王 緒 王 敏

一、問題的提出

提升政府治理效能是政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。黨的領(lǐng)導(dǎo)作為中國特色社會(huì)主義制度最大的優(yōu)勢(shì)，其作用的發(fā)揮是政府治理效能實(shí)現(xiàn)的制勝密碼。沿著這一邏輯基點(diǎn)，學(xué)界對(duì)這一轉(zhuǎn)化的發(fā)生邏輯和運(yùn)行機(jī)理進(jìn)行了深入分析，既有從中國共產(chǎn)黨“自主性政黨”的獨(dú)特屬性〔1〕、“政黨中心”的復(fù)合治理模式〔2〕等方面研究黨的領(lǐng)導(dǎo)作為“最大優(yōu)勢(shì)”的發(fā)生邏輯，又有從黨政復(fù)合體制的組織結(jié)構(gòu)視角〔3〕、“引領(lǐng)—整合—互動(dòng)”的治理功能視角〔4〕、“政治勢(shì)能”〔5〕以及“整體性治理”〔6〕的運(yùn)行機(jī)制視角等角度探討黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的實(shí)現(xiàn)機(jī)理。盡管這些分析加深了人們對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的認(rèn)知和了解，但他們大多著眼于宏觀層面的靜態(tài)分析，而政府治理效能作為政府治理的績效輸出，既體現(xiàn)了治理結(jié)果與治理能力的結(jié)合，也彰顯了制度結(jié)構(gòu)與行為過程的統(tǒng)一，因此難以對(duì)其內(nèi)在的結(jié)構(gòu)性因素和能動(dòng)性過程進(jìn)行全面而深入的解釋。

隨著數(shù)字化時(shí)代的到來，數(shù)字化、智能化是新時(shí)代政府治理的主線，是驅(qū)動(dòng)政府治理變革的關(guān)鍵。數(shù)字政府建設(shè)是以數(shù)字化創(chuàng)新政府治理理念和方式，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，建構(gòu)協(xié)同高效的政府?dāng)?shù)字化履職體系，提升跨層級(jí)、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理和服務(wù)能力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)智能化、協(xié)同化、高效性的政府運(yùn)行狀態(tài)。換言之，作為一種治理結(jié)果，數(shù)字政府建設(shè)必然帶來政府治理體系和治理能力的提升，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)治理效能的釋放；作為一種治理過程，通過數(shù)字技術(shù)的運(yùn)用驅(qū)動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變、制度創(chuàng)新和行為優(yōu)化，進(jìn)而化解傳統(tǒng)政府治理行為的碎片化、裂解性和低效性是數(shù)字政府的基本建設(shè)模式。其中，數(shù)字技術(shù)如何驅(qū)動(dòng)政府行為模式的優(yōu)化，或者政府如何采用數(shù)字技術(shù)以更好地履行職能是本文考察的重點(diǎn)問題。然而，無論是理論層面還實(shí)踐層面，數(shù)字技術(shù)與政府體系間都存在內(nèi)在張力，無法通過政府的自致性變革化解矛盾，需要借助外力的強(qiáng)制作用實(shí)現(xiàn)二者的結(jié)構(gòu)和功能的均衡。

數(shù)字政府建設(shè)作為黨中央、國務(wù)院全面貫徹網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國戰(zhàn)略的重大部署，堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是其居于首位的基本原則。《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》著重強(qiáng)調(diào)，“把黨的政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為數(shù)字政府建設(shè)的強(qiáng)大動(dòng)力和堅(jiān)強(qiáng)保障，確保數(shù)字政府建設(shè)重大決策部署貫徹落實(shí)”〔7〕。由此，黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮是數(shù)字政府建設(shè)的根本保障，數(shù)字政府建設(shè)以政府治理效能的提升為導(dǎo)向，即是說數(shù)字政府建設(shè)為探討黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為政府治理效能的實(shí)現(xiàn)機(jī)制和內(nèi)在機(jī)理提供了思考的空間。

二、“組織—技術(shù)”互動(dòng)：黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為政府治理效能的一個(gè)理論框架

政黨最本質(zhì)的屬性是一種政治組織，因此組織研究應(yīng)該是政黨研究的首要視角〔8〕。從組織學(xué)的視角出發(fā)最經(jīng)典的分析路徑是“組織不僅僅是技術(shù)需要的產(chǎn)物，而且是制度環(huán)境的產(chǎn)物”〔9〕，外部的制度環(huán)境通過對(duì)組織的內(nèi)部治理、結(jié)構(gòu)及其戰(zhàn)略的影響和塑造實(shí)現(xiàn)組織效率和合法性的統(tǒng)一?；诖怂伎?，信息化時(shí)代黨的領(lǐng)導(dǎo)下政府治理效能的實(shí)現(xiàn)既在數(shù)字化的技術(shù)環(huán)境中施展，又在黨政體制的制度結(jié)構(gòu)中得以實(shí)施。

(一)組織技術(shù)關(guān)系理論

信息技術(shù)在政府治理中的應(yīng)用及其治理效能越來越成為理論界所關(guān)注的重點(diǎn)話題，最核心的觀點(diǎn)集中體現(xiàn)在技術(shù)與組織的關(guān)系上，經(jīng)過了“技術(shù)決定論”“技術(shù)結(jié)構(gòu)化理論”“互構(gòu)論”的理論演變過程〔10〕。技術(shù)決定論將技術(shù)看做一種剛性結(jié)構(gòu)，其引入組織后會(huì)導(dǎo)致制度變遷并重塑組織結(jié)構(gòu)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)整體治理績效的可預(yù)見性結(jié)果。技術(shù)結(jié)構(gòu)化理論從技術(shù)的社會(huì)性和對(duì)象屬性出發(fā)，將技術(shù)、行動(dòng)者和組織結(jié)構(gòu)融為一個(gè)框架，強(qiáng)調(diào)技術(shù)作為組織結(jié)構(gòu)變遷和行動(dòng)領(lǐng)域結(jié)構(gòu)化過程的“觸發(fā)器”〔11〕，以及從技術(shù)的物質(zhì)性和社會(huì)性兩重性出發(fā)，強(qiáng)調(diào)技術(shù)與組織的關(guān)系是行動(dòng)者與技術(shù)的互動(dòng)和制度特征的影響與反向強(qiáng)化的結(jié)構(gòu)化過程〔12〕。然而，結(jié)構(gòu)內(nèi)視角自我封閉的解釋模型，既忽視了技術(shù)的應(yīng)用環(huán)境，僅僅從行動(dòng)者的認(rèn)知層面解釋結(jié)構(gòu)的變遷，也忽視了解釋框架中的關(guān)鍵因素，因而不能獲得技術(shù)與組織關(guān)系的內(nèi)在機(jī)制。

