杜寶貴 房海旭

一、引言

數(shù)字政府建設(shè)已成為十四五時(shí)期國家治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的重要舉措之一，其在增進(jìn)民生福祉、改善公共服務(wù)、提升治理效能等方面的價(jià)值潛力也愈加凸顯〔1〕，如何提高數(shù)字政府績效水平成為了當(dāng)前理論界與實(shí)踐界相關(guān)領(lǐng)域的關(guān)注焦點(diǎn)?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中明確提出加快建設(shè)數(shù)字政府，2022年6月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》進(jìn)一步針對數(shù)字政府工作進(jìn)行決策部署，體現(xiàn)了數(shù)字政府在國家戰(zhàn)略規(guī)劃體系的重要程度。而在地方層面，自黨的十九大報(bào)告明確提出數(shù)字中國發(fā)展戰(zhàn)略之后，各省級政府也積極出臺了一系列政策大力推動數(shù)字政府發(fā)展。2018年6月貴州省通過出臺《貴州省人民政府關(guān)于促進(jìn)云計(jì)算人工智能創(chuàng)新發(fā)展加快建設(shè)數(shù)字貴州的意見》成為了最早將數(shù)字政府納入?yún)^(qū)域發(fā)展規(guī)劃的省份，同年8月，廣西壯族自治區(qū)發(fā)布了首項(xiàng)省級數(shù)字政府專門性政策，隨后廣東省、湖北省、山東省等地區(qū)也陸續(xù)出臺了數(shù)字政府相關(guān)發(fā)展規(guī)劃，為地方政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型工作提供指引。截至2021年12月31日，已有17個(gè)省份初步構(gòu)建了數(shù)字政府政策支撐體系，預(yù)示著我國地方數(shù)字政府實(shí)踐進(jìn)入穩(wěn)步上升階段。

但是，地方實(shí)踐的不斷推進(jìn)也逐漸暴露了很多問題。根據(jù)清華大學(xué)社會科學(xué)學(xué)院數(shù)據(jù)治理研究中心發(fā)布的《中國數(shù)字政府發(fā)展研究報(bào)告(2021)》顯示，我國數(shù)字政府建設(shè)呈明顯差異化空間分布，在組織機(jī)構(gòu)、制度體系、治理能力以及治理效果各級指標(biāo)維度均表現(xiàn)出明顯的東部先進(jìn)性特征，而中部、西部、東北部地區(qū)雖有部分省份呈現(xiàn)一定的后發(fā)優(yōu)勢，但整體發(fā)展仍然薄弱，存在較大的改進(jìn)空間〔2〕。是什么原因?qū)е铝耸∮蜷g數(shù)字政府建設(shè)績效存在顯著差異？哪些資源要素的匱乏造成了部分地區(qū)數(shù)字政府建設(shè)的低績效問題？不同資源條件之間是否存在一定的協(xié)同聯(lián)動關(guān)系？怎樣的資源能力配置組合對數(shù)字政府績效結(jié)果產(chǎn)生影響？數(shù)字政府建設(shè)表現(xiàn)不足的地區(qū)需要如何破解發(fā)展困境？為解答上述問題，本研究基于資源基礎(chǔ)理論視角針對地方數(shù)字政府績效問題展開實(shí)證分析，運(yùn)用模糊集定性比較分析法探索影響省級數(shù)字政府績效表現(xiàn)的組態(tài)構(gòu)件，識別改善數(shù)字政府低績效地區(qū)建設(shè)水平的發(fā)展路徑，以期為我國政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展以及治理現(xiàn)代化建設(shè)提供有益借鑒。

二、文獻(xiàn)綜述

數(shù)字與智能技術(shù)對于治理現(xiàn)代化實(shí)踐的重要驅(qū)動作用已經(jīng)獲得了國內(nèi)外學(xué)界的廣泛認(rèn)同。除數(shù)字政府概念本身，相關(guān)研究還引申出了數(shù)字政府建設(shè)〔3〕、數(shù)字政府治理〔4〕等多方面內(nèi)涵，凸顯了價(jià)值理性與工具理性的融合導(dǎo)向〔5〕。既有研究多圍繞數(shù)字政府的價(jià)值性展開，一方面，梳理國家、地區(qū)間數(shù)字政府的先行實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，剖析其內(nèi)在機(jī)理與外部環(huán)境從而發(fā)展出具有普適性的體系框架，另一方面，針對影響數(shù)字政府建設(shè)發(fā)展的多重因素進(jìn)行分析檢驗(yàn)。其中，Luna等(2014)認(rèn)為技術(shù)、組織及制度的動態(tài)交織深刻影響著數(shù)字政府的協(xié)同演變〔6〕，Gil-Garcia等(2020)實(shí)證檢驗(yàn)了組織特征、制度安排等因素對于數(shù)字政府服務(wù)多樣性與復(fù)雜性的影響〔7〕，劉祺(2020)針對我國數(shù)字政府建設(shè)的困境成因進(jìn)行了研究解構(gòu)〔8〕，李鋒等(2021)認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)重視程度正向作用于數(shù)字政府回應(yīng)力〔9〕，李鵬等(2021)基于創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)視角就技術(shù)賦能與制度創(chuàng)新的作用進(jìn)行了案例分析〔10〕，阮霽陽(2022)從技術(shù)、組織、環(huán)境三個(gè)維度深入研究了我國數(shù)字政府建設(shè)的影響因素〔11〕。

