楊 浩, 莊天慧

(四川農(nóng)業(yè)大學 經(jīng)濟學院/西部鄉(xiāng)村振興研究中心,成都 611130)

引 言

實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接,是我國“三農(nóng)”工作具有里程碑意義的重大轉變。鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的科學內(nèi)涵是在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、全面建成小康社會后,進一步鞏固拓展脫貧攻堅成果,接續(xù)推動脫貧地區(qū)發(fā)展和鄉(xiāng)村全面振興[1]。鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有機銜接是一個戰(zhàn)略演進的過程,鞏固拓展的方向是有效銜接,銜接的方向是鄉(xiāng)村振興[2]。從脫貧到銜接,再到振興,是一項前所未有的偉大實踐探索,需要緊密結合現(xiàn)實需求開展理論創(chuàng)新,從理論、歷史、政策和內(nèi)在聯(lián)系四個維度來把握脫貧與振興的內(nèi)在邏輯關系,并在此基礎上探索實現(xiàn)路徑[3]。

銜接質效評價對過渡期及之后政策調(diào)整具有重要參考價值。由于脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興發(fā)展目標與定位不同,二者的銜接呈現(xiàn)出多重差異,既有制度銜接本身的差異,也有因定位不同而造成的差異。銜接過程缺乏對“有效性”的量化指標,難以準確度量和表達有效銜接的程度[4],因此有必要明確銜接的指標體系。對此,既有研究多從理論層面進行探討。有研究提出從鄉(xiāng)村振興的“二十個字”總要求出發(fā),基于貧困治理績效評估的視角,構建鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興二者的銜接質量評估體系[5]。也有研究建議從產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)建設、文化建設、鄉(xiāng)村治理和民生改善五個維度分別在鞏固、拓展、銜接三個層面選取指標進行評估[6]。隨著政策實踐的深入推進,相關研究有必要進一步細化。有學者指出研究視角需要從“宏觀”轉向“微觀”[7],也有學者指出鞏固拓展脫貧攻堅成果既要從宏觀區(qū)域維度接續(xù)推進鄉(xiāng)村振興,也要在微觀個體與政策制度維度持續(xù)發(fā)力[8]。

從已有研究看,一是多集中在理論層面對銜接機理進行分析,二是在銜接質量層面集中在以省域為樣本做指標體系的構建或測算,但很少從投入、產(chǎn)出的角度分析銜接效率。從實踐看,銜接政策的落地主要還是集中在縣域(鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣),那么,在縣域層面銜接的質量如何,存在哪些政策盲點或薄弱短板?近幾年大量政策資源持續(xù)投放的效率如何,是否存在資源投入不足或配置不當?shù)那闆r?針對這些問題,本文基于對銜接政策的剖析,以鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣為樣本,從縣域層面詳細分析銜接的質量、效率問題,以期為相關政策的制定與完善提供啟發(fā)和參考。

一、鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興銜接的政策邏輯

鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興銜接一系列政策主要是在脫貧攻堅目標任務完成后出臺的。2020年,我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口全部實現(xiàn)脫貧,貧困縣全部摘帽,區(qū)域性整體貧困得到解決。中共中央、國務院于2020年12月發(fā)布了《關于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》,明確了在脫貧攻堅目標任務完成后設立5年過渡期,提出了脫貧地區(qū)2025年近期發(fā)展目標和2035年遠期發(fā)展目標,出臺建立健全長效機制、做好有效銜接重點工作、健全常態(tài)化幫扶機制、著力提升脫貧地區(qū)整體發(fā)展水平等支持政策,搭建起了鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興相銜接的政策框架。在此之后便進入政策實踐、調(diào)整和優(yōu)化階段。2021年中央一號文件明確提出“過渡期內(nèi)保持現(xiàn)有主要幫扶政策總體穩(wěn)定,并逐項分類優(yōu)化調(diào)整”。同年,國家確定了160個國家級鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣,進而明確了政策瞄準區(qū)域對象。2022年相關政策進一步深化,黨的二十大將鞏固拓展脫貧攻堅成果置于構建新發(fā)展格局、推動高質量發(fā)展的總體部署中,為脫貧地區(qū)持續(xù)提高發(fā)展質量制定了重要指南。2023年中央一號文件提出穩(wěn)定完善幫扶政策,落實鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接政策,開展國家鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣發(fā)展成效監(jiān)測評價。