實(shí)際上，技術(shù)在發(fā)揮作用的制度環(huán)境中具有內(nèi)生性的特征，在被設(shè)計(jì)和應(yīng)用中不斷發(fā)生改變?；诖耍啞し纪?Jane E.Fountain)提出了“技術(shù)執(zhí)行”(technologyenactment)〔13〕的分析框架，認(rèn)為技術(shù)的物質(zhì)構(gòu)件僅代表一種潛在的能力，只有智力結(jié)構(gòu)把它整合到組織結(jié)構(gòu)以及運(yùn)行過程中才會(huì)對(duì)個(gè)人和組織產(chǎn)生實(shí)際作用。在這一過程中技術(shù)和組織安排存在互為因果的邏輯關(guān)系，技術(shù)進(jìn)入組織是制度和組織安排嵌入的結(jié)果，同時(shí)技術(shù)會(huì)改造組織和制度，以使技術(shù)邏輯與組織邏輯在互動(dòng)中相契合。進(jìn)而言之，在現(xiàn)行的組織安排和制度安排的中介作用下技術(shù)得以被執(zhí)行，反過來被執(zhí)行的技術(shù)在日常運(yùn)作、官僚政治、規(guī)范準(zhǔn)則、文化信仰和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中具有內(nèi)在邏輯和偏好，因而對(duì)技術(shù)執(zhí)行的效果產(chǎn)生差異化的影響和未測定性的結(jié)果。與此相得益彰，邱澤奇等從技術(shù)的實(shí)踐性出發(fā)，認(rèn)為其具有技術(shù)自身的邏輯結(jié)構(gòu)和運(yùn)行技術(shù)所需的組織結(jié)構(gòu)，雙重結(jié)構(gòu)都具有一定的結(jié)構(gòu)剛性和彈性，在雙重結(jié)構(gòu)的張力和調(diào)適中技術(shù)和組織相互建構(gòu)〔14〕，其中發(fā)揮關(guān)鍵作用的是雙重結(jié)構(gòu)背后的行動(dòng)者。

(二)黨政體制理論

信息技術(shù)應(yīng)用于政府治理的中國情景體現(xiàn)為黨政體制的結(jié)構(gòu)形態(tài)和制度形式，其中最為關(guān)鍵的行動(dòng)者是政黨政府。中國特色的黨政體制的核心要義是黨對(duì)政治體制的全面領(lǐng)導(dǎo)。〔15〕在結(jié)構(gòu)關(guān)系上，黨組織與國家機(jī)關(guān)平行設(shè)置，通過前者對(duì)后者的結(jié)構(gòu)性嵌入呈現(xiàn)黨融于政并與國家權(quán)力高度融合的復(fù)合型的政治形態(tài)。具體體現(xiàn)為，中國共產(chǎn)黨是國家的創(chuàng)制性政黨，本身具有天然的國家身份，在國家生活中扮演著制度設(shè)計(jì)者和實(shí)踐領(lǐng)導(dǎo)者角色，通過把自身的價(jià)值理念、組織體系、制度權(quán)威和工作方法等“嵌入”國家結(jié)構(gòu)，形塑國家形態(tài)、職能、目標(biāo)和行為，從而形成黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下黨政組織互構(gòu)、職能協(xié)同、資源整合和行為協(xié)調(diào)的整體嵌合的組織形態(tài)。在功能運(yùn)行上，黨政復(fù)合體制按照“政治—行政”二分的功能耦合與職能分工的運(yùn)行模式發(fā)揮作用，黨委政府圍繞具體的治理任務(wù)展開充分互動(dòng)，通過引領(lǐng)、聯(lián)結(jié)、動(dòng)員、整合等具體機(jī)制實(shí)現(xiàn)政治任務(wù)行政化和行政任務(wù)法制化的轉(zhuǎn)變，推動(dòng)治理理念銜接、治理工具相通、治理職能平衡和治理任務(wù)實(shí)現(xiàn)，從而在“既超越了政黨組織的邏輯，也超越了政府組織的邏輯”〔16〕中呈現(xiàn)“統(tǒng)合型治理”〔17〕的實(shí)踐邏輯?？傊?，黨政體制具有權(quán)力結(jié)構(gòu)集中性、組織形態(tài)緊密性、運(yùn)行過程統(tǒng)合性等多重特性，在黨政交融的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)中黨具有政治上高度的權(quán)威性，通過自身勢(shì)能彌補(bǔ)政府科層的局限性，以整體性治理、適應(yīng)性治理、統(tǒng)籌式動(dòng)員、強(qiáng)效性激勵(lì)等措施抵消政府在治理形態(tài)碎片化、治理過程程式化、治理成本高昂化和治理結(jié)果低效性等方面的固有缺陷。同時(shí)，政府的行政工作作為黨的決策的延伸和黨的意志的執(zhí)行在治理活動(dòng)中不斷實(shí)現(xiàn)黨的治理目標(biāo)并鞏固黨的執(zhí)政地位。

進(jìn)而言之，黨政體制的核心是黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為政府治理效能主要依托黨政體制得以實(shí)現(xiàn)。其優(yōu)勢(shì)具體表現(xiàn)為：第一，政治價(jià)值的先進(jìn)性，能夠始終保證治理實(shí)踐中堅(jiān)持公民需求和結(jié)果導(dǎo)向，通過系統(tǒng)規(guī)劃和一以貫之的貫徹落實(shí)將黨的意志轉(zhuǎn)化為治理政策和行為規(guī)范，并以施政效果贏得最廣大人民的政治認(rèn)同，實(shí)現(xiàn)價(jià)值理念在黨性、人民性和現(xiàn)代性上的統(tǒng)一；第二，領(lǐng)導(dǎo)體系的整體性，能夠始終保證治理實(shí)踐中的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)和力量整合，“縱向到底、橫向到邊”的組織網(wǎng)絡(luò)將黨組織嵌入非黨組織，黨管干部原則賦予了干部和黨員身份合一的屬性，實(shí)現(xiàn)了治理主體間的整合和責(zé)任型行政隊(duì)伍的構(gòu)建，并根據(jù)具體實(shí)踐調(diào)整黨的組織結(jié)構(gòu)和組織形式，實(shí)現(xiàn)治理結(jié)構(gòu)系統(tǒng)性、嚴(yán)整性和內(nèi)聚性的統(tǒng)一；第三，領(lǐng)導(dǎo)制度的適應(yīng)性，能夠始終保證治理實(shí)踐中紀(jì)律性與創(chuàng)造性的辯證關(guān)系，民主集中制作為黨組織與國家機(jī)構(gòu)共同的組織原則，使黨內(nèi)組織體系和國家制度體系具有同構(gòu)性和協(xié)調(diào)性，通過構(gòu)建黨內(nèi)外“權(quán)威—自主”互動(dòng)的連鎖模式完成制度創(chuàng)制和職權(quán)配置，實(shí)現(xiàn)治理功能廣泛性、一致性、多樣性的統(tǒng)一；第四，領(lǐng)導(dǎo)行為的協(xié)同性，能夠始終保證治理實(shí)踐中目標(biāo)和手段的相互增強(qiáng)，通過黨的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)現(xiàn)決策、執(zhí)行到監(jiān)督的鏈?zhǔn)絽f(xié)同和組織結(jié)構(gòu)間從認(rèn)知、信息到信任及行為的協(xié)調(diào)，并通過黨的領(lǐng)導(dǎo)工具的創(chuàng)新提高治理彈性和制度執(zhí)行能力，實(shí)現(xiàn)治理過程的協(xié)調(diào)性、同向性、共贏性的統(tǒng)一。換言之，在黨政體制中通過發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)在政治、組織、制度、工作等方面的優(yōu)勢(shì)對(duì)行政體制進(jìn)行價(jià)值塑造、結(jié)構(gòu)重組、功能再造和行為激活，進(jìn)而領(lǐng)導(dǎo)政府改革并實(shí)現(xiàn)治理效能。

