戚國偉 雷雯 史莉莉

[摘要]在國家審計體制調(diào)整和高校院校治理改革疊加進(jìn)程中，高校內(nèi)部審計應(yīng)當(dāng)適應(yīng)新形勢、迎接新變化，準(zhǔn)確把握自身定位，積極發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，探索實施與管理重心下沉、校院權(quán)責(zé)關(guān)系調(diào)整相配套的審計工作體系，推動內(nèi)部審計向戰(zhàn)略審計、績效審計轉(zhuǎn)型，一體化推進(jìn)揭示問題、評估績效、防范風(fēng)險和促進(jìn)發(fā)展，提升高校核心辦學(xué)資源要素有序分配和使用效益，監(jiān)督保障改革舉措全鏈條閉環(huán)管理，更好地促進(jìn)高校目標(biāo)達(dá)成。

[關(guān)鍵詞]高校 ? 內(nèi)部審計 ? 院校治理

國家“雙一流”建設(shè)加快推進(jìn)和高校內(nèi)涵式

發(fā)展需求共同推動下，高校治理結(jié)構(gòu)不斷變革，校院兩級權(quán)責(zé)關(guān)系調(diào)整演變。內(nèi)部審計作為監(jiān)督體系的重要構(gòu)成部分，在高校防范管理風(fēng)險、提升效益和價值方面一直發(fā)揮著積極作用。在高校治理轉(zhuǎn)型和責(zé)任體系重構(gòu)的新格局下，面對提升內(nèi)部治理、完善制度建設(shè)、實現(xiàn)內(nèi)涵發(fā)展的新要求，高校內(nèi)部審計工作必須迎接新的時代挑戰(zhàn)。

一、高校內(nèi)部審計面臨的新形勢

（一）國家和上級管理部門對高校內(nèi)部審計提出新期待

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和審計理論實踐的深化，高校內(nèi)部審計工作的內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生了較大改變。2018年，中央審計委員會成立。同年，審計署頒布《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》，對內(nèi)部審計職能職責(zé)、工作方式等進(jìn)行了規(guī)定。2020年，教育部發(fā)布《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》（以下簡稱2020年《規(guī)定》），對教育系統(tǒng)內(nèi)部審計職能職責(zé)定位、職責(zé)范疇做出規(guī)定：教育系統(tǒng)內(nèi)部審計“是指對本單位及所屬單位財政財務(wù)收支、經(jīng)濟(jì)活動、內(nèi)部控制、風(fēng)險管理等實施獨(dú)立、客觀的監(jiān)督、評價和建議，以促進(jìn)單位完善治理、實現(xiàn)目標(biāo)的活動”。同時對加強(qiáng)黨組織對內(nèi)部審計工作的領(lǐng)導(dǎo)、健全相關(guān)工作機(jī)制提出了明確要求。

在既有的“監(jiān)督、評價”職責(zé)基礎(chǔ)上，近年來一系列審計體制改革把審計的“建議”職能擺在了更加突出的位置。其中，“監(jiān)督”是指內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)依規(guī)對所屬單位管理和業(yè)務(wù)開展監(jiān)督和檢查，以揭示問題；“評價”是指通過審計檢查，對所屬單位落實政策、施行規(guī)劃、內(nèi)部管理和經(jīng)濟(jì)事項等履責(zé)情況做出評價；“建議”則強(qiáng)調(diào)內(nèi)部審計既要揭示問題，也要推動解決問題，善于針對問題提出改進(jìn)機(jī)制、完善管理的建議，推動標(biāo)本兼治。

