石慶波 黃其松

摘要：[目的/意義]在新技術革命背景下，通過數(shù)字政府打造營商軟環(huán)境高地是時代的必然趨勢，特別是對于西部地區(qū)，數(shù)字賦能可以彌補其與東部地區(qū)的營商環(huán)境差距。[方法/過程]針對“數(shù)字政府如何驅(qū)動營商環(huán)境優(yōu)化”的問題，本文嘗試從《優(yōu)化營商環(huán)境條例》中提取4個分析維度，與世界銀行12個指標、國家發(fā)改委18個指標以及貴陽多個部門的資料相互統(tǒng)一，并進行研究探討。[結果/結論]本文認為公共數(shù)據(jù)開放共享、政務信息化共建共用、數(shù)字化政務服務有利于營商環(huán)境優(yōu)化，并從主體保護、市場環(huán)境、政務服務和法治監(jiān)管等4個方面，提出了數(shù)字政府建設驅(qū)動營商環(huán)境進一步優(yōu)化的前景展望與解決方案。

關鍵詞：數(shù)字政府 電子政務 營商環(huán)境 貴陽大數(shù)據(jù) 社會政策

分類號：D630，C936，C915

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2023.03.08

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）

* 本文系國家社會科學基金重點項目“新技術革命背景下的國家理論研究”（項目編號：20AZZ006）和貴陽人文科技學院科研基金重大課題“面向元宇宙的數(shù)字社會圖景與貴州建設路徑研究”（課題編號：2022RWJS001）研究成果之一。

1 引言

習近平總書記強調(diào)建設數(shù)字中國，優(yōu)化數(shù)字營商環(huán)境，釋放數(shù)字經(jīng)濟潛力[1]。繼《中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第五次全體會議公報》《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》和《優(yōu)化營商環(huán)境條例》對優(yōu)化營商環(huán)境、完善營商評價體作出要求之后，2022年6月，國務院印發(fā)的《關于加強數(shù)字政府建設的指導意見》更進一步要求加強數(shù)字政府建設助力優(yōu)化營商環(huán)境[2]。2002年開始，世界銀行發(fā)布《全球營商環(huán)境報告》，對全球190個經(jīng)濟體進行了評估與排名；2018年開始，國務院委托國家發(fā)展改革委發(fā)布《中國營商環(huán)境報告》，對國內(nèi)數(shù)十個主要城市進行“以評促改”，在國內(nèi)外產(chǎn)生了廣泛影響。在大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等新技術發(fā)展日新月異的今天，通過數(shù)字化手段提升政府效能，持續(xù)優(yōu)化數(shù)字營商環(huán)境，也是我國發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用以及更好地發(fā)揮政府作用，促進經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的題中之意。關于數(shù)字政府與營商環(huán)境關系，學界現(xiàn)有研究實證案例較少，評價標準也不統(tǒng)一。本文參考世界銀行和國家發(fā)改委兩個指標體系，以貴州省會貴陽為案例，從4個維度總結該城市的經(jīng)驗成效，探討數(shù)字政府如何驅(qū)動營商環(huán)境優(yōu)化問題，以期為理論研究和實務部門提供參考。

2 研究述評

當前已有文獻對優(yōu)化營商環(huán)境、建設數(shù)字政府研究評價較多，但是對數(shù)字政府與營商環(huán)境之間關系的研究相對較少。

2.1 數(shù)字政府

數(shù)字政府概念來自早期政務信息化領先的國家及其學者，達雷爾·韋斯特（Darrel West）[3]和陳（CHEN）等[4]先后對這一概念做出了解釋。我國不同學科背景的學者對數(shù)字政府亦有論說，代表性的觀點包括：姜景等認為數(shù)字政府是為了實現(xiàn)公共服務便捷化、社會治理精準化、公共決策科學化的全新政府運行模式，并從行政過程、價值內(nèi)涵、政策演變等視角，對學界孟慶國、蔣敏娟、鮑靜、黃璜等提出的概念做出總結歸納[5]；周文彰認為，數(shù)字政府是信息化、管理網(wǎng)絡化、辦公自動化、政務公開化和運行程序優(yōu)化的政府[6]；馬亮則認為，要以打造共建、共享、共用、共治為目標，廓清從電子政務到數(shù)字政府的發(fā)展向度[7]；在地方數(shù)字政府實踐上，貴州“一云一網(wǎng)一平臺”[8]、浙江“最多跑一次”[9]等省級改革經(jīng)驗得到了相關學者的關注，他們據(jù)此分別提出了數(shù)字政府建設的現(xiàn)狀、困境和對策，以及數(shù)字政府的技術構架與路徑設計。

