陳菁，崔文靜，劉舒婷

摘 要：近年來(lái)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件頻發(fā)，城市群生產(chǎn)要素集聚性和空間流動(dòng)性所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益與危機(jī)隱患相生并存，其內(nèi)部公共衛(wèi)生安全問(wèn)題具有明顯的系統(tǒng)性、多樣性、衍生性和交叉性特征。相較于單體城市，城市群公共衛(wèi)生事件影響范圍更廣，社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響后果更嚴(yán)重?；诔鞘腥汗残l(wèi)生事件類型和特征，探討城市群公共衛(wèi)生事件脆弱性評(píng)估體系四要素，以“敏感性-應(yīng)對(duì)能力-協(xié)同治理”三個(gè)維度為核心，擬定城市群公共衛(wèi)生事件脆弱性評(píng)估體系模型框架，構(gòu)建其內(nèi)指標(biāo)體系與研究技術(shù)路線，將進(jìn)一步推進(jìn)城市群公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警、評(píng)估、統(tǒng)籌、決策協(xié)同一體化建設(shè)。

關(guān)鍵詞：城市群；公共衛(wèi)生事件；風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償；應(yīng)急響應(yīng)；協(xié)同治理；脆弱性評(píng)估系統(tǒng)

中圖分類號(hào)：X 45? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? 文章編號(hào)：1007-6883（2023）02-0050-09

DOI：10.19986/j.cnki.1007-6883.2023.02.008

前 言

2020年，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出，應(yīng)嚴(yán)肅認(rèn)真對(duì)待各類公共風(fēng)險(xiǎn)，特別是要加強(qiáng)公共衛(wèi)生防控機(jī)制建設(shè)，完善我國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，以預(yù)防和應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。［1］公共衛(wèi)生事件是指已經(jīng)發(fā)生或者可能發(fā)生的、對(duì)公眾健康造成或者可能造成重大損失的傳染病疫情和不明原因的群體性疫病，以及其他危害公共健康的突發(fā)公共事件。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件造成的損失逐年增加。自2003年以來(lái)，我國(guó)政府高度重視突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置工作，國(guó)務(wù)院及相關(guān)部門陸續(xù)出臺(tái)了一系列政策以推進(jìn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系建設(shè)，其中《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》涉及跨省級(jí)行政區(qū)劃或超出事發(fā)地省級(jí)人民政府處置能力的特別重大突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)工作，成為城市群公共衛(wèi)生事件的安全治理政策依據(jù)。但當(dāng)前城市群公共衛(wèi)生事件區(qū)域安全管理存在條塊分割、整體安全規(guī)劃缺失和統(tǒng)一指揮困難等弊端，其系統(tǒng)構(gòu)成和運(yùn)行機(jī)制無(wú)法全面反映城市群公共衛(wèi)生事件區(qū)域安全保障的客觀需求。

區(qū)域安全是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境下，實(shí)現(xiàn)區(qū)域的動(dòng)態(tài)穩(wěn)定和有序健康發(fā)展的必要條件，是地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的必要條件。區(qū)域安全的本質(zhì)在于對(duì)危險(xiǎn)的預(yù)測(cè)、分析、控制和抵御。當(dāng)下區(qū)域安全研究集中于對(duì)區(qū)域應(yīng)急預(yù)警和抵御風(fēng)險(xiǎn)能力的探討，例如：基于系統(tǒng)論［2］40、自組織理論［3］、信息擴(kuò)散理論［4］166、城市安全軟實(shí)力［5］3和安全韌性［6］2等方面的城市區(qū)域安全專項(xiàng)研究。在構(gòu)建城市區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型方面，前期研究基于差異化的理論基礎(chǔ)，構(gòu)建城市公共安全系統(tǒng)評(píng)估模型［2，7］、城市安全指數(shù)（ICS）模型［8］、面向社會(huì)的全過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)管理體系（COPRMS）模型［9］、城域突發(fā)事故災(zāi)難承災(zāi)能力綜合評(píng)估指標(biāo)體系［10］、“驅(qū)動(dòng)-壓力-狀態(tài)-影響-響應(yīng)”（DPSIR）模型［11］、災(zāi)害、資產(chǎn)和脆弱性模型［12］、臺(tái)風(fēng)災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系［13］、區(qū)域安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)計(jì)算模型［4］168、區(qū)域安全文化結(jié)構(gòu)模型［5］6、區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)地圖［14］和城市安全韌性模型［6］7等。

