(rèn)為當(dāng)行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)時(shí)，通過訴前程序提醒警示行政機(jī)關(guān)進(jìn)行主動(dòng)的自我監(jiān)督與糾錯(cuò)[3]；第二，限制性功能，從平衡司法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系出發(fā)，司法應(yīng)保持謙抑狀態(tài)和補(bǔ)充行政執(zhí)法[4]；第三，節(jié)約司法資源功能，通過訴前程序避免進(jìn)入正式的訴訟程序，降低檢察機(jī)關(guān)、法院以及行政機(jī)關(guān)的訴訟成本，節(jié)約有限司法資源[5]。目前理論上對(duì)訴前程序的討論主要將其置于訴訟框架內(nèi)，視其為進(jìn)入訴訟的必經(jīng)程序，其制度價(jià)值通過后續(xù)訴訟環(huán)節(jié)而間接映射。

實(shí)踐層面，突破訴前程序法定實(shí)施方式的案件屢見不鮮，例如在長(zhǎng)江船只污染公益訴訟案中[6]，檢察機(jī)關(guān)面臨水上與岸上、上游與下游諸多行政執(zhí)法機(jī)關(guān)銜接不暢，中央與地方水域生態(tài)治理職權(quán)分配不清，長(zhǎng)江豐、枯水期造成技術(shù)性障礙等問題，突破了檢察建議的法定實(shí)施方式，采用立案后磋商的方式實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益救濟(jì)目標(biāo)。此外在辦案機(jī)制、辦案效果、辦案參與主體等方面也有較大突破。這些突破逐漸放大了訴前程序的獨(dú)立價(jià)值，挑戰(zhàn)著訴前程序與訴訟程序一體化的制度設(shè)計(jì)，導(dǎo)致訴前程序規(guī)范、理論與實(shí)踐脫節(jié)的現(xiàn)象愈發(fā)明顯，理論與規(guī)范亟需對(duì)制度的新變化予以因應(yīng)。

黨的二十大明確提出“中國式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”“加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作”“完善公益訴訟制度”，實(shí)踐中的突破創(chuàng)新深刻反映了檢察權(quán)積極融入國家治理的時(shí)代愿景。環(huán)境公益救濟(jì)的緊迫性、復(fù)雜性使得訴前程序的實(shí)踐創(chuàng)新多見之于此類案件中。鑒于此，本文將在國家治理視野下，以環(huán)境公益救濟(jì)為例，反思以訴訟為核心的檢察行政公益訴訟在維護(hù)環(huán)境公益中的現(xiàn)實(shí)困境，總結(jié)訴前程序制度實(shí)踐的新樣態(tài)，重塑訴前程序的功能價(jià)值表達(dá)，并提出完善相應(yīng)制度的建議。

二、現(xiàn)狀反思：當(dāng)下訴前程序制度與環(huán)境公共利益救濟(jì)的內(nèi)在矛盾

當(dāng)下我國檢察行政公益訴訟的制度建構(gòu)呈現(xiàn)出訴前程序與訴訟程序一體化的適用邏輯，造成了訴前程序與環(huán)境公益救濟(jì)目標(biāo)之間出現(xiàn)諸多矛盾。

（一）環(huán)境規(guī)制失靈與訴前程序法律監(jiān)督范圍的矛盾

《行政訴訟法》第25條規(guī)定，環(huán)境行政公益訴訟主要圍繞在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為造成國家利益或社會(huì)公共利益侵害展開。在《最高人民法院? 最高人民檢察院檢察公益訴訟司法解釋理解與適用》中明確“行政公益訴訟首先是行政訴訟，在立案環(huán)節(jié)應(yīng)審查行政公益訴訟是否屬于行政訴訟的受案范圍”“人民法院應(yīng)審查行政公益訴訟起訴書中訴訟請(qǐng)求的內(nèi)容是否與訴前程序檢察建議書的建議內(nèi)容一致。如不一致，應(yīng)向人民檢察院釋明”[7]，這些規(guī)定反映出訴前程序在法律監(jiān)督范圍上對(duì)訴訟程序的強(qiáng)依附性，訴前程序法律監(jiān)督范圍限于行政訴訟法明確的界限內(nèi)，卻與檢察機(jī)關(guān)訴前程序的實(shí)踐樣態(tài)明顯不符，尤其是因環(huán)境規(guī)制失靈而導(dǎo)致的公益受損之情形，依據(jù)這些規(guī)范顯然無法納入訴前程序監(jiān)督范圍。

環(huán)境行政公益訴訟的本質(zhì)是利用司法扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境規(guī)制失靈，但環(huán)境規(guī)制失靈往往由行政執(zhí)法自身弊端導(dǎo)致，進(jìn)而超出行政訴訟審查范疇。環(huán)境規(guī)制失靈常表現(xiàn)為還原主義下單行環(huán)境立法和科層式環(huán)境治理體制造成的職權(quán)交叉模糊、職責(zé)承擔(dān)不明等?，F(xiàn)代環(huán)境立法深受還原主義影響，突出表現(xiàn)為將整體生態(tài)環(huán)境予以分解，按照環(huán)境要素形成單行環(huán)境立法[8]，然而生態(tài)系統(tǒng)整體性使得各類環(huán)境介質(zhì)相互影響，以此為基礎(chǔ)的環(huán)境監(jiān)管權(quán)力配置不可避免地出現(xiàn)碎片化、模糊化和交叉化。行政訴訟的監(jiān)督性質(zhì)表現(xiàn)為法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的司法審查[9]。法院的司法審查以行政行為合法性為基準(zhǔn)，行政行為合法性的判斷以法律明確規(guī)定的職權(quán)為前提。當(dāng)法律規(guī)范層面無法清晰界定職權(quán)歸屬時(shí)，顯然就超出了傳統(tǒng)司法審查的范疇。此外，科層式環(huán)境監(jiān)管體制下，部門本位主義導(dǎo)致的利益沖突、跨部門協(xié)作面臨的目標(biāo)差異、溝通障礙等，都是現(xiàn)代環(huán)境規(guī)制失靈的表征。上述各類造成環(huán)境規(guī)制失靈的情形都并非傳統(tǒng)司法審查范疇，卻是生態(tài)環(huán)境保護(hù)中不可忽視的巨大風(fēng)險(xiǎn)或事實(shí)誘因。