2.2 營商環(huán)境

世界銀行從企業(yè)全生命周期的過程，將營商環(huán)境概念界定為企業(yè)從設立到注銷的一切環(huán)境之和。我國政府對營商環(huán)境做出的界定是企業(yè)等市場主體在市場經(jīng)濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件[10]。近年來我國在世界銀行評估排名穩(wěn)步提升，2019年位居第46位，2020年晉級第31位，反映了我國從理順體制機制上加強營商環(huán)境建設，并通過以此取得的優(yōu)勢積極參與全球經(jīng)濟合作與競爭。例如，2018年國務院《政府工作報告》把優(yōu)化營商環(huán)境作為解放生產(chǎn)力和提高競爭力的手段，同年委托國家發(fā)展改革委發(fā)布了《中國營商環(huán)境報告》。2019年，國務院頒布的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》以經(jīng)濟體系現(xiàn)代化和高質(zhì)量發(fā)展為目標。2021年11月25日，國務院印發(fā)了《開展營商環(huán)境創(chuàng)新試點工作意見》，明確在北京、上海、重慶、杭州、廣州和深圳等6個發(fā)達城市開展營商環(huán)境創(chuàng)新試點。

近年來，如何優(yōu)化營商環(huán)境激起了學界熱烈討論。例如，魏淑艷和孫峰主要從投資角度提出營商環(huán)境概念，認為它是包括政治、經(jīng)濟、社會文化、政策法規(guī)等多因素的有機系統(tǒng)[11]。張國勇和婁成武則界定了軟環(huán)境和硬環(huán)境，其中軟環(huán)更多地被視為營商環(huán)境[12]。闞春麗關注的營商環(huán)境是政策是否朝令夕改，政府權力是否被濫用，進而影響企業(yè)正常的投資經(jīng)營[13]。童有好更關心市場主體尤其是民企和小微企業(yè)是否被歧視，是否存在隱性的準入壁壘和融資難融資貴等難題，以此作為營商環(huán)境的重要尺度[14]。李贊和劉學謙梳理了關系型、政策型和效率型3個階段的我國營商環(huán)境演化[15]。靳婷婷和劉軍認為我國對外資的特惠政策在一定程度上降低了外資企業(yè)進入門檻和參與競爭的創(chuàng)新意愿，優(yōu)化營商環(huán)境應該國內(nèi)外企業(yè)一視同仁，實行普惠性政策更有利于高質(zhì)量內(nèi)涵式發(fā)展[16]。顯然，國家有關部門注意到了這些問題，在世界銀行指標的基礎上，新增了“本土化”指標，形成了國內(nèi)迄今最為權威、全面的評價指標體系。

2.3 數(shù)字政府與營商環(huán)境關系

英美等國“數(shù)字政府即平臺”的實踐，可提供以數(shù)字平臺為基礎的政府公共服務參考模式[17]。近年來，我國“最多跑一次”“一網(wǎng)通辦”“不見面審批”等地方創(chuàng)新改革，促進了數(shù)字營商環(huán)境改革的交流互鑒，已經(jīng)被越來越多的主體所接受。邱澤奇認為，在數(shù)字全球化背景下，政府受一定規(guī)則制約下，這種政商環(huán)境中，完全數(shù)字化企業(yè)可以通過復雜的利益關聯(lián)構成和海量的數(shù)據(jù)規(guī)模效應，在追求效率過程中，不斷完善內(nèi)部治理結構和權益分配機制，有利于維系公平環(huán)境，進而實現(xiàn)有效率的公平[18]。韓春暉研究表明，長期以來在相對封閉保守的中西部地區(qū)，其數(shù)字政府對營商環(huán)境的促進作用比東部地區(qū)更加明顯[19]。因此，可以從側面來證明，數(shù)字政府建設于自身提升了效能、于公眾方便了辦事、于企業(yè)提供了有利的外部條件，共同促進了營商環(huán)境的正向發(fā)展。

上述研究廓清了營商環(huán)境、數(shù)字政府的概念及其發(fā)展脈絡，并從理論上表明數(shù)字政府有利于營商環(huán)境優(yōu)化已經(jīng)形成學界共識。然而，學術界研究還存在以下不足：一是實證分析少，通常選取公開的政策文本進行歷史分析或截面比較，從宏觀上提出政策指導建議，缺乏務實性操作措施來促進我國營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化[20]；二是主要從單一學科或者從若干指標中的某一側面進行研究，對數(shù)字政府與營商環(huán)境關系的研究尚不完備，通過哪些維度指標來評估數(shù)字政府對營商環(huán)境的積極效果，目前還沒有統(tǒng)一標準；三是主要從全球、全國或省域?qū)用嫜芯?，較少對西部地區(qū)尤其是西部市級以下地區(qū)進行研究，而這些地方的機構直接面向企業(yè)和投資者，更亟需理論指導改善營商環(huán)境。因此，本文試圖對這些問題進行回應。

