耿依娜

一、問題的提出

改革開放以來，中國社會組織(1)本文的社會組織是指，在政府與企業(yè)之外，為公民提供社會服務(wù)或政治參與，具有非營利性、自治性、志愿性、公益性或互益性的機(jī)構(gòu)。參見王名：《社會組織概論》，中國社會出版社2010年版，第9頁。經(jīng)歷了從無到有、從一片空白到遍地開花的發(fā)展歷程。截至2022年3月，中國社會組織數(shù)量為89.1萬個(gè)，每萬人所擁有的社會組織大約為6.3個(gè)。(2)2022年4季度中國民政統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國共有社會組織約89.1萬個(gè)，其中，社團(tuán)37萬個(gè)、社會服務(wù)組織51.2萬個(gè)、基金會9321個(gè)。2021年5月公布的中國第七次人口普查數(shù)據(jù)是141178萬人。具體可查閱民政部網(wǎng)站https://www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/2022/202201qgsj.html.2023年3月15日查詢。有學(xué)者利用以往數(shù)據(jù)曾估算出2000年前后中國每萬人擁有的社會組織為1.45個(gè)。參見王名、劉國翰、何建宇：《中國社團(tuán)改革：從政府選擇到社會選擇》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2001年版，第105頁。中國社會組織的繁盛增長，不僅在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、擴(kuò)大就業(yè)方面釋放巨大潛能(3)據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前數(shù)量眾多的社會組織共吸納近1000萬從業(yè)人員，經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)達(dá)到3000億元。參見郁建興、王名主編：《社會組織管理》，科學(xué)出版社2019年版，前言第1頁。，而且在扶貧攻堅(jiān)、醫(yī)療保險(xiǎn)、教育環(huán)保、社會穩(wěn)定等方面亦發(fā)揮著不可替代的作用。社會組織參與公共事務(wù)、生產(chǎn)公共性，這既是社會組織的行動(dòng)原則和發(fā)展方向，也是中國社會公共性生產(chǎn)與再生產(chǎn)的主要標(biāo)識，還是中國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的重要環(huán)節(jié)。目前，學(xué)界對社會組織公共性生產(chǎn)的研究，主要從社會組織的場域環(huán)境〔1〕、類型規(guī)模〔2〕、治理結(jié)構(gòu)〔3〕、運(yùn)作機(jī)制〔4〕等方面入手，采取靜態(tài)—?jiǎng)討B(tài)、制度—結(jié)構(gòu)、行動(dòng)—策略等視角對社會組織公共性生產(chǎn)的發(fā)生機(jī)制、困境危機(jī)以及再生產(chǎn)途徑等進(jìn)行分析，取得了較為豐碩的成果。此外，社會組織屬性特征亦是學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)，學(xué)者們對中國社會組織屬性特征的獨(dú)特性質(zhì)、形成機(jī)理、影響作用等進(jìn)行了探討，在中國社會組織的獨(dú)立性〔5〕、自主性〔6〕、合法性〔7〕等方面提出了一些有見地的觀點(diǎn)。相較于社會組織的政策制度、行動(dòng)模式、治理結(jié)構(gòu)等要素直接作用于公共性生產(chǎn)，社會組織屬性特征對公共性生產(chǎn)的影響則是隱性且深遠(yuǎn)、復(fù)雜又多樣。目前有關(guān)兩者之間的關(guān)聯(lián)、互動(dòng)及影響的討論較為薄弱，相關(guān)研究亦囿于各自領(lǐng)域，未有多視角、整體性地分析討論。組織屬性特征與公共性同存于社會組織之內(nèi)、共現(xiàn)于組織行動(dòng)之中，且同受組織場域環(huán)境、組織治理結(jié)構(gòu)、組織行動(dòng)模式等因素的影響，但兩類性質(zhì)的特性、構(gòu)成機(jī)制、發(fā)展邏輯又有很大不同。社會組織特性形成之后，既有相對的穩(wěn)定性，又有絕對的變化性，而在社會組織場域中，這些屬性特征可能或促進(jìn)、或滯緩、或阻礙公共性的生產(chǎn)。目前中國仍處在社會轉(zhuǎn)型期，社會治理環(huán)境復(fù)雜多樣，社會組織載有普遍性的組織特征的同時(shí)，還有一些時(shí)代環(huán)境下形成的屬性特征。因此，中國社會組織顯著的屬性特征是什么？它們是如何影響公共性生產(chǎn)的？各種不同的組織屬性特征對公共性生產(chǎn)的影響表現(xiàn)、作用機(jī)理及未來走向又是怎樣的？這些是本文擬解決的主要問題。

二、公共性生產(chǎn)何以可能——一個(gè)初步的分析框架

本文將運(yùn)用公共性理論、場域理論、組織理論，并借鑒學(xué)界有關(guān)社會組織的公共性生產(chǎn)、屬性特征的研究成果，構(gòu)建一個(gè)初步的分析框架，以此來探討社會組織屬性特征如何影響公共性生產(chǎn)。具體如圖1所示。