按照當(dāng)下訴前程序和訴訟程序一體化的制度設(shè)計(jì)，檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)訴前程序?qū)崿F(xiàn)法律監(jiān)督的前提至少包括涉案環(huán)境要素有明確對(duì)應(yīng)的法律法規(guī)、有明確負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)、有明確的違法行使職權(quán)或不作為以及環(huán)境公益受損事實(shí)。欠缺明確法律規(guī)范的新型環(huán)境損害問題、職權(quán)交叉造成的法律監(jiān)督對(duì)象不明、環(huán)境公益受損風(fēng)險(xiǎn)等情形，脫離了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督視野，檢察行政公益訴訟對(duì)環(huán)境公益的維護(hù)并不周延。盡管《人民檢察院檢察公益訴訟辦案規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《辦案規(guī)則》）第29條規(guī)定難以確定不依法履行監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)時(shí)可以立案，但需滿足“國家利益或者社會(huì)公共利益受到嚴(yán)重侵害”的前提，何謂嚴(yán)重侵害缺乏明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)，該條款在司法實(shí)踐中并未被廣泛適用；在第57條立案范圍條款中，著重強(qiáng)調(diào)公共利益受損和行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為，職權(quán)交叉模糊等上述環(huán)境規(guī)制失靈情形尚未在規(guī)范層面納入法律監(jiān)督范疇。由于生態(tài)系統(tǒng)整體性與還原主義法律思維、科層式環(huán)境執(zhí)法體系之間的矛盾造成環(huán)境行政執(zhí)法存在固有缺陷，這種根源性的風(fēng)險(xiǎn)如果囿于訴訟思維而被排除在法律監(jiān)督之外，檢察行政公益訴訟可謂在公益維護(hù)這一根本目標(biāo)上“抓小放大”，造成檢察行政公益訴訟整體制度價(jià)值的削弱。

（二）環(huán)境公共利益整體性與訴前管轄規(guī)則的矛盾

整體性是生態(tài)環(huán)境的本質(zhì)特征之一[10]，以生態(tài)服務(wù)功能為主要內(nèi)容的環(huán)境公共利益不以人為的行政區(qū)劃而實(shí)現(xiàn)利益分割，但現(xiàn)行司法管轄規(guī)則基本上都建立在行政區(qū)劃基礎(chǔ)之上，由此造成制度適用的矛盾。環(huán)境行政公益訴訟的管轄同時(shí)涉及檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)，由于一體化的制度設(shè)計(jì)，訴前檢察機(jī)關(guān)的管轄規(guī)則深受訴訟管轄規(guī)則的影響。根據(jù)《辦案規(guī)則》第13～18條的規(guī)定，在處理跨行政區(qū)劃的生態(tài)環(huán)境案件時(shí)主要形成了集中管轄、指定管轄或由共同上級(jí)機(jī)關(guān)管轄三種模式，但這三種模式都不利于跨行政區(qū)劃案件的高效處理。

首先，在集中管轄或指定管轄模式下，立案的檢察機(jī)關(guān)必然與生態(tài)環(huán)境利益損害發(fā)生地或行為地發(fā)生分離，異地辦案提高了司法成本；在由共同上級(jí)機(jī)關(guān)管轄模式下，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)遠(yuǎn)離案件事實(shí)，同樣不利于調(diào)查核實(shí)。其次，檢察機(jī)關(guān)管轄與法院審判管轄并不完全對(duì)應(yīng)，由此造成銜接不暢、減損效益?！掇k案規(guī)則》第16條規(guī)定檢察機(jī)關(guān)立案管轄和法院審判管轄不對(duì)應(yīng)時(shí)，立案的檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在起訴時(shí)將案件交由管轄法院對(duì)應(yīng)的同級(jí)人民檢察院，立案調(diào)查與審查起訴的檢察機(jī)關(guān)產(chǎn)生分離。最后，傳統(tǒng)的司法管轄規(guī)則無法實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)劃環(huán)境公共利益損害問題的實(shí)質(zhì)性化解，跨行政區(qū)劃生態(tài)環(huán)境案件的典型困境包括不同區(qū)域地方立法差異、行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)差異、不同區(qū)域之間生態(tài)環(huán)境利益分配等，這些問題的解決無法依靠單一檢察機(jī)關(guān)推動(dòng)。

（三）單一制發(fā)檢察建議與公共利益實(shí)質(zhì)性救濟(jì)的矛盾

單一制發(fā)檢察建議的訴前程序?qū)嵤┓绞讲⒉焕诃h(huán)境公益的實(shí)質(zhì)性救濟(jì)。根據(jù)《辦案規(guī)則》第73條的規(guī)定，人民檢察院在訴前調(diào)查結(jié)束后只有終結(jié)案件或提出檢察建議兩種選擇，而根據(jù)第77條的規(guī)定，在制發(fā)檢察建議之后也只能針對(duì)行政機(jī)關(guān)履職以及公共利益受到侵害的情況跟進(jìn)調(diào)查，本質(zhì)在于為后續(xù)的訴訟環(huán)節(jié)提供支撐，未能在訴前程序中賦予檢察機(jī)關(guān)參與公共利益救濟(jì)的程序性保障和實(shí)體性權(quán)力。對(duì)于上述職權(quán)交叉、技術(shù)性障礙、聯(lián)合執(zhí)法困境等復(fù)雜案件，檢察機(jī)關(guān)僅通過制發(fā)檢察建議向行政機(jī)關(guān)發(fā)出依法履職的警示，不足以推動(dòng)受損環(huán)境公益的實(shí)質(zhì)性救濟(jì)，也遮蔽了檢察機(jī)關(guān)通過訴前程序在新時(shí)代國家治理中發(fā)揮的重要價(jià)值。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)和公共利益的代表，通過自身優(yōu)勢(shì)協(xié)助行政機(jī)關(guān)化解行政執(zhí)法困境、避免司法程序空轉(zhuǎn)是新時(shí)代司法訴源治理和檢察法律監(jiān)督職能的內(nèi)在要求。有觀點(diǎn)提出可以補(bǔ)充行政公益訴訟訴前程序的重開制度應(yīng)對(duì)公共利益[11]。但已經(jīng)終結(jié)的案件再次重開有損法的安定性，根源在于如何提高訴前程序在公共利益實(shí)質(zhì)性救濟(jì)方面的制度潛能，避免受損公共利益在司法程序中空轉(zhuǎn)，造成司法資源的浪費(fèi)。