(三)理論框架

技術(shù)、組織結(jié)構(gòu)和組織績效三者密切相關(guān)，在技術(shù)手段與組織結(jié)構(gòu)的互動(dòng)影響中，技術(shù)的選擇和結(jié)構(gòu)的調(diào)整影響組織績效。一方面，不能忽視二者互動(dòng)中的制度滯后性(institutional lag)現(xiàn)象的存在，即組織在執(zhí)行技術(shù)時(shí)會(huì)出現(xiàn)因結(jié)構(gòu)的惰性而抵制變化，因?yàn)樽兓瘜?huì)改變對(duì)權(quán)力的控制〔18〕，因而組織更加趨于通過加強(qiáng)現(xiàn)行結(jié)構(gòu)來執(zhí)行新的技術(shù)。治理實(shí)踐顯示，技術(shù)嵌入組織只是通過為組織內(nèi)的關(guān)鍵行動(dòng)者提供新的資源以及機(jī)會(huì)進(jìn)而觸動(dòng)組織的變革，其本身并不能直接引發(fā)變化，更不能打破現(xiàn)有組織結(jié)構(gòu)〔19〕。因此，在新技術(shù)與舊組織的這種張力中有可能陷于“空轉(zhuǎn)”，難以實(shí)現(xiàn)組織的效能期望。另一方面，信息技術(shù)具有“外源定制”的特性〔20〕，即技術(shù)的開發(fā)過程遵循制度邏輯，在組織結(jié)構(gòu)環(huán)境中進(jìn)行工具性結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)，技術(shù)的使用過程依照技術(shù)邏輯，在技術(shù)的工具性結(jié)構(gòu)中使組織的制度特征發(fā)生適應(yīng)性調(diào)整。也就是說，技術(shù)與組織的互構(gòu)是在結(jié)構(gòu)背后行動(dòng)者的能動(dòng)作用中發(fā)生的，而行動(dòng)者的主觀性往往造成技術(shù)的定制脫離于治理情景，進(jìn)而造成了互動(dòng)關(guān)系中的脫節(jié)現(xiàn)象?；诖?，闡釋技術(shù)與組織關(guān)系的邏輯機(jī)理關(guān)鍵在于理解技術(shù)應(yīng)用的組織結(jié)構(gòu)中各類主體間的互動(dòng)〔21〕，其核心過程是通過外力的強(qiáng)制性作用將技術(shù)和組織納入一個(gè)共時(shí)的互動(dòng)系統(tǒng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)組織與技術(shù)在治理行為中的耦合。在中國治理語境下，黨政體制既是整體層面政府治理的復(fù)合性結(jié)構(gòu)形態(tài)，又是行為層面作為治理主體的政府的權(quán)威性組織情景。本文將黨政體制看做技術(shù)與組織互動(dòng)的組織結(jié)構(gòu)載體，并把治理情景問題內(nèi)化為組織內(nèi)部的關(guān)系問題。其中中國共產(chǎn)黨是數(shù)字技術(shù)和政府組織互動(dòng)中最核心的行動(dòng)者，即黨的領(lǐng)導(dǎo)及其優(yōu)勢(shì)彰顯扮演驅(qū)動(dòng)力角色，將治理過程中的認(rèn)知、文化、規(guī)范和結(jié)構(gòu)內(nèi)嵌于被執(zhí)行的技術(shù)，同時(shí)根據(jù)理解、設(shè)計(jì)和執(zhí)行的技術(shù)調(diào)整組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)技術(shù)與組織在執(zhí)行中的平衡狀態(tài)。

進(jìn)而言之，中國共產(chǎn)黨作為中國特色社會(huì)主義事業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心，是領(lǐng)導(dǎo)型政黨、使命型政黨、組織型政黨和自主型政黨的統(tǒng)一體，具有主動(dòng)追求、獲取、更新以及規(guī)定其自身現(xiàn)代性，進(jìn)而更好領(lǐng)導(dǎo)國家各方面發(fā)展的特性。在數(shù)字政府建設(shè)中與信息技術(shù)應(yīng)用相匹配的組織制度、結(jié)構(gòu)、理念和人員難以通過誘致性變遷自發(fā)形成，同時(shí)政府作為技術(shù)使用方基于理性選擇的期望和要求導(dǎo)致“技術(shù)異化”進(jìn)而背離數(shù)字政府建設(shè)的初衷。由此引申出技術(shù)的組織剛性和組織的技術(shù)剛性兩個(gè)重要的概念，前者是指技術(shù)嵌入組織時(shí)，技術(shù)對(duì)組織結(jié)構(gòu)和形式的再造能力，以滿足技術(shù)發(fā)揮作用的組織需要；后者是指組織在吸納技術(shù)時(shí)具有的自主性〔22〕，是決定技術(shù)能否被采用、以何種方式被采用以及采用何種方式技術(shù)的控制能力。兩種剛性結(jié)構(gòu)要想在互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)從碰撞到平衡狀態(tài)的轉(zhuǎn)化，需要借助一定的推動(dòng)機(jī)制，充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)很好地起到了此種作用。在這一過程中通過發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)在價(jià)值、組織、制度、工作上的優(yōu)勢(shì)對(duì)政府組織進(jìn)行再建構(gòu)以適應(yīng)技術(shù)執(zhí)行的需要，同時(shí)對(duì)數(shù)字技術(shù)進(jìn)行再定義以契合數(shù)字政府的核心目標(biāo)，其中內(nèi)含的理論命題為黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)是技術(shù)和組織有效互動(dòng)的中介因素(見圖1)。

圖1 理論框架簡圖

三、技術(shù)賦能組織：黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)驅(qū)動(dòng)數(shù)字政府結(jié)構(gòu)再建構(gòu)的內(nèi)在邏輯

數(shù)字治理理論的集大成者登利維(Patrick Dunleavy)從“技術(shù)—組織—權(quán)威”的基本邏輯出發(fā)，提出數(shù)字政府建設(shè)的基本思路包括重新整合(reintegration)、直面需求的整體主義(needs-based holism)和全數(shù)字化的政策流程(Digitization Processes)三個(gè)方面〔23〕。這一改革思路基本為后繼理論界和實(shí)務(wù)界所遵循，其具體的實(shí)施線路延伸為觀念重塑、組織整合、流程再造、制度創(chuàng)新等方面的全方位變革。而數(shù)字政府建設(shè)所依托的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)是現(xiàn)代科層制基礎(chǔ)上的政府治理體系，其在實(shí)踐中衍生出信息不對(duì)稱、條塊分割、各自為政的特定缺陷和角色沖突、制度慣性、制度剛性的負(fù)向功能〔24〕，破解這些困擾需要發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)。即是說，在黨政體制語境下數(shù)字政府建設(shè)的實(shí)質(zhì)是黨運(yùn)用在價(jià)值理念、組織體系、領(lǐng)導(dǎo)方法、制度結(jié)構(gòu)等方面的優(yōu)勢(shì)對(duì)政府治理運(yùn)用技術(shù)的具體情景和主體關(guān)系進(jìn)行塑造。