城市群作為國(guó)家工業(yè)化和城市化發(fā)展到高級(jí)階段的必然產(chǎn)物，人口、財(cái)富、資源、產(chǎn)業(yè)高度聚集，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局中最具活力和潛力的核心地區(qū)。城市群聚集效應(yīng)所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益與危機(jī)隱患相生并存，重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件對(duì)城市群的災(zāi)害影響范圍廣，涉及的人群與產(chǎn)業(yè)部門多。目前城市群公共衛(wèi)生事件脆弱性研究較少，前期雖有城市群GIS區(qū)域管治模型［15］、城市群多災(zāi)種綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型［16］、城市群適災(zāi)韌性共同體［17］和城市群公共安全聯(lián)動(dòng)的信息共享體系［18］等研究，但多集中于理論論述和政策分析［19-22］，缺乏對(duì)城市群公共衛(wèi)生事件的脆弱性評(píng)估。

為有效加強(qiáng)城市群公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城市群重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、預(yù)警、評(píng)估、統(tǒng)籌和防控決策，及早識(shí)別該類事件的發(fā)生、降低損失和保障公眾的健康，亟需對(duì)城市群公共衛(wèi)生事件脆弱性系統(tǒng)進(jìn)行度量和評(píng)估。本文基于城市群公共衛(wèi)生事件類型和城市群公共衛(wèi)生事件特征，提出公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域識(shí)別、跨域補(bǔ)償、多重響應(yīng)能力和多行政主體協(xié)同治理四類要素，擬訂城市群公共衛(wèi)生事件脆弱性框架，即以“敏感性-應(yīng)對(duì)能力-協(xié)同治理”三個(gè)維度為核心構(gòu)建城市群公共衛(wèi)生事件脆弱性評(píng)估體系（Public-Health Vulnerability-Assessment-System of Urban Agglomeration，PVUA）及各系統(tǒng)指標(biāo)，以期為城市群公共衛(wèi)生事件安全評(píng)估提供科學(xué)決策理論基礎(chǔ)。

一、城市群公共衛(wèi)生事件的類型與特征

城市群是成熟階段城市的高級(jí)空間組織形式，由城市間經(jīng)濟(jì)、交通、通訊與基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)組成。城市群內(nèi)部核心城市具有較強(qiáng)的輻射帶動(dòng)作用，與周邊城市形成空間距離較近、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系密切、城市功能互補(bǔ)的網(wǎng)絡(luò)組織形式。根據(jù)《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，公共衛(wèi)生事件包括：傳染病疫情、群體性不明原因疾病、食品安全和職業(yè)危害、動(dòng)物疫情以及其他嚴(yán)重影響公眾健康和生命安全的事件。城市群公共安全系統(tǒng)研究應(yīng)首先關(guān)注公共衛(wèi)生事件的類型，據(jù)此判別公共衛(wèi)生事件爆發(fā)成因。城市群公共衛(wèi)生事件成因主要集中于對(duì)外經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定性、安全監(jiān)管的缺失、流動(dòng)人口的增加、公共衛(wèi)生管理缺失和疏漏、地區(qū)產(chǎn)業(yè)特征與工程管理紕漏等（圖1）。

識(shí)別城市群公共衛(wèi)生事件的特征是建立有效防災(zāi)減災(zāi)系統(tǒng)的前提。在經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的過(guò)程中，城市群公共衛(wèi)生事件安全具有明顯的系統(tǒng)性、多樣性、衍生性和交叉性，致使區(qū)域安全系統(tǒng)極具脆弱性。同時(shí)，城市群作為醫(yī)療資源和交通設(shè)施富集區(qū)域，具有優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源整合、公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同治理、跨域補(bǔ)償、多重響應(yīng)、醫(yī)療資源共享、科研服務(wù)與多元救治等降低公共衛(wèi)生事件脆弱性的優(yōu)勢(shì)（圖2）。

首先，城市群公共衛(wèi)生事件具有明顯的系統(tǒng)性特征。從城市群一體化演化路徑和發(fā)展模式上看，城市群內(nèi)部各節(jié)點(diǎn)城市具備相對(duì)緊密的社會(huì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，各城市之間在城市群內(nèi)部相互作用、相互影響下，各節(jié)點(diǎn)城市內(nèi)部爆發(fā)的公共衛(wèi)生事件具有跨域性系統(tǒng)擾動(dòng)能力。城市群公共衛(wèi)生事件的系統(tǒng)性，將導(dǎo)致節(jié)點(diǎn)城市公共衛(wèi)生事件演化為城市群系統(tǒng)性受損，使公共衛(wèi)生事件危機(jī)的影響范圍和危害程度加大。

