劉程

摘要：我國流動(dòng)人口管理與服務(wù)模式仍然存在許多深層次矛盾。立足于新發(fā)展階段的新形勢(shì)、人口流動(dòng)的新趨勢(shì)及其管理與服務(wù)的新要求，亟需推動(dòng)我國流動(dòng)人口管理與服務(wù)模式向包容性治理轉(zhuǎn)型。流動(dòng)人口的包容性治理強(qiáng)調(diào)“以人為本”“權(quán)利理性”“協(xié)作共治”“平等共享”，其核心是加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、保障流動(dòng)人口的合法權(quán)利、促進(jìn)流動(dòng)人口的社會(huì)融合。流動(dòng)人口的包容性治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要深化戶籍制度、社會(huì)福利制度、財(cái)政體制、農(nóng)村土地制度等配套改革，需要健全跨部門跨地區(qū)協(xié)同治理機(jī)制、多元共治機(jī)制以及流動(dòng)人口的自治機(jī)制。

關(guān)鍵詞：新發(fā)展階段；流動(dòng)人口；包容性治理；公共服務(wù)；權(quán)利保障；社會(huì)融合

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2023.04.008

人口流動(dòng)是改革開放以來我國經(jīng)濟(jì)高速增長的重要引擎。有研究顯示，人口流動(dòng)對(duì)我國經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率高達(dá)20%—30%。[1]在進(jìn)入全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家、向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的新發(fā)展階段之后，我國正面臨著經(jīng)濟(jì)增速放緩、區(qū)域與城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、人口陷入極低速增長和負(fù)增長、逐步邁向中度和重度老齡社會(huì)等嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。與此同時(shí)，流動(dòng)人口也出現(xiàn)了增速放緩、流動(dòng)人口老齡化加速、勞動(dòng)年齡流動(dòng)人口斷層風(fēng)險(xiǎn)加劇等新趨勢(shì)。立足于新發(fā)展階段的新形勢(shì)、人口流動(dòng)的新趨勢(shì)及其管理服務(wù)的新要求，亟需推動(dòng)流動(dòng)人口管理與服務(wù)模式實(shí)現(xiàn)向包容性治理的轉(zhuǎn)型、推動(dòng)流動(dòng)人口平等共享社會(huì)發(fā)展成果、真正落實(shí)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，從而為新發(fā)展階段的經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展提供可持續(xù)的要素支撐。[2]這既是加強(qiáng)與創(chuàng)新社會(huì)治理、實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，同時(shí)也會(huì)影響到有效解決新時(shí)期社會(huì)主要矛盾和推動(dòng)實(shí)現(xiàn)共同富裕的實(shí)現(xiàn)前景。

一、我國流動(dòng)人口管理與服務(wù)模式的現(xiàn)實(shí)矛盾及原因分析

新中國成立之初，為了在資源匱乏條件下優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，國家實(shí)施了嚴(yán)格限制人口流動(dòng)和控制城鎮(zhèn)人口規(guī)模的政策。20世紀(jì)80年代之后，隨著工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展、農(nóng)村勞動(dòng)力剩余與城市勞動(dòng)力不足之雙重矛盾的凸顯，我國出現(xiàn)了農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)地區(qū)的大規(guī)模流動(dòng)現(xiàn)象，國家逐步有限度地放開了戶籍制度限制（包括藍(lán)印戶口、小城鎮(zhèn)戶口等）。進(jìn)入本世紀(jì)以來，戶籍制度改革從促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力自由流動(dòng)、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)進(jìn)一步過渡到建立基本公共服務(wù)均等化制度。黨的十八大以來，我國進(jìn)入到推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化階段，并實(shí)施了推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶、推動(dòng)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)常住人口全覆蓋、放開放寬除個(gè)別超大城市外的城市落戶限制等政策。與此同時(shí)，各地還形成了治安管理拓展型、大人口機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌型、專業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)型等多樣化的人口流動(dòng)管理與服務(wù)模式。[3]