社會組織公共性是指社會組織在維護(hù)組織成員利益、參與社會事務(wù)過程中所表現(xiàn)出的善的行為與理念?！?〕公共性非社會組織先天所有，而是在后天的組織行動(dòng)過程中逐漸展現(xiàn)出來的，是其理想化的價(jià)值目標(biāo)。由于社會組織類型多樣、涉及領(lǐng)域多重，其公共性具有從最弱意義上(或最低限度)到更強(qiáng)程度的譜系性特征?！?〕社會組織天然已有的社會性、組織性奠定了公共性生產(chǎn)的基石，其非營利性、互益性或公益性孕育了公共性生產(chǎn)的可能空間，而其自治性、自愿性則延伸出公共性生產(chǎn)的有無、強(qiáng)弱等多條進(jìn)路。

改革開放四十余年的社會組織發(fā)展過程，亦是其不斷生產(chǎn)與再生產(chǎn)公共性的過程。受轉(zhuǎn)型時(shí)期政治體制、經(jīng)濟(jì)形態(tài)、社會結(jié)構(gòu)等因素的影響及變遷，社會組織自身所形成的一些典型的本土化組織屬性特征對公共性生產(chǎn)產(chǎn)生了重要影響。改革開放伊始，初萌的社會組織即伴有某種“官民二重性”〔10〕，隨后無論是社會組織管理制度化、規(guī)范化的進(jìn)程加速，還是社會組織“去行政化”或加強(qiáng)黨建工作的同步進(jìn)行〔11〕，這一屬性特征始終相伴相隨。隨著政治經(jīng)濟(jì)改革的深入，社會組織內(nèi)部治理日漸完善、外部環(huán)境漸趨優(yōu)化，組織的自主性與合法性遂成為了現(xiàn)實(shí)發(fā)展和理論探討的焦點(diǎn)議題。就自主性而言，社會組織雖沒有完全意義上的獨(dú)立性，但會采取依附政治權(quán)力、去政治化、弱政治化等策略行動(dòng)發(fā)揮自主性〔12〕；就合法性而言，受當(dāng)前政治體制及政治運(yùn)行邏輯的影響，社會組織具有政治的、行政的、社會的及法律的多重合法性〔13〕?；仡櫘?dāng)代中國社會組織萌發(fā)、勃興、調(diào)整、繁盛的歷程，社會組織與政府的關(guān)系以及其自主性、獨(dú)立性、合法性，不僅是影響乃至決定其行為的主要因素，同時(shí)也是主導(dǎo)其公共性生產(chǎn)的關(guān)鍵要素。而這些屬性特征既有各自的特性、生成邏輯、運(yùn)行機(jī)制，同時(shí)也有一定的關(guān)聯(lián)性：官民二重性使得社會組織不具有完全的獨(dú)立性，從而采取各種策略行動(dòng)發(fā)揮自主性；未充分的獨(dú)立性、不完全的自主性，亦使得社會組織的合法性處于不完整境地；完整的合法性獲取難度大、只具有有限的合法性，又進(jìn)一步加重了社會組織對政治權(quán)力等其他社會主體的依賴，不易擁有自身的獨(dú)立性和自主性。

社會組織公共性的生產(chǎn)和組織屬性特征的形成皆是在組織場域中進(jìn)行，場域中的權(quán)力結(jié)構(gòu)、行動(dòng)主體、行動(dòng)邏輯等亦形塑著兩方面的發(fā)展。在當(dāng)前的治理場域中，權(quán)力結(jié)構(gòu)中的主導(dǎo)性力量是政治權(quán)力，政治權(quán)力內(nèi)部亦可再分為政治的、行政的、中央的、地方的等各種權(quán)力子系統(tǒng)，而企業(yè)、媒體、民眾等社會主體也是場域中的社會權(quán)力來源。不同社會組織屬性特征因其運(yùn)行機(jī)制、行動(dòng)邏輯以及涉及的行動(dòng)主體不同，其對公共性的生產(chǎn)又形成了一個(gè)個(gè)子場域，而在子場域中，這些社會組織屬性特征以自己的方式衍生或分離公共性的生產(chǎn)。

本文從社會組織公共性與組織屬性特征的總體關(guān)系出發(fā)，圍繞著中國社會組織的三個(gè)典型特征——官民二重性、不完全自主性、有限合法性，系統(tǒng)分析其對公共性生產(chǎn)的影響表現(xiàn)、作用機(jī)理及未來走向，以此展現(xiàn)中國社會組織屬性特征影響公共性生產(chǎn)的整體圖景及內(nèi)在邏輯，為中國社會組織的屬性特征研究、公共性生產(chǎn)研究提供有益的補(bǔ)充，也為中國社會組織良性、有序、高質(zhì)量發(fā)展提供可借鑒的政策建議和發(fā)展方向。