梳理發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前學(xué)界針對數(shù)字政府的概念內(nèi)涵、價(jià)值機(jī)理、影響因素等問題已經(jīng)進(jìn)行了一定的研究探索，對于數(shù)字政府實(shí)踐工作的穩(wěn)定推進(jìn)具有重要的指導(dǎo)意義，但仍存在以下局限。第一，就理論視角而言，盡管資源對績效構(gòu)成直接影響這一結(jié)論已經(jīng)得到了研究驗(yàn)證〔12〕，但尚無研究基于資源視角探究數(shù)字政府績效問題，因此識別政府內(nèi)外部資源能力與數(shù)字政府建設(shè)績效之間的關(guān)系，探索影響地方數(shù)字政府建設(shè)績效的組態(tài)構(gòu)型等問題需要相關(guān)領(lǐng)域?qū)W者的進(jìn)一步關(guān)注。第二，就研究方法而言，既有研究多從理論推導(dǎo)或回歸分析等方法展開，忽視了復(fù)雜條件組合的聯(lián)動作用對于數(shù)字政府績效水平的深刻影響，未能有效提高數(shù)字政府相關(guān)理論的實(shí)踐切題性，因此在方法的運(yùn)用上需進(jìn)一步關(guān)注影響因素的多重并發(fā)關(guān)系，兼顧定性與定量研究的分析優(yōu)勢，提高對數(shù)字政府績效問題的復(fù)雜性認(rèn)知程度。第三，就研究內(nèi)容而言，鮮有研究針對數(shù)字政府建設(shè)的低績效問題展開。既有研究多關(guān)注于導(dǎo)致數(shù)字政府高績效表現(xiàn)的組態(tài)路徑〔13〕，但是縱觀我國政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)程，導(dǎo)致地方數(shù)字政府績效成果不顯著的原因?qū)τ谕苿訉?shí)踐改進(jìn)、縮小地區(qū)差異而言更為關(guān)鍵。同時(shí)根據(jù)因果非對稱性理念，導(dǎo)致數(shù)字政府高績效建設(shè)的原因并非可以直接引至數(shù)字政府低績效建設(shè)領(lǐng)域進(jìn)行案例分解。數(shù)字政府問題的復(fù)雜內(nèi)在機(jī)理使得低績效結(jié)果受其獨(dú)有因素及組合影響，單一要素的匱乏也并非導(dǎo)致數(shù)字政府低績效的根本原因，不同資源條件的協(xié)同聯(lián)動作用同樣深刻影響著我國數(shù)字政府實(shí)踐?；谏鲜龇治?，本研究運(yùn)用定性比較分析方法，從影響數(shù)字政府的多重資源能力構(gòu)因著手，構(gòu)建數(shù)字政府績效分析框架，識別導(dǎo)致地方數(shù)字政府低績效困境的組態(tài)路徑，進(jìn)而為我國數(shù)字政府實(shí)踐改進(jìn)提供參考。

三、理論基礎(chǔ)與研究框架

(一)資源基礎(chǔ)理論

資源基礎(chǔ)理論(Resource Based Theory，RBT)于1984年由Wernerfelt正式提出，隨后經(jīng)歷了由傳統(tǒng)資源基礎(chǔ)理論到基礎(chǔ)能力理論、動態(tài)能力理論、企業(yè)知識理論的發(fā)展演變〔14〕，體現(xiàn)了RBT理論由靜態(tài)到動態(tài)的復(fù)雜系統(tǒng)適應(yīng)性過程。該理論的核心內(nèi)涵旨在探究組織資源如何導(dǎo)致績效水平產(chǎn)生差異〔15〕，認(rèn)為資源主要包含給組織帶來優(yōu)劣勢可能的有形和無形資源兩種〔16〕，能力則是多種資源經(jīng)過配置組合的結(jié)果〔17〕，組織長期競爭優(yōu)勢的產(chǎn)生在于資源與能力的有機(jī)互動，即兼具價(jià)值性、稀缺性、難以模仿性以及不可替代性四種特征的組織資源的有效集合〔18〕。但傳統(tǒng)資源基礎(chǔ)理論受經(jīng)濟(jì)性視角的情境制約致使其解釋能力及可操性存在局限〔19〕，僅僅依靠組織內(nèi)部資源與能力無法完全解釋產(chǎn)生組織績效差異的根本原因〔20〕。為解決上述問題，部分學(xué)者對影響競爭優(yōu)勢的制度體系〔21〕、社會結(jié)構(gòu)〔22〕、參與主體〔23〕等進(jìn)行了深入研究，為治理視域下資源基礎(chǔ)理論的適用性拓展提供了成果支撐，該理論在公共部門績效問題上的應(yīng)用性也得到了研究認(rèn)可〔24〕。而在數(shù)字化轉(zhuǎn)型語境下，Sedera等(2016)基于資源基礎(chǔ)理論研究了數(shù)字平臺以及企業(yè)系統(tǒng)平臺如何潛在影響組織創(chuàng)新的問題〔25〕，國內(nèi)學(xué)者湯志偉(2021)〔26〕、趙玉攀(2020)〔27〕等分別從宏觀層面與微觀層面識別了開放政府?dāng)?shù)據(jù)績效生成的條件組態(tài)，有效拓展了資源基礎(chǔ)理論的適用范疇。