有研究認(rèn)為：這些改革逐步打破了制約人口自由流動(dòng)的制度性障礙，顯著地促進(jìn)了人口的空間橫向流動(dòng)和社會(huì)縱向流動(dòng)。[4]但也有研究指出：這些改革并不徹底，流動(dòng)人口仍然面臨各種顯性或隱性壁壘。[5]而且，流動(dòng)人口管理與服務(wù)體制中仍然存在許多深層次的張力。[6]比如，中央倡導(dǎo)的公平正義、包容共享等執(zhí)政理念，被一些地方政府權(quán)宜性地演化為基于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的選擇性吸納（如“經(jīng)濟(jì)接納，社會(huì)排斥”“吸納人才，疏解所謂‘低端產(chǎn)業(yè)人口”）。[7]地方化和碎片化的福利制度安排，使得流動(dòng)人口難以獲得平等的福利地位。具有聯(lián)邦主義特點(diǎn)但地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配問題突出的財(cái)政體制，導(dǎo)致地方政府推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化的能力和動(dòng)力不足。在發(fā)展不平衡的城鎮(zhèn)化格局下，流動(dòng)人口的大城市偏好與落戶政策的中小城市導(dǎo)向之間的矛盾難以化解。缺乏公平合理的市場(chǎng)化退出機(jī)制的農(nóng)村土地制度，也限制了流動(dòng)人口“帶資進(jìn)城”與全面融入城市的機(jī)會(huì)。

流動(dòng)人口管理與服務(wù)工作機(jī)制同樣存在許多矛盾。在管理與服務(wù)主體方面，條條分割和條塊分割式的碎片化管理制約了流動(dòng)人口管理服務(wù)資源整合與工作協(xié)同的實(shí)際成效。[8]在屬地化管理體制下，流入地實(shí)際承擔(dān)管理與服務(wù)工作但缺乏制度激勵(lì)，流出地政府則參與不足，因此難以形成“一體化”和“一盤棋”式的工作成效。在政府主體之外，各類社會(huì)主體與流動(dòng)人口自身的作用未能得到充分發(fā)揮。在管理與服務(wù)方式方面，仍然存在“重管理，輕服務(wù)”的路徑依賴。在流動(dòng)人口群體與利益訴求分化的背景下（尤其是新生代流動(dòng)人口、城市流動(dòng)人口、高學(xué)歷流動(dòng)人口、家庭化流動(dòng)人口、老年流動(dòng)人口、自雇或創(chuàng)業(yè)型流動(dòng)人口、農(nóng)村回流人口等），流動(dòng)人口對(duì)公共服務(wù)的需求呈現(xiàn)出縱向增加、橫向擴(kuò)張的趨勢(shì)（如廣義勞動(dòng)權(quán)利、家庭團(tuán)聚、子女教育、精神文化生活、社會(huì)參與等），更加凸顯了流動(dòng)人口管理與服務(wù)模式的內(nèi)在矛盾。在管理與服務(wù)績效方面，城市基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程仍顯滯后，流動(dòng)人口的勞動(dòng)力市場(chǎng)地位（職業(yè)地位、薪酬回報(bào)、工作條件、勞動(dòng)強(qiáng)度、就業(yè)穩(wěn)定性與失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)等）、居住條件與生活境遇、子女教育、社會(huì)保障、社會(huì)融合等方面處于系統(tǒng)性弱勢(shì)地位。[9]為了有效解決這些問題，勢(shì)必要推動(dòng)流動(dòng)人口管理與服務(wù)模式實(shí)現(xiàn)向包容性治理的轉(zhuǎn)型。