其次，城市群公共衛(wèi)生事件具有明顯的多樣性特征，隨著城市群多層次協(xié)調(diào)機(jī)制和成本共擔(dān)、利益共享機(jī)制發(fā)展，各節(jié)點(diǎn)城市間聯(lián)系日益密切，特別是城市群中人口的流動(dòng)性、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的多樣性和貿(mào)易經(jīng)濟(jì)的開放性，城市群內(nèi)部公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險(xiǎn)因素具有多路徑觸發(fā)機(jī)制。一方面，城市群整體規(guī)模相對(duì)單體城市更加復(fù)雜，突發(fā)事件的種類較多，災(zāi)情更加復(fù)雜；另一方面，相對(duì)于各節(jié)點(diǎn)城市，城市群公共衛(wèi)生事件預(yù)警和管理難度更大。

再次，城市群公共衛(wèi)生事件的爆發(fā)具有明顯的空間衍生性特征。隨著城市群內(nèi)部不同城市間的依賴程度逐漸增強(qiáng)，某一城市發(fā)生事故后，城市群內(nèi)部其他城市很容易受到影響，形成跨界事故［23］。隨著城市群的發(fā)展，城市間的交通方式向一體化態(tài)勢(shì)演進(jìn)，城市與城市之間聯(lián)系越來(lái)越緊密，具有明顯的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征。在城市群快速發(fā)展過(guò)程中，城市群公共衛(wèi)生事件的空間橫向擴(kuò)散能力不斷增加，突發(fā)公共衛(wèi)生事件在城市間傳導(dǎo)過(guò)程中，其衍生問(wèn)題與衍生威脅從原有的公共衛(wèi)生事件中派生并擴(kuò)展，進(jìn)而引發(fā)多行業(yè)與多群體受損。

最后，城市群重大公共衛(wèi)生事件的影響和治理具有交叉性特征。一方面，城市群的提出，改變了單體式城市發(fā)展理念和模式［24］，相對(duì)單體城市，城市群內(nèi)部應(yīng)急物資種類相對(duì)完備、數(shù)量相對(duì)充足，救援隊(duì)伍相對(duì)專業(yè)，城市群對(duì)抵御和應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件具有天然優(yōu)勢(shì)；另一方面，公共衛(wèi)生事件治理過(guò)程中，城市群行政職責(zé)和行政治理方案交叉，不同等級(jí)的職能部門在處理跨城公共衛(wèi)生事件中出現(xiàn)較大的行政壁壘。

二、城市群公共衛(wèi)生事件脆弱性

評(píng)估體系要素

（一）城市群公共衛(wèi)生事件潛在區(qū)域的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)評(píng)估

2016年，《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》出臺(tái)，標(biāo)志著“健康中國(guó)”上升為國(guó)家戰(zhàn)略。隨著城市發(fā)展和城市間愈發(fā)緊密的鏈接，城市群公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)預(yù)評(píng)估日益成為城市突發(fā)公共衛(wèi)生安全工作的首要目標(biāo)。

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)評(píng)估的主要目的是在各類突發(fā)事件發(fā)生之前，依據(jù)歷史數(shù)據(jù)、現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，評(píng)估該事件可能發(fā)生的概率［25］。城市群公共危機(jī)具有復(fù)雜性特性，協(xié)同監(jiān)管城市群公共衛(wèi)生事件潛在區(qū)域的關(guān)鍵在于區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)的致災(zāi)因子預(yù)判。致災(zāi)因子是災(zāi)害形成的必要條件，也是城市群公共衛(wèi)生事件敏感性的指標(biāo)工具。基于城市群公共衛(wèi)生事件的類型和特征，科學(xué)分析城市群公共衛(wèi)生事件潛在風(fēng)險(xiǎn)因子，將形成城市群公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)預(yù)評(píng)估方案，為城市群協(xié)同監(jiān)管公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域提供理論基礎(chǔ)；并可通過(guò)判定城市群內(nèi)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)的空間異質(zhì)性，制定城市群重點(diǎn)監(jiān)測(cè)空間與避險(xiǎn)空間。