綜合以上梳理可知，資源基礎(chǔ)理論發(fā)展至今，超越了傳統(tǒng)資源基礎(chǔ)觀的資源能力互動分析框架已經(jīng)得到了眾多研究的認(rèn)可，其應(yīng)用也已更多傾向于探索組織如何通過對資源的管理與編排實(shí)現(xiàn)競爭優(yōu)勢〔28〕，然而實(shí)證研究的不足仍然限制了資源基礎(chǔ)理論的發(fā)展〔29〕?；诖?，本研究基于資源基礎(chǔ)理論在組織績效問題上的基本觀點(diǎn)，針對影響數(shù)字政府績效水平的多重資源及能力要素進(jìn)行歸類，重點(diǎn)探究數(shù)字政府內(nèi)外部資源能力的價(jià)值與效用，識別導(dǎo)致數(shù)字政府建設(shè)低績效的組態(tài)路徑，分析不同要素組合對于數(shù)字政府低績效問題的作用影響，進(jìn)而為地方數(shù)字政府建設(shè)提供路徑參考。

(二)分析框架

本研究參照已被信息技術(shù)領(lǐng)域相關(guān)研究所肯定的有形資源、無形資源、能力這一RBT理論基本分類方法〔30〕，同時(shí)基于對數(shù)據(jù)可得性、權(quán)威性的考量，共選取5項(xiàng)測量指標(biāo)研究影響數(shù)字政府績效水平的潛在因果路徑。

有形資源包含財(cái)政支持、制度體系兩項(xiàng)顯在指標(biāo)。政府的財(cái)政資源供給是數(shù)字政府建設(shè)工作的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，制度體系則為數(shù)字政府建設(shè)工作的順利推行提供了政策法律層面的保障與約束。數(shù)字政府建設(shè)根植于整體性治理、適應(yīng)性治理以及數(shù)字治理等理論，以實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型為內(nèi)在發(fā)展目標(biāo)，這一改革指向離不開公共財(cái)政的持續(xù)投入與系統(tǒng)保障〔31〕，更離不開內(nèi)含政策支撐、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)以及體系架構(gòu)的制度創(chuàng)新的形塑作用〔32〕。因此，地區(qū)財(cái)政支持及制度建設(shè)水平是影響數(shù)字政府績效的基礎(chǔ)性因素。

無形資源包含公眾需求以及府際競爭兩項(xiàng)指標(biāo)。數(shù)字時(shí)代治理體制改革強(qiáng)調(diào)以需求為導(dǎo)向精準(zhǔn)式的公共服務(wù)供給〔33〕，既有研究也肯定了公眾需求在數(shù)字政府績效評估上的關(guān)鍵地位〔34〕。公眾需求作為影響地方政府議題關(guān)注度的重要資源，對數(shù)字政府政策的制定、實(shí)施、評估等環(huán)節(jié)均產(chǎn)生深刻影響，進(jìn)而作用于數(shù)字政府績效水平。府際競爭的重點(diǎn)則在于衡量特定省域的政治性壓力情況。既有研究表明，橫向競爭是助推政府機(jī)制優(yōu)化的重要推力之一〔35〕。在我國數(shù)字政府建設(shè)過程中，府際關(guān)系對于政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的顯著影響主要在于地區(qū)之間的學(xué)習(xí)合作以及績效錦標(biāo)賽的客觀驅(qū)動〔36〕，因此理解地方政府的橫向壓力程度對于數(shù)字政府績效問題具有重要意義。

能力層面主要由數(shù)字服務(wù)能力這一指標(biāo)呈現(xiàn)。作為政府組織與公民進(jìn)行信息交互的主要媒介，數(shù)字服務(wù)的應(yīng)用性被政策制定者與研究者給予了充分的肯定〔37〕。數(shù)字時(shí)代政府服務(wù)創(chuàng)新以實(shí)現(xiàn)政務(wù)供需的精準(zhǔn)匹配為主要目標(biāo)，能夠有效激發(fā)數(shù)字治理的社會參與性，并滿足公眾多樣化需求，從而為數(shù)字政府治理效能的實(shí)現(xiàn)提供助力〔38〕。因此，地方數(shù)字服務(wù)能力對于數(shù)字政府績效問題的評估與考察十分關(guān)鍵。

由此，本研究構(gòu)建了省級數(shù)字政府績效的基本分析框架(如圖1所示)。基于資源基礎(chǔ)觀的理論指引，本研究認(rèn)為財(cái)政支持、制度體系、公眾需求、府際競爭、數(shù)字服務(wù)能力五類資源及能力要素的聯(lián)動作用共同影響我國地方數(shù)字政府建設(shè)的績效水平，通過多重要素的有效配置與組合可以切實(shí)改善數(shù)字政府低績效地區(qū)的發(fā)展困境，并為區(qū)域政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)程提供持續(xù)動力。

圖1 數(shù)字政府績效分析框架

四、研究設(shè)計(jì)

(一)研究方法

定性比較分析法(Qualitative Comparative Analysis)在公共部門績效評估領(lǐng)域的應(yīng)用價(jià)值已經(jīng)獲得了眾多研究的驗(yàn)證與肯定。這一方法最早于1987年由Ragin提出，集合案例導(dǎo)向與變量導(dǎo)向兩種分析方法的優(yōu)勢，旨在探究多重并發(fā)因果關(guān)系，重點(diǎn)解釋前因條件的綜合效應(yīng)〔39〕。其中，模糊集定性比較分析法(Fuzzy Sets of Qualitative Comparative Analysis，fsQCA)在超越二分類條件以及多值條件的局限性上發(fā)揮了重要作用，既具備定距變量的優(yōu)點(diǎn)，同時(shí)允許集合理論的運(yùn)算，使得集合部分隸屬程度的校準(zhǔn)成為可能〔40〕，有效拓展了定性比較分析方法的應(yīng)用范疇。