二、治理理論與流動(dòng)人口的包容性治理

包容性治理理念源于治理理論。治理理論的代表人物詹姆斯·羅西瑙認(rèn)為，治理（Governance）是受共同目標(biāo)支持并由多元主體參與的活動(dòng)。[10]奧斯特羅姆等提出了多中心治理理論，并闡釋了它在提高決策合理性與有效性、降低策略成本與信息成本、克服搭便車行為等方面的優(yōu)勢(shì)。[11]朱利安·愛德蘭博的互動(dòng)治理（Interactive Governance）理論倡導(dǎo)各利益相關(guān)主體廣泛參與決策和執(zhí)行過程。[12]赫爾曼·哈肯的協(xié)同學(xué)理論認(rèn)為：通過系統(tǒng)內(nèi)部各要素及其與系統(tǒng)外部的有序協(xié)作，可以實(shí)現(xiàn)資源最大化利用和整體功能放大的協(xié)同效應(yīng)。[13]佩里·?？怂沟恼w性政府（Holistic Government）理論強(qiáng)調(diào)部門間主義、跨功能合作、跨組織邊界整合等，推動(dòng)了跨部門協(xié)同治理理論的完善。[14]

在針對(duì)移民治理的研究中，亞歷山大·貝茨進(jìn)一步指出：良好的移民治理必須滿足效率（Efficiency）、公平（Equity）、合法性（Legitmacy）和權(quán)利（Rights）要求。[15]西方移民治理政策主要集中于移民準(zhǔn)入控制、權(quán)利保護(hù)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)融合等方面。[16]其中，移民準(zhǔn)入控制包括準(zhǔn)入條件限制、配額限制、非法移民的合法化等。移民權(quán)利保護(hù)主要指保護(hù)移民所擁有的發(fā)展權(quán)利。移民的社會(huì)經(jīng)濟(jì)融合既包括流入地通過制度安排而進(jìn)行的社會(huì)吸納，也包括移民自治以及在多元文化主義理論影響下的多元協(xié)同共治。

建立于治理理論與移民治理實(shí)踐的基礎(chǔ)之上，包容性治理又融合了包容性發(fā)展的“平等”（機(jī)會(huì)）、“參與”（過程）、“共享”（結(jié)果）理念，強(qiáng)調(diào)以“以人為本”代替“以物為本”、以“權(quán)利理性”代替“技術(shù)理性”，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)協(xié)作共治與平等共享。[17]它意味著各級(jí)政府要積極承擔(dān)包容性發(fā)展的責(zé)任，推動(dòng)流動(dòng)人口平等共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果，從而將以人為核心的新型城鎮(zhèn)化真正落到實(shí)處。[18]

三、新發(fā)展階段我國流動(dòng)人口的包容性治理

流動(dòng)人口包容性治理的核心在于切實(shí)面向流動(dòng)人口及其家庭全生命周期所需，加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、保障流動(dòng)人口的合法權(quán)利、推動(dòng)流動(dòng)人口的社會(huì)融合。其重點(diǎn)是優(yōu)化就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)與勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)、提供公平普惠的教育與培訓(xùn)服務(wù)、保障流動(dòng)人口及其隨遷家屬的健康權(quán)益、優(yōu)化安居服務(wù)與改善居住條件、提高社會(huì)保障覆蓋率與保障水平、推動(dòng)流動(dòng)人口的社會(huì)參與和社會(huì)融合。

優(yōu)化流動(dòng)人口的就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)和勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)。為流動(dòng)人口廣泛提供職業(yè)介紹、政策咨詢、職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)援助等就業(yè)服務(wù)。加強(qiáng)勞動(dòng)監(jiān)察執(zhí)法力度和對(duì)違法用工的懲處力度，完善欠薪保障資金的差別化征繳、申請(qǐng)和墊付、追償機(jī)制。完善勞動(dòng)爭議仲裁和調(diào)解制度，探索在司法程序、法律援助、訴訟費(fèi)用減免、司法救助資金保障等方面給予弱勢(shì)流動(dòng)人口以傾斜性的制度安排。建立健全多元化法律援助體系，為流動(dòng)人口提供普惠可及的勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)服務(wù)。推動(dòng)建立企業(yè)工資集體協(xié)商制度，推動(dòng)流動(dòng)人口參與工資集體協(xié)商，保障其逐步合理提高工資水平的權(quán)益。發(fā)揮稅收政策（如企業(yè)稅費(fèi)抵扣）的調(diào)節(jié)作用，引導(dǎo)企業(yè)積極開展流動(dòng)人口在崗和轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)，提高流動(dòng)人口的勞動(dòng)技能。將符合條件的流動(dòng)人口納入創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)助范圍，為流動(dòng)人口創(chuàng)業(yè)者提供優(yōu)質(zhì)配套服務(wù)。