在城市群公共衛(wèi)生事件類型和特征背景下，考慮到評(píng)估要素的科學(xué)性和可獲取性，本文將城市群公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)預(yù)評(píng)估關(guān)注的潛在風(fēng)險(xiǎn)因子劃分為社會(huì)敏感性、人群敏感性和產(chǎn)業(yè)敏感性三類。其中社會(huì)敏感性的衡量指標(biāo)為城市群中的人口密度與公路密度。城市群內(nèi)部節(jié)點(diǎn)城市的人口密度和公路密度影響突發(fā)公共衛(wèi)生事件爆發(fā)時(shí)的人群傳播速度。其次，在城市群公共衛(wèi)生事件潛在風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域的評(píng)估階段，對(duì)于節(jié)點(diǎn)城市的人群敏感性評(píng)估具有重要意義。人口流動(dòng)性在公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)，將不穩(wěn)定性向周邊城市傳導(dǎo)，致使城市群的公共衛(wèi)生事件空間橫向范圍的擴(kuò)大；另一方面，人口結(jié)構(gòu)中老年人與兒童數(shù)量比例的提升，將降低區(qū)域內(nèi)的抵御風(fēng)險(xiǎn)能力，并提升系統(tǒng)不穩(wěn)定性。最后，根據(jù)產(chǎn)業(yè)特性可知，第一產(chǎn)業(yè)在公共衛(wèi)生事件的爆發(fā)與加速傳導(dǎo)中抵御能力最強(qiáng)，第二產(chǎn)業(yè)中高風(fēng)險(xiǎn)、高污染的重工業(yè)的生產(chǎn)特征可能引發(fā)公共衛(wèi)生事件，而第三產(chǎn)業(yè)特有的聚集性和服務(wù)性特征具有較大公共衛(wèi)生事件傳導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)，加之外貿(mào)依存度反映了區(qū)域與外部的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和加入國(guó)際分工與世界市場(chǎng)的深度，區(qū)域過(guò)高外貿(mào)依存度，說(shuō)明區(qū)域受到外部影響較大，其產(chǎn)業(yè)敏感性越高，因此產(chǎn)業(yè)敏感性中農(nóng)林牧副漁從業(yè)人員比重（-）、霍夫曼比例（-）、服務(wù)業(yè)占比（+）和外貿(mào)依存度（-）為核心要素。

（二）城市群公共衛(wèi)生事件跨域補(bǔ)償能力評(píng)估

風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償能力是在區(qū)域固有風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，考慮機(jī)構(gòu)、醫(yī)療衛(wèi)生資源配置和公共衛(wèi)生支出等對(duì)于減少事故傷亡的補(bǔ)償作用，而得到的區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，對(duì)區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)具備抵御作用。有效評(píng)價(jià)跨區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)的補(bǔ)償作用對(duì)構(gòu)建城市群公共衛(wèi)生事件脆弱性評(píng)估系統(tǒng)具有重要意義。

應(yīng)急響應(yīng)要求城市應(yīng)急管理部門提供高效率、不中斷的應(yīng)急公共服務(wù)，這取決于城市關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的正常運(yùn)轉(zhuǎn)［26］1738?；诘乩砭W(wǎng)絡(luò)空間分析的公共衛(wèi)生事件救援時(shí)間補(bǔ)償水平，可有效測(cè)定公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域的及時(shí)有效救助能力。此外，當(dāng)發(fā)生重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，醫(yī)療救助狀態(tài)由常態(tài)轉(zhuǎn)為非常態(tài)，突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控中，醫(yī)療機(jī)構(gòu)的人員、物資、結(jié)構(gòu)以及系統(tǒng)四部分是應(yīng)急能力中的關(guān)鍵，其風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償能力決定了在出現(xiàn)超出正常救助能力的大規(guī)?；颊邥r(shí)的應(yīng)急救援狀態(tài)。

故此，本文從公共衛(wèi)生事件救援時(shí)間補(bǔ)償水平和醫(yī)療衛(wèi)生資源配置水平兩方面構(gòu)建城市群公共衛(wèi)生事件跨域補(bǔ)償能力，此兩項(xiàng)對(duì)城市群公共衛(wèi)生事件脆弱性具反向作用。

1.公共衛(wèi)生事件救援時(shí)間補(bǔ)償能力測(cè)定

當(dāng)發(fā)生重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，救援時(shí)間對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件、受傷人員的死亡率有著直接的影響。在突發(fā)災(zāi)害和人員急救時(shí)，往往需要醫(yī)院120急救車輛在最短時(shí)間內(nèi)（城市中心區(qū)一般要求5-15分鐘以內(nèi)）到達(dá)出事地點(diǎn)處理和救援［26］1740，故此救援時(shí)間與醫(yī)療點(diǎn)的分布、行車速度密切相關(guān)。在進(jìn)行城市群公共衛(wèi)生事件救援時(shí)間補(bǔ)償能力測(cè)定時(shí)，對(duì)于研究區(qū)域的空間數(shù)據(jù)處理和分析成為研究區(qū)域內(nèi)補(bǔ)償能力的關(guān)鍵。具體研究路徑可基于各城市的醫(yī)療點(diǎn)數(shù)據(jù)信息、道路通達(dá)性狀態(tài)與行車速度，利用地學(xué)統(tǒng)計(jì)分析中的最短路徑分析，取得5、10、15分鐘救援時(shí)間區(qū)域覆蓋面積與區(qū)域面積比值，以測(cè)度救援時(shí)間補(bǔ)償能力。