圖1 中國社會組織屬性特征對公共性生產(chǎn)的影響機(jī)理的分析框架

三、社會組織的“官民二重性”對公共性生產(chǎn)的影響：分立與共生

受時(shí)代環(huán)境和體制機(jī)制的影響，中國社會組織成立之初，因?yàn)榕c體制的密切聯(lián)系而帶上了“官”的色彩，同時(shí)也因?yàn)樯鐣D(zhuǎn)型期的日趨復(fù)雜，新型社會組織的不斷涌現(xiàn)，現(xiàn)實(shí)中官辦、半官辦、民辦的社會組織皆而有之，社會組織的“官”“民”成分亦都共存。這種“官民二重性”使得“官”的公共性和“民”的公共性分立又共生于社會組織之中。

中國社會組織的“官民二重性”特征是逐步形成的。新中國初期，新政權(quán)對舊式社團(tuán)組織進(jìn)行清理整頓，建立了帶有官方性質(zhì)的人民團(tuán)體和新式社團(tuán)。改革開放之初，早年的官辦社團(tuán)首先恢復(fù)，其次是政府部門、事業(yè)單位中分化出眾多的社團(tuán)組織，這些組織天然地具有“官”的色彩?！?4〕隨著政府賦權(quán)、社會力量日漸活躍，民辦的組織層出不窮，原先官辦、半官辦的社會組織也不斷地釋放發(fā)展沖動(dòng)和擴(kuò)張動(dòng)力，社會組織“民”或“私”的色彩日漸濃厚。1989年《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》(以下簡稱《條例》)的頒布，將“官”“民”特征制度化?！稐l例》規(guī)定，社會團(tuán)體的成立除了擁有一定的資金、場地、人員以及章程外，還須有“業(yè)務(wù)主管單位”(一般為政府部門)擔(dān)負(fù)起指導(dǎo)功能。業(yè)務(wù)主管單位和民政登記部門成為社團(tuán)的兩個(gè)管理部門。1998年出臺的新《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》進(jìn)一步加強(qiáng)了“雙重管理”“對口管理”等制度。社會組織為了登記注冊及生存發(fā)展，在人事安排、資源獲取以及治理結(jié)構(gòu)等方面更多地依賴政治權(quán)力，從而具備了程度不一的“官”的色彩。隨著社會轉(zhuǎn)型的加速、新型社團(tuán)的出現(xiàn)，社會組織的資源獲取渠道越來越多元化，代表新型利益群體的社會組織形態(tài)越來越多樣化，其本身的民間性和社會性也越發(fā)明顯。進(jìn)入21世紀(jì)，雙重管理體制因其設(shè)置了業(yè)務(wù)主管單位，以及造成社會組織的身份差異受到多方呼吁要進(jìn)行調(diào)整。〔15〕政府開始允許一些社會管理制度創(chuàng)新，如部分類型的社會組織可采取直接登記制度(4)十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要“重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織，成立時(shí)直接依法申請登記”。隨后，民政部正式宣布從2014年4月1日起對四類社會組織實(shí)施直接登記，有些省市地區(qū)開始試點(diǎn)，但社會組織管理?xiàng)l例中有關(guān)業(yè)務(wù)主管單位的規(guī)定并未修改。，城市基層的社會組織可到社區(qū)備案(5)隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，大量城市社區(qū)社會組織不斷涌現(xiàn)。為加強(qiáng)對這些社區(qū)社會組織的管理，同時(shí)也滿足民間結(jié)社的需求，最早是2003年青島市發(fā)布《青島市民間組織管理局關(guān)于建立社會團(tuán)體登記工作備案制度的通知》，開始實(shí)行社區(qū)社會組織備案制度，產(chǎn)生了較大的示范效應(yīng)。等。這些制度創(chuàng)新拓展了社會組織發(fā)展的新空間與新形態(tài)，也使得政社關(guān)系呈現(xiàn)出更加復(fù)雜態(tài)勢，但總體上，政府主導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)的地位始終未變。(6)中央對于政社關(guān)系處于一個(gè)不斷探索認(rèn)知的過程，從政府對于社會的職責(zé)的官方表述可見一斑。2004年，中央首次提出“政府負(fù)責(zé)”的社會管理格局；2012年，黨的十八大報(bào)告指出，“在現(xiàn)代社會管理體制中要發(fā)揮政府負(fù)責(zé)作用”；十八屆三中全會則強(qiáng)調(diào)，在創(chuàng)新社會治理的過程中，要“發(fā)揮政府主導(dǎo)作用”；2017年黨的十九大報(bào)告則又重新回歸“負(fù)責(zé)”，即“在完善社會治理體制中，發(fā)揮政府負(fù)責(zé)作用”。這種從政府“負(fù)責(zé)”與“主導(dǎo)”間的變化體現(xiàn)了對政府社會管理職能的理性反思。參見陳鵬：《中國社會治理40年：回顧與前瞻》，《北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會科學(xué)版)2018年第6期。尤其是黨的十九大報(bào)告中提出了“黨全面領(lǐng)導(dǎo)”的原則，社會組織去行政化的同時(shí)，黨建工作逐步加強(qiáng)。未來，中國社會組織的“官民二重性”依然長期存在。