為流動(dòng)人口隨遷子女提供優(yōu)質(zhì)公平普惠的教育服務(wù)。強(qiáng)化基本公共教育投入，保障隨遷子女接受普惠性義務(wù)教育的權(quán)利。逐步擴(kuò)大學(xué)前教育、高中階段教育與職業(yè)教育資源向隨遷子女的開放力度，切實(shí)滿足隨遷子女的學(xué)前教育和高中階段教育需求、賦予更多隨遷子女就地參加高考和接受高等教育的機(jī)會(huì)。同時(shí)，加大職業(yè)教育投入力度、擴(kuò)大職業(yè)教育補(bǔ)助范圍，健全產(chǎn)教融合的人才培養(yǎng)模式，為有職業(yè)教育需求的隨遷子女提供優(yōu)質(zhì)和適應(yīng)勞動(dòng)力市場(chǎng)要求的職業(yè)教育服務(wù)。

切實(shí)保障流動(dòng)人口及其隨遷家屬的健康權(quán)益。通過完善社區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)、“送健康進(jìn)企業(yè)”“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療服務(wù)”等方式，不斷提升流動(dòng)人口聚集地區(qū)的公共衛(wèi)生服務(wù)可及性，推動(dòng)流動(dòng)人口及其隨遷家屬平等享受各類基本公共衛(wèi)生服務(wù)。通過“抓兩頭（兒童和老人）、帶中間（勞動(dòng)年齡人群）”的方式，逐步彌補(bǔ)流動(dòng)人口公共衛(wèi)生服務(wù)的薄弱環(huán)節(jié)。強(qiáng)化高危行業(yè)與崗位的職業(yè)病防治工作，嚴(yán)格落實(shí)高危行業(yè)與崗位從業(yè)流動(dòng)人口的定期體檢機(jī)制。廣泛利用社區(qū)、企業(yè)、新媒體等渠道，向流動(dòng)人口普及健康知識(shí)、倡導(dǎo)健康生活方式。

構(gòu)建適應(yīng)流動(dòng)人口需求的多樣化住房保障體系，切實(shí)改善流動(dòng)人口的居住條件。通過出臺(tái)土地和稅收優(yōu)惠政策等手段，引導(dǎo)流動(dòng)人口集中的開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、大型集貿(mào)市場(chǎng)、大型企業(yè)與工廠等按照“政府規(guī)劃、企業(yè)投資、市場(chǎng)運(yùn)作”的模式，提供公租房、員工宿舍等符合流動(dòng)人口需求的住房資源。在城郊農(nóng)村集體土地上，探索由村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織通過自行開發(fā)運(yùn)營、聯(lián)營、入股等方式建設(shè)租賃住房，并有效覆蓋流動(dòng)人口等各類人群。在優(yōu)先關(guān)注事關(guān)城市實(shí)現(xiàn)人才集聚、發(fā)揮人口紅利的核心群體的基礎(chǔ)上，推動(dòng)將更多流動(dòng)人口納入各類保障性住房的覆蓋范圍，通過實(shí)物配租、貨幣補(bǔ)助等方式滿足流動(dòng)人口對(duì)保障性住房的基本需求。因地制宜地通過整村改造、局部拆建、綜合整治等方式，統(tǒng)籌推進(jìn)城中村、城邊村、棚戶區(qū)的改造與治理工作，多管齊下地優(yōu)化流動(dòng)人口的居住條件。