本研究選用模糊集定性比較分析法的原因如下：一是fsQCA方法適用于中小樣本，同時(shí)將條件變量的數(shù)量限制在4-7個(gè)〔41〕，與本研究31個(gè)案例樣本和5個(gè)條件變量的基礎(chǔ)設(shè)定實(shí)現(xiàn)了較好的契合；二是fsQCA方法基于整體性視角，承認(rèn)因果的多重并發(fā)關(guān)系，有助于解釋數(shù)字政府績效問題的復(fù)雜性；三是fsQCA方法兼顧獨(dú)立變量顯著性與充分性因素組合〔42〕，既可以識別等效性的條件組態(tài)〔43〕，也可以基于因果非對稱性理念對結(jié)果產(chǎn)生與否的路徑進(jìn)行對比分析〔44〕，從而進(jìn)一步識別條件組合間的互補(bǔ)或替代性關(guān)系，針對特定案例集合具有充分的理論解釋空間〔45〕；四是組態(tài)分析對于克服傳統(tǒng)資源基礎(chǔ)觀的視野局限性具有重要作用〔46〕，能夠與資源基礎(chǔ)理論實(shí)現(xiàn)良性互動，其適用性也已得到研究認(rèn)可。

(二)變量設(shè)定與數(shù)據(jù)處理

1.結(jié)果變量

本研究重點(diǎn)關(guān)注于數(shù)字政府低績效水平的構(gòu)型分析，選取清華大學(xué)社會科學(xué)學(xué)院數(shù)據(jù)治理研究中心發(fā)布的《中國數(shù)字政府發(fā)展研究報(bào)告(2021)》作為數(shù)字政府績效水平這一結(jié)果變量的數(shù)據(jù)來源〔47〕(參見表1)，提取各省級政府2020年數(shù)字政府發(fā)展指數(shù)數(shù)據(jù)。該報(bào)告在吸納國內(nèi)外既有評估體系的基礎(chǔ)上構(gòu)建了中國數(shù)字政府發(fā)展指數(shù)評估體系，運(yùn)用大數(shù)據(jù)等多種研究方法系統(tǒng)考察了省級層面數(shù)字政府在組織機(jī)構(gòu)、制度體系、治理能力和治理效果等維度的現(xiàn)實(shí)發(fā)展情況，對于我國地方層面數(shù)字政府建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)具有重要的參考意義。

2.條件變量

本研究選取省級政府的資源及能力要素作為解釋變量，依據(jù)分析框架的設(shè)定分為有形資源、無形資源、能力三種條件變量類別(參見表1)，并將樣本數(shù)據(jù)的時(shí)間范圍設(shè)定為2020年。有形資源中，財(cái)政支持選取源自《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》的各省份2020年一般公共預(yù)算支出數(shù)據(jù)，制度體系選取《中國數(shù)字政府發(fā)展研究報(bào)告(2021)》中各省份2020年制度層數(shù)據(jù)。無形資源中，公眾需求選取各省份政府信息公開工作年度報(bào)告中2020年政府信息采用數(shù)據(jù)，府際競爭水平結(jié)合既有研究設(shè)定參照毗鄰省份2020年數(shù)字政府指數(shù)得分均值計(jì)算。此處需要說明的是，對于數(shù)字化轉(zhuǎn)型領(lǐng)域公眾需求程度的評估既有研究主要涉及網(wǎng)民比例〔48〕以及政府信息采用次數(shù)〔49〕兩項(xiàng)指標(biāo)，為了更好地反映數(shù)字政府的外部需求情況，本研究對省級層面公眾需求的衡量選取政府信息采用次數(shù)作為分析依據(jù)。能力維度中，數(shù)字政府服務(wù)能力情況選取由中央黨校(國家行政學(xué)院)電子政務(wù)研究中心發(fā)布的《省級政府和重點(diǎn)城市一體化政務(wù)服務(wù)能力(政務(wù)服務(wù)“好差評”)調(diào)查評估報(bào)告(2021)》中各省級政府2020年一體化政務(wù)服務(wù)能力總體指數(shù)得分。該報(bào)告自2015年起依托聯(lián)合國電子政務(wù)調(diào)查評估(EGDI)框架針對我國各層級一體化政務(wù)服務(wù)水平進(jìn)行了全面客觀的研判，對于我國數(shù)字政務(wù)服務(wù)工作的優(yōu)化發(fā)揮了重要作用。

表1 變量設(shè)定與來源

(三)變量賦值與校準(zhǔn)

為了使得原始數(shù)值清晰呈現(xiàn)集合中的隸屬程度,需要針對模糊集內(nèi)連續(xù)變量進(jìn)行校準(zhǔn)。本研究依照定性比較分析方法的研究慣例設(shè)定樣本數(shù)據(jù)的5%、50%、95%分位數(shù)作為完全不隸屬、交叉點(diǎn)(案例最大模糊點(diǎn))、完全隸屬三個(gè)校準(zhǔn)錨點(diǎn),具體校準(zhǔn)情況見表2。在確定各變量的校準(zhǔn)錨點(diǎn)之后,通過fsQCA軟件中calibrate(x,n1,n1,n3)功能進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)將原始數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為隸屬度在0-1之間校準(zhǔn)值的操作化。同時(shí),為保證輸出結(jié)果的有效性,本研究參照既有研究結(jié)合案例實(shí)際情況針對交叉點(diǎn)數(shù)據(jù)進(jìn)行了一定調(diào)整〔50〕,最終形成各案例數(shù)據(jù)的校準(zhǔn)轉(zhuǎn)化結(jié)果。