3 案例分析

3.1 案例選擇

本文以貴陽作為優(yōu)化營商環(huán)境的案例進行研究。一是由于貴陽是全國首個大數(shù)據(jù)綜試區(qū)——國家大數(shù)據(jù)（貴州）綜合試驗區(qū)的核心區(qū)，在探討數(shù)字政府建設促進經(jīng)濟社會發(fā)展上具有政策先發(fā)優(yōu)勢。二是貴陽地處中國西部，2022年1月，國務院印發(fā)了《關于支持貴州在新時代西部大開發(fā)上闖新路的意見》，支持貴州在新時代西部大開發(fā)上闖新路，賦予其探索數(shù)字經(jīng)濟創(chuàng)新區(qū)新使命。三是貴陽大數(shù)據(jù)實踐做法在國內(nèi)外較為知名，“跨省通辦”等模式受國務院通報表揚，具有一定的典型性。

3.2 分析維度

本文采取國際、國內(nèi)公認的指標體系，結合貴陽文本資料進行評價分析。世界銀行的營商環(huán)境指標體系，有獲得電力、執(zhí)行合同、保護中小投資者、跨境貿(mào)易、開辦企業(yè)、獲得信貸、納稅、辦理破產(chǎn)、辦理施工許可、登記財產(chǎn)、政府采購和勞動力市場監(jiān)管等12個一級評價指標。國家發(fā)展改革委的營商環(huán)境指標體系有18個一級評價指標，在世界銀行基礎上，增加了知識產(chǎn)權保護和運用、包容普惠創(chuàng)新、獲得用水用氣、政務服務、市場監(jiān)管和招標投標6個評價指標。本文的研究團隊成員長期以來或為地方政府做數(shù)字治理咨政研究，或曾在大數(shù)據(jù)管理部門工作。2022年年初，團隊成員參與起草了貴陽的《政府工作報告》，相關信息已公開發(fā)布。依據(jù)《優(yōu)化營商環(huán)境條例》的內(nèi)容設定，將上述指標和資料歸納為主體保護、市場環(huán)境、政務服務和法治監(jiān)管4個分析維度（表1）。

3.3 發(fā)展歷程

黨委和政府作為城市經(jīng)濟社會發(fā)展的領導者和執(zhí)行主體，不論是倡導數(shù)字化等新技術應用，還是在軟環(huán)境建設方面始終居于關鍵主導地位[21]，營商環(huán)境往往表現(xiàn)在“整體性政府”治理方式效度和制度性交易成本高低。自2015年發(fā)展大數(shù)據(jù)以來，貴陽市委和市政府依托國家大數(shù)據(jù)（貴州）綜合試驗區(qū)核心區(qū)建設，率先在數(shù)字政府建設暨大數(shù)據(jù)政用改革上邁開了步伐，保護市場主體、優(yōu)化市場環(huán)境、提升政務服務、加強法治監(jiān)管，有力地促進城市營商環(huán)境的向好轉變升級。中央到地方《政府工作報告》都在回顧過去一階段工作和展望下一階段任務，通常是反映政府發(fā)展理念思路的重要資料。從2015年至2022年貴陽《政府工作報告》來看：“大數(shù)據(jù)”出現(xiàn)333次，“數(shù)字”出現(xiàn)49次，且年度分布頻次總體均衡，反映了貴陽大數(shù)據(jù)及其數(shù)字政府建設（或大數(shù)據(jù)政用）一直放在了突出位置；“營商環(huán)境”出現(xiàn)18次，“放管服”出現(xiàn)10次，主要在近年高頻出現(xiàn)，這表明在國家引導下地方營商環(huán)境優(yōu)化逐步被重視起來。通過文本分析，在數(shù)字政府與營商環(huán)境關系上，貴陽總體上呈現(xiàn)以下3個階段。

3.3.1 2015—2017年：擁抱大數(shù)據(jù)時代打造城市“升級版” 以2015年貴陽舉辦首屆“數(shù)博會”為標志，貴陽在國內(nèi)率先舉起了“大數(shù)據(jù)”的大旗，直至2017年“數(shù)博會”正式升級為國家級展會，并更名為“中國國際大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)博覽會”。期間，習近平總書記親臨視察，肯定了“貴州發(fā)展大數(shù)據(jù)有道理”[22]；李克強出席數(shù)博會發(fā)表講話，強調(diào)80%數(shù)據(jù)在政府手上，要深挖大數(shù)據(jù)“鉆石礦”[23]；多位國際組織負責人、國家部委和地方黨政領導、國內(nèi)外專家學者、企業(yè)家親臨貴陽考察大數(shù)據(jù)，學習觀摩、投資興業(yè)，阿里巴巴、騰訊、百度、京東等頭部企業(yè)先后入駐貴陽，中國科學院軟件研究所在貴陽設立分支機構。特別是2016年國家大數(shù)據(jù)（貴州）綜合試驗區(qū)獲批建設，中央賦予了若干先行先試政策。貴陽以此為契機，在數(shù)字政府建設上，率先進行政府數(shù)據(jù)共享開放，推行大數(shù)據(jù)地方立法，打造“數(shù)據(jù)鐵籠”工程、“大數(shù)據(jù)扶貧”工程、“大數(shù)據(jù)民生”工程，開始釋放數(shù)據(jù)的政用、商用、民用價值。在營商環(huán)境氛圍上，貴陽對標上海自貿(mào)區(qū)進行了一系列改革、調(diào)整和優(yōu)化，包括公布清單事項4，074項，全面推行公共資源統(tǒng)一集中交易。