對(duì)于環(huán)境公共利益的實(shí)質(zhì)性救濟(jì)而言，如果不能在訴前程序中實(shí)現(xiàn)厘清職權(quán)分配、化解技術(shù)性障礙、協(xié)調(diào)聯(lián)合執(zhí)法等，這些問題依然無法通過訴訟解決，根據(jù)《最高人民法院 最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《公益訴訟解釋》）第25條，目前行政公益訴訟廣泛適用的判決類型主要是確認(rèn)違法判決和概括性的履職判決，大多不涉及實(shí)現(xiàn)環(huán)境公共利益救濟(jì)的履職內(nèi)容、方式和期限等具體內(nèi)容，對(duì)環(huán)境公益救濟(jì)更多體現(xiàn)為程序性的象征意義，環(huán)境公益救濟(jì)本身易被司法忽略，造成環(huán)境行政公益訴訟制度空轉(zhuǎn)。

三、實(shí)踐發(fā)展：超越訴訟功能限制的制度嘗試

司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)并不局限于既有理論和規(guī)范對(duì)訴前程序功能定位的限制，進(jìn)行了諸多突破性的創(chuàng)新，主要可以概括為以下方面：

（一）訴前參與主體趨向多元

當(dāng)下規(guī)范層面檢察行政公益訴訟訴前程序的參與主體主要是指發(fā)出檢察建議的辦案檢察機(jī)關(guān)和收到檢察建議的行政機(jī)關(guān)，而司法實(shí)踐中同級(jí)黨委、政府、人大、政協(xié)、專家以及社會(huì)公眾的廣泛參與已屢見不鮮。例如：扶風(fēng)縣渭河違法占地破壞環(huán)境案，檢察機(jī)關(guān)向負(fù)有河道采砂監(jiān)管職責(zé)的國土資源局發(fā)出檢察建議后，也認(rèn)識(shí)到存砂量大、運(yùn)輸條件有限等客觀制約因素，主動(dòng)向當(dāng)?shù)攸h委、政府進(jìn)行專題匯報(bào)，后成立由縣委書記擔(dān)任組長(zhǎng)的專項(xiàng)整治工作組，聯(lián)合13家相關(guān)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法[12]；而在青島市嶗山區(qū)生活污水入海公益訴訟案中，檢察機(jī)關(guān)在發(fā)出檢察建議之前邀請(qǐng)環(huán)保專家介入勘察、主動(dòng)對(duì)接當(dāng)?shù)攸h委、政府統(tǒng)籌處理、邀請(qǐng)當(dāng)?shù)鼐用駬?dān)任公益訴訟義務(wù)監(jiān)督員，督促建設(shè)截污入網(wǎng)工程[13]。

訴前程序參與主體的拓展豐富了生態(tài)環(huán)境的治理資源，社會(huì)治理資源是解釋中國治理體系和治理能力的關(guān)鍵變量[14]，通過訴前程序凝聚包括各級(jí)立法、行政、司法以及社會(huì)各方的治理合力，使我國特有的體制優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為環(huán)境保護(hù)的治理效能。

（二）訴前程序?qū)嵤┓绞匠絾我粰z察建議

根據(jù)《行政訴訟法》第25條和《辦案規(guī)則》第75條規(guī)定，制發(fā)檢察建議是檢察行政公益訴訟訴前程序的唯一法定實(shí)施方式，然而以磋商為代表的多方協(xié)商制度已成為訴前程序的重要實(shí)施手段，訴前程序的磋商主要包括以下三類：第一，立案后獨(dú)立適用磋商機(jī)制，例如防城港市污水直排污染紅樹林公益訴訟案中，檢察機(jī)關(guān)立案后采用訴前磋商的方式，先后兩次與涉案行政機(jī)關(guān)就整改方案以及長(zhǎng)效合作機(jī)制展開磋商，立案后的磋商一般不再另行制發(fā)檢察建議；第二，制發(fā)檢察建議前的磋商機(jī)制，例如贛江沿線生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟案，為了防止汛期河流污染擴(kuò)散，在制發(fā)檢察建議之前檢察機(jī)關(guān)與涉案行政機(jī)關(guān)展開磋商，督促行政機(jī)關(guān)及時(shí)履責(zé)[15]；第三，制發(fā)檢察建議后的磋商機(jī)制，例如河南省鄭州市惠濟(jì)區(qū)“法莉蘭童話王國”違法建設(shè)破壞生態(tài)環(huán)境案，檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議后推動(dòng)區(qū)政府組織相關(guān)職能部門多次召開圓桌會(huì)議和現(xiàn)場(chǎng)查看整改進(jìn)度，督促違法建筑拆除和違法侵占土地復(fù)綠[16]。

磋商機(jī)制的運(yùn)用改變了傳統(tǒng)司法與行政之間封閉、單向的信息交互方式，蘊(yùn)含著訴前程序從程序性警示功能向公益實(shí)質(zhì)性救濟(jì)的價(jià)值轉(zhuǎn)向。此外，及時(shí)、雙向的信息交互也表明檢察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系從“對(duì)抗”走向“對(duì)話”，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的行使方式從檢察建議式的“命令”走向“協(xié)商”。