(一)觀念重塑：以問題導(dǎo)向?yàn)樽裱I(lǐng)政府?dāng)?shù)字化方向

數(shù)字政府建設(shè)最直接的目標(biāo)是運(yùn)用數(shù)字技術(shù)實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，滿足人民對(duì)高效而普惠的公共服務(wù)的要求。韋伯意義上的“科層制政府”以效率為取向卻產(chǎn)生了效率低下的意外結(jié)果。數(shù)字技術(shù)具有巨大的“效率”優(yōu)勢(shì)，科層政府對(duì)于效率的追求將其帶入需求的場景，以實(shí)現(xiàn)效率最大化的理性。然而，基于政府組織內(nèi)部需求的視角致使治理效率與政治價(jià)值間的失衡，落入“為了數(shù)字化而數(shù)字化”的陷阱，變數(shù)字賦能為“數(shù)字炫技”或“數(shù)字折騰”，實(shí)則并沒有解決實(shí)際問題。因而，數(shù)字政府建設(shè)必須以人民群眾的實(shí)際需求和真實(shí)問題為起點(diǎn)，將效率和公平內(nèi)嵌于數(shù)字治理的實(shí)踐中。在這一過程中黨的領(lǐng)導(dǎo)堅(jiān)持問題導(dǎo)向的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)將群眾需求嵌入到政府運(yùn)用數(shù)字技術(shù)的治理實(shí)踐中，實(shí)現(xiàn)工具、行動(dòng)與目標(biāo)的貼合。一方面，堅(jiān)持問題導(dǎo)向體現(xiàn)在始終將黨的群眾觀點(diǎn)和群眾路線根植于心、外化于行。在實(shí)踐中通過領(lǐng)導(dǎo)實(shí)地調(diào)研、開展“把話筒交給群眾”活動(dòng)、召開服務(wù)對(duì)象座談會(huì)和體驗(yàn)會(huì)、推廣群眾“訂單式”評(píng)價(jià)等暢通線上線下群眾需求表達(dá)的多種渠道，精細(xì)把握群眾多元化、復(fù)雜化的服務(wù)需求，并利用大數(shù)據(jù)核心技術(shù)深入分析，及時(shí)準(zhǔn)確地掌握群眾關(guān)心的社會(huì)信息，全面把握群眾的心聲，避免民意的篩選和遮蔽現(xiàn)象。另一方面，堅(jiān)持問題導(dǎo)向還要樹立科學(xué)高效的運(yùn)用數(shù)字技術(shù)解決實(shí)際問題的數(shù)據(jù)思維，發(fā)揮行動(dòng)者的主觀能動(dòng)性。數(shù)字技術(shù)是輔助人作出判斷、進(jìn)行決策與執(zhí)行的工具，核心行動(dòng)者主體性的發(fā)揮是決定技術(shù)效用發(fā)揮程度的關(guān)鍵因素。在實(shí)踐中，黨發(fā)揮學(xué)習(xí)型組織的優(yōu)勢(shì)，利用“思想+技能”的教育培訓(xùn)機(jī)制等提升黨政干部使用數(shù)字技術(shù)的技能、意識(shí)、責(zé)任擔(dān)當(dāng)與創(chuàng)新能力，為打造開放、共享與信任的數(shù)字政府治理體系奠定基礎(chǔ)。

(二)組織整合：以平臺(tái)結(jié)構(gòu)為載體實(shí)現(xiàn)政府整體性治理

數(shù)字政府建設(shè)的癥結(jié)在于消除傳統(tǒng)科層制條塊分割的部門主義與網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)整體化、扁平化間的張力，通過“政府即平臺(tái)”的建構(gòu)推動(dòng)政府組織整合、行為協(xié)同和資源共享，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)和技術(shù)結(jié)構(gòu)間的適配。而中國治理實(shí)踐中的科層體制體現(xiàn)為黨政雙重科層的復(fù)合結(jié)構(gòu)〔25〕，發(fā)揮黨的組織體系嚴(yán)密性、滲透性和組織機(jī)制的適應(yīng)性、動(dòng)態(tài)性的優(yōu)勢(shì)能夠彌補(bǔ)行政科層制固有的“負(fù)向功能”，實(shí)現(xiàn)黨政科層體制功能上政治性與行政性的統(tǒng)一與結(jié)構(gòu)上統(tǒng)合性與靈活性相結(jié)合的特征。同時(shí)，技術(shù)平臺(tái)在運(yùn)行過程中形成了一套縱橫交錯(cuò)的組織結(jié)構(gòu)，通過連接、賦能以及再造構(gòu)建整體性治理結(jié)構(gòu)，而這一結(jié)構(gòu)不斷調(diào)適科層結(jié)構(gòu)，并試圖與黨政雙重科層復(fù)合結(jié)構(gòu)相耦合。質(zhì)言之，數(shù)字政府建設(shè)是科層體制與技術(shù)平臺(tái)的“體用結(jié)合”，數(shù)字技術(shù)是政黨科層彌補(bǔ)政府科層“負(fù)功能”的重要工具。

一體化的政黨組織結(jié)構(gòu)統(tǒng)合政府，并實(shí)現(xiàn)從分立式結(jié)構(gòu)向平臺(tái)化結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，集中體現(xiàn)為整合這一核心過程。通過黨的組織嵌入實(shí)現(xiàn)多維度的整合，打破組織層級(jí)和組織功能間的壁壘，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)技術(shù)結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)的“體用不二”。在具體實(shí)踐中，通過黨和國家的機(jī)構(gòu)改革按“一件事”原則成立新的部門或進(jìn)行機(jī)構(gòu)合并重組實(shí)現(xiàn)跨部門治理問題的內(nèi)部化(1)諸如浙江、廣東、貴州、重慶、山東、吉林、安徽、廣西、海南、遼寧、福建、河南等省級(jí)政府相繼成立數(shù)據(jù)資源管理局；北京、上海、天津、江蘇、湖南、黑龍江、江西、四川、內(nèi)蒙古等省份成立大數(shù)據(jù)中心以以及新一輪黨和國家機(jī)構(gòu)改革在國務(wù)院組建國家數(shù)據(jù)局。此外，還有地方政府借黨和國家機(jī)構(gòu)改革的東風(fēng)充分利用“自選動(dòng)作”的空間，如在國務(wù)院將人防職能并入住建部的基礎(chǔ)上將消防職能也并入住建部門，實(shí)現(xiàn)工程建筑項(xiàng)目審批中的聯(lián)合審圖由三個(gè)部門審變成一個(gè)部門審等。；通過黨委(組)制、歸口管理制、領(lǐng)導(dǎo)小組制、黨政聯(lián)席會(huì)議制、黨政合署制等形成網(wǎng)絡(luò)狀的組織結(jié)構(gòu)和向心型的組織關(guān)系；通過黨管干部和權(quán)力資源的下沉，實(shí)現(xiàn)黨員和干部身份的重疊以及資源的動(dòng)員和匯聚，從而在“縱向—橫向”“機(jī)構(gòu)—行動(dòng)”的整合框架中形成有力領(lǐng)導(dǎo)和結(jié)構(gòu)耦合。層級(jí)融合、部門打通的實(shí)體政府符合貫通“國家—省—市—縣—鄉(xiāng)—村”、橫通各職能部門的一體化線上政府的內(nèi)在要求，二者同步推進(jìn)構(gòu)筑線上政府與線下政府整合且無縫對(duì)接的治理結(jié)構(gòu)，發(fā)揮“1+1>2”的組織效能。