提高流動(dòng)人口社會(huì)保險(xiǎn)的參保率和統(tǒng)籌層次，完善社會(huì)保險(xiǎn)的異地對(duì)接機(jī)制，并為經(jīng)濟(jì)困難者和特殊流動(dòng)人口提供必要的社會(huì)救助服務(wù)。完善廣泛覆蓋流動(dòng)人口的社會(huì)保險(xiǎn)體系，并通過約束性規(guī)定和優(yōu)惠政策引導(dǎo)用人單位積極為流動(dòng)人口投保。同時(shí)，加大對(duì)自由職業(yè)者、小商販、中低端服務(wù)業(yè)從業(yè)人員參保的政策支持，切實(shí)提高其從業(yè)人員的參保率。逐步提高社會(huì)保障基金的統(tǒng)籌層次，配套建立區(qū)域間成本分擔(dān)和利益補(bǔ)償機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障異地對(duì)接的“零障礙”。深化醫(yī)療保險(xiǎn)異地就醫(yī)住院費(fèi)用直接核查與結(jié)算改革，擴(kuò)大基層直接結(jié)算定點(diǎn)醫(yī)院的覆蓋范圍，并逐步調(diào)整流動(dòng)人口在異地基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)就診的結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)。鼓勵(lì)養(yǎng)老保險(xiǎn)采取靈活的繳費(fèi)年限規(guī)定，探索建立分段計(jì)算、量化折算與合并享受養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益等政策，加快暢通養(yǎng)老保險(xiǎn)的異地遷移渠道。逐步有條件地將流動(dòng)人口特殊困難群體納入低保和醫(yī)療救助范圍；積極利用公益慈善等力量，加大對(duì)因病致貧、因病返貧的流動(dòng)人口家庭的救助幫扶。

推動(dòng)流動(dòng)人口的社會(huì)參與和社會(huì)融合。簡化流動(dòng)人口在現(xiàn)居住地或工作單位選區(qū)參加選舉的程序，保障流動(dòng)人口的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，確保公共政策制定過程能夠充分吸納流動(dòng)人口的利益訴求。在各級(jí)黨代會(huì)代表、人大代表等的產(chǎn)生以及評(píng)選各類榮譽(yù)稱號(hào)時(shí)，確保吸納一定比例的優(yōu)秀流動(dòng)人口。引導(dǎo)流動(dòng)人口積極參與社區(qū)居委會(huì)選舉、參與社區(qū)議事活動(dòng)，充分發(fā)揮流動(dòng)人口中的優(yōu)秀分子和積極分子參與社區(qū)建設(shè)、聯(lián)系和服務(wù)流動(dòng)人口的橋梁與紐帶作用。充分發(fā)揮群團(tuán)組織、居委會(huì)、社區(qū)活動(dòng)中心以及各類社會(huì)組織的功能，廣泛開展流動(dòng)人口普法教育、市民素養(yǎng)教育以及地方語言文化、生活習(xí)俗培訓(xùn)等活動(dòng)，推動(dòng)流動(dòng)人口實(shí)現(xiàn)社會(huì)文化融合。

四、流動(dòng)人口包容性治理的制度改革

流動(dòng)人口的包容性治理是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程。推動(dòng)流動(dòng)人口的包容性治理，還需要優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局，深化戶籍制度、社會(huì)福利制度、財(cái)政體制、土地制度等制度改革，從而從根本上化解流動(dòng)人口治理過程中的深層次矛盾。

構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化布局。逐步形成以都市圈為主體、以中小城鎮(zhèn)為網(wǎng)底的城鎮(zhèn)體系，鼓勵(lì)多樣性的城鎮(zhèn)化模式。加快都市圈內(nèi)部資源共享，推動(dòng)大中城市的人口、產(chǎn)業(yè)和功能向郊區(qū)和周邊地區(qū)轉(zhuǎn)移擴(kuò)散。通過完善配套設(shè)施與加強(qiáng)資源配置、增強(qiáng)中小城市（尤其是縣城）與小城鎮(zhèn)的就近吸納與安置能力，引導(dǎo)流動(dòng)人口基于風(fēng)險(xiǎn)與收益、機(jī)會(huì)與資源、家庭生命周期與個(gè)人發(fā)展需要等因素而有序選擇流動(dòng)、就業(yè)和定居。