表2 變量校準(zhǔn)情況

五、實(shí)證分析

(一)單變量必要條件分析

根據(jù)fsQCA的分析要求，對條件變量的衡量主要參考覆蓋度(coverage)和一致性(consistency)兩項(xiàng)指標(biāo)。其中，覆蓋度用以反映解釋變量對案例樣本的解釋力度，一致性用以判斷解釋變量或組合是否構(gòu)成結(jié)果的必要條件〔51〕。本研究單變量必要條件分析結(jié)果如表3所示?！啊娦枨蟆薄啊珨?shù)字服務(wù)能力”的一致性指數(shù)在0.8-0.9之間，因此以上2個(gè)條件變量構(gòu)成數(shù)字政府低績效的充分條件。所有條件變量的一致性指數(shù)均小于0.9，故不存在數(shù)字政府低績效的必要條件。基于以上分析可知，數(shù)字政府績效問題具有復(fù)雜性特征，單一條件的匱乏并非導(dǎo)致數(shù)字政府低績效困境的根本原因，因此需要進(jìn)一步探究資源能力要素的多重配置組合對于數(shù)字政府低績效問題的作用路徑。

表3 數(shù)字政府低績效的必要條件分析

(二)條件組態(tài)分析

基于數(shù)據(jù)校準(zhǔn)結(jié)果，本研究進(jìn)一步對真值表進(jìn)行了分析，參考既有研究的操作標(biāo)準(zhǔn)，將最小案例頻數(shù)設(shè)置為1，同時(shí)將原始一致性(raw consist)設(shè)定在0.8以上，PRI一致性(PRI consist)設(shè)定在0.75以上〔52〕，最后基于以上操作設(shè)定進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化分析。

fsQCA軟件輸出復(fù)雜解、簡約解、中間解三種。為保證輸出結(jié)果的組態(tài)數(shù)量適中且具備代表性，本研究選用中間解進(jìn)行深入分析。由中間解輸出組態(tài)路徑共包含5條，數(shù)字政府低績效的組態(tài)分析如表4所示。相應(yīng)條件的判斷標(biāo)準(zhǔn)如下：核心條件同時(shí)出現(xiàn)在簡約解與中間解中，邊緣條件僅出現(xiàn)在中間解中，若多條核心條件出現(xiàn)于同一條中間解內(nèi)，則判定其均為核心條件〔53〕。

由表4可知，數(shù)字政府低績效的組態(tài)構(gòu)型總覆蓋率為0.753844，表明以上組態(tài)覆蓋了75.3844%的案例，同時(shí)其解的一致性也達(dá)到了0.9以上，可知該組態(tài)分析結(jié)果具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性與解釋能力。通過對比簡約解與中間解的輸出結(jié)果可以定位“～公眾需求*～數(shù)字服務(wù)能力”“～制度體系*～數(shù)字服務(wù)能力”是數(shù)字政府低績效組態(tài)構(gòu)型中的核心條件。

表4 數(shù)字政府低績效的組態(tài)分析

路徑1表示，對于數(shù)字服務(wù)能力低下、公眾需求不足且制度體系不完善的地區(qū)，當(dāng)其所受府際競爭壓力也持較低水平時(shí)，會導(dǎo)致數(shù)字政府建設(shè)的低績效問題。其中，制度體系、公眾需求、數(shù)字服務(wù)能力為核心條件，府際競爭為邊緣條件。路徑1可以解釋約61.38%的案例，涉及省份包括新疆、青海、甘肅、遼寧等。因此對于路徑1涉及省份而言，除府際競爭壓力這一外在資源因素外，提升數(shù)字服務(wù)能力、刺激公眾需求、健全制度機(jī)制對于改善其數(shù)字政府建設(shè)績效尤為關(guān)鍵。

路徑2表示，對于公眾需求匱乏、數(shù)字服務(wù)能力低下的地區(qū)，當(dāng)其同時(shí)面臨財(cái)政支持不足與弱府際競爭壓力時(shí)會導(dǎo)致數(shù)字政府的低績效問題。公眾需求、數(shù)字服務(wù)能力為核心條件，財(cái)政支持與府際競爭為邊緣條件。該條路徑可以解釋約64.56%的案例，涉及省份包括山西、內(nèi)蒙古、吉林等。因此對于路徑2涉及省份而言，能夠依靠政府自身傾向性投入解決資源困境的方式主要包含刺激公眾需求、提升數(shù)字服務(wù)能力以及增大財(cái)政支持力度三個(gè)方面。

路徑3表示，對于制度體系支撐不足、數(shù)字服務(wù)能力低下的地區(qū)，當(dāng)其財(cái)政支持不足且面臨較弱的府際競爭壓力時(shí)會導(dǎo)致數(shù)字政府建設(shè)的低績效問題。路徑3內(nèi)含制度體系、數(shù)字服務(wù)能力兩項(xiàng)核心條件，財(cái)政支持與府際競爭類屬于邊緣條件。該條路徑可以解釋約59.56%的案例，涉及省份包括黑龍江、陜西等。因此對于路徑3涉及省份而言，除健全制度體系、提升數(shù)字服務(wù)能力外，公共預(yù)算支出的投入也是其改善數(shù)字政府建設(shè)績效的有力手段。