(三)流程再造：以資源配置為抓手打造政府全過程治理

結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的目的是為了實(shí)現(xiàn)行為協(xié)調(diào)。數(shù)字政府建設(shè)的主要操作途徑體現(xiàn)為通過數(shù)據(jù)共享驅(qū)動(dòng)流程再造和跨部門業(yè)務(wù)的協(xié)同運(yùn)行。數(shù)字化業(yè)務(wù)流程再造驅(qū)動(dòng)跨部門協(xié)同是對(duì)傳統(tǒng)專業(yè)分工為基礎(chǔ)的職能部門管理模式的打破和超越〔26〕，通過數(shù)據(jù)資源共享平臺(tái)的搭建和業(yè)務(wù)系統(tǒng)的整合設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部從受理、處置、結(jié)果到反饋的閉環(huán)協(xié)同和政府外部跨部門、跨領(lǐng)域、跨層級(jí)的行為聯(lián)動(dòng)。進(jìn)而言之，數(shù)字化流程再造的實(shí)質(zhì)是以資源配置為中心通過對(duì)權(quán)力關(guān)系的調(diào)整實(shí)現(xiàn)政府運(yùn)行模式的重塑，即數(shù)字技術(shù)及其平臺(tái)的搭建為部門協(xié)同提供了載體的支撐，要實(shí)現(xiàn)政府的全流程治理還需治理機(jī)制創(chuàng)新等方面的配套措施。

通過黨的活動(dòng)在場實(shí)現(xiàn)多元主體的行為協(xié)調(diào)是破解部門阻隔與治理內(nèi)卷難題，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)技術(shù)治理與組織治理“雙體一軌”的有效路徑。一方面，黨委統(tǒng)籌的項(xiàng)目制通過資源配給、項(xiàng)目規(guī)劃、過程監(jiān)管和績效考核等功能克服傳統(tǒng)項(xiàng)目制運(yùn)行過程中的政府部門區(qū)隔、資源配置扭曲以及繁文縟節(jié)泛濫的傾向〔27〕，在強(qiáng)有力的激勵(lì)環(huán)境中實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)一致并開辟多元治理主體的合作場域和靈活空間。例如，浙江省政府通過與阿里巴巴集團(tuán)合作，共同開發(fā)全省數(shù)字共享體系，通過政府購買服務(wù)的方式將企業(yè)資本、社會(huì)服務(wù)和智力支持吸納到數(shù)字政府建設(shè)過程中，實(shí)現(xiàn)與政府治理資源的結(jié)合，進(jìn)而形成了黨的領(lǐng)導(dǎo)下“政府主導(dǎo)+社會(huì)參與”的發(fā)展模式。另一方面，行政包干制通過黨委領(lǐng)導(dǎo)下的中心工作轉(zhuǎn)化和任務(wù)下派發(fā)包，在黨政部門的結(jié)構(gòu)整合、資源集聚與功能重組下運(yùn)用目標(biāo)責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)包干、臨時(shí)機(jī)構(gòu)包干等機(jī)制實(shí)現(xiàn)政治任務(wù)的超常規(guī)治理〔28〕，進(jìn)而在“政治—行政”有機(jī)統(tǒng)一和黨政結(jié)構(gòu)統(tǒng)分結(jié)合中發(fā)揮“集中力量辦大事”的治理優(yōu)勢(shì)。例如，廣東省委將數(shù)字政府改革建設(shè)列為全省全面深化改革的18項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)之首，明確改革各環(huán)節(jié)、各領(lǐng)域牽頭單位和配合單位的職責(zé)，并通過政策和資源引導(dǎo)為基層的改革“賦能”?？傊?，兩種機(jī)制的運(yùn)用從縱向和橫向兩個(gè)維度推動(dòng)條塊的協(xié)調(diào)，在黨的統(tǒng)籌總攬下自上而下、由內(nèi)及外地將政府政府治理主體納入一個(gè)以信息共享、分工有序、用權(quán)有度、激勵(lì)相容、行動(dòng)協(xié)同為主要特征的治理網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)組織間的統(tǒng)籌規(guī)劃、資源共享、政策共識(shí)和整體執(zhí)行，其實(shí)質(zhì)體現(xiàn)為權(quán)力實(shí)踐過程的技術(shù)化〔29〕。也就是說，黨的領(lǐng)導(dǎo)通過對(duì)政府原有行為模式的精細(xì)化發(fā)展，推動(dòng)暫時(shí)性行為向常規(guī)化轉(zhuǎn)化，進(jìn)而符合數(shù)字賦能互動(dòng)性、協(xié)同性和主動(dòng)性的內(nèi)在要求，在行為有機(jī)協(xié)調(diào)中達(dá)到治理效果的帕累托最優(yōu)。

(四)制度創(chuàng)新：以彈性制度為依托建立政府法理型權(quán)威

數(shù)字政府建設(shè)不僅是技術(shù)賦能的過程，更是制度創(chuàng)新和制度調(diào)適的過程。更加確切地說，政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型作為價(jià)值理念、組織結(jié)構(gòu)、工作流程、運(yùn)作機(jī)制的系統(tǒng)化變革必須有相匹配的制度規(guī)范和制度行為作為保障，以消除技術(shù)的不確定性帶來的風(fēng)險(xiǎn)。作為改革倡導(dǎo)者和組織者的權(quán)力中心，黨組織的制度創(chuàng)新能力和意愿是決定制度變遷方向的主導(dǎo)因素〔30〕，在新時(shí)代背景下集中體現(xiàn)在黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和領(lǐng)導(dǎo)能力上，要以堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)，以強(qiáng)化政府主導(dǎo)作用為關(guān)鍵，以更好動(dòng)員社會(huì)組織和公眾共同參與為支撐。這是保證數(shù)字政府建設(shè)效能的根本政治保障〔31〕。

制度的彈性和領(lǐng)導(dǎo)行為的適應(yīng)性是化解數(shù)字政府建設(shè)過程中管控和自主兩種對(duì)立模式產(chǎn)生的制度危機(jī)的特有屬性。制度彈性是指“在既有的權(quán)力結(jié)構(gòu)內(nèi)，制度適應(yīng)歷時(shí)性的場域環(huán)境變化并且包容共時(shí)性的制度多元需求，由此維持行政組織穩(wěn)定和貫徹政策目標(biāo)的能力”〔32〕。換言之，黨的領(lǐng)導(dǎo)通過頂層設(shè)計(jì)、制度建構(gòu)為政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型留下自主創(chuàng)新和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的空間，實(shí)現(xiàn)制度環(huán)境和技術(shù)環(huán)境的適應(yīng)和調(diào)整。一方面，堅(jiān)持加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和尊重人民首創(chuàng)精神相結(jié)合，在頂層設(shè)計(jì)和政策試驗(yàn)的交互作用中推動(dòng)改革部署的整體關(guān)聯(lián)和分層對(duì)接。在具體實(shí)踐中，中央鼓勵(lì)各地方政府先行先試，2017年確定在北京、上海、江蘇、浙江、福建、廣東、陜西和寧夏8個(gè)省(市、自治區(qū))，開展國家電子政務(wù)綜合試點(diǎn)工作，各省份積極探索符合本地實(shí)際的發(fā)展模式和可供借鑒的創(chuàng)新性經(jīng)驗(yàn)，成為中央制定政策的重要參照，推動(dòng)典范在全國的復(fù)用，進(jìn)而在中央和地方互動(dòng)的政策實(shí)驗(yàn)和學(xué)習(xí)模式中，不斷提升回應(yīng)環(huán)境變化等不確定性因素的“適應(yīng)能力”〔33〕。另一方面，通過制度框架創(chuàng)新和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一確立技術(shù)執(zhí)行過程中的行為規(guī)范和邏輯共識(shí)。具體到實(shí)踐中，既通過數(shù)字政府建設(shè)的制度規(guī)則保障改革的整體協(xié)同、智能高效、平穩(wěn)有序，如廣東省通過制定《廣東省政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理辦法(試行)》《廣東省省級(jí)政務(wù)信息化服務(wù)項(xiàng)目管理辦法(試行)》等為數(shù)據(jù)共享和行為協(xié)同提供了法律支撐；又要通過數(shù)字政府運(yùn)行各個(gè)階段、各個(gè)步驟的統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)置，實(shí)現(xiàn)信息、資源、組織之間的互通和系統(tǒng)的兼容，進(jìn)而被使用者所理解和被公眾所信任和認(rèn)同。