繼續(xù)深化戶籍制度改革。深化推進(jìn)戶籍制度改革，擴(kuò)大實(shí)行城市群內(nèi)戶口通遷、居住證互認(rèn)、戶籍準(zhǔn)入年限累計(jì)互認(rèn)等制度，探索以經(jīng)常居住地登記戶口制度。探索超大城市不同區(qū)域的差異化戶籍政策，有序放寬郊區(qū)新區(qū)的戶籍限制。逐步推動(dòng)公共服務(wù)與福利保障脫離戶籍載體獨(dú)立運(yùn)行，推動(dòng)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋擴(kuò)大到所有公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)戶籍制度的“去等級(jí)化”和“去價(jià)值化”，逐步破除隱性戶籍壁壘。隨著戶籍身份附著福利的減少，將會(huì)為流動(dòng)人口獲得平等機(jī)會(huì)與待遇、實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的優(yōu)化配置創(chuàng)造良好條件。

建立低標(biāo)準(zhǔn)、均等化、可轉(zhuǎn)移的“國民待遇”和差別化“市民待遇”相結(jié)合的新型福利制度。在國家層面，明確所有社會(huì)成員均可享受的基本公共服務(wù)的目錄和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，并作為“國民待遇”統(tǒng)一納入基本公共服務(wù)的個(gè)人賬戶，推動(dòng)流動(dòng)人口普遍享受到一體化、可轉(zhuǎn)移的公共服務(wù)。在此基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)各地根據(jù)實(shí)際能力逐步提高公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，作為差別化的“市民待遇”（如地方增補(bǔ)的基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目、地方性的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)、保障性住房等），并逐步賦予流動(dòng)人口與戶籍人口基本同等的“市民待遇”標(biāo)準(zhǔn)。

建立健全事權(quán)財(cái)權(quán)相匹配的財(cái)政體制。落實(shí)“人地錢掛鉤”機(jī)制，擴(kuò)大中央與省級(jí)財(cái)政對(duì)流動(dòng)人口治理的轉(zhuǎn)移支付力度。簡化財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比例，并探索建立縱向轉(zhuǎn)移支付與橫向轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的財(cái)政制度，增強(qiáng)地方政府推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的能力。提高地方政府的稅收共享份額，推動(dòng)形成地方財(cái)政收入隨流動(dòng)人口規(guī)模擴(kuò)大而增加的機(jī)制。積極探索投入多樣化、運(yùn)行市場(chǎng)化、使用社會(huì)化的保障機(jī)制，引導(dǎo)民間資本、社會(huì)資金、外資通過適當(dāng)形式有序進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，形成具有可持續(xù)性的資金保障機(jī)制。同時(shí)，督促各地政府按照常住人口調(diào)整財(cái)政分配結(jié)構(gòu)，將流動(dòng)人口納入教育、社會(huì)保障、醫(yī)療、就業(yè)等相關(guān)民生支出的測(cè)算范圍。

健全完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度。推進(jìn)農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)制度改革，完善承包地三權(quán)分置制度，保障農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)和土地經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保等權(quán)利。建立城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)機(jī)制，完善進(jìn)城落戶農(nóng)民在農(nóng)村的相關(guān)權(quán)益退出機(jī)制。在對(duì)農(nóng)村土地和農(nóng)民住房進(jìn)行確權(quán)、登記、頒證的基礎(chǔ)上，遵循自愿、合法、公正、有償原則，因地制宜地采取有償轉(zhuǎn)讓、出租等多種流轉(zhuǎn)形式，保障農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口對(duì)承包土地、宅基地、農(nóng)房和集體資產(chǎn)股權(quán)享有更大的處置權(quán)，保障農(nóng)民“帶資進(jìn)城”的權(quán)益。

五、流動(dòng)人口包容性治理的多元協(xié)同機(jī)制

構(gòu)建多元協(xié)同治理體系是流動(dòng)人口包容性治理的必然要求。在這一體系之下，政府需要轉(zhuǎn)向“有限治理”。對(duì)于那些涉及廣泛共同利益的公共服務(wù)，政府必須積極承擔(dān)責(zé)任、以實(shí)現(xiàn)公平；對(duì)于可以市場(chǎng)化的公共服務(wù)，政府可以在做好統(tǒng)籌規(guī)劃的基礎(chǔ)上向私營部門和第三部門購買公共服務(wù)，以提高服務(wù)效率與服務(wù)質(zhì)量。在政府系統(tǒng)內(nèi)部，中央政府需要對(duì)下“放權(quán)賦能”，流入地政府需要主動(dòng)承擔(dān)治理職責(zé)，流出地政府需要成為協(xié)同治理主體。同時(shí)，公眾、各類社會(huì)主體和流動(dòng)人口自身也需要成為治理過程的積極參與者。