（三）訴前程序辦案機(jī)制走向一體化

環(huán)境資源類檢察行政公益訴訟經(jīng)常面臨跨行政區(qū)劃的難題，過去的化解思路限于指定管轄、提級(jí)管轄或集中管轄，但均無法契合生態(tài)系統(tǒng)整體性保護(hù)的要求。實(shí)踐探索出利用檢察機(jī)關(guān)的體制優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域、上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)一體化協(xié)同辦案機(jī)制。例如，在萬峰湖流域生態(tài)環(huán)境受損公益訴訟案中，存在非法養(yǎng)殖、違法建筑、船舶污染、污水排放及水文地質(zhì)破壞等諸多問題，而萬峰湖流域同時(shí)涉及云南、貴州和廣西三?。▍^(qū)），廣西和貴州兩?。▍^(qū)）分別在中央環(huán)保督查反饋意見后進(jìn)行整改，但未能根治。按照傳統(tǒng)集中管轄或指定管轄交由單一檢察機(jī)關(guān)立案辦理難以奏效，后由最高人民檢察院集合萬峰湖流域的廣西、貴州和云南三省（區(qū)）、市、縣的檢察機(jī)關(guān)，形成了從中央到地方四級(jí)檢察機(jī)關(guān)組成的一體化訴前程序辦案機(jī)制，在統(tǒng)一辦案目標(biāo)、辦案要求的情況下重新分配案件管轄，明確對(duì)于下級(jí)檢察機(jī)關(guān)辦案中面臨的法律問題及阻礙，由上級(jí)檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)解決[17]。辦案機(jī)制走向一體化反映了檢察機(jī)關(guān)體制優(yōu)勢(shì)向治理效能的轉(zhuǎn)變。

（四）訴前程序結(jié)果凸顯生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制創(chuàng)新

傳統(tǒng)訴訟思維聚焦于個(gè)案利益救濟(jì)，而訴前程序的實(shí)踐凸顯經(jīng)由多方主體共同參與實(shí)現(xiàn)類型化治理機(jī)制的完善、推動(dòng)新型治理機(jī)制的形成。例如安吉縣長(zhǎng)江水域生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政公益訴訟案中，檢察機(jī)關(guān)除了以訴前磋商和訴前檢察建議督促涉案行政機(jī)關(guān)積極查處非法捕撈、傾倒垃圾等破壞生態(tài)環(huán)境行為外，還以此為契機(jī)形成“檢察長(zhǎng)+庫長(zhǎng)+河長(zhǎng)”長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制，創(chuàng)新了流域生態(tài)環(huán)境治理方式[15]；而在上文提及的長(zhǎng)江船只污染公益訴訟案中，檢察機(jī)關(guān)更是利用磋商推動(dòng)上線了全國首個(gè)船舶污染物協(xié)同治理信息系統(tǒng)。

上述案例集中反映了檢察機(jī)關(guān)通過訴前程序?qū)崿F(xiàn)檢察行政公益訴訟辦案目標(biāo)從個(gè)案利益救濟(jì)到常態(tài)化治理機(jī)制的深刻轉(zhuǎn)變，新時(shí)代檢察權(quán)行使方式從過去限于司法場(chǎng)域轉(zhuǎn)向治理場(chǎng)域。檢察機(jī)關(guān)在國家治理中的角色定位不再局限于事后的司法救濟(jì)者，而是主動(dòng)融入生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)其作為法律機(jī)關(guān)和政治機(jī)關(guān)的角色耦合。

四、功能重塑：訴前程序制度功能的三重轉(zhuǎn)變

檢察行政公益訴訟訴前程序?qū)嵺`的突破意味著訴前程序以及檢察法律監(jiān)督職權(quán)在國家治理中的功能不應(yīng)局限于傳統(tǒng)的訴訟場(chǎng)域之下，而應(yīng)在治理場(chǎng)域中重新認(rèn)識(shí)和表達(dá)。

（一）從訴訟場(chǎng)域的司法審查到治理場(chǎng)域的環(huán)境協(xié)同治理

檢察行政公益訴訟訴前程序功能從訴訟場(chǎng)域轉(zhuǎn)向治理場(chǎng)域，是新時(shí)代檢察監(jiān)督職能發(fā)展的內(nèi)在要求。黨的十八大提出大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，黨的十九大提出構(gòu)建政府主導(dǎo)、多主體參與的環(huán)境治理體系。2021年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》指出進(jìn)入新發(fā)展階段后，民主、法治、安全和環(huán)境等領(lǐng)域的法律執(zhí)行與實(shí)施仍存在短板，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能作用的發(fā)揮還不夠充分，進(jìn)而要求檢察機(jī)關(guān)提高法律監(jiān)督能力和水平，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，特別是加強(qiáng)生態(tài)文明司法保護(hù)、加強(qiáng)區(qū)域執(zhí)法司法協(xié)作，服務(wù)保障國家重大戰(zhàn)略實(shí)施。2021年《關(guān)于加強(qiáng)訴源治理推動(dòng)矛盾糾紛源頭化解的意見》更將新時(shí)代司法功能轉(zhuǎn)向問題的源頭化解。黨的二十大報(bào)告再次明確要求“健全現(xiàn)代環(huán)境治理體系”“加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作”“完善公益訴訟制度”。黨中央一系列的頂層設(shè)計(jì)使新時(shí)代檢察監(jiān)督職能不再局限于依托訴訟對(duì)行政行為展開問責(zé)式司法審查，積極融入社會(huì)治理已成為檢察職能內(nèi)涵拓展的時(shí)代命題。