四、組織規(guī)制技術(shù)：黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)推動(dòng)數(shù)字政府技術(shù)再定義的內(nèi)在意蘊(yùn)

技術(shù)與組織間存在雙向互動(dòng)的因果聯(lián)系。技術(shù)之于組織的作用存在“國家治理方式的技術(shù)化和國家技術(shù)化”〔34〕兩個(gè)相互聯(lián)系的方面，組織之于技術(shù)的作用表現(xiàn)為在“組織政治、交錯(cuò)的利益關(guān)系以制度安排的制約”〔35〕中做出技術(shù)選擇。同時(shí)，二者互動(dòng)的結(jié)果存在明顯的“二律背反”的特征，即技術(shù)賦能組織增進(jìn)社會(huì)福祉與技術(shù)約束組織潛藏系統(tǒng)性政治和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)共存于這一過程。并且，數(shù)字治理的有效性取決于技術(shù)賦能與組織規(guī)制共同營造的治理生態(tài)的動(dòng)態(tài)平衡。數(shù)字政府建設(shè)過程中科層制政府存在加劇技術(shù)異化的很大可能，需通過黨的領(lǐng)導(dǎo)的理性、結(jié)構(gòu)、權(quán)威和規(guī)范重塑技術(shù)邊界。

(一)超越技治主義：堅(jiān)持人民本位實(shí)現(xiàn)“技術(shù)民主”

數(shù)字政府是理性主義的產(chǎn)物，具有敏捷高效、開放透明、智能精準(zhǔn)、公平普惠等特點(diǎn)，但是數(shù)字技術(shù)本身并沒有特定的價(jià)值預(yù)設(shè)，也不能決定作用發(fā)揮的程度，關(guān)鍵在技術(shù)使用主體價(jià)值理念的聯(lián)結(jié)和滲透。然而科層制政府是追求工具理性的產(chǎn)物，這必然導(dǎo)致在政府使用技術(shù)的過程中偏執(zhí)于對(duì)工具理性的追逐以及對(duì)價(jià)值理性的忽視，結(jié)果是深陷技術(shù)反治理〔36〕的誤區(qū)，即在技術(shù)恐慌中過度開發(fā)和利用技術(shù)，并在證明其有效性和正當(dāng)性中不斷復(fù)制和強(qiáng)化技術(shù)手段致使工具理性和價(jià)值理性的失衡更甚。而且，兩種理性失衡的本質(zhì)是治理實(shí)踐中愈加注重技術(shù)之“形”忽視主體之“實(shí)”，以致在治理效率和社會(huì)公平的摩擦中出現(xiàn)“技術(shù)擠出”“技術(shù)索權(quán)”“效率悖論”等意外結(jié)果。在此間的張力中轉(zhuǎn)向?qū)?shù)字治理的行為價(jià)值關(guān)懷時(shí)必須發(fā)揮主體行動(dòng)者的引領(lǐng)作用，在政府難以發(fā)揮自主作用的情況下，黨的領(lǐng)導(dǎo)的政治價(jià)值優(yōu)勢(shì)發(fā)揮了主導(dǎo)作用。

黨將“以人民為中心”的發(fā)展理念貫徹到數(shù)字政府轉(zhuǎn)型的過程中，實(shí)現(xiàn)數(shù)字技術(shù)大存儲(chǔ)、高速率、多樣化特性與政務(wù)服務(wù)價(jià)值性、黏性、準(zhǔn)確性、時(shí)效性要求的結(jié)合，實(shí)現(xiàn)政府治理向“技術(shù)民主化”的發(fā)展。所謂技術(shù)民主，即通過加強(qiáng)技術(shù)的設(shè)計(jì)和應(yīng)用，將群眾參與和群眾導(dǎo)向的各種價(jià)值和利益考慮在內(nèi)，以技術(shù)實(shí)現(xiàn)“全過程人民民主”的行動(dòng)方式集合。一方面，通過豐富數(shù)字治理的實(shí)現(xiàn)形式，精準(zhǔn)滿足群眾個(gè)性化、定制化的公共服務(wù)，通過馬上辦、就近辦、網(wǎng)上辦、幫代辦等多種方式實(shí)現(xiàn)群眾全生命周期服務(wù)事項(xiàng)的快速定位、主動(dòng)服務(wù)、智能匹配和無差別實(shí)現(xiàn)，使技術(shù)的呈現(xiàn)方式能被群眾所理解并轉(zhuǎn)化為滿意的服務(wù)體驗(yàn)，避免技術(shù)治理的工具主義和形式主義以及“技術(shù)特權(quán)”導(dǎo)致的“數(shù)字利維坦”，實(shí)現(xiàn)平等性和有效性的統(tǒng)一。另一方面，通過提升群眾的數(shù)字素養(yǎng)和能力推動(dòng)其數(shù)字化服務(wù)獲取和使用水平的提高，2021年中央網(wǎng)信委發(fā)布《提升全民數(shù)字素養(yǎng)與技能行動(dòng)綱要》強(qiáng)調(diào)，通過優(yōu)化數(shù)字資源供給、提升數(shù)字使用技能，系統(tǒng)彌合“數(shù)字鴻溝”和消除“數(shù)字貧困”。

(二)超越化約治理：依托組織網(wǎng)絡(luò)形成“技術(shù)系統(tǒng)”

在政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型中數(shù)字技術(shù)作為治理工具的運(yùn)行邏輯按照化約主義原則展開，即通過數(shù)字、符號(hào)、代碼等將復(fù)雜、系統(tǒng)而潛在的治理問題簡單化、微觀化和清晰化。具言之，治理問題上將大問題分解為小問題、小問題分解為不同環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)環(huán)環(huán)相扣，提高數(shù)字治理的可行性；治理單元上按照“政府—窗口—辦事員—群眾”的微觀化進(jìn)路將群眾需求的實(shí)現(xiàn)內(nèi)化于治理網(wǎng)絡(luò)的靈活互動(dòng)；治理結(jié)構(gòu)上以科層化組織為載體，通過政治觸角延伸、國家硬符號(hào)退出和軟符號(hào)下沉〔37〕實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)統(tǒng)一性和治理有效性的結(jié)合。但是，化約主義的運(yùn)行邏輯中“以技術(shù)發(fā)展行政，以行政吸納政治”的治理模式〔38〕勢(shì)必增加協(xié)同和共享的壓力，臨時(shí)機(jī)構(gòu)設(shè)置的疊床架屋和電子數(shù)據(jù)堆的高墻壁壘勢(shì)必產(chǎn)生“官僚主義數(shù)字化”的風(fēng)險(xiǎn)，數(shù)據(jù)權(quán)力的集中和信息收集的失真勢(shì)必造成基層治理“有秩序無正義”的結(jié)果?；诖耍瑸閷?shí)現(xiàn)數(shù)字技術(shù)在“結(jié)構(gòu)—行動(dòng)者”關(guān)系中與政府治理適配，必須從技術(shù)治理回到治理困境導(dǎo)因的高度思考，其可行出路是“運(yùn)用政黨跨領(lǐng)域、跨體系組織優(yōu)勢(shì)推動(dòng)系統(tǒng)改革”〔39〕。