3.3.2 2018—2019年：政府權力“減法”換市場活力“加法” 習近平總書記連續(xù)兩年致“數(shù)博會”賀信，強調(diào)實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟[24]。貴陽以習近平總書記賀信為遵循，實施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略行動，提出建設“中國數(shù)谷”。在數(shù)字政府建設上，強調(diào)提升行政效能，如政府數(shù)據(jù)開放水平排位在全國第一，政務系統(tǒng)100%接入“云上貴州”平臺，“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”平臺成為2018年全國優(yōu)秀案例。在營商環(huán)境建設上，貴陽強調(diào)招商引資，加強數(shù)字經(jīng)濟與實體經(jīng)濟融合，強化基礎設施領域建設，建設12315智能服務平臺、開展“減證便民”行動，企業(yè)開辦審批通過“一網(wǎng)通辦”系統(tǒng)辦理1個工作日以內(nèi)完成。

3.3.3 2020年至今：“強省會”引領數(shù)字政府“貴人服務” 世紀疫情和百年變局交織，使貴陽與全國其他地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與社會穩(wěn)定都面臨著極大壓力：既要穩(wěn)增長，保證貴州省地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展總體上高于全國和西部平均水平、貴陽高于貴州全省水平；又要穩(wěn)就業(yè)，保障“人間煙火”衣食安康，給眾多小微企業(yè)扶持。與此同時，以2019年國務院頒發(fā)的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》為標志，國家發(fā)展改革委給全國主要城市營商環(huán)境進行評估排名后，以“指揮棒”形式指引地方政府改革走向，要求解決如何優(yōu)化市場結構、保證市場公正的問題。貴陽在數(shù)字政府建設方面，按貴州全省政府系統(tǒng)“效能提升年”部署要求，深化政務公開，全面推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實現(xiàn)省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級政務外網(wǎng)全聯(lián)通。在營商環(huán)境建設上，大力營造市場化、法治化、國際化的營商環(huán)境，商事制度改革受國務院通報表揚，成為全國企業(yè)簡易注銷登記改革試點城市、中國國際化營商環(huán)境建設標桿城市，搭建“貴商易”企業(yè)綜合服務智能平臺，市場主體達到了57萬戶。

4 經(jīng)驗成效

數(shù)字政府貫穿于貴陽市歷屆黨委和政府的施政理念，從聲勢浩大舉起大數(shù)據(jù)旗子、到大數(shù)據(jù)賦能實體經(jīng)濟、再到“強省會”數(shù)字服務民生的三級轉型，相應地，營商環(huán)境取得了經(jīng)驗成效，具體體現(xiàn)為市場主體得到保護，市場環(huán)境得到凈化，政務服務得到提升，法治監(jiān)管得到加強。

4.1 主體保護之維：知識產(chǎn)權跨境電商與投資政策

主體保護通常包括獲得電力、執(zhí)行合同、保護中小投資者、跨境貿(mào)易、知識產(chǎn)權保護和運用、包容普惠創(chuàng)新等6個指標。當前，我國部分地方經(jīng)濟發(fā)展過多依賴頭部企業(yè)，在主體保護上傾向于“圍著央企國企大企轉”。頭部企業(yè)或者先發(fā)企業(yè)較早進入市場，獲得政府扶持，掌握了資源及規(guī)則制定權，先天具有市場壟斷性，而上下游衍生企業(yè)和后進入的企業(yè)，特別是小微企業(yè)要邁入已經(jīng)形成的市場門檻，難度較大。在“大眾創(chuàng)新、萬眾創(chuàng)業(yè)”“民企頂住半邊天”“扶持中小微企業(yè)”等中央政策的要求下，貴陽在主體保護上是普惠性、無歧視的，無論大企業(yè)還是中小微企業(yè)，除了保障用電等“硬件”外，更多成效主要體現(xiàn)在知識產(chǎn)權、跨境貿(mào)易和投資政策保護上。一是尊重和保護知識創(chuàng)造。出臺《貴陽市關于強化知識產(chǎn)權保護的實施意見》并在政務網(wǎng)站公布，推進中國（貴陽）知識產(chǎn)權中心建設，成立了貴州全省首家知識產(chǎn)權糾紛人民調(diào)解委員會，線上、線下同步辦理實現(xiàn)糾紛調(diào)解全覆蓋，為強化知識產(chǎn)權保護提供了有力服務和支撐。二是推進跨境電商業(yè)務。通過網(wǎng)絡注冊申報，減少企業(yè)出口環(huán)節(jié)和程序，讓中小微企業(yè)通關成本進一步降低。2021年8月，貴州首單跨境電商“9710”出口業(yè)務申報放行，標志著“黔貨出?！毙峦ǖ兰捌脚_建設實現(xiàn)新突破。三是惠企政策一鍵直達。企業(yè)登錄“貴商易”平臺，僅需錄入企業(yè)名稱和手機號碼，點擊“政策一鍵通”，系統(tǒng)運用大數(shù)據(jù)算法和AI語義分析，便可將申報政策名稱、政策匹配度、政策適用范圍、資金扶持額度和申報起止時間等信息反饋企業(yè)，讓企業(yè)第一時間獲取精準政策信息，實現(xiàn)了從“企業(yè)找政策”到“政策找企業(yè)”的轉變。