健全流動(dòng)人口治理的跨部門資源整合與協(xié)同機(jī)制。建立縱向到底（由中央到基層）和橫向到邊（跨部門）的流動(dòng)人口信息登記與共享機(jī)制，系統(tǒng)整合戶籍登記、就業(yè)登記、房屋租賃、衛(wèi)生健康、社會(huì)保障、子女入學(xué)等各類數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口基礎(chǔ)信息的互聯(lián)互通與資源共享。充分利用地理信息系統(tǒng)、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新興技術(shù)補(bǔ)充采集數(shù)據(jù)，為流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、公共服務(wù)需求識(shí)別與精準(zhǔn)供給等提供信息支持。設(shè)立高層次、有權(quán)有責(zé)的流動(dòng)人口工作牽頭部門（或協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)），建立聯(lián)席會(huì)議制度、資源共享制度、定期通報(bào)制度與目標(biāo)考核機(jī)制等，實(shí)現(xiàn)各部門分工明確、協(xié)同有序的共治格局。[19]同時(shí)，建立健全流動(dòng)人口治理重心下移的長效機(jī)制，推動(dòng)流動(dòng)人口治理工作落實(shí)落地。

建立健全流動(dòng)人口治理的跨地區(qū)協(xié)同與聯(lián)動(dòng)機(jī)制。通過協(xié)調(diào)利益、明確權(quán)責(zé)，在人口流入地與流出地政府之間廣泛建立跨地區(qū)工作協(xié)同和聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)流動(dòng)人口的信息共享、職業(yè)指導(dǎo)與職業(yè)介紹、勞動(dòng)培訓(xùn)與教育、勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)、治安管理等方面的合作，逐步實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口治理的跨地區(qū)“一體化”。人口流出較多的地方政府要積極組織開展勞動(dòng)技能與勞動(dòng)政策培訓(xùn)（比如農(nóng)村“兩后生”勞動(dòng)預(yù)備制培訓(xùn)與職業(yè)教育）、勞務(wù)輸出服務(wù)，密切配合流入地的治理工作（如人口信息核實(shí)與反饋、醫(yī)療保險(xiǎn)異地結(jié)報(bào)對(duì)接），并積極開展針對(duì)流動(dòng)人口留守家庭成員的各項(xiàng)公共服務(wù)（如留守兒童的義務(wù)教育、留守老人的養(yǎng)老保障與醫(yī)療服務(wù)）；同時(shí)，通過實(shí)施優(yōu)惠政策和優(yōu)化服務(wù)，支持流動(dòng)人口將資金、技術(shù)、經(jīng)營方式等帶回家鄉(xiāng)，反哺欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，加快推動(dòng)鄉(xiāng)村振興和共同富裕。