黨的嚴(yán)密的組織體系和強(qiáng)大的動(dòng)員能力將政治系統(tǒng)的整體性和技術(shù)系統(tǒng)的聯(lián)動(dòng)性整合到應(yīng)對(duì)復(fù)雜性、綜合性、壓力性的治理難題中，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性治理結(jié)構(gòu)中使命型行動(dòng)者的職責(zé)明晰。也就是說，技術(shù)系統(tǒng)總體上呈現(xiàn)為一種復(fù)合形式，在數(shù)字政府建設(shè)中表現(xiàn)為在信息系統(tǒng)、政治系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)的相互作用中達(dá)到理想的運(yùn)行狀態(tài)。一方面，搭建一體多元化的政府服務(wù)體系和數(shù)據(jù)資源平臺(tái)。在黨的統(tǒng)籌下依托政務(wù)服務(wù)網(wǎng)、手機(jī)APP、微信公眾號(hào)、微信小程序、政務(wù)微博等服務(wù)平臺(tái)和“統(tǒng)采共用”的“人口庫”“法人庫”“地理信息庫”“電子票據(jù)庫”等“大數(shù)據(jù)共享池”，實(shí)現(xiàn)跨層級(jí)、跨部門、跨地區(qū)的資源共享、在線協(xié)同和“一網(wǎng)通辦”。另一方面，推動(dòng)網(wǎng)格化治理虛擬化的機(jī)制創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)基層治理能力的提升。在“黨建+微網(wǎng)格”的治理實(shí)踐中通過黨建引領(lǐng)將黨的組織網(wǎng)絡(luò)、行政系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)和信息系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)三層疊加，打造“一核引領(lǐng)、一網(wǎng)覆蓋、一體多元”的治理結(jié)構(gòu)，將干部具有的黨員和領(lǐng)導(dǎo)的雙重屬性擴(kuò)展為“政策宣傳員、信息收集員、和諧促進(jìn)員、發(fā)展引領(lǐng)員”等多重角色，建立“微服務(wù)”工作平臺(tái)基礎(chǔ)上的“發(fā)現(xiàn)問題—信息匯集—權(quán)責(zé)匹配—派單辦理—吹哨解決—報(bào)到處置—結(jié)果反饋—考核評(píng)價(jià)”的問題流轉(zhuǎn)處置閉環(huán)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)治理實(shí)踐中黨建引領(lǐng)權(quán)責(zé)劃分、責(zé)任壓實(shí)、資源動(dòng)員和整體聯(lián)動(dòng)，形成黨的領(lǐng)導(dǎo)力、行政服務(wù)力、基層自治力的“三力合一”。總之，黨的組織優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮將信息技術(shù)和機(jī)制創(chuàng)新融合為技術(shù)系統(tǒng)的新形態(tài)，通過黨的動(dòng)員和引領(lǐng)，逐漸形成“政治引領(lǐng)、行政支撐、技術(shù)連接”的治理關(guān)系和治理工具。

(三)超越脫域治理：基于主體協(xié)同落實(shí)“技術(shù)在場”

技術(shù)嵌入治理過程的核心使命和內(nèi)在含義是認(rèn)清治理對(duì)象的現(xiàn)實(shí)狀況，并將其帶到理想化的狀態(tài)，這種理想狀態(tài)取決于治理場景與技術(shù)特性的適配。然而，在創(chuàng)造出的虛擬治理空間的實(shí)然狀態(tài)中，技術(shù)往往自動(dòng)按照自身邏輯運(yùn)作，并改變治理實(shí)踐中的規(guī)則界限和主導(dǎo)權(quán)，進(jìn)而導(dǎo)致技術(shù)應(yīng)用與組織需求“脫鉤”狀態(tài)下的反向性技術(shù)適配，忽視了治理場景的復(fù)雜性、多元性、公共性以及互動(dòng)性，造成技術(shù)懸浮于治理之上的“不在場的脫域主義治理”〔40〕。脫域治理表現(xiàn)為技術(shù)對(duì)治理的支配和主導(dǎo)，其實(shí)質(zhì)是權(quán)力的滲透與控制造成的理性異化，結(jié)果通過技術(shù)之眼只能看到自己的倒影〔41〕。進(jìn)而言之，單一治理技術(shù)和一致性規(guī)范設(shè)法化解與多元治理場景和全面性事實(shí)的張力，通過信息系統(tǒng)條線化、政策執(zhí)行條塊化、評(píng)估指標(biāo)繁瑣化、嚴(yán)查驗(yàn)收空降化等試圖增強(qiáng)治理的理性，反而陷入了過度治理和治理低效的泥淖。

黨的領(lǐng)導(dǎo)的制度優(yōu)勢(shì)將多元主體嵌合在組織和信息相重合的網(wǎng)絡(luò)化治理模式中，促進(jìn)治理主體間的信息溝通與交流，通過再造傳統(tǒng)治理關(guān)系中“輸入—協(xié)商—決策—輸出—反饋”的循環(huán)鏈條，形成了集分有序、團(tuán)結(jié)共識(shí)、協(xié)作互動(dòng)、監(jiān)督有力的“大協(xié)同”治理場景。一方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)下的數(shù)字治理具有分流治理的特征，通過治理資源和信息管理的靶向性和制度性調(diào)配，實(shí)現(xiàn)具體部門在層次決策和行動(dòng)上的模塊化處理路徑，即在層級(jí)統(tǒng)一、橫向整合中將科層組織中的政治勢(shì)能和資源配置轉(zhuǎn)化為治理過程中技術(shù)行為韌性和精準(zhǔn)化、清晰化的“行為范式”。另一方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)下數(shù)字治理具有協(xié)同治理的特征，政府內(nèi)外多元治理主體和子系統(tǒng)構(gòu)成整體開放的綜合系統(tǒng)，通過信息網(wǎng)絡(luò)的技術(shù)鏈接進(jìn)行有序、持續(xù)的互動(dòng)，形成共遵規(guī)范、相互協(xié)調(diào)、力量增值、合作共贏的非線性協(xié)同行為，即數(shù)字技術(shù)作為治理系統(tǒng)整體的高級(jí)序參量，在領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威保障、權(quán)責(zé)明確、政策認(rèn)同和治理合力中最大限度地維護(hù)公共利益和實(shí)現(xiàn)治理效能?？傊?，黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)將政府層級(jí)、政府部門、政府內(nèi)外多元治理主體納入到關(guān)系均衡、功能同質(zhì)、目標(biāo)同向、資源共享的治理環(huán)境中，進(jìn)而將技術(shù)浸潤到治理場景中，實(shí)現(xiàn)技術(shù)行為與治理資源、治理任務(wù)相匹配的“技術(shù)在場”，在技術(shù)鏈接中實(shí)現(xiàn)靶向結(jié)對(duì)、精準(zhǔn)合作與有機(jī)團(tuán)結(jié)、靈活治理的統(tǒng)一。

(四)超越事本主義：牢固制度根基產(chǎn)生“技術(shù)自轉(zhuǎn)”