檢察行政公益訴訟訴前程序功能從司法審查轉(zhuǎn)向協(xié)同治理，要求行政與司法的關(guān)系從對(duì)抗走向協(xié)同。過去以行政審判為核心的司法監(jiān)督模式呈現(xiàn)三個(gè)特點(diǎn)：第一，強(qiáng)調(diào)司法的被動(dòng)化訟止?fàn)帲瑖@個(gè)案糾紛化解展開；第二，強(qiáng)調(diào)司法與行政的對(duì)抗，慎言行政與司法的互動(dòng)與合作；第三，強(qiáng)調(diào)司法的程序終結(jié)作用，而非爭(zhēng)議的最終化解[18]。在傳統(tǒng)行政法理視野中，行政公益訴訟訴前程序的價(jià)值在于體現(xiàn)司法謙抑、防止司法在治理中越位行政，本質(zhì)上將行政權(quán)與司法權(quán)的運(yùn)行視為獨(dú)立的封閉系統(tǒng)。傳統(tǒng)司法的獨(dú)立性盡管與協(xié)同治理理論并不完全一致，但生態(tài)環(huán)境保護(hù)的嚴(yán)重性、急迫性與行政手段的局限性，都促使司法在生態(tài)環(huán)境治理中發(fā)揮更重要的作用?；跈z察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督和公共利益代表身份重合、司法職能與政治職能的耦合、與行政機(jī)關(guān)在公益維護(hù)目標(biāo)上的一致，都使得檢察權(quán)與行政權(quán)打破獨(dú)立封閉的系統(tǒng)，轉(zhuǎn)變?yōu)閮蓹?quán)互動(dòng)，在制度內(nèi)部實(shí)現(xiàn)互動(dòng)優(yōu)化，在制度外部形成多元溝通[19]。

實(shí)現(xiàn)治理場(chǎng)域下訴前程序的協(xié)同治理功能，并非是檢察機(jī)關(guān)無限制替代行政機(jī)關(guān)，厘清檢察機(jī)關(guān)的角色定位至關(guān)重要。第一，訴前程序協(xié)同治理功能目的是以“我管”促“都管”，從實(shí)踐來看，最終實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益救濟(jì)的主體仍為行政機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)通過拓展訴前程序參與主體，推動(dòng)立法、執(zhí)法、司法以及其他社會(huì)主體在環(huán)境公益救濟(jì)中形成合力；第二，訴前程序協(xié)同治理功能實(shí)現(xiàn)的方式是創(chuàng)造信息交互的機(jī)會(huì)，在跨部門之間尋求行動(dòng)邏輯的一致，以訴前磋商為代表打破了以檢察建議為載體的單向信息交互邏輯，形成包括立法、執(zhí)法、司法和社會(huì)主體在內(nèi)的多向交互新模式，推動(dòng)各主體在統(tǒng)一目標(biāo)和充分溝通基礎(chǔ)上達(dá)成一致的行動(dòng)邏輯；第三，檢察機(jī)關(guān)在訴前程序協(xié)同治理功能中的角色定位在于組織者、協(xié)調(diào)者和保障者，而非最終的決策者，檢察機(jī)關(guān)以法律監(jiān)督者與公益維護(hù)者的身份發(fā)現(xiàn)問題并成為啟動(dòng)臨時(shí)公益救濟(jì)機(jī)制的組織者，承擔(dān)疏通、平衡各方關(guān)系，確保行動(dòng)合乎法律要求的保障職責(zé)。

（二）從程序性警示到環(huán)境公共利益的實(shí)質(zhì)性救濟(jì)

過去認(rèn)為訴前程序功能主要在于警示不依法履行職責(zé)的行政機(jī)關(guān)依法履職，這導(dǎo)致在訴前程序中公共利益的實(shí)質(zhì)性救濟(jì)能力不足。治理場(chǎng)域中檢察行政公益訴訟訴前程序功能要實(shí)現(xiàn)從過去注重程序性警示向公共利益的實(shí)質(zhì)性救濟(jì)轉(zhuǎn)變。以環(huán)境公共利益救濟(jì)為例，單一的外部警示并不足以矯正行政執(zhí)法主導(dǎo)下的環(huán)境規(guī)制失靈。面對(duì)還原主義的立法不足與科層式行政執(zhí)法的固有弊端，僅靠行政機(jī)關(guān)的自我矯正，難以克服公共選擇理論所揭示的部門本位主義產(chǎn)生的治理困境?，F(xiàn)代協(xié)同理論認(rèn)為協(xié)同合作是化解科層式治理結(jié)構(gòu)固有缺陷的最佳路徑[20]，新時(shí)代司法訴源治理的辦案理念的形成也要求訴前程序突破程序性監(jiān)督的藩籬，避免“案結(jié)事未了”的制度空轉(zhuǎn)。

提高訴前程序?qū)Νh(huán)境公益的實(shí)質(zhì)性救濟(jì)能力，需要從傳統(tǒng)行政訴訟以行政行為合法性判斷到以公共利益救濟(jì)為導(dǎo)向的思維模式轉(zhuǎn)變。由此，在法律監(jiān)督范圍上，應(yīng)適當(dāng)放寬《行政訴訟法》第25條第四款中的不依法履職的邊界限制，而更加關(guān)注公益受損的事實(shí)，對(duì)于職權(quán)交叉模糊、職責(zé)分配不明等案件也應(yīng)納入訴前程序法律監(jiān)督的范圍；在實(shí)施方式上，需要加強(qiáng)和補(bǔ)充雙向的信息交互機(jī)制，檢察建議的內(nèi)容也需從高度概括的履職建議轉(zhuǎn)向符合公益救濟(jì)需要的具體建議；對(duì)于存在《辦案規(guī)則》第78條規(guī)定的突發(fā)事件等影響行政機(jī)關(guān)依法履職客觀障礙的，檢察機(jī)關(guān)也不應(yīng)單純以中止審查作為被動(dòng)應(yīng)對(duì)，除非客觀不能，否則應(yīng)助力行政機(jī)關(guān)突破履職障礙，避免訴前程序僅在規(guī)范層面實(shí)現(xiàn)邏輯自洽而忽視公共利益的實(shí)質(zhì)性救濟(jì)。

（三）從環(huán)境公共利益事后救濟(jì)到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防是現(xiàn)代環(huán)境法的基本原則之一[21]。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防是指在無法確定某一事件能否導(dǎo)致環(huán)境損害的情況下，仍有采取行動(dòng)預(yù)防損害發(fā)生的義務(wù)[22]。由于環(huán)境問題通常具有不可逆性、空間與時(shí)間的可變性、產(chǎn)生和發(fā)展的緩發(fā)性、潛在性[23]，治理場(chǎng)域下的檢察行政公益訴訟，顯然應(yīng)貫徹風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，避免生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)不可逆的損害后果。檢察行政公益訴訟訴前程序的功能要從環(huán)境公益受損的事后救濟(jì)轉(zhuǎn)向事后救濟(jì)與事前預(yù)防并重。