（二）高校院校治理改革對內(nèi)部審計提出新要求

高等教育新時代發(fā)展戰(zhàn)略對高校資源配置效益和管理服務(wù)效能提出了更高要求。隨著現(xiàn)代大學(xué)制度理念的深化，高校內(nèi)部治理體系改革的探索實踐取得諸多進(jìn)展。很多高校逐漸從傳統(tǒng)的事業(yè)單位科層制管理模式向內(nèi)部管理變革轉(zhuǎn)型，按照大學(xué)辦學(xué)規(guī)律，推動管理重心下移，在人、財、物方面有序賦予二級學(xué)院相應(yīng)的管理權(quán)責(zé)，引導(dǎo)二級學(xué)院從大學(xué)原有架構(gòu)下的生產(chǎn)、執(zhí)行單位，逐漸轉(zhuǎn)變成為具有更多自主權(quán)的辦學(xué)實體，以調(diào)動激發(fā)二級學(xué)院的主動性和積極性，即所謂“學(xué)院實體化”改革或“院為實體”改革。

這項改革的關(guān)鍵是處理好“放”“管”“接”。當(dāng)核心辦學(xué)要素和資金資源的自主支配權(quán)真正在二級學(xué)院得以一定程度的下放，隨之而來的就是學(xué)院權(quán)力規(guī)制以及責(zé)任體系重構(gòu)的問題，即校院兩級權(quán)責(zé)如何有序分配、大學(xué)對二級學(xué)院的管理監(jiān)督應(yīng)當(dāng)如何有效進(jìn)行，避免陷入“一管就死、一放就亂”的困境。其背后的價值邏輯，是在應(yīng)放盡放、放管相濟(jì)的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)支持和保障二級學(xué)院真正把下放資源“接得住、用得好”，實現(xiàn)“院為實體”改革的初衷。這既需要二級學(xué)院自身治理體系的完善和治理能力的提升，也需要大學(xué)配套相應(yīng)的評價考核、監(jiān)督監(jiān)管制度加以保障，以目標(biāo)管理和發(fā)展評估為抓手，加強(qiáng)資源配置的規(guī)劃統(tǒng)籌、使用監(jiān)督和效益評估，強(qiáng)化院系責(zé)任，確保權(quán)、責(zé)、利、效相統(tǒng)一。

在高校院校治理改革的背景下，新時期的內(nèi)部審計作為單位規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、促進(jìn)合規(guī)效益的重要手段，應(yīng)當(dāng)適應(yīng)新的變化格局，優(yōu)化工作機(jī)制，改進(jìn)工作方式，科學(xué)設(shè)計與學(xué)院實體化改革相配套的內(nèi)部審計工作體系，更好促進(jìn)二級學(xué)院形成決策科學(xué)、執(zhí)行有力、監(jiān)督有效的治理體系，促進(jìn)教學(xué)科研效益提升，促進(jìn)二級學(xué)院發(fā)展目標(biāo)和大學(xué)整體發(fā)展戰(zhàn)略的達(dá)成。

二、改革背景下高校內(nèi)部審計面臨的挑戰(zhàn)

（一）應(yīng)對新形勢的內(nèi)審工作機(jī)制相對滯后

在校院兩級治理改革背景下，針對二級教學(xué)科研單位管理體制特點(diǎn)的具體內(nèi)部審計制度還相對粗放，操作性不強(qiáng)。對二級學(xué)院履行職責(zé)評價的指標(biāo)體系比較籠統(tǒng)，責(zé)任界定不夠清晰。在原有體制下，對高校二級學(xué)院的內(nèi)部審計主要依托領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計進(jìn)行，在實踐中具體有以下三個方面的問題：一是審計過程性功能連續(xù)性不夠。在審計時點(diǎn)上，領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計一般在干部屆滿或者選任調(diào)整等時機(jī)予以安排，缺乏對任職期間履職情況的中間控制。二是審計介入方式相對被動。離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計項目一般是由組織人事部門或紀(jì)檢監(jiān)察部門先提出需求，內(nèi)部審計要按照干部管理部門的委托跟進(jìn)配合承擔(dān)，在實際工作中往往造成高校內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)缺乏主動性，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)邊緣化，不利于其專業(yè)作用發(fā)揮。三是審計范圍相對狹窄。領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計偏重經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)領(lǐng)域，在內(nèi)部控制審計、績效審計和管理審計方面雖然有所涵蓋但是參與比重不足，存在有“形”而無“實”的情況，難以保證對治理體系和政策落實情況的深入跟蹤評價。