4.2 市場環(huán)境之維：企業(yè)開辦及電氣貸稅保障

長期以來，政府管理經(jīng)濟社會發(fā)展的“強職能”定位，以及人民群眾普遍存在的“大政府-小社會”觀念，使人們很大程度上把政府當作“萬能型家長”予以過高期待，因此，往往將在營商環(huán)境建設上的不足歸咎于政府不努力，實際上在資源配置上需要發(fā)揮政府作用，更需要市場發(fā)揮決定性作用，兩個因素都要調(diào)動起來[25]。從2020年全國營商環(huán)境評價看，貴陽營商環(huán)境整體表現(xiàn)“優(yōu)秀”，但是18個評價指標少有指標靠前。例如，企業(yè)數(shù)量和質(zhì)量的指標上跟國內(nèi)其他省會城市還有差距，說明其仍受制于發(fā)展歷史、區(qū)域位置、基礎設施、財政收支等因素。市場環(huán)境通常包括開辦企業(yè)、獲得信貸、納稅、辦理破產(chǎn)和獲得用水用氣等5個指標，貴陽對此已經(jīng)做出了努力，主要成效包括以下4個方面。一是新開辦企業(yè)效率大幅提升。通過“一網(wǎng)通辦”平臺對企業(yè)工商登記、公章刻制、發(fā)票申領、參保登記、公積金繳存登記、銀行開戶等多部門審批事項實行并聯(lián)辦理，企業(yè)開辦的平均用時縮短至1個工作日。二是水電氣報裝服務更高效。在獲得用水方面，辦理時限由2020年8個工作日優(yōu)化縮短至0.5個工作日。在獲得用電方面，低壓電力接入工程實現(xiàn)行政“零審批”。在獲得用氣方面，從原有8個工作日縮短為平均5個工作日。三是獲得信貸更便捷。貴陽民營經(jīng)濟服務平臺金融服務功能增強，企業(yè)可通過注冊貴商易APP，在貴商易平臺申請銀行貸款、融資擔保、創(chuàng)業(yè)投資等金融服務，幫助企業(yè)通過平臺獲得便捷、快速的金融服務。四是納稅服務提檔升級。實現(xiàn)所有稅費種電子申報及90%的涉稅業(yè)務網(wǎng)上辦，有效提高電子稅務局辦理效率。2021年推行全流程電子退稅網(wǎng)上辦理后，實現(xiàn)最快13分鐘退稅到賬。

4.3 政務服務之維：便民利企提速增效

政府從管理型向服務型轉變，提升政務服務水平是優(yōu)化營商環(huán)境、激發(fā)市場活力最直接、有效的途徑[26]。目前，從全國來看，數(shù)據(jù)來源基本上是由各領域基層采集點逐級向上匯集，但最終的歸集數(shù)據(jù)還沒有向基層完全開放或反饋，導致很多場景運用缺少數(shù)據(jù)支撐。大部分國垂、省垂系統(tǒng)仍未與政務服務網(wǎng)完全融通，各級各部門在政府信息化系統(tǒng)建設中存在各自為政、重復建設等情況，導致各級各部門系統(tǒng)平臺開發(fā)的技術標準和方式不統(tǒng)一，系統(tǒng)間兼容、互通、協(xié)同有障礙，數(shù)據(jù)資源獲取協(xié)調(diào)難度大，并且仍然存在信息壁壘和“信息孤島”現(xiàn)象。此外，“跨省通辦”中的各省標準口徑不一致，雖然數(shù)字化手段可以“跨省”，但是需要的資料各地不一定能“通辦”。然而，已經(jīng)形成的共識是，從多個部門、多個窗口辦事，到互聯(lián)網(wǎng)“一個窗口”進出體現(xiàn)了政務流程和政務職責的優(yōu)化重組，是數(shù)字政府建設、推進治理現(xiàn)代化的有效方式。貴陽政務服務通常包括辦理施工許可、登記財產(chǎn)、政府采購和日常政務服務等4個指標。