“官民二重性”使得社會組織在參與公共事務(wù)時(shí)，其行為會帶有兩種特性——行政性(或官僚性)和民間性(或社會性)，這可能生產(chǎn)出兩種公共性形態(tài)——“官”的公共性與“民”的公共性。這兩種公共性形態(tài)原先是指代東方社會(中日等國)從傳統(tǒng)社會以政府(官)為中心的公共性向現(xiàn)代社會以民間(市民或私人)為中心的公共性。〔16〕“官”的公共性是國家(政府)作為公共性生產(chǎn)主體，以政治目標(biāo)和社會整體利益為目標(biāo)；“民”的公共性則是私人、私力集結(jié)而成為公共，以群體利益或團(tuán)體利益為目標(biāo)?，F(xiàn)實(shí)中，社會組織“官”的公共性表現(xiàn)為：社會組織的宗旨將政治性目標(biāo)與社會性目標(biāo)并列；政治任務(wù)的完成、政治符號的輸出、政治價(jià)值觀的傳遞成為社會組織的政治性職能。社會組織“民”的公共性則表現(xiàn)為，汲取社會多種資源、表達(dá)社會群體利益、實(shí)現(xiàn)群體行動(dòng)目標(biāo)以及傳遞多元價(jià)值理念等。若以社會組織的官辦、民辦性質(zhì)與“官”“民”兩種公共性進(jìn)行組合，可以分離出不同類型社會組織的公共性發(fā)展?fàn)顩r(如表1所示)。相較而言，在當(dāng)下中國，官辦社會組織“官”的公共性更強(qiáng)些，民辦社會組織“民”的公共性更強(qiáng)些，而半官半民社會組織的公共性則在二者之間流動(dòng)。此外，近些年一些民辦的樞紐型社會組織中，亦有同時(shí)出現(xiàn)“官”的公共性和“民”的公共性雙強(qiáng)的狀態(tài)。

表1 社會組織的“官民”屬性與公共性生產(chǎn)

在當(dāng)前的政治社會環(huán)境中，社會組織自身生產(chǎn)出“官”的公共性是社會組織對所處環(huán)境的一種主動(dòng)調(diào)適。“官”的公共性賦予了社會組織政治合法性和一定的自主性，社會組織可以借此從政治權(quán)力處獲取更多的資源支持、權(quán)力空間和政治背書，這有助于社會組織的發(fā)展和公共性的生產(chǎn)。而且，從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)交易成本的“自組織成本”與“官方組織成本”的角度來看，社會組織的“官民二重性”是政府、社會組織、組織成員三方之間達(dá)成一種正和博弈狀態(tài)的理性選擇?！?7〕社會組織的“官方性”降低了個(gè)人組成社會團(tuán)體的成本，“民間性”則使得政府在社會管理中節(jié)約了大量的行政管理成本。

但也應(yīng)注意，社會組織的“官民二重性”以及雙重公共性形態(tài)給社會組織發(fā)展充分、完整的公共性也造成了一些負(fù)面影響。由于社會組織同時(shí)受到“行政機(jī)制”和“自治機(jī)制”的“雙重支配”，中國社會組織的活動(dòng)領(lǐng)域大多是政府和社會共同認(rèn)可的“交叉地帶”。這使得社會組織帶有雙重性格特征和行為方式。此外，“官民二重性”是政府、社會組織和組織成員三方正和博弈的結(jié)果，這一結(jié)果也有可能蛻變?yōu)橐环N拋卻了公共利益的、變了形的正和博弈，即某種官民的“利益共謀”。有些地方政府把社會組織作為政府官員的退休部門或冗雜人員的安置部門，或借其謀取經(jīng)濟(jì)利益，或?qū)⑵滢D(zhuǎn)變?yōu)樽陨淼男〗饚臁６鐣M織為了從政府獲取政治支持、法律認(rèn)可或資源福利，也會主動(dòng)迎合某些地方政府需求，滿足某些官員的不當(dāng)要求。〔18〕官民的“利益共謀”謀取了雙方各自需求的私利，但卻損害了公共利益。

未來，中國社會組織“官民二重性”的特征還會長期存在，社會組織公共性生產(chǎn)中的“官”的公共性與“民”的公共性兩種形態(tài)亦會共存。為此，社會組織可以努力發(fā)揚(yáng)“官”“民”公共性的共性面向，如同享基本的政治共識、同處政治共同體內(nèi)、同為基層民眾利益；同時(shí)也合理運(yùn)用其官方性和民間性的特征，平衡好“官”的公共性與“民”的公共性的協(xié)同生產(chǎn)，共同推動(dòng)社會組織向著共同性、公益性和公共性的方向行進(jìn)。