路徑4表示，對于數(shù)字服務(wù)能力低下、公眾需求不足且制度體系不完善的地區(qū)，當(dāng)其財(cái)政投入力度較低時(shí)，會導(dǎo)致數(shù)字政府建設(shè)的低績效問題。其中，制度體系、公眾需求、數(shù)字服務(wù)能力為核心條件，財(cái)政支持為邊緣條件。路徑4可以解釋約62.43%的案例，涉及省份包括西藏、海南等。因此對于路徑4涉及省份而言，增強(qiáng)公眾數(shù)字服務(wù)需求，提升政府?dāng)?shù)字服務(wù)能力，推進(jìn)政策法律體系完善，兼顧財(cái)政投入保障能夠有效改善其數(shù)字政府建設(shè)的低績效問題。

路徑5表示，對于公眾需求匱乏的地區(qū)，當(dāng)其數(shù)字服務(wù)能力水平也較為低下時(shí)，即使財(cái)政支持力度較高、制度體系較完善、府際競爭壓力較強(qiáng)也會造成數(shù)字政府建設(shè)的低績效問題。其中，公眾需求與數(shù)字服務(wù)能力為核心條件，財(cái)政支持、制度體系、府際競爭壓力為邊緣條件。該條路徑能夠解釋約34.19%的案例。路徑5的案例屬地為廣西壯族自治區(qū)，其數(shù)字政府得分為58.3，大致位于各省份中間水平。廣西雖然位于西部地區(qū)，但其在建設(shè)數(shù)字政府過程中的制度建設(shè)與府際競爭水平均高于各省份均值，財(cái)政支持力度也位于西部省份前列，與組態(tài)分析結(jié)果基本保持一致，因此對于廣西的數(shù)字政府發(fā)展規(guī)劃而言，刺激公眾需求與提升數(shù)字服務(wù)能力對于改善其數(shù)字政府績效表現(xiàn)尤為關(guān)鍵。

本研究進(jìn)一步對不同組態(tài)構(gòu)型間的異同條件進(jìn)行了對比分析。路徑1與路徑4同時(shí)內(nèi)含“～制度體系*～公眾需求*～數(shù)字服務(wù)能力”這一條件組合，且三類資源要素均構(gòu)成核心條件，表明其在數(shù)字政府低績效結(jié)果上影響顯著。府際競爭與財(cái)政支持分別出現(xiàn)在路徑1與路徑4中，構(gòu)成潛在替代性關(guān)系，說明對于制度體系支撐不足、公眾需求匱乏的地區(qū)，當(dāng)其同時(shí)存在數(shù)字服務(wù)能力低下的問題時(shí)，財(cái)政支持不足與弱府際競爭水平之間可以相互替代，從而導(dǎo)致數(shù)字政府低績效問題。路徑2與路徑3同時(shí)內(nèi)含“～財(cái)政支持*～府際競爭*～數(shù)字服務(wù)能力”的條件組合，除數(shù)字服務(wù)能力低下外，雖然2條路徑其余重合要素均類屬于輔助性質(zhì)，但也表明對于財(cái)政支持力度不足、府際競爭壓力弱的地區(qū)，當(dāng)其同時(shí)存在數(shù)字服務(wù)能力低下的問題時(shí)，弱制度體系與弱公眾需求兩項(xiàng)核心條件構(gòu)成潛在替代性關(guān)系，從而造成數(shù)字政府建設(shè)的低績效困境。

綜合以上組態(tài)分析結(jié)果可知，弱數(shù)字服務(wù)能力、弱公眾需求在導(dǎo)致數(shù)字政府低績效問題上發(fā)揮了更為重要的作用，而弱制度體系盡管同為導(dǎo)致數(shù)字政府低績效的核心條件，但根據(jù)路徑5的組態(tài)構(gòu)型結(jié)果顯示，即使制度體系、財(cái)政支持、府際競爭共同保持較高的水平，只要其所屬地區(qū)面臨公眾需求不足且數(shù)字服務(wù)能力低下的情況，依然難以保證數(shù)字政府建設(shè)的高績效實(shí)現(xiàn)。

除此之外，為了進(jìn)一步探究因果非對稱性理念在數(shù)字政府績效問題上的表現(xiàn)，本研究嘗試對導(dǎo)致數(shù)字政府高績效水平的條件組態(tài)進(jìn)行分析。首先，數(shù)字政府高績效水平一致性分析結(jié)果顯示，數(shù)字服務(wù)能力的一致性水平為0.908012，根據(jù)判定標(biāo)準(zhǔn)其為導(dǎo)致數(shù)字政府高績效水平的必要條件，制度體系與公眾需求的一致性水平分別為0.858086、0.805959，表明二者構(gòu)成導(dǎo)致數(shù)字政府高績效水平的充分條件(參見表5)。其次，中間解輸出結(jié)果僅包含一條路徑，即“制度體系*公眾需求*府際競爭*數(shù)字服務(wù)能力”，該條路徑能夠解釋約60.59%的案例，解的一致性水平為0.942946。數(shù)字政府高績效表現(xiàn)的組態(tài)路徑涉及上海、浙江、廣東、江蘇、安徽以及福建等六地，從地理區(qū)位來看均屬于東中部地區(qū)，符合我國省級數(shù)字政府發(fā)展水平的空間分布特征。