（二）傳統(tǒng)內(nèi)部審計方式手段力有不逮

近年來，國家重視加強(qiáng)科技創(chuàng)新，頒布了一系列政策，加大了資金投入，同時也對資金績效高度期待，因此審計范圍的拓展勢在必行，這給內(nèi)部審計帶來了新挑戰(zhàn)。教育部2020年《規(guī)定》第二十條對于拓展教育系統(tǒng)內(nèi)部審計職責(zé)范疇進(jìn)一步做出明確，要求對“貫徹落實國家重大政策措施情況”“發(fā)展規(guī)劃、戰(zhàn)略決策、重大措施和年度業(yè)務(wù)計劃執(zhí)行情況”以及“辦學(xué)、科研、后勤保障等主要業(yè)務(wù)活動的管理和效益情況”等進(jìn)行審計。

高校內(nèi)部審計在傳統(tǒng)上主要通過檢查二級單位財務(wù)、收支、預(yù)算、資產(chǎn)等管理情況，對單位履行經(jīng)濟(jì)職責(zé)情況做出評價，查閱財務(wù)賬本、會計憑證等原始資料是最常采用的方式。如今面對高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、權(quán)責(zé)分配體系的新變化，以及管理和業(yè)務(wù)的日趨復(fù)雜化，原有的單一查賬的方法將無法實現(xiàn)對審計對象的全面考核和有效評價。在跟蹤審計重大項目、科技創(chuàng)新政策實施方面，尚缺乏有效的手段和方式。對高校內(nèi)部機(jī)構(gòu)和下屬單位戰(zhàn)略決策、執(zhí)行進(jìn)度、實際效果等情況的檢視上，更是缺少行之有效的配套審計規(guī)則指導(dǎo)和具體作業(yè)規(guī)范。另外，運(yùn)用大數(shù)據(jù)核驗分析、實時監(jiān)督的環(huán)境基礎(chǔ)和操作實踐均存在欠缺，與當(dāng)前審計改革導(dǎo)向和科技強(qiáng)審的要求相比還存在一定的差距。

（三）高校內(nèi)部審計工作的實效性有待提升

審而不改、審而不用是高校內(nèi)審工作的常見痛點(diǎn)，突出體現(xiàn)在審計結(jié)果公開不夠，問題整改和責(zé)任追究落實不到位，審計“回頭看”未能有效開展等。還有一些高校審計結(jié)果未得到充分運(yùn)用，審計結(jié)果并未真正納入領(lǐng)導(dǎo)人員選任和管理監(jiān)督鏈條中。

審計在監(jiān)督治理體系中如何與其他類別的監(jiān)督更好地貫通協(xié)作，也是備受關(guān)注的問題。實際上，很多高校曾采用紀(jì)監(jiān)審合署辦公的工作機(jī)制，有的高校現(xiàn)在仍在延續(xù)中。后來，隨著辦學(xué)規(guī)模的不斷擴(kuò)大和監(jiān)督業(yè)務(wù)的逐漸分化，高校紀(jì)檢監(jiān)察和審計才更多走向獨(dú)立設(shè)置。尤其近年國家推行紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，高校普遍加強(qiáng)了紀(jì)檢監(jiān)察工作配置，推行內(nèi)部巡視巡察制度，高校的監(jiān)督全覆蓋得到歷史性加強(qiáng)。雖然高校內(nèi)各類監(jiān)督主體普遍認(rèn)為應(yīng)發(fā)揮各自優(yōu)勢、加強(qiáng)協(xié)同貫通、形成監(jiān)督保障合力，但是出于制度慣性、條塊分割、領(lǐng)導(dǎo)分工等原因，高校各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)依然面臨不少現(xiàn)實問題需要解決。在一些高校，包括內(nèi)部審計在內(nèi)的不同監(jiān)督主體，或多或少還存在各自為戰(zhàn)、步調(diào)不一、重復(fù)監(jiān)督、效率不高的情況。