四、社會組織的不完全自主性對公共性生產(chǎn)的影響：動(dòng)力與阻力

中國社會組織并不具備西方學(xué)界對社會組織定義的獨(dú)立性，但現(xiàn)實(shí)中有大量的社會組織雖未獨(dú)立但依然能夠自主地進(jìn)入社會服務(wù)、政治參與等領(lǐng)域。在具體的組織場域下，中國社會組織的不完全自主性既有可能推動(dòng)也有可能阻礙公共性的生產(chǎn)。

學(xué)界用獨(dú)立性(independence)和自主性(autonomy)來區(qū)分中國社會組織的多重屬性特征?！?9〕相較而言，社會組織的獨(dú)立性體現(xiàn)的是政府與社會組織的權(quán)利邊界問題，較多側(cè)重于組織得以存在的制度基礎(chǔ)和物質(zhì)基礎(chǔ)，如法律合法性、經(jīng)濟(jì)資源、社會資本、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)等。社會組織的自主性更強(qiáng)調(diào)組織的自我管理(self-government)和自我決定(self-determinate)，即按照組織自身的意愿行動(dòng)，以達(dá)成組織的具體目標(biāo)。實(shí)踐中，社會組織會利用具體組織場域的條件、行動(dòng)者關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等，采取各式策略性行動(dòng)，發(fā)揮組織動(dòng)能、展現(xiàn)組織意愿、實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。我們把社會組織這種不獨(dú)立但有一定的自主能力，稱為不完全自主性。

中國社會組織各式的不完全自主性，因?qū)嵤╊I(lǐng)域、策略方式以及性質(zhì)的不同，使得公共性生產(chǎn)的狀況有較大差異。社會組織參與公共事務(wù)的活動(dòng)領(lǐng)域大致可分為社會服務(wù)和政治參與。社會服務(wù)是近些年來社會組織發(fā)展較快的領(lǐng)域，也是政府較為重視并選擇性地采取孵化培育、政府購買、稅收減免等措施支持社會組織發(fā)展的領(lǐng)域。在這一領(lǐng)域，社會組織運(yùn)用依附式自主、博弈式自主或合作式自主等方式，為社會民眾提供從公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品到私人產(chǎn)品等不同類型的社會服務(wù)。依附式自主表現(xiàn)為社會組織依附于政治權(quán)力，在政治權(quán)力主導(dǎo)的地域、政策主張的范圍內(nèi)，承接、提供政府著重發(fā)展的社會服務(wù)產(chǎn)品。合作式自主是社會組織與地方政府形成以契約為基礎(chǔ)的合作伙伴關(guān)系，提供社會服務(wù)產(chǎn)品。博弈式自主則是指社會組織采取更為靈活、情景式的策略參與社會服務(wù)，這類社會組織與政府的關(guān)系呈現(xiàn)出合作式博弈或者非合作式博弈。在政治參與領(lǐng)域，社會組織以依附式自主、利益集團(tuán)式自主或批判式自主參與公共政策倡導(dǎo)、公民權(quán)益維護(hù)等行動(dòng)。有的社會組織以“去政治化”“弱政治化”等方式淡化政治色彩、回避政治議題，在政治權(quán)力能夠容納及劃定的領(lǐng)域范圍內(nèi)行動(dòng)；有的社會組織以一種“被邀請”的方式進(jìn)行政治參與，如參與黨政部門制定相關(guān)政策、公益服務(wù)項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)的起草、有關(guān)社會發(fā)展的意見征求會等〔20〕；有的社會組織則以利益集團(tuán)的模式進(jìn)行自主行動(dòng)，為地方性利益、群體性利益進(jìn)行政策游說；有的社會組織則以公共批判的方式監(jiān)督公權(quán)力，表達(dá)公民政治訴求、維護(hù)公民權(quán)利等。相較而言，社會組織在政治參與領(lǐng)域的行動(dòng)要比社會服務(wù)領(lǐng)域需具備更強(qiáng)的自主性和更為靈活的自主策略。

應(yīng)注意的是，社會組織自主性與靈活程度的強(qiáng)弱并非與公共性呈正相關(guān)關(guān)系。社會組織具有自主性，意味著其是自由意志的積極行動(dòng)者，如同其他社會行動(dòng)主體一樣，會尋求自身的組織利益，這使其自主性呈現(xiàn)出牟利性和公益性兩種樣態(tài)。如果社會組織的自主策略用以謀取組織自身的“私利”或個(gè)人的“私利”，或者與政府等其他社會主體“合謀”牟利，這類社會組織的自主性就會背離甚至吞噬其公共性。反之，如果社會組織在具體的組織環(huán)境中，積極運(yùn)用各種策略行動(dòng)施展其自主性，以實(shí)現(xiàn)組織的良性運(yùn)轉(zhuǎn)和公益目標(biāo)，其自主性則會促進(jìn)公共性的生產(chǎn)(具體見圖2)。概言之，社會組織的自主性是生產(chǎn)公共性的必要條件而非充要條件；一個(gè)能持續(xù)地生產(chǎn)公共性的社會組織肯定是具有自主性的，但具有自主性的社會組織并不一定就能生產(chǎn)公共性。