表5 數(shù)字政府高績效的必要條件分析

通過對比導(dǎo)致數(shù)字政府不同績效表現(xiàn)的組態(tài)分析結(jié)果可知：其一，數(shù)字服務(wù)能力、公眾需求、制度體系對于數(shù)字政府建設(shè)的高、低績效水平均發(fā)揮重要作用；其二，對比數(shù)字政府低績效路徑1與數(shù)字政府高績效路徑可知，制度體系、公眾需求、府際競爭、數(shù)字服務(wù)能力四類資源及能力要素的組合配置情況，對于數(shù)字政府的績效問題具有決定性影響；其三，數(shù)字政府績效的組態(tài)構(gòu)型具有復(fù)雜性特征，呈非對稱性分布，這也再次驗(yàn)證了定性比較分析法的因果非對稱性假設(shè)。

(三)穩(wěn)健性檢驗(yàn)

結(jié)合既有研究成果，本研究選用提高一致性門檻〔54〕、跨越不同時(shí)段〔55〕、調(diào)整校準(zhǔn)分位點(diǎn)〔56〕以及隨機(jī)刪除部分案例〔57〕的方式進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)。首先，本研究將原一致性門檻提高至0.9，組態(tài)輸出結(jié)果完全一致。其次，本研究將結(jié)果變量及條件變量的時(shí)間范圍調(diào)整至2019年，輸出組態(tài)構(gòu)型3條，與原路徑1、2、5基本保持一致。再次，本研究將原校準(zhǔn)分位點(diǎn)中“完全不隸屬”調(diào)整至0.25，將“完全隸屬”調(diào)整至0.75，交叉點(diǎn)保持不變，輸出組態(tài)構(gòu)型3條，與原路徑1、2、3完全一致。最后，本研究隨機(jī)刪除吉林省、河北省兩個(gè)案例數(shù)據(jù)并按照原操作流程與標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定進(jìn)行二次檢驗(yàn)，組態(tài)輸出結(jié)果完全一致?；谝陨蠙z驗(yàn)操作可知，本研究分析結(jié)果具有較高的穩(wěn)健性。

六、結(jié)論與討論

本研究基于資源基礎(chǔ)理論構(gòu)建了我國數(shù)字政府績效分析框架，并運(yùn)用模糊集定性比較分析法研究識別了省級層面數(shù)字政府低績效問題的生成邏輯與組態(tài)構(gòu)型。研究表明，我國省級數(shù)字政府績效問題具有復(fù)雜性特征，受到財(cái)政支持、制度體系、公眾需求、府際競爭以及數(shù)字服務(wù)能力五類資源能力要素的影響與制約，且不同資源能力要素之間構(gòu)成多重并發(fā)關(guān)系，其中數(shù)字服務(wù)能力、公眾需求、制度體系的不足對于導(dǎo)致數(shù)字政府低績效問題的作用最為顯著。作為數(shù)字化背景下公共價(jià)值理論的關(guān)注焦點(diǎn)，政府?dāng)?shù)字服務(wù)供給能力及其與公眾需求的匹配程度是影響數(shù)字政府建設(shè)績效的重要因素，關(guān)乎以人為本、需求導(dǎo)向的數(shù)字化轉(zhuǎn)型目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，制度體系作為支撐數(shù)字政府治理建設(shè)的基礎(chǔ)性因素，直觀反映了地方政府在數(shù)字化轉(zhuǎn)型議題上的注意力傾向，為數(shù)字政府績效生成與價(jià)值釋放提供環(huán)境保障。除此之外，基于對數(shù)字政府低績效組態(tài)構(gòu)型的分析，本研究共識別出5條由不同資源及能力要素組合形成的導(dǎo)致數(shù)字政府建設(shè)低績效的因果路徑。通過對組態(tài)構(gòu)型的深入比較，本研究進(jìn)一步就要素間的潛在替代關(guān)系進(jìn)行了探索，數(shù)字服務(wù)能力低下作為穩(wěn)定條件存在于全部已識別路徑中，是數(shù)字政府建設(shè)低績效地區(qū)的普遍性問題，財(cái)政支持與府際競爭、制度體系與公眾需求分別構(gòu)成一定的等效替代關(guān)系，為地區(qū)結(jié)合自身稟賦條件選擇性投入資源提供了可能，增強(qiáng)了改善數(shù)字政府低績效問題的實(shí)踐可操性。既有資源稟賦較差的地區(qū)，可針對性選取更為切合省域?qū)嶋H的發(fā)展路徑進(jìn)行績效改善。

地方層面數(shù)字政府的先行實(shí)踐開展至今，離不開內(nèi)外部資源及能力的支撐性投入與有效配置組合。面對區(qū)域間數(shù)字政府績效差異問題，一方面，需關(guān)注于實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府高績效水平的策略路徑，推動政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)程穩(wěn)步加快；另一方面，著力提高數(shù)字政府低績效地區(qū)的建設(shè)水平、縮小地區(qū)間發(fā)展差距也尤為關(guān)鍵，但鮮有研究深入探索這一問題。由此，為破解數(shù)字政府低績效地區(qū)的發(fā)展困境，本研究提出如下發(fā)展建議。