2.醫(yī)療衛(wèi)生資源配置補(bǔ)償能力測(cè)定

城市群醫(yī)療衛(wèi)生資源配置狀況是評(píng)估公共衛(wèi)生事件中風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償能力的重要指標(biāo)。重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，短期內(nèi)需要救助患者數(shù)量增多、需要運(yùn)用到的醫(yī)療資源和醫(yī)療物資有可能出現(xiàn)供不應(yīng)求的現(xiàn)象［27］。公共衛(wèi)生資源能否合理配置，關(guān)系到該區(qū)域內(nèi)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系能否正常運(yùn)行［28］，是城市群公共衛(wèi)生事件治理體系現(xiàn)代化重要因素。近年來(lái)，我國(guó)基本建成了一套結(jié)構(gòu)完整的公共衛(wèi)生應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制［29］，但突發(fā)公共衛(wèi)生事件在應(yīng)急響應(yīng)中存在理念虛化、管理層級(jí)過(guò)多、響應(yīng)機(jī)制可靠性低、基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)作用薄弱等問(wèn)題［30］。由于重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償過(guò)程具有臨時(shí)性和突發(fā)性，應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件需要較高的專業(yè)化水平人員和充分的醫(yī)療條件。故此，以城市群每千人口床位數(shù)、每千人口執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師數(shù)、每千人口注冊(cè)護(hù)士數(shù)、醫(yī)護(hù)比為測(cè)度醫(yī)療衛(wèi)生資源配置補(bǔ)償能力的指標(biāo)。

（三）城市群內(nèi)部應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件多重響應(yīng)能力

公共衛(wèi)生應(yīng)急體系是指國(guó)家及地方各級(jí)政府的公共衛(wèi)生系統(tǒng)為降低重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件造成的人員傷亡而采取的一系列計(jì)劃、準(zhǔn)備、應(yīng)對(duì)、恢復(fù)活動(dòng)［31］。城市群公共衛(wèi)生事件應(yīng)急系統(tǒng)需協(xié)同各節(jié)點(diǎn)城市，實(shí)現(xiàn)城市群應(yīng)急指揮中心之間的多重響應(yīng)和有效協(xié)作，以系統(tǒng)應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)，降低城市群公共衛(wèi)生事件脆弱性。

城市群應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件過(guò)程中，多重應(yīng)急響應(yīng)能力集中于各節(jié)點(diǎn)城市的應(yīng)急物資儲(chǔ)備和公共衛(wèi)生支出兩方面。其中：（1）基礎(chǔ)應(yīng)急物資配備充足，是避免突發(fā)公共衛(wèi)生事件事態(tài)擴(kuò)大、減少人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失的重要基礎(chǔ)，是提高公共衛(wèi)生應(yīng)急能力的關(guān)鍵因素之一。充分協(xié)調(diào)和調(diào)度城市群內(nèi)部不同救災(zāi)部門及救援物資，對(duì)提高應(yīng)急救援效率具有重要意義［32］。應(yīng)急物資儲(chǔ)備的測(cè)度主要集中于常規(guī)物資儲(chǔ)備、自給性物資儲(chǔ)備與周邊城市應(yīng)急物資儲(chǔ)備總量，用來(lái)評(píng)價(jià)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后該地區(qū)的自我修護(hù)能力。在2020年6月，針對(duì)健全公共衛(wèi)生應(yīng)急物資保障體系的工作，國(guó)家發(fā)改委提出打造醫(yī)療防治、物資儲(chǔ)備、產(chǎn)能動(dòng)員“三位一體”的保障體系，全力推動(dòng)相關(guān)工作的落實(shí)。根據(jù)健全公共衛(wèi)生應(yīng)急物資保障體系工作要求，生物安全三級(jí)水平的實(shí)驗(yàn)室數(shù)量、國(guó)家醫(yī)學(xué)中心數(shù)量、區(qū)域醫(yī)療中心數(shù)量、公共設(shè)施平急兩用改造項(xiàng)目數(shù)量，此四項(xiàng)指標(biāo)成為城市群測(cè)度醫(yī)療救治的響應(yīng)速度和基層處置能力（即城市群內(nèi)部應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件的多重響應(yīng)能力）的關(guān)注內(nèi)容。（2）公共衛(wèi)生支出是各級(jí)人民政府為了發(fā)展、維護(hù)管轄地區(qū)的衛(wèi)生事業(yè)，對(duì)轄區(qū)提供醫(yī)療服務(wù)和公共衛(wèi)生所支付的費(fèi)用。隨著國(guó)家對(duì)公共衛(wèi)生行業(yè)重視程度的日益提升，以滿足全社會(huì)公民的衛(wèi)生服務(wù)需求為導(dǎo)向，公共衛(wèi)生支出在我國(guó)財(cái)政總支出中的比例逐年增加。依照WHO的規(guī)定，將衛(wèi)生總費(fèi)用作為衛(wèi)生總投入的一項(xiàng)量化指標(biāo)，包括政府預(yù)算衛(wèi)生支出、社會(huì)衛(wèi)生支出及居民個(gè)人衛(wèi)生支出三個(gè)方面［33］。預(yù)算衛(wèi)生支出、社會(huì)衛(wèi)生支出及居民個(gè)人衛(wèi)生支出的提升，將有效反映政府、社會(huì)與個(gè)人對(duì)公共衛(wèi)生事件的重視程度與應(yīng)急響應(yīng)能力。