一是政務服務更加便民利企。探索推行“網(wǎng)上辦、一次辦、同城辦、郵政辦”等便民利民新模式。實現(xiàn)了市、區(qū)、鄉(xiāng)、村四級政務服務事項全部接入貴州政務服務網(wǎng)，網(wǎng)上可辦率達100%，實現(xiàn)了“進一張網(wǎng)，辦全市事”。各級政務大廳分別設置“企業(yè)開辦”“工程建設項目審批”“醫(yī)療保險”“社會保險”“住房公積金”“不動產(chǎn)登記”“跨部門綜合業(yè)務”等“一窗式”綜合服務窗口，實現(xiàn)政務服務事項“一窗”分類受理比例達80%以上。在市政務大廳合理設置“跨省通辦”窗口，配備完善相關設備和專職人員，已與23個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的63個市（州、盟）、188個區(qū)（市、縣）建立了“跨省通辦”合作關系，促進全國高頻政務服務“跨省通辦”事項落地實施。二是辦理建筑許可環(huán)節(jié)時間縮減。2021年，制定出臺《貴陽市工程建設項目審批是詳情單及流程圖2.0版（試行）》等一系列制度文件，一般社會投資項目審批總時限縮減至40個工作日以內(nèi)，進一步提高為企業(yè)辦理建筑許可的工作效率。三是不動產(chǎn)登記全面提速。先后與210家銀行及分支機構開通線上受理預告抵押和一般抵押業(yè)務，與144家房開企業(yè)開通線上受理預告登記和轉移登記（商品房買賣）業(yè)務。登記、交易、稅務“三位一體”工作機制進一步健全。四是“容缺審批”改革探索推進。2020年7月，創(chuàng)新出臺推進行政審批事項容缺審批工作方案，建立貴陽固定資產(chǎn)投資項目容缺審批后補制度。對行政審批事項中的次要要件、因疫情原因短時間不可獲得的要件實行容缺受理或容缺辦理，實現(xiàn)行政審批從“簡單受理”向“提前介入”、從“基本要件”向“具體要件”、從“審查結果”向“行政決定”3個轉變，有效地減少了辦事企業(yè)和群眾的跑腿次數(shù)。

4.4 法治監(jiān)管之維：招標采購規(guī)范行政便利企業(yè)

法治監(jiān)管通常包括勞動力市場監(jiān)管、市場監(jiān)管和招標投標3個指標，反映了法治監(jiān)管的不僅是企業(yè)，也是政府自身。從無限政府縮小至有限政府，政府權力清單列出意味著規(guī)制自身“什么不能做、其他都可以做”到“什么可以做、其他都不能做”的轉變，而企業(yè)負面清單則意味著“非禁即允”，以激發(fā)市場活力。當前，我國法治監(jiān)管上還存在法律立改廢滯后于數(shù)字化應用的現(xiàn)實，例如，建筑工程類從規(guī)劃設計到施工監(jiān)管再到竣工驗收涉及多個環(huán)節(jié)，上位法律對此已有規(guī)定，地方政府不能隨意合并縮減環(huán)節(jié)[27]，即使數(shù)字化監(jiān)管仍然無法突破線下必需流程，但在制度允許范圍內(nèi)，貴陽已經(jīng)做出了一定的探索。

一是提升政府采購服務。貴陽政府采購全流程電子化，電子采購平臺實現(xiàn)了項目入場、采購信息公示、投標保證金在線繳納退還、交易證明書辦理等流程的線上辦理功能。規(guī)范開評標見證工作，采用現(xiàn)場見證、視頻見證相結合，強化開標、評標現(xiàn)場秩序管理。暢通網(wǎng)絡投訴渠道，簡化投訴程序，明確政府采購投訴處理決定反饋時限。二是升級招投標網(wǎng)速。推進數(shù)字證書互認，在貴州全省各級公共資源交易中心注冊登記的近10萬家企業(yè)實現(xiàn)了一個地方注冊、數(shù)字證書全省互認共享。推行遠程異地評標，2017年與西藏交易中心、昆明交易中心實現(xiàn)了遠程異地評標。三是完善大數(shù)據(jù)法規(guī)。頒布了中國首部設區(qū)市層面大數(shù)據(jù)方面的地方性法規(guī)——《貴陽市政府數(shù)據(jù)共享開放條例》，貴陽的政府數(shù)據(jù)共享開放總體解決方案也成為國家推薦方案?！顿F陽市大數(shù)據(jù)安全管理條例》《貴陽市政府數(shù)據(jù)資源管理辦法》《貴陽市政府數(shù)據(jù)共享開放實施辦法》《貴陽市政府數(shù)據(jù)共享開放考核暫行辦法》等法規(guī)規(guī)章相繼施行，織密了法治監(jiān)管體系。