第一，提升數(shù)字服務(wù)能力水平，促進(jìn)數(shù)字化賦能發(fā)展。作為數(shù)字政府建設(shè)低績效地區(qū)的共性問題，政府?dāng)?shù)字服務(wù)供給能力水平對于改善組織績效、實(shí)現(xiàn)數(shù)字賦能尤為關(guān)鍵。數(shù)字服務(wù)能力是治理視域下政府能力體系的重要組成部分，也直接關(guān)乎公眾的便利性感知與服務(wù)滿意程度。需求導(dǎo)向下的治理現(xiàn)代化建設(shè)需要地方政府在政務(wù)服務(wù)上運(yùn)用數(shù)字技術(shù)工具進(jìn)行提質(zhì)增效，通過技術(shù)人才的儲備與培養(yǎng)保證數(shù)字化轉(zhuǎn)型工作的人力供給，不斷升級政務(wù)服務(wù)的技術(shù)水平，從而實(shí)現(xiàn)服務(wù)范圍的拓寬、服務(wù)方式的優(yōu)化以及服務(wù)質(zhì)量的提升。

第二，激發(fā)公眾數(shù)字化服務(wù)需求，構(gòu)建包容性數(shù)字政府服務(wù)體系。近年來，我國在信息公開與數(shù)據(jù)開放方面的工作已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)成果，數(shù)字化服務(wù)的及時(shí)性、便利性、透明性也得到了廣泛肯定，但仍存在許多發(fā)展問題有待解決。一方面，受限于數(shù)字技術(shù)的發(fā)展水平，部分地區(qū)迫于政治壓力所實(shí)施的數(shù)字服務(wù)不僅未能有效改善公共服務(wù)供給水平，甚至加重了公眾的辦事負(fù)擔(dān)〔58〕，致使數(shù)字服務(wù)的社會信任度受到影響。另一方面，受限于數(shù)字技術(shù)的普及程度以及數(shù)字服務(wù)的技術(shù)門檻，部分地區(qū)的數(shù)字服務(wù)輻射范圍十分有限，同時(shí)社會弱勢及邊緣群體易被排斥在利用受眾之外〔59〕，進(jìn)一步加重了社會資源分配的失衡。因此，建立以公眾需求為根本導(dǎo)向的數(shù)字政府服務(wù)體系對于地方數(shù)字化轉(zhuǎn)型工作的績效提升尤為關(guān)鍵，數(shù)字政府低績效地區(qū)需要切實(shí)提高政府的數(shù)字技術(shù)水平，重視數(shù)字技術(shù)的賦能作用，宣傳推廣數(shù)字服務(wù)的便利性，在擴(kuò)大數(shù)字服務(wù)普及范圍、充分釋放數(shù)字賦能價(jià)值優(yōu)勢的同時(shí)，面向數(shù)字弱勢群體進(jìn)行針對性的服務(wù)保障，從而有效提高數(shù)字政府的社會認(rèn)可度。

第三，健全數(shù)字政府制度支撐體系，為數(shù)字政府規(guī)范化管理與系統(tǒng)化運(yùn)行提供保障與制約。數(shù)字政府低績效地區(qū)大多尚未形成完善的數(shù)字政府政策法律體系，未能針對實(shí)踐工作進(jìn)行科學(xué)指導(dǎo)與合理規(guī)劃，在制度建設(shè)上的薄弱點(diǎn)突出。因此數(shù)字政府低績效地區(qū)需盡快推進(jìn)專門性政策法律的制定進(jìn)程?？蓞⒖紨?shù)字政府高績效地區(qū)的既有政策經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行政策學(xué)習(xí)，同時(shí)把握國家政策指引進(jìn)行戰(zhàn)略布局，為改善數(shù)字政府績效現(xiàn)狀提供有力支撐。

第四，階段化設(shè)置數(shù)字政府績效提升目標(biāo)，因地制宜進(jìn)行差異化資源投入。對于資源基礎(chǔ)較為薄弱的地區(qū)，集中注意力傾向在更具發(fā)展?jié)摿Φ馁Y源要素并對其進(jìn)行合理配置組合是短期內(nèi)打破數(shù)字政府績效困境的有力手段。因此數(shù)字政府低績效地區(qū)可以結(jié)合自身發(fā)展實(shí)際，在保證數(shù)字服務(wù)能力水平的基礎(chǔ)上，對影響數(shù)字政府建設(shè)成效的資源要素進(jìn)行優(yōu)先級排序，有針對性地選取構(gòu)成替代性關(guān)系的資源能力要素進(jìn)行組合發(fā)展，利用有限資源進(jìn)行價(jià)值最大化布局，同時(shí)在數(shù)字政府發(fā)展規(guī)劃上進(jìn)行階段性目標(biāo)設(shè)置，首要改善數(shù)字政府低績效問題，然后謀求政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的全面發(fā)展。

本研究也存在一定局限。其一，基于資源基礎(chǔ)理論，本研究在解釋變量的設(shè)置過程中進(jìn)行了一定的篩選，但影響數(shù)字政府績效問題的要素仍有較大的探索空間，如政府信息公開、開放政府?dāng)?shù)據(jù)等，有待在未來研究中納入更多條件變量進(jìn)行組態(tài)識別。其二，考慮到數(shù)據(jù)的權(quán)威性與可得性，本研究在時(shí)序維度上僅針對2019、2020年的數(shù)據(jù)進(jìn)行了分析研究，有待進(jìn)一步納入時(shí)間跨度更廣的數(shù)據(jù)進(jìn)行深入對比。其三，本研究參考fsQCA方法的比較優(yōu)勢進(jìn)行研究方法的選定，但該方法在案例解釋維度仍具有一定局限，有待結(jié)合聚類研究、偏差分析等分類研究方法進(jìn)一步檢驗(yàn)組態(tài)構(gòu)型結(jié)果的價(jià)值性。