總體而言，社會組織的自主性與公共性生產(chǎn)之間存在著張力。當(dāng)社會組織有了獨(dú)立性和自主性之后，若要持續(xù)地生產(chǎn)公共性，還需多個(gè)條件的支撐，如組織宗旨的持續(xù)維護(hù)、組織運(yùn)作的良好進(jìn)行以及組織環(huán)境中法律制度的扶持保障等。當(dāng)前，多數(shù)社會組織是在非完全獨(dú)立的情況下發(fā)揮其自主性，這使得自主性策略的實(shí)施具有一定的偶然性和場景性，需依賴特定的組織領(lǐng)袖、組織資源以及組織環(huán)境等多種要素的組合才能達(dá)成其行動(dòng)目標(biāo)，有可能導(dǎo)致這些社會組織公共性的生產(chǎn)具有不確定性或非持續(xù)性的特征。而社會組織實(shí)施各種策略獲取自主性的同時(shí)，也有可能產(chǎn)生逐利化、市場化、商業(yè)化等公共性異化的現(xiàn)象。政府在未能賦予社會組織完全的獨(dú)立性、自主性的狀況下，也會通過家長制、運(yùn)動(dòng)式治理等非制度化手段來規(guī)制社會組織。這使得雙方較易陷入一種拉鋸、博弈的關(guān)系狀態(tài)中，亦會影響到社會組織的長遠(yuǎn)發(fā)展以及國家—社會關(guān)系的良性互動(dòng)。

五、社會組織的有限合法性對公共性生產(chǎn)的影響：坦途與曲徑

社會組織的合法性(7)本文的“合法性”是指legitimacy，“合法律性”是指legality。一般是指社會組織的權(quán)威結(jié)構(gòu)被承認(rèn)、支持和服從?！?1〕在中國現(xiàn)實(shí)的組織場域中，由于社會組織所處的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境以及涉及多個(gè)利益主體，一些社會組織除具備合法律性進(jìn)行活動(dòng)外，還有一些社會組織雖“不合法(法律)”，但因具有社會合法性、行政合法性或政治合法性等，亦會參與公共活動(dòng)。這些社會組織以一種有限合法性的狀態(tài)參與社會事務(wù)，其生產(chǎn)公共性之路可能是坦途，也可能是曲徑。

組織理論家霍華德(Howard E.)提出了組織的認(rèn)知性合法性(cognitive legitimacy)與社會政治性的合法性(sociopolitical legitimacy)，前者指新生組織被當(dāng)作環(huán)境中的正常產(chǎn)物而被接受，后者則指新生組織的正當(dāng)性被政府、風(fēng)險(xiǎn)投資家、意見領(lǐng)袖、一般公眾等組織外的社會主體所認(rèn)可。〔22〕據(jù)此，有學(xué)者將社會組織的合法性分為內(nèi)部合法性和外部合法性?！?3〕內(nèi)部合法性是指合法性的內(nèi)部資源是來自于組織成員對權(quán)威結(jié)構(gòu)的承認(rèn)、支持和服從。(8)這里“組織內(nèi)的權(quán)威結(jié)構(gòu)”類似于韋伯意義上的權(quán)威，即社會組織內(nèi)部的權(quán)力及與權(quán)力安排的相關(guān)制度；組織成員對組織內(nèi)權(quán)威結(jié)構(gòu)的承認(rèn)、支持和服從，意味著組織理性原則成功地嵌入進(jìn)成員的個(gè)人理性中，組織理性與個(gè)人理性擁有一致性關(guān)聯(lián)。參見趙孟營：《論組織理性》，《社會學(xué)研究》2002年第4期。外部合法性主要指社會組織合法性的外部資源是來自于組織外部的社會主體對社會組織的承認(rèn)、支持和服從。在當(dāng)下中國的社會組織場域中，對社會組織表達(dá)承認(rèn)的社會主體有國家、政府部門及其代表人物、事業(yè)單位、企業(yè)、社會團(tuán)體以及公民個(gè)體等。這些社會主體賦予社會組織的合法性是其開展公共活動(dòng)的基礎(chǔ)。為此，社會組織的外部合法性可進(jìn)一步劃分為法律合法性、社會合法性、行政合法性和政治合法性。〔24〕一是法律合法性。有些社會組織是直接依照法律程序進(jìn)行登記或備案，這類組織首先具有了法律程序上承認(rèn)的合法性——法律合法性。二是社會合法性。有些社會組織結(jié)社是遵從往昔的社會風(fēng)俗、地方性規(guī)范或者是公民之間的自愿結(jié)社，如鄉(xiāng)村中具有地方性、民俗性的民間社團(tuán)，以及城鎮(zhèn)市民中的俱樂部、聯(lián)誼會、協(xié)會等。這類社會組織有的并未正式登記注冊或備案，但在組織延續(xù)期間獲得了組織成員或地方民眾的承認(rèn)，即具有了社會合法性。三是行政合法性。社會組織在擁有法律合法性之前，須得到業(yè)務(wù)主管單位的承認(rèn)，或者有政府部門的認(rèn)可(掛靠、儀式、符號)、政府官員的支持(任職、出席活動(dòng))等，即社會組織在運(yùn)作中圍繞著官僚體制的程序或慣例而進(jìn)行，借此獲得的合法性即為行政合法性。四是政治合法性。有的社會組織承擔(dān)著一些與政治密切關(guān)聯(lián)的任務(wù)、職責(zé)或事務(wù)，或表達(dá)政治正確的價(jià)值觀念，這類社會組織雖未有正式的法律身份，但因其行動(dòng)或理念符合政治意識形態(tài)，為政治權(quán)力所承認(rèn)，即具有了政治合法性。無論社會組織擁有哪種合法性，則表明該組織已被某些社會主體所接受，擁有了最弱意義上的公共性。但應(yīng)注意的是，當(dāng)社會組織只是具備某種或某些種合法性時(shí)，仍然是處于一種有限合法性的狀態(tài)，只有全部具備內(nèi)部合法性和外部合法性時(shí)，才達(dá)到一種充分完整的合法性境地。簡而言之，具備了完整合法性的社會組織肯定具有較強(qiáng)的公共性；但擁有較強(qiáng)公共性的社會組織，則并非具備了完整的合法性。