5 機制與理論探討

新技術革命尤其是信息技術飛速發(fā)展給人們的生產(chǎn)、生活帶來便利和思維更新，倒逼政府通過數(shù)字化手段提升效能以滿足群眾期待，客觀上促進了營商環(huán)境的持續(xù)優(yōu)化，為經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展帶來動力。本文以貴陽為案例，從主體保護、市場環(huán)境、政務服務和法治監(jiān)管4個維度總結了該市的具體經(jīng)驗措施。然而，站在貴陽放眼全國，數(shù)字政府和營商環(huán)境是進行時而不是完成時，是不斷查漏補缺、優(yōu)化完善的過程。如果說傳統(tǒng)的營商環(huán)境如招商優(yōu)惠條件作為吸引企業(yè)“用腳投票”的重要考量，那么數(shù)字政府建設的可復制推廣性，從整體上反映了各地處在相對公平的起跑線，很大程度上反映了各地在營商環(huán)境建設上的用功和精準入微水平。

歸結起來看，數(shù)字政府優(yōu)化營商環(huán)境主要體現(xiàn)在3個方面。第一，公共數(shù)據(jù)開放共享有利于營商環(huán)境優(yōu)化。政府作為最強有力的數(shù)據(jù)資源支配者，已經(jīng)建立了各類龐大的數(shù)據(jù)庫，涉及國計民生的方方面面，因此數(shù)字政府的核心是數(shù)據(jù)資源對內(nèi)交換共享、對外開放利用。政府部門之間的數(shù)據(jù)流通體現(xiàn)在打破條塊分割的“數(shù)據(jù)煙囪”；政府與市場的數(shù)據(jù)流通體現(xiàn)在數(shù)據(jù)“從群眾中來到群眾中去”，通過釋放數(shù)據(jù)紅利，讓各類主體實現(xiàn)數(shù)據(jù)政用、商用、民用。對營商環(huán)境優(yōu)化是低成本、高價值的經(jīng)濟社會影響。第二，政務信息化共建、共用有利于營商環(huán)境優(yōu)化。政府信息化平臺共建、共享既是避免基礎項目重復建設、實現(xiàn)成本節(jié)約的需要，也是破除“數(shù)據(jù)孤島”“數(shù)據(jù)壁壘”“數(shù)據(jù)煙囪”、實現(xiàn)集約化使用的必然舉措[28]。國務院多次部署建設全國統(tǒng)一政務平臺就是這個道理，目的是避免政出多門、標準不一、互不兼容，從硬件設施上對營商環(huán)境優(yōu)化的統(tǒng)一保障。第三，數(shù)字化政務服務有利于營商環(huán)境優(yōu)化。數(shù)字政府的目標之一是提高自身工作效率，進而提升服務群眾的效能。全國各地都建設了政務服務大廳，城市中涉及市場主體的絕大多數(shù)事項都能通過手機APP等網(wǎng)絡設備方式解決，“最多跑一次”甚至“一次都不跑”就能解決辦事事項，這是從服務上對營商環(huán)境優(yōu)化最直觀、最現(xiàn)實的感受。