數(shù)字技術(shù)作用于治理實(shí)踐的過程依托于一定的制度安排得以施展，并超脫于只作為工具和手段的形態(tài)，形成制度形式下目標(biāo)遵從、結(jié)果可控的長效運(yùn)作圖式。然而，在政府科層的剛性環(huán)境下，數(shù)字技術(shù)的作用機(jī)制和作用方式被限定，在創(chuàng)新活動(dòng)中技術(shù)創(chuàng)新與制度創(chuàng)新脫鉤，用技術(shù)創(chuàng)新的表象來掩蓋治理現(xiàn)實(shí)中的內(nèi)在矛盾，用“事本”邏輯來表面替代利益邏輯〔42〕，表現(xiàn)為客觀技術(shù)被“捆綁”在過度反映主導(dǎo)者主觀意圖的過程中。事本主義邏輯的實(shí)質(zhì)是就事論事，主張技術(shù)在既有的行政體制內(nèi)按照既有規(guī)范發(fā)揮作用，其結(jié)果呈現(xiàn)短期躍進(jìn)效應(yīng)，但懸浮于治理體制之上的技術(shù)往往會(huì)異化為程序，并在制度慣性和技術(shù)慣性的雙重約束下失去原有的活力，喪失感知、連接、傳輸?shù)确矫娴哪芰Γ怪卫硇茈y以長期固化。即，數(shù)字治理陷入“簡單創(chuàng)新”的困境，技術(shù)附著于現(xiàn)有體制表面或?qū)w制進(jìn)行簡單復(fù)制，形成行政制度僵化和技術(shù)制度缺失的“內(nèi)卷化”局面，在運(yùn)行過程中由于技術(shù)剛性的存在會(huì)放大技術(shù)結(jié)構(gòu)和制度結(jié)構(gòu)間的張力，造成制度空轉(zhuǎn)的結(jié)果。通過發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)的制度優(yōu)勢(shì)能夠推動(dòng)各項(xiàng)制度相互結(jié)合、有機(jī)互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)技術(shù)規(guī)范和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)與行政體制框架的協(xié)調(diào)，進(jìn)而推動(dòng)數(shù)字技術(shù)的運(yùn)行方式、運(yùn)行路徑適應(yīng)政府治理功能和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的要求。進(jìn)而言之，在這一過程中數(shù)字技術(shù)具有了“技術(shù)自轉(zhuǎn)”的特質(zhì)，即不僅演化出標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)字技術(shù)規(guī)范，而且數(shù)字規(guī)范在治理實(shí)踐中表現(xiàn)為自在自為的特征。也就是說，通過數(shù)字技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和系統(tǒng)化，既賦予數(shù)字技術(shù)能夠應(yīng)對(duì)以及反作用于原有制度約束的品格，倒逼現(xiàn)行法律法規(guī)中與數(shù)字政府建設(shè)不適應(yīng)的條款的廢改立，如為適應(yīng)數(shù)據(jù)資源共享2021年出臺(tái)的《個(gè)人信息保護(hù)法》等，又有利于數(shù)字技術(shù)易于被行政體制所識(shí)別，實(shí)現(xiàn)數(shù)字技術(shù)應(yīng)用在政府治理領(lǐng)域的創(chuàng)新和拓展，進(jìn)而提升數(shù)字技術(shù)確保治理效能長效發(fā)展的能力。

五、結(jié)論與討論

以黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為核心力量是新時(shí)代政府治理的總綱領(lǐng)，黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮是政府治理效能實(shí)現(xiàn)的制勝密碼。在數(shù)字化時(shí)代，政府治理效能提升的關(guān)鍵是最大化地發(fā)揮技術(shù)賦能的效用。數(shù)字政府建設(shè)通過促進(jìn)數(shù)字技術(shù)與政府治理的深度融合，在數(shù)字技術(shù)變革與政府體制創(chuàng)新的有效銜接中實(shí)現(xiàn)政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。根據(jù)組織與技術(shù)的互構(gòu)理論，技術(shù)對(duì)組織的影響在組織固有的結(jié)構(gòu)和組織行動(dòng)者的認(rèn)知與行為下得以進(jìn)行，因此理解中國數(shù)字政府的建設(shè)必須在黨政體制這一總體結(jié)構(gòu)下進(jìn)行思考。中國特色的黨政體制是黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)在黨政關(guān)系上的集中體現(xiàn)，黨將自身價(jià)值、組織、制度等嵌入政府內(nèi)部實(shí)現(xiàn)對(duì)政府的形塑和領(lǐng)導(dǎo)，并且為了適應(yīng)完成治理任務(wù)的需要對(duì)治理工具的特征進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整。基于此，我們?cè)跀?shù)字政府建設(shè)意味著政府治理效能提升的基本假設(shè)下，采用“組織—技術(shù)”互動(dòng)的研究視角探討了黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為政府治理效能的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

圖2 黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為政府治理效能的“組織-技術(shù)”互動(dòng)機(jī)制

通過數(shù)字政府建設(shè)提升政府治理效能是在數(shù)字技術(shù)和政府組織有效互動(dòng)下實(shí)現(xiàn)的，由于數(shù)字技術(shù)和政府組織本身都具有剛性一面，二者之間的互構(gòu)很難自發(fā)產(chǎn)生，因此黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)在這一過程中發(fā)揮著引領(lǐng)效應(yīng)。一方面，通過發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)將數(shù)字技術(shù)嵌入政府組織，并對(duì)政府進(jìn)行以問題為導(dǎo)向的觀念重塑、以整體性治理為核心的組織重構(gòu)、以全過程治理為依據(jù)的流程再造、以法理性權(quán)威為根本的制度創(chuàng)新，構(gòu)建與數(shù)字技術(shù)運(yùn)行相契合的政府組織結(jié)構(gòu)，進(jìn)而推進(jìn)政府角色在服務(wù)性、整體性、效率性和法治性上的統(tǒng)一。另一方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)通過堅(jiān)持“以人民為中心”實(shí)現(xiàn)“技術(shù)民主”、依托組織網(wǎng)絡(luò)形成“技術(shù)系統(tǒng)”、基于主體協(xié)同落實(shí)“技術(shù)在場”、牢固制度根基產(chǎn)生“技術(shù)自轉(zhuǎn)”，從而規(guī)制技術(shù)在組織運(yùn)行過程中的技治主義、化約主義、脫域主義、事本主義等限度(詳見圖2)。亦言之，在數(shù)字政府建設(shè)過程中黨的領(lǐng)導(dǎo)價(jià)值的先進(jìn)性、組織結(jié)構(gòu)的整體性、領(lǐng)導(dǎo)行為的協(xié)同性、領(lǐng)導(dǎo)制度的適應(yīng)性實(shí)現(xiàn)對(duì)政府組織的建構(gòu)和賦能與對(duì)數(shù)字技術(shù)的定義和規(guī)制的有機(jī)統(tǒng)一，形成工具理性與價(jià)值理性的完美結(jié)合、政府結(jié)構(gòu)與技術(shù)網(wǎng)絡(luò)的交叉重疊、線下服務(wù)與線上服務(wù)的無縫對(duì)接、政府制度與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的有效對(duì)接，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)數(shù)字治理良性運(yùn)行狀態(tài)和治理效能的顯著提升。但是，必須引起注意的是，在數(shù)字技術(shù)與政府組織互動(dòng)過程中發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)引領(lǐng)作用的同時(shí)，如何避免對(duì)權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)的過度依賴而導(dǎo)致機(jī)制的不穩(wěn)定性，以及如何實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化與政黨治理現(xiàn)代化的共生共長是應(yīng)該引起進(jìn)一步關(guān)注的重要命題。