現(xiàn)實(shí)中，每種合法性對于社會組織公共性生產(chǎn)的影響途徑略有不同。依據(jù)社會組織的內(nèi)外合法性以及社會組織公共性的生產(chǎn)特征，可以梳理出上述合法性類型的社會組織公共性的生產(chǎn)途徑(具體見表2)。需要說明的是，社會組織的內(nèi)部合法性一般是在組織誕生時(shí)既已具備，在其后天的組織發(fā)展中，可能會面臨內(nèi)部合法性危機(jī)，這種合法性危機(jī)的解決主要涉及社會組織的內(nèi)部治理，且一個(gè)社會組織如果不能有效解決內(nèi)部權(quán)威結(jié)構(gòu)的合法性，這個(gè)組織離解體也就不遠(yuǎn)了。這一問題并非本文討論的重點(diǎn)，本文將著重分析不同類型的組織外部合法性，厘清各類型的外部合法性對社會組織公共性生產(chǎn)的影響及發(fā)展方向。

表2 社會組織的合法性與公共性生產(chǎn)

相較而言，法律合法性是合法性體系中的核心，也是社會組織生產(chǎn)公共性的壓艙石。隨著中國社會組織管理制度的完善，只有在民政部門登記注冊的社會組織，才有資格在稅費(fèi)減免、資源獲取等方面擁有權(quán)利，才能在政府購買服務(wù)、參政議政等方面擁有合法地位。因此，擁有法律合法性的社會組織，在生產(chǎn)公共性時(shí)應(yīng)注重利用合法地位，不斷擴(kuò)展社會影響力以增強(qiáng)社會合法性，同時(shí)注意保有穩(wěn)定的行政合法性及政治合法性。

社會合法性是一種實(shí)質(zhì)合法性，它要求社會組織在其活動(dòng)場域中擁有相關(guān)利益主體的認(rèn)可，是社會組織生產(chǎn)公共性的社會性基礎(chǔ)。一般而言，社會組織的社會合法性來源于三個(gè)方面：具有一定的地方性；能夠維護(hù)地方性利益；擁有某地民眾共同認(rèn)可的規(guī)則或理念。〔25〕現(xiàn)實(shí)中，有些社會組織在社會服務(wù)、政治參與等方面獲得了良好的社會認(rèn)同及社會聲譽(yù)，但在法律上仍是“非法”的。在當(dāng)前以雙重管理制度為主的社會治理環(huán)境下，社會組織的合法登記不僅是一種剛性要求，而且是社會組織更大活動(dòng)空間的法律保障。為此，這類社會組織獲得社會合法性后，應(yīng)努力獲取法律合法性，兼有穩(wěn)定的行政合法性和政治合法性。唯如此，才能有助于社會組織公共性的持續(xù)生產(chǎn)。