（四）城市群多行政主體協(xié)同治理公共衛(wèi)生事件水平

區(qū)域重大安全風(fēng)險(xiǎn)影響具有跨域性，而跨區(qū)域危機(jī)是最具特點(diǎn)、最具破壞性的一種新型危機(jī)形式［34］，需要區(qū)域性協(xié)同治理［35］。傳統(tǒng)的單體城市危機(jī)應(yīng)急體系無(wú)法有效應(yīng)對(duì)跨域危機(jī)帶來(lái)的新形勢(shì)和新問(wèn)題。傳統(tǒng)的單體城市區(qū)域安全管理存在條塊分割、整體安全規(guī)劃缺失和統(tǒng)一指揮困難等弊端，缺乏對(duì)區(qū)域安全的全局考慮和整體把握，其系統(tǒng)構(gòu)成和運(yùn)行機(jī)制無(wú)法全面反映區(qū)域安全保障的客觀需求。

目前多行政主體的城市群在溝通和協(xié)同治理方面，展示出跨法律體系、跨行政等級(jí)的行政壁壘，且相較于單核和雙核城市群，多核心類型城市群其城市在行政、體量上不對(duì)等，負(fù)責(zé)人行政級(jí)別不同，城市發(fā)展階段與水平不同，各城市各自為戰(zhàn)，出現(xiàn)城市群整體協(xié)調(diào)不暢、效率低等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，未能有效發(fā)揮城市群的集聚效應(yīng)［20］69。城市群應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件的預(yù)警系統(tǒng)、聯(lián)防聯(lián)控與應(yīng)急協(xié)調(diào)功能，需要建立集中統(tǒng)一高效的領(lǐng)導(dǎo)指揮體系，主要體現(xiàn)于社會(huì)治理、城市群類型、多主體行政單元和協(xié)同監(jiān)管政策條件四要素。

三、城市群公共衛(wèi)生事件脆弱性

評(píng)估體系的指標(biāo)與運(yùn)行

本研究依據(jù)城市群公共衛(wèi)生事件的類型、特點(diǎn)，形成以“敏感性-應(yīng)對(duì)能力-協(xié)同治理”三個(gè)維度為核心、能夠反映各要素具體內(nèi)涵的城市群公共衛(wèi)生事件脆弱性評(píng)估體系模型（圖3）。

指標(biāo)體系是實(shí)現(xiàn)城市群公共衛(wèi)生事件脆弱性評(píng)估體系定量評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)。本研究遵照系統(tǒng)性、科學(xué)性、可操作性等選取指標(biāo)原則，結(jié)合城市群公共衛(wèi)生事件特征與類型特點(diǎn)，構(gòu)建相應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。該體系有維度層、準(zhǔn)則層、要素層和指標(biāo)層四層結(jié)構(gòu)，其中準(zhǔn)則層包括社會(huì)敏感性、人群敏感性、產(chǎn)業(yè)特征敏感性、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、風(fēng)險(xiǎn)響應(yīng)、城市社會(huì)治理、行政單元特征和協(xié)同監(jiān)管政策環(huán)境八個(gè)系統(tǒng)，每個(gè)準(zhǔn)則層又具體包含若干個(gè)相互聯(lián)系的具體要素和指標(biāo)（表1）。