為新時(shí)代檢察監(jiān)督內(nèi)涵拓展為預(yù)防性行政公益訴訟奠定基礎(chǔ)，檢察監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)方式不再局限于司法審判環(huán)節(jié)，檢察權(quán)的內(nèi)涵囊括保障國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施與保護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益，這為檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)展開全過程的法律監(jiān)督提供了理論基礎(chǔ)。從事后監(jiān)督轉(zhuǎn)向事前、事中與事后的全過程監(jiān)督，使得檢察機(jī)關(guān)具備了在公共利益發(fā)生實(shí)際損害之前介入的正當(dāng)性。此外，檢察機(jī)關(guān)貫徹風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則是“檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能為滿足時(shí)代需要而生成的制度創(chuàng)新”[24]，也更加符合維護(hù)環(huán)境公益的根本要求。

訴前程序貫徹風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則包括對(duì)環(huán)境公益尚未受損的風(fēng)險(xiǎn)制止和受損環(huán)境公益救濟(jì)后避免再次受損。一方面，防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是行政機(jī)關(guān)的職責(zé)所在，諸如環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、排污許可管理制度、建設(shè)項(xiàng)目防治污染設(shè)施“三同時(shí)”制度等都體現(xiàn)了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，對(duì)行政機(jī)關(guān)在行使環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)過程中的不依法履職行為，檢察機(jī)關(guān)及時(shí)進(jìn)行法律監(jiān)督避免環(huán)境公益遭受損害；另一方面，檢察機(jī)關(guān)在針對(duì)個(gè)案環(huán)境公益受損展開司法救濟(jì)后，應(yīng)推進(jìn)環(huán)境治理能力與治理體系的完善，司法實(shí)踐中出現(xiàn)的“河長(zhǎng)+檢察長(zhǎng)”“林長(zhǎng)+檢察長(zhǎng)”等新型環(huán)境治理機(jī)制，正是以個(gè)案環(huán)境公共利益救濟(jì)帶動(dòng)環(huán)境治理體制更新，進(jìn)而預(yù)防環(huán)境公益受損再次發(fā)生的制度實(shí)踐。相對(duì)于已經(jīng)立法確認(rèn)的環(huán)境民事公益訴訟，當(dāng)下預(yù)防性的環(huán)境行政公益訴訟尚未獲得肯認(rèn)，亟需補(bǔ)足環(huán)境行政公益訴訟的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防功能。

五、制度完善：訴前程序功能的具體落實(shí)

環(huán)境行政公益訴訟訴前程序功能的轉(zhuǎn)變，反映在制度層面需要調(diào)整當(dāng)下“檢察機(jī)關(guān)立案調(diào)查—制發(fā)檢察建議—結(jié)案或提起訴訟”的制度適用邏輯，肯認(rèn)訴前程序在國家治理視域下的協(xié)同治理功能，具體措施包括：明確磋商程序的適用規(guī)則，有機(jī)整合訴前程序與訴訟程序功能；充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的體制優(yōu)勢(shì)，建立訴前程序一體化管轄規(guī)則；增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)在訴前程序中的調(diào)查核實(shí)能力，明確行政機(jī)關(guān)在訴前程序中參與磋商、配合調(diào)查的義務(wù)與責(zé)任；最后，檢察機(jī)關(guān)通過訴前程序融入國家治理應(yīng)秉持規(guī)范和適度的原則，對(duì)訴前程序協(xié)同功能予以一定的限制。

（一）明確磋商程序的適用規(guī)則

檢察行政公益訴訟訴前程序協(xié)同功能的前提是充分的信息交互，應(yīng)通過明確適用規(guī)則充分發(fā)揮磋商機(jī)制的信息交互作用。首先，應(yīng)將造成環(huán)境公共利益受損風(fēng)險(xiǎn)的行為納入法律監(jiān)督范圍，立法確認(rèn)預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟。其次，在此基礎(chǔ)上檢察機(jī)關(guān)立案調(diào)查結(jié)束后，通過前置磋商程序分類處理。具體分為兩類：其一，檢察機(jī)關(guān)立案調(diào)查結(jié)束后，如果環(huán)境監(jiān)管職權(quán)清晰，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不依法履職行為明確，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)召集涉案行政機(jī)關(guān)就環(huán)境公益受損情況、行政機(jī)關(guān)違法情況以及行政機(jī)關(guān)糾正違法行為依法履行職責(zé)的具體整改方案展開磋商，并按照磋商結(jié)果向檢察機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議。利用磋商程序確定檢察建議具體內(nèi)容可以平衡過去由檢察機(jī)關(guān)單方制發(fā)檢察建議時(shí)，為避免干預(yù)行政而出現(xiàn)的大量概括性履職檢察建議，使其符合《辦案規(guī)則》第75條檢察建議應(yīng)包含“建議的具體內(nèi)容”之規(guī)范要求。其二，如果造成環(huán)境公共利益損害或損害風(fēng)險(xiǎn)的原因在于行政監(jiān)管職權(quán)交叉、跨部門或跨地區(qū)聯(lián)合執(zhí)法、技術(shù)性障礙等不適宜制發(fā)檢察建議的，檢察機(jī)關(guān)可以啟動(dòng)獨(dú)立磋商程序維護(hù)環(huán)境公益。磋商程序由檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)召集，參與磋商的主體以相關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)為主，必要時(shí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)向同級(jí)黨委和人民政府匯報(bào)并會(huì)同同級(jí)黨委、人民政府共同磋商，其他參與磋商的主體可以參照《人民檢察院公益訴訟辦案聽證工作指引》第10條關(guān)于檢察公益訴訟聽證會(huì)參加人的相關(guān)規(guī)定，酌情邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者及社會(huì)公眾等參與磋商。