行政合法性是合法性體系中的形式合法性，有助于開拓社會組織公共性的生產(chǎn)空間。對于單位內(nèi)部的社團(tuán)來說，單位的接納以及單位領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可，就是對社團(tuán)賦予了行政合法性，而社團(tuán)也可利用單位資源達(dá)成組織目標(biāo)。對于草根組織而言，與政府機(jī)構(gòu)合作、政府官員參與或任職都會給組織及其行動(dòng)帶來行政合法性。行政合法性可以助力社會組織擁有法律身份，解決合法注冊時(shí)的業(yè)務(wù)主管單位等程序性問題；但同時(shí)，行政合法性也易將社會組織蛻化為行政組織或行政組織的末梢機(jī)構(gòu)。為此，擁有行政合法性的社會組織，應(yīng)努力將行政合法性拓展為法律合法性，保持自身各類合法性的平衡與完整，從而獲得更為廣闊的公共性生產(chǎn)空間。

政治合法性是合法性體系中的實(shí)質(zhì)合法性，在當(dāng)下中國的政治體系中，政治合法性無論是對于發(fā)展充分的合法性還是對于生產(chǎn)公共性而言，都具有主導(dǎo)性的影響。相較于擁有社會合法性的社會組織，具有政治合法性的社會組織在尋找業(yè)務(wù)主管單位時(shí)，具有更大的可能性與便捷性。而且，擁有政治合法性的社會組織在獲取政府資源支持、取得政治背書、擁有權(quán)力空間方面也更具優(yōu)勢。然而，社會組織的政治合法性對于其公共性的生產(chǎn)又具有兩面性：借助政治合法性，社會組織有可能獲取上文所提及的種種益處；但同時(shí)，也可能會出現(xiàn)政治合法性對其他合法性形成壓力，擠壓侵占其他合法性的空間，使得社會組織在生產(chǎn)公共性的過程中，政治性覆蓋了公共性，生產(chǎn)出不完整、不充分的公共性。擁有政治合法性的社會組織，應(yīng)以此為基礎(chǔ)，努力獲取法律合法性和行政合法性，不斷增強(qiáng)社會合法性，才會有更強(qiáng)的公共性生產(chǎn)動(dòng)力。

六、余論

社會組織公共性的生產(chǎn)受組織內(nèi)外部多方力量、多種因素的合力影響，其中，社會組織屬性特征的影響是隱性且深遠(yuǎn)的。目前中國仍處于社會轉(zhuǎn)型期，社會組織類型多樣、活動(dòng)領(lǐng)域多重、運(yùn)行空間的治理模式各異，但官民二重性、不完全自主性、有限合法性仍是當(dāng)前社會組織最主要的屬性特征。這些屬性特征中的“官”“民”屬性的平衡、自主策略行動(dòng)的公益性取向、各類合法性的完整化趨勢等，將不斷構(gòu)筑并衍生出有利于公共性生產(chǎn)的條件及境況；而屬性特征中的“官”“民”屬性的失調(diào)，自主策略行動(dòng)向自利性方向膨脹，各類合法性處于相互割據(jù)、各自為政的狀態(tài)，則有可能阻礙或分離公共性的生產(chǎn)。此外，這些屬性特征是社會組織在制度環(huán)境下、組織場域中以及與其他社會主體互動(dòng)中逐漸形成的，彼此依存、相互影響；而社會組織持續(xù)生產(chǎn)公共性的過程，亦會再調(diào)整、再形塑社會組織的屬性特征。未來，政府在出臺有關(guān)社會組織宏觀政策、管理體制機(jī)制、法治保障措施等推動(dòng)社會組織公共性生產(chǎn)時(shí)，應(yīng)注意培育、調(diào)節(jié)、完善社會組織的屬性特征；社會組織則應(yīng)盡力消減其屬性特征中的不利導(dǎo)向，充分發(fā)揮其有利面向，持續(xù)生產(chǎn)公共性。目前中國的社會治理、社會建設(shè)正處于大轉(zhuǎn)型、大發(fā)展時(shí)期，社會組織行動(dòng)領(lǐng)域的新現(xiàn)象、新問題層出不窮，有關(guān)社會組織公共性生產(chǎn)、社會組織屬性特征的研究不僅要借鑒傳統(tǒng)的公共性理論、組織理論，還要運(yùn)用制度主義、場域理論、自主性理論、合法性理論等來研究相關(guān)議題；同時(shí)，相關(guān)研究亦可以在組織場域中，將整體與局部結(jié)合、動(dòng)態(tài)與靜態(tài)結(jié)合、行動(dòng)與過程結(jié)合等多視角來分析社會組織屬性特征對公共性生產(chǎn)的影響。隨著本領(lǐng)域研究的不斷深入，從中概括出的中國社會組織的屬性特征形成與公共性生產(chǎn)的發(fā)展規(guī)律、發(fā)生機(jī)制及演變邏輯，提煉出的具有普遍性的理論資源和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，將有助于推動(dòng)社會組織良性發(fā)展，擔(dān)負(fù)起將社會有序化、組織化、自治化的功能與責(zé)任，在國家治理體系及治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮自身功能，持續(xù)地再生產(chǎn)公共性。