展望我國數(shù)字政府建設驅(qū)動營商環(huán)境進一步優(yōu)化的前景，已有不同學者和城市管理者給出了多種方案，本文基于前述知識框架，建議從主體保護、市場環(huán)境、政務服務和法治監(jiān)管4個方面持續(xù)發(fā)力。第一，在主體保護上。有學者看到我國區(qū)域?qū)蛹壍牟黄胶狻⒉怀浞謫栴}，提出了數(shù)字政府的整體性精準性思路[29]，也有學者研究東莞市提出強化政府內(nèi)部協(xié)同整合以解決“碎片化”問題[30]，對貴陽這樣數(shù)字化發(fā)展到一定程度、營商環(huán)境建設進入深水區(qū)的城市亦有借鑒意義。建議在市委、市政府“強省會”工作領導小組架構下，營商環(huán)境指揮部牽頭抓總、協(xié)調(diào)各方，對標國際國內(nèi)先進水平，加強頂層設計和整體謀劃，壯大本地市場主體數(shù)量和質(zhì)量。要按照貴州省“貴人服務”品牌建設要求，組織各部門、各地區(qū)結合實際制定實施細則、流程指南，保護好市場主體及其投資者的權益。第二，在市場環(huán)境上。以市場化、法治化、國際化營商環(huán)境為建設目標，以國家發(fā)展改革委評估為指揮棒以評促改促優(yōu)，持續(xù)開展指標提升行動，對照國家營商環(huán)境評價導向，繼續(xù)對各個評價指標開展研判、制定舉措，逐項優(yōu)化。圍繞“開辦企業(yè)”“辦理建筑許可”“登記財產(chǎn)”“獲得用水”等下滑指標和容缺審批執(zhí)行情況，采用“四不兩直”的方式走訪實地進行暗訪、暗查，對發(fā)現(xiàn)問題及時轉辦交辦，督促相關責任單位加快整改，補齊短板。引入媒體監(jiān)督，暴露相關單位部門為服務市場主體工作中存在的問題，加快推進問題核查整改，使“惠企專窗”“好差評”、招商引資企業(yè)訴求得到解決。認真對待和處理企業(yè)反映的問題，及時回應市場關切，以破解營商環(huán)境“痛點、難點、堵點”問題倒逼整改提升。第三，在政務服務上。在營商環(huán)境的多個維度中，政務服務、政務公開、流程透明具有基礎性地位[31]。從總體上講，2020年我國的在線服務指數(shù)已位列世界第9，達到較高水平[32]。越來越多的地方政府關注行政審批的效率提升，例如，蘇州市推出“網(wǎng)上批、不見面、快遞送”，東莞市提出“流程最優(yōu)、開辦最快、收費最少、成本最低、效率最高、群眾最方便”等措施[33]。要持續(xù)深化“放管服”改革，繼續(xù)深化簡政放權，大力優(yōu)化政務服務，著力推進“減環(huán)節(jié)、減材料、減時限、降成本”，重點突破“全省通辦”“跨省通辦”“一網(wǎng)辦”“一窗辦”“一次辦”，不斷提升政務服務質(zhì)效。第四，在法治監(jiān)管上。以往各地畸形的政商關系，表現(xiàn)在政府各部門審批和企業(yè)主體謀求準入的“權力-利益”關系，對地區(qū)營商環(huán)境有極大的負面影響。早在2015年中央就已下發(fā)文件，要求各地推行權力清單制度，把權力“關進制度的籠子”[34]。要加強對改革措施的合法性審查，持續(xù)做好政府部門權責清單、政務服務事項清單等動態(tài)管理工作，進一步厘清政府與市場、政府內(nèi)部上下層級之間的關系，持續(xù)為市場主體松綁鋪路，著力提升法治化營商環(huán)境水平。要全面推進“雙隨機，一公開”監(jiān)管全覆蓋常態(tài)化，大力推行“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”，提升監(jiān)管智能化水平，探索創(chuàng)新對新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)等實行包容審慎監(jiān)管。

6 結語

本文的理論貢獻在于將數(shù)字政府與營商環(huán)境結合起來研究，探討其手段與目的、結構與功能之間的關系。嘗試從《優(yōu)化營商環(huán)境條例》中提取4個分析維度，與世界銀行12個指標、國家發(fā)展改革委18個指標以及貴陽多個部門的資料相互統(tǒng)一，為該領域后續(xù)研究的變量選擇和信息收集提供方法。本文的實踐貢獻是展示了貴州省會貴陽的經(jīng)驗做法，總體上講，拼地方保護、拼土地低價出讓、拼稅收優(yōu)惠等“拼命三郎”式的傳統(tǒng)招商引資不可持續(xù)，但是通過數(shù)字政府打造營商軟環(huán)境高地仍然是大勢所趨，特別是西部地區(qū)數(shù)字賦能可以彌補與東部地區(qū)的營商環(huán)境差距，為實現(xiàn)跨越式發(fā)展提供可能[35]。本文可為我國城市遇到此類問題如何去解決，提供有益的方法和借鑒。

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作者貢獻說明：

石慶波：論文設計、資料搜集和文稿撰寫；

黃其松：論文選題論證、文稿修改和審定。

Research on the Optimization of Business Environment Driven by Digital Government

——Taking Guiyang City as an Example

Shi Qingbo1，2，3 Huang Qisong1，2

1 School of Sociology， Guizhou Minzu University， Guiyang 550025 2The Chinese National Community and the Prosperity and Development of Multiethnic Cultures： A High end Think Tank， Guiyang 550025 3The College of Humanities and Science of Guizhou Minzu University， Guiyang 550025

Abstract： [Purpose/significance] Under the new technological revolution， it is a general trend to build a business soft environment highland through digital government. Especially， digital empowerment in the western region can fill the gap between the business environment in the eastern region and that in the western region.[Method/process] Focusing on the issue of “how does digital government drive the optimization of business environment”， this paper tries to extract four analysis dimensions from the Regulation on Optimizing Business Environment， and discusses them together with 12 indicators of the World Bank， 18 indicators of the National Development and Reform Commission， and data from multiple departments in Guiyang. [Result/conclusion] Itbelieves that open sharing of public data， co construction and sharing of government information， and digital government services are conducive to optimizing the business environment. And from the four aspects of subject protection， market environment， government services， and legal supervision， the prospect and solution of further optimizing the business environment driven by digital government construction are proposed.

Keywords： digital government e-government business environment big data in Guiyang social policy