（二）建立跨行政區(qū)劃案件的檢察機(jī)關(guān)一體化管轄規(guī)則

落實(shí)訴前程序獨(dú)立價(jià)值，尤其是協(xié)同治理功能，需要充分利用檢察機(jī)關(guān)一體化辦案機(jī)制予以保障。首先，應(yīng)確立跨行政區(qū)劃案件的一體化管轄規(guī)則。在環(huán)境公益救濟(jì)方面，當(dāng)下對(duì)于跨行政區(qū)劃案件的集中管轄、指定管轄和共同上級(jí)機(jī)關(guān)管轄存在的共性問題即辦案機(jī)關(guān)與環(huán)境公益損害結(jié)果地的分離，無法實(shí)現(xiàn)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)貼近案件事實(shí)、上級(jí)檢察機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)各方關(guān)系的優(yōu)勢(shì)共享。最高人民檢察院在“萬峰湖”案中探索創(chuàng)新出上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)一體化辦案機(jī)制，能夠在一個(gè)案件中充分發(fā)揮上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的協(xié)同優(yōu)勢(shì)。建議修改《辦案規(guī)則》第15條為“設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民檢察院管轄本轄區(qū)內(nèi)重大、復(fù)雜的案件。公益損害范圍涉及兩個(gè)或兩個(gè)以上行政區(qū)劃的公益訴訟案件，可以由共同的上一級(jí)人民檢察院管轄，或由上級(jí)檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一立案后，按照案件實(shí)際情況由涉案行政機(jī)關(guān)所在地檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合辦案”。由此，可以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)分結(jié)合，對(duì)于執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一、區(qū)域利益博弈等問題可由上級(jí)檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一協(xié)調(diào)，對(duì)于調(diào)查核實(shí)、磋商程序以及制發(fā)檢察建議可由基層檢察機(jī)關(guān)具體負(fù)責(zé)。其次，對(duì)于獨(dú)立適用磋商程序的案件，為打破部門本位主義造成的磋商阻力，辦案檢察機(jī)關(guān)決定獨(dú)立適用磋商程序時(shí)應(yīng)主動(dòng)向上級(jí)檢察機(jī)關(guān)備案，必要時(shí)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)可以共同參與磋商，利用檢察機(jī)關(guān)的體制優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)相關(guān)主體達(dá)成一致意見。建議在《辦案規(guī)則》第73條中增加第四款：“檢察機(jī)關(guān)采用磋商方式維護(hù)受損社會(huì)公共利益或國家利益的，應(yīng)向上級(jí)檢察機(jī)關(guān)備案，必要時(shí)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)協(xié)助辦案檢察機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)相關(guān)各方形成整改方案?！?/p>

（三）完善訴前程序協(xié)同治理功能的保障性機(jī)制

訴前程序協(xié)同治理功能形式上構(gòu)成了以個(gè)案公共利益救濟(jì)為目標(biāo)的跨部門合作集體，公共選擇理論表明“有理性的、尋求自我利益的個(gè)人不會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益”，檢察機(jī)關(guān)在協(xié)同治理過程中的組織者、協(xié)調(diào)者和保障者角色需要?jiǎng)傂员Ｕ稀?/p>

目前規(guī)范層面僅賦予檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中有限的調(diào)查核實(shí)權(quán)，且僅在《公益訴訟解釋》第6條概括性地規(guī)定行政機(jī)關(guān)配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)的義務(wù)但并未匹配違反該義務(wù)的法律責(zé)任，最高人民檢察院2021年專門發(fā)布的《公益訴訟檢察七條禁令》要求“不得違法采取限制人身自由或查封、扣押財(cái)產(chǎn)等強(qiáng)制性措施”?；谛姓嬖V訟與刑事公訴的差別，強(qiáng)制性措施難免招致司法與行政強(qiáng)烈的對(duì)抗，不利于司法權(quán)與行政權(quán)的充分互動(dòng)與治理合力的形成。因此，檢察機(jī)關(guān)不宜對(duì)涉案行政機(jī)關(guān)采取刑事公訴調(diào)查中的各類強(qiáng)制性措施，但建議明確涉案行政機(jī)關(guān)參與磋商的法定義務(wù)、訴前程序中涉案行政機(jī)關(guān)對(duì)依法履職承擔(dān)舉證責(zé)任，同時(shí)明確涉案行政機(jī)關(guān)違反參與磋商法定義務(wù)以及不配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可行使向涉案行政機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)、上級(jí)檢察機(jī)關(guān)以及同級(jí)黨委、人大和政府予以通報(bào)的權(quán)力，并將行政機(jī)關(guān)參與訴前程序的情況納入行政機(jī)關(guān)及領(lǐng)導(dǎo)人員的行政內(nèi)部目標(biāo)責(zé)任機(jī)制考核范圍，保障訴前程序協(xié)同治理功能的落實(shí)。

（四）完善訴前程序協(xié)同治理功能的限制性機(jī)制

檢察行政公益訴訟訴前程序功能從傳統(tǒng)訴訟場(chǎng)域向治理場(chǎng)域的延伸，既有環(huán)境公共利益救濟(jì)的現(xiàn)實(shí)迫切需要，也有新時(shí)代檢察職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)在動(dòng)因，但本質(zhì)仍體現(xiàn)為治理場(chǎng)域中的司法能動(dòng)。但司法的謙抑性不可忽視，規(guī)范和適度的司法能動(dòng)是保持司法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系動(dòng)態(tài)平衡的關(guān)鍵。檢察機(jī)關(guān)訴前程序協(xié)同治理功能的發(fā)揮在實(shí)體上和程序上都應(yīng)劃定邊界。