在敏感性指標(biāo)體系中，人口密度和公路密度用以衡量公共衛(wèi)生事件中的危機(jī)傳導(dǎo)情況；人口流動(dòng)性和人口結(jié)構(gòu)是對(duì)區(qū)域內(nèi)人群敏感性情況的測(cè)度；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和對(duì)外開放度體現(xiàn)城市群內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)特征敏感性。在應(yīng)對(duì)能力指標(biāo)體系中，救援時(shí)間補(bǔ)償程度和醫(yī)療衛(wèi)生資源配置衡量了區(qū)域?qū)残l(wèi)生事件的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償能力，而公共衛(wèi)生支出和應(yīng)急物資儲(chǔ)備反映了區(qū)域?qū)τ陲L(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急響應(yīng)能力。在協(xié)同治理指標(biāo)體系中，以社區(qū)黨組織覆蓋率、社區(qū)居委會(huì)數(shù)目和村民委員會(huì)數(shù)目為三級(jí)指標(biāo)的社會(huì)治理層面，代表了各節(jié)點(diǎn)城市社會(huì)治理水平；城市群類型和多主體行政單元衡量了行政單元的具體特征，用以反映行政主體的施政效率；并以應(yīng)急協(xié)同治理方案與管理辦法為核心的政策條件體現(xiàn)區(qū)域協(xié)同監(jiān)管政策環(huán)境。其中城市群類型、城市群地級(jí)市個(gè)數(shù)和城市群應(yīng)急協(xié)同治理方案與管理辦法三項(xiàng)指標(biāo)用以進(jìn)行多城市群對(duì)比研究。

四、城市群公共衛(wèi)生事件脆弱性

評(píng)估體系的模型計(jì)算

城市群公共衛(wèi)生事件脆弱性評(píng)估體系技術(shù)路線如圖4，依照城市群公共衛(wèi)生事件系統(tǒng)脆弱性內(nèi)涵，結(jié)合敏感性-應(yīng)對(duì)能力-協(xié)同治理評(píng)估框架，分析技術(shù)涉及基礎(chǔ)管理科學(xué)、地理空間分析和行政效能分析的多學(xué)科交叉領(lǐng)域，需要結(jié)合多種方法進(jìn)行研究。其中評(píng)估模型運(yùn)算核心在于GIS計(jì)算救援時(shí)間補(bǔ)償區(qū)、熵值法求得指標(biāo)權(quán)重與BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行等級(jí)劃分。

（一）GIS計(jì)算救援時(shí)間補(bǔ)償區(qū)

運(yùn)用GIS網(wǎng)絡(luò)分析，結(jié)合醫(yī)療救治點(diǎn)或消防局與城市道路網(wǎng)特點(diǎn)，可建立基于路段連接的道路網(wǎng)絡(luò)模型，對(duì)于提高危機(jī)的應(yīng)對(duì)能力和識(shí)別城市應(yīng)急盲點(diǎn)具有重要作用。公共衛(wèi)生事件影響下的區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償能力關(guān)鍵在于救援時(shí)間補(bǔ)償能力，這一能力與醫(yī)療點(diǎn)的分布、行車速度密切相關(guān)。在突發(fā)災(zāi)害和人員急救時(shí)，需120急救車輛在最短時(shí)間內(nèi)到達(dá)出事地點(diǎn)處理，并進(jìn)行救援?？紤]道路交通規(guī)則最高限制速度約束，在ArcGIS中建立要素?cái)?shù)據(jù)集、建立網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)集、建立服務(wù)區(qū)、導(dǎo)入服務(wù)點(diǎn)，運(yùn)用公式計(jì)算出各道路到達(dá)醫(yī)療點(diǎn)時(shí)間并添加字段進(jìn)屬性表，設(shè)置阻抗，進(jìn)行最快路徑分析。根據(jù)空間分析結(jié)果，求得5-15分鐘救援補(bǔ)償區(qū)面積與城市總面積比例，形成各城市救援時(shí)間補(bǔ)償能力數(shù)據(jù)。

（二）熵值法求得指標(biāo)熵權(quán)

熵值法是通過(guò)各指標(biāo)值變異程度，客觀確定指標(biāo)權(quán)重的方法。指標(biāo)的變異程度與信息熵之間成負(fù)相關(guān)關(guān)系，與其重要性成正相關(guān)關(guān)系?；诔鞘腥汗残l(wèi)生事件系統(tǒng)脆弱性內(nèi)涵，結(jié)合敏感性-應(yīng)對(duì)能力-協(xié)同治理評(píng)估框架，利用函數(shù)表達(dá)式分別從該框架下的三要素分析：系統(tǒng)面對(duì)擾動(dòng)的敏感性因素（S）、系統(tǒng)面對(duì)擾動(dòng)產(chǎn)生的應(yīng)對(duì)能力（R）和系統(tǒng)內(nèi)部子系統(tǒng)的配合能力（C）。三者對(duì)脆弱性產(chǎn)生的效用是非均等的，需依照熵值法計(jì)算所得的權(quán)重值，以明確不同指標(biāo)對(duì)評(píng)估體系的作用力差異，科學(xué)計(jì)算評(píng)估結(jié)果。

（三）BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)劃分脆弱性等級(jí)

BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)是根據(jù)誤差反向傳播算法進(jìn)行訓(xùn)練的多層前饋網(wǎng)絡(luò)，該算法以實(shí)際輸出值和期望輸出值的誤差平方作為目標(biāo)函數(shù)，采用梯度下降的方法計(jì)算目標(biāo)函數(shù)的最小值。為了更好地對(duì)城市群公共衛(wèi)生脆弱性評(píng)估體系等級(jí)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，借鑒前人研究基礎(chǔ)，構(gòu)建以敏感性-應(yīng)對(duì)能力-協(xié)同治理能力三大維度層共32組指標(biāo)數(shù)據(jù)為輸入層、城市群公共衛(wèi)生事件脆弱性等級(jí)為輸出層的BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)（Back-Propagation）模型，設(shè)置網(wǎng)絡(luò)的學(xué)習(xí)速率、最大訓(xùn)練次數(shù)與訓(xùn)練要求精度，訓(xùn)練至網(wǎng)絡(luò)自動(dòng)完成收斂。最后，帶入熵值法得到的各項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重，完成BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)的脆弱性評(píng)估結(jié)構(gòu)體系。

結(jié)論與討論

近年來(lái)，各類重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件頻發(fā)，對(duì)人類的健康和生存造成了巨大的威脅，公共衛(wèi)生事件脆弱性評(píng)估成為保障區(qū)域安全發(fā)展的重要研究?jī)?nèi)容。隨著城市化進(jìn)程推進(jìn)和城市群高速發(fā)展，城市間鏈接關(guān)系越發(fā)緊密。城市群是空間組織緊湊、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系密切的城市-區(qū)域系統(tǒng)，具有高度同城化與高度一體化的空間架構(gòu)。與個(gè)體城市相比，城市群重大公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)因素更多，涉及多元化利益主體，且具有多階段和動(dòng)態(tài)性特征［21］138。構(gòu)建城市群公共衛(wèi)生事件脆弱性評(píng)估系統(tǒng)成為加強(qiáng)城市群公共衛(wèi)生事件防控、完善城市群公共衛(wèi)生事件管理體系和預(yù)防應(yīng)對(duì)城市群重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。因此，本文首先闡釋城市群公共衛(wèi)生事件的類型，分析城市群公共衛(wèi)生事件的特征；然后提出了城市群公共衛(wèi)生事件脆弱性評(píng)估體系的四要素，明確了城市群公共衛(wèi)生事件評(píng)估體系的核心問(wèn)題，界定了各要素主要研究框架；最后嘗試性提出了以“敏感性-應(yīng)對(duì)能力-協(xié)同治理”三個(gè)維度為核心的城市群公共衛(wèi)生事件脆弱性評(píng)估體系模型、指標(biāo)和技術(shù)路線，為城市群區(qū)域安全未來(lái)建設(shè)方向提供理論參考和決策輔助方案。城市群公共衛(wèi)生事件脆弱性評(píng)估體系具有城市群公共衛(wèi)生事件的多項(xiàng)特征，可評(píng)估分析城市群和城市群內(nèi)節(jié)點(diǎn)城市的公共衛(wèi)生事件防控和應(yīng)對(duì)水平，未來(lái)開展城市群實(shí)證案例研究和城市群間的對(duì)比研究將對(duì)模型的評(píng)估和動(dòng)態(tài)改進(jìn)具有重要意義。

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Research on the Construction of Public Health Vulnerability Assessment System of Urban Agglomerations

CHEN Jing1， CUI Wen-jing1，2， LIU Shu-ting1

（1. College of Geography and Tourism · College of Chaozhou Cuisine，Hanshan Normal University，Chaozhou，Guangdong， 521041；2. China Center for Special Economic Zone Research， Shenzhen University，Shenzhen，Guangdong，518061）

Abstract：In recent years， major public health emergencies have occurred frequently. The economic benefits brought by the agglomeration and spatial mobility of production factors in urban agglomerations coexist with potential crises. The public health and safety problems in urban agglomerations have obvious characteristics of systematicness，diversity，derivation and intersection. Compared with singular cities，public health events in urban agglomerations have a wider impact and more serious socio-economic consequences. Based on the types and characteristics of public health events in urban agglomerations，the four elements of the vulnerability assessment system for public health events in urban agglomerations are discussed. With the three dimensions of“sensitivity - response capability - coordinated governance”as the core，a vulnerability assessment system for public health events in urban agglomerations model framework is formulated. Meanwhile，the index system and research technology route is constructed. This will further promote the synergistic integration of early warning， assessment，coordination and decision-making of public health event risks in urban agglomerations.

Key words：urban agglomerations; public health events；risk compensation；emergency response；coordinated governance；vulnerability assessment system

責(zé)任編輯 溫優(yōu)華 許小曉