三、關(guān)于完善內(nèi)部審計工作機(jī)制促進(jìn)院校治理改革的對策思考

（一）強(qiáng)化定位認(rèn)知，增強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

新時期的內(nèi)部審計既要堅持批判性，更要突出建設(shè)性。高校內(nèi)部審計要從改革發(fā)展全局出發(fā)，在揭示具體問題缺陷的同時，強(qiáng)化對體制性問題、結(jié)構(gòu)性問題的分析，提出針對性建議，更加及時地幫助被審計單位識別和規(guī)避改革進(jìn)程中的決策風(fēng)險、合規(guī)風(fēng)險、效率風(fēng)險。

在組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制上，要加強(qiáng)黨對高校審計工作的領(lǐng)導(dǎo)。高?？稍趦?nèi)部審計有關(guān)原則框架下，將內(nèi)部審計工作聯(lián)席會議（或內(nèi)部審計委員會）與干部監(jiān)督聯(lián)席會議、巡視巡察聯(lián)席會議等機(jī)制更好地融合貫通，優(yōu)化與組織人事部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門的協(xié)作配合，改進(jìn)內(nèi)部審計啟動機(jī)制，科學(xué)合理計劃年度審計項目，逐步擴(kuò)大年度審計、專項審計和屆中審計的比例，加強(qiáng)過程性跟蹤評估。

高校內(nèi)部審計部門自身也要提高政治站位，著眼單位整體發(fā)展戰(zhàn)略，以維護(hù)公共資金和國有資產(chǎn)、推進(jìn)單位戰(zhàn)略目標(biāo)實現(xiàn)的高度責(zé)任感，把求真務(wù)實的職業(yè)操守和事業(yè)精神貫穿審計工作始終，把“監(jiān)督、評價、建議”職責(zé)的履行轉(zhuǎn)化為推動發(fā)展的實效，這樣才能真正得到各方支持和認(rèn)可。

（二）聚焦發(fā)展績效，抓住審計重點(diǎn)

高校內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)要深刻理解院校治理的邏輯，在配合學(xué)院實體化改革的實踐中，綜合考量自身管理體制、權(quán)責(zé)分配和內(nèi)控環(huán)境，合理把握自身審計資源狀況，科學(xué)找準(zhǔn)發(fā)力點(diǎn)和結(jié)合點(diǎn)。

“重點(diǎn)突出”是審計工作的重要原則，圍繞院校治理改革及其目標(biāo)，對于相關(guān)職能部門的內(nèi)部審計，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注其是否在整體戰(zhàn)略下促進(jìn)資源和權(quán)責(zé)下沉，做到“應(yīng)放盡放”和“放管結(jié)合”，是否為院系充分行使權(quán)責(zé)提供應(yīng)有的支撐和保障。對于直接承擔(dān)人才培養(yǎng)和科技創(chuàng)新任務(wù)的二級學(xué)院，內(nèi)部審計應(yīng)當(dāng)聚焦以下方面：一是重點(diǎn)關(guān)注政策落實和執(zhí)行效益，除常規(guī)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域外，要加大其對學(xué)校重大部署和科技創(chuàng)新、育人政策實施情況及績效產(chǎn)出的監(jiān)督評價和過程跟蹤，突出質(zhì)量、貢獻(xiàn)和效益評估；二是重點(diǎn)關(guān)注管理規(guī)范，包括制度建設(shè)、職責(zé)分工、依規(guī)履職、合規(guī)管理等情況，以及資源分配使用情況；三是重點(diǎn)關(guān)注風(fēng)險防控，包括內(nèi)控機(jī)制、風(fēng)險管理機(jī)制等情況。需要注意的是，在對學(xué)院發(fā)展績效進(jìn)行內(nèi)部審計時，必須尊重教學(xué)科研規(guī)律和學(xué)術(shù)評價導(dǎo)向，這方面的跟蹤審計，應(yīng)結(jié)合教育評價體系（如學(xué)院發(fā)展評估/國際同行評議）統(tǒng)籌實施。實踐中可編制“二級學(xué)院發(fā)展審計要點(diǎn)”，制定審計業(yè)務(wù)流程，明確評價標(biāo)準(zhǔn)和檢查重點(diǎn)，相關(guān)審計要點(diǎn)可配套二級學(xué)院任期目標(biāo)責(zé)任書和院長權(quán)責(zé)清單，同步完成知情簽署，明確管理責(zé)任。