訴前程序協(xié)同治理功能的實(shí)體性邊界包括公共利益的識(shí)別和不依法履職的判斷標(biāo)準(zhǔn)。首先以法定的公共利益范圍為限。訴前程序?qū)怖婢葷?jì)的前提是法益客觀存在。利益屬于實(shí)定法的客觀范疇，法律保護(hù)則是價(jià)值判斷的結(jié)果，體現(xiàn)了立法者的主觀選擇[25]，納入法律范疇的公共利益范圍廣泛，但適用檢察行政公益訴訟司法救濟(jì)的法益類型有限?！缎姓V訟法》第25條規(guī)定了檢察行政公益訴訟覆蓋的公益類型包括：生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等四大領(lǐng)域，后在《英雄烈士保護(hù)法》《未成年人保護(hù)法》等部門法修訂中拓展了檢察行政公益訴訟的范圍，檢察行政公益訴訟對(duì)公共利益的救濟(jì)首先以法定范疇為限。環(huán)境公共利益相較于其他類型公共利益的識(shí)別更為復(fù)雜，生態(tài)環(huán)境在立法層面受到還原主義影響而形成了以環(huán)境要素為區(qū)分的單行環(huán)境立法，只有將環(huán)境科學(xué)中的環(huán)境要素通過立法轉(zhuǎn)換為法益，才具備獲得司法救濟(jì)的可能性。此外，環(huán)境公共利益的本質(zhì)是環(huán)境要素的生態(tài)服務(wù)功能（生態(tài)價(jià)值），區(qū)別于環(huán)境要素同時(shí)具備的自然資源屬性（經(jīng)濟(jì)價(jià)值），對(duì)于環(huán)境要素的自然資源屬性一般通過產(chǎn)權(quán)制度及私益訴訟實(shí)現(xiàn)救濟(jì)，檢察行政公益訴訟應(yīng)以環(huán)境要素的生態(tài)服務(wù)功能救濟(jì)為限。

對(duì)行政機(jī)關(guān)不依法履職的判斷以公益救濟(jì)可能性為界限。根據(jù)《行政訴訟法》第25條，行政機(jī)關(guān)是否依法履職是檢察行政公益訴訟起訴要件與司法裁判的核心。以環(huán)境公共利益救濟(jì)為例，訴前程序協(xié)同治理功能強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向，特別是職權(quán)交叉模糊、跨部門的協(xié)同執(zhí)法、環(huán)境保護(hù)技術(shù)性障礙等，往往被視為行政機(jī)關(guān)依法履職的客觀障礙，但訴前程序協(xié)同治理功能的價(jià)值恰恰在于通過形成治理合力以協(xié)助行政機(jī)關(guān)共同應(yīng)對(duì)依法履行職責(zé)的主客觀障礙。因此，阻卻訴前程序協(xié)同治理功能啟動(dòng)的情形應(yīng)只包括行政機(jī)關(guān)已經(jīng)窮盡所有監(jiān)管措施，或由于不以人的意志為轉(zhuǎn)移的自然客觀現(xiàn)象，包括氣候、季節(jié)、距離、地質(zhì)等符合自然生態(tài)規(guī)律的外在客觀因素所導(dǎo)致的受損環(huán)境公益無法救濟(jì)兩種情形，本質(zhì)在于環(huán)境公益的救濟(jì)存在客觀不能而無須借由司法判斷和干預(yù)。

訴前程序協(xié)同功能的程序性限制包括及時(shí)的信息公開、磋商程序的期限設(shè)置以及民主聽證程序的適用。首先，磋商本身的靈活性表明其缺乏審判機(jī)制的程序性約束，建議對(duì)磋商進(jìn)行期限控制，同時(shí)以信息公開作為外部約束。從實(shí)踐來看，適用磋商的案件往往案情復(fù)雜，需要協(xié)調(diào)各方利益，也難以通過一次磋商促使各方達(dá)成一致意見。因此，建議規(guī)定檢察機(jī)關(guān)應(yīng)在立案后一個(gè)月內(nèi)會(huì)同涉案各方展開磋商程序，但不設(shè)置磋商程序的最長(zhǎng)期限，而是每間隔一個(gè)月應(yīng)將開展磋商的情況向上級(jí)人民檢察院匯報(bào)，向同級(jí)黨委、人大常委會(huì)和人民政府通報(bào)，并向社會(huì)公開，一方面督促檢察機(jī)關(guān)及時(shí)推進(jìn)磋商程序，另一方面督促涉案各方盡快達(dá)成一致意見，實(shí)現(xiàn)公共利益救濟(jì)。其次，就獨(dú)立適用磋商程序推動(dòng)公共利益救濟(jì)的案件，建議通過民主聽證的方式檢驗(yàn)效果并作為結(jié)案依據(jù)。從實(shí)踐來看，訴前程序協(xié)同治理功能凸顯公益救濟(jì)結(jié)果導(dǎo)向和訴源治理思維，獨(dú)立適用磋商程序的結(jié)案也應(yīng)以公共利益最終救濟(jì)的結(jié)果為判斷標(biāo)準(zhǔn)，而判斷的方式則可以通過民主聽證的方式實(shí)現(xiàn)。2022年發(fā)布的《人民檢察院公益訴訟辦案聽證工作指引》中明確，可以適用檢察公益訴訟聽證的范疇包括“整改方案是否科學(xué)合理、切實(shí)可行難以判斷的”和“整改效果是否有效維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益需要評(píng)估的”等，建議增加一款：“獨(dú)立適用磋商程序的環(huán)境行政公益訴訟案件，應(yīng)當(dāng)通過公開聽證的方式評(píng)估環(huán)境公共利益是否得到有效維護(hù)，并以聽證結(jié)果作為是否結(jié)案的依據(jù)?！?/p>

六、結(jié)語

檢察行政公益訴訟訴前程序在實(shí)踐中不斷迸發(fā)出超越訴訟的制度張力，反映著檢察機(jī)關(guān)通過法律監(jiān)督職能與公益代表身份融入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時(shí)代愿景。本文以環(huán)境公共利益救濟(jì)為例，通過對(duì)當(dāng)下檢察行政公益訴訟訴前程序規(guī)范、理論與實(shí)踐的反思，提出了訴前程序功能的三重轉(zhuǎn)變，并基于此提出了制度完善的建議，希冀能為檢察行政公益訴訟制度的良性建構(gòu)與運(yùn)行助力，但檢察行政公益訴訟訴前程序依然面臨著公共利益的實(shí)體界定、司法能動(dòng)與司法謙抑的動(dòng)態(tài)平衡以及檢察行政公益訴訟與其他公共利益司法救濟(jì)手段之間的協(xié)調(diào)配合等疑難問題，這些都亟待更多的理論給養(yǎng)和學(xué)理積淀。

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（責(zé)任編輯：王鐵軍）