完善社會(huì)參與的多元共治機(jī)制。引導(dǎo)企業(yè)等經(jīng)濟(jì)組織在保障流動(dòng)人口基本勞動(dòng)權(quán)益的基礎(chǔ)上，不斷提高其廣義勞動(dòng)權(quán)利（如體面勞動(dòng)機(jī)會(huì)、工資增長機(jī)會(huì)、繳納社會(huì)保險(xiǎn)、職業(yè)培訓(xùn)等）。工會(huì)創(chuàng)新組織形式與入會(huì)方式，強(qiáng)化自身獨(dú)立地位、職能權(quán)威及履職能力，并強(qiáng)化地區(qū)間、部門間的工會(huì)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，有效維護(hù)流動(dòng)人口的勞動(dòng)權(quán)益。共青團(tuán)、婦聯(lián)等為流動(dòng)人口搭建聯(lián)系政府部門的制度化渠道，通過集體協(xié)商、對(duì)話協(xié)商、調(diào)解仲裁等途徑，保障流動(dòng)人口的各項(xiàng)合法權(quán)益。社區(qū)積極開展轄區(qū)內(nèi)流動(dòng)人口的信息登記，并引導(dǎo)流動(dòng)人口積極參加社區(qū)議事、決策等活動(dòng)；同時(shí)，為流動(dòng)人口提供必要生活援助、融合教育、法制宣傳服務(wù)等，加快流動(dòng)人口的社區(qū)融入進(jìn)程。社會(huì)組織積極承接政府購買公共服務(wù)，為流動(dòng)人口提供就業(yè)創(chuàng)業(yè)咨詢、法律援助等專業(yè)服務(wù)，不斷提升公共服務(wù)的可及性、覆蓋率與服務(wù)質(zhì)量。

健全流動(dòng)人口的自治機(jī)制。引導(dǎo)與扶持行業(yè)協(xié)會(huì)、同鄉(xiāng)會(huì)等流動(dòng)人口自組織開展信息溝通、訴求傳遞、成員支持、矛盾協(xié)調(diào)、權(quán)益保障等服務(wù)，發(fā)揮其節(jié)約治理成本、提高治理效率和滿足多樣化治理需求的比較優(yōu)勢(shì)。吸納綜合素質(zhì)好、有較高威望的流動(dòng)人口加入基層管理隊(duì)伍及社區(qū)自治組織，代表流動(dòng)人口行使民主管理與監(jiān)督權(quán)利，并產(chǎn)生凝聚民心、匯聚民力的作用。同時(shí)，引導(dǎo)流動(dòng)人口積極積累人力資本、提高綜合素養(yǎng)，開展自我管理、自我教育和自我服務(wù)，積極實(shí)現(xiàn)社會(huì)文化融合。

六、結(jié)語

流動(dòng)人口的包容性治理吸納了治理理論與移民治理理論，融合了“包容性發(fā)展”的平等、參與、共享精神，并致力于加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、保障流動(dòng)人口的合法權(quán)利、推動(dòng)流動(dòng)人口的社會(huì)融合。通過治理體制機(jī)制的配套改革，將有助于化解流動(dòng)人口治理過程中的深層次矛盾，有助于提升流動(dòng)人口治理的能力與動(dòng)力，有助于提高治理的回應(yīng)性、參與性與治理績效，從而真正實(shí)現(xiàn)相關(guān)主體廣泛參與治理、共享治理收益的目標(biāo)。這將為有效應(yīng)對(duì)新發(fā)展階段的新挑戰(zhàn)和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康、可持續(xù)和高質(zhì)量發(fā)展提供保障。

說明：本文系國家社科基金項(xiàng)目“轉(zhuǎn)型時(shí)期普遍性社會(huì)焦慮的形成、分化與治理研究”（19BSH131）、團(tuán)中央“青少年發(fā)展研究”課題“青年優(yōu)先發(fā)展理論與公共政策研究”（22JH065）的階段性成果。

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Research on Inclusive Governance of Floating Population in China in the New Development Stage

Liu Cheng

（Shanghai Academy of Social Sciences， Shanghai 200020， China）

Abstract： There are still many structural contradictions in the management and service model of floating population in China. Based on the new situation of the new development stage， the new trend of floating population and the new requirements of the management and services， it is urgent to promote the transformation to “inclusive governance” of floating population， which emphasizes the spirit of “people-oriented”， “right rationality”， “collaborative governance” and “equal sharing”， and calls for accelerating the equalization of basic public services， protecting legal rights of floating population， and promoting their social integration. However， the inclusive governance of floating population is a systematic project. It is necessary to reform governance systems such as household registration system， financial system and social welfare system， construct and improve the cross-sector and cross-region cooperative mechanism， multi-subject co-governance mechanism and self-governance mechanism of floating population.

Key words： the new development stage; floating population; inclusive governance; public service; right protection; social integration

■責(zé)任編輯：王? 縉