注重合規(guī)與績效的平衡，是提升內(nèi)部審計工作質(zhì)量的題中之義。在單位快速發(fā)展階段，規(guī)則體系往往不成熟不定型，要按照“三個區(qū)分開來”的原則，區(qū)分責(zé)任界限。針對審計對象普遍性的違規(guī)行為或不規(guī)范行為，應(yīng)加以研判分析，梳理提煉共性問題，揭示體制機(jī)制層面的深層次原因，推動揭示問題、規(guī)范管理和促進(jìn)改革，提升高校和二級學(xué)院規(guī)范治理水平，增進(jìn)核心業(yè)務(wù)產(chǎn)出績效，為改革發(fā)展提供更有質(zhì)效的審計監(jiān)督保障。

（三）轉(zhuǎn)變工作方式，促進(jìn)協(xié)調(diào)貫通

內(nèi)部審計是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分。在高校管理改革中，內(nèi)部審計要和其他監(jiān)督渠道一起自覺融入監(jiān)督整合框架，拓展審計監(jiān)督的廣度和深度，促進(jìn)整體監(jiān)督效能提升。要準(zhǔn)確把握審計監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)的原則，加強(qiáng)與紀(jì)檢監(jiān)察、巡視巡察、內(nèi)部控制等機(jī)構(gòu)的信息共享、項目統(tǒng)籌、成果共用，避免不必要的監(jiān)督疊加，同時也減輕被審計單位重復(fù)迎審迎檢的負(fù)擔(dān)。

加強(qiáng)審計“后半篇”工作，保證審計閉環(huán)。推行審計披露制度、審計“問題清單”制度、審計整改跟蹤問效等制度。在整改階段，要善于借助上級部署的國家審計和外部巡視，聯(lián)動紀(jì)檢監(jiān)察責(zé)任追究，借力推動整改，提升糾治整改的執(zhí)行剛性和落實效果。針對審計力量不足的情況，可按規(guī)定向社會審計組織購買審計服務(wù)或采用內(nèi)外結(jié)合的方式，給予解決。要增強(qiáng)信息化建設(shè)，協(xié)力推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域內(nèi)部控制集成平臺或?qū)徲嫳O(jiān)督平臺，在審計實踐中充分運(yùn)用信息化手段，發(fā)揮大數(shù)據(jù)的靶向支撐作用，提高作業(yè)效率。

建設(shè)高素質(zhì)、專業(yè)化的審計干部隊伍，促進(jìn)監(jiān)督力量整合。內(nèi)部審計人員熟悉了解財經(jīng)領(lǐng)域業(yè)務(wù)，擅長調(diào)查處理經(jīng)濟(jì)活動及查錯糾弊。高校在機(jī)制設(shè)計上，一方面，繼續(xù)鼓勵和保障內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)不斷提升自身能力和素質(zhì)，選好備齊具有審計、財務(wù)、經(jīng)濟(jì)、管理、法律、工程、信息技術(shù)等專業(yè)知識以及具有從事財經(jīng)、審計等方面工作經(jīng)驗和專業(yè)資格的人員，在監(jiān)督貫通中把自身專業(yè)優(yōu)勢進(jìn)一步發(fā)揮好；另一方面，應(yīng)當(dāng)建立常態(tài)化的工作機(jī)制，推動審計有序配合參與紀(jì)檢監(jiān)察案件查處、巡視巡察等工作，提供力量支持，在與其他監(jiān)督主體協(xié)同工作的實踐中，拓展視野，融通理念，共同進(jìn)步。

（作者單位：北京大學(xué)深圳研究生院，郵政編碼：518055，電子郵箱：qiguowei@pku.edu.cn）

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