在中央及國家政策出臺、完善的同時,各地也積極出臺了諸多地方性政策。以本文研究樣本區(qū)域四川省為例,2021年四川省委、省人民政府出臺了《關于全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略 開啟農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設新征程的意見》,特別提出了“接續(xù)推進脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村振興。推動明確一批國家鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣,確定一批省級鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣”。隨后又制定了《關于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的實施意見》,在國家相關政策的框架下,從建立健全鞏固拓展脫貧攻堅成果長效機制、健全農(nóng)村低收入人口常態(tài)化幫扶機制、接續(xù)推動脫貧地區(qū)發(fā)展等方面,結合地方實際,出臺了26項具體措施。而后,四川省結合政策實踐效果,對相關政策進行了細化,比如2022年四川省委發(fā)布的一號文件提出“細化落實鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接‘1+37’政策”。相關政策要點如表1所示。

鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興銜接的政策源于脫貧后防止規(guī)模性返貧和促進脫貧地區(qū)接續(xù)發(fā)展,進一步縮小差距。從時序邏輯看,經(jīng)歷了“頂層設計—地方跟進—實踐調(diào)整”的演變：2020年主要是國家頂層設計、搭建政策框架,2021年主要是地方政府政策跟進,2022年隨著政策實踐步入“深水區(qū)”,相關政策進一步完善,各地政策的“延續(xù)、調(diào)整、新增”成為主線。從政策關聯(lián)看,國家和省級層面主要政策都覆蓋了鞏固和拓展兩大類。鞏固類除了防返貧監(jiān)測方面,主要涉及了教育、醫(yī)療和飲水,重在延續(xù)脫貧攻堅期間的政策不斷檔,其中醫(yī)療方面是重點,調(diào)整相對較大。拓展類政策與鄉(xiāng)村振興聯(lián)系尤為緊密,涉及了脫貧地區(qū)產(chǎn)業(yè)振興、生態(tài)振興、文化振興、人才振興和組織振興等多方面。

二、鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興銜接質量評價

(一)銜接質量評價的指標選取

從已有研究看,關于鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興銜接效果方面的研究主要集中在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)建設、文化建設等維度,從鞏固、拓展和銜接等角度進行衡量[9-12],比如在鞏固拓展產(chǎn)業(yè)扶貧同產(chǎn)業(yè)興旺銜接、鞏固拓展綠色減貧同生態(tài)宜居銜接、鞏固拓展文化扶貧同鄉(xiāng)風文明銜接、鞏固拓展基層治理同治理銜接、鞏固拓展“兩不愁三保障”同生活富裕銜接五個層面劃分出鞏固、拓展和銜接三類指標[5]。

鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興銜接的質量是相關政策在實踐中所達到的效果。根據(jù)前文對相關文獻和政策的梳理,本文認為銜接質量本質上就是鞏固、拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興對接的效果,在政策實踐中包含了“鞏固”和“拓展”兩個維度。在鞏固層面,根據(jù)前文梳理的政策,擬從鞏固教育保障成果、鞏固醫(yī)療保障成果、鞏固飲水安全保障成果維度設置三類指標。其中,鞏固教育保障成果維度主要用義務教育保障水平、學生資助水平等指標具體度量,鞏固醫(yī)療保障成果維度主要用農(nóng)村人口基本醫(yī)療保險水平、營養(yǎng)保障水平等指標具體度量,鞏固飲水安全保障成果維度用自來水通達水平、飲用水集中凈化處理水平等指標具體度量。此外,在拓展層面,擬從與產(chǎn)業(yè)振興相銜接、與生態(tài)振興相銜接、與文化振興相銜接、與人才振興相銜接、與組織振興相銜接五個維度設置指標。

在與產(chǎn)業(yè)振興相銜接的維度,已有研究主要從產(chǎn)業(yè)自身的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)發(fā)展綜合效應進行衡量,本文結合以往研究,通過高標準農(nóng)田建設水平、農(nóng)業(yè)配套設施建設水平、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展水平等指標進行具體度量。在與生態(tài)振興相銜接的維度,已有研究主要從農(nóng)村生產(chǎn)環(huán)境、農(nóng)村人居環(huán)境等方面進行衡量,本文結合以往研究,通過生態(tài)修復力度、農(nóng)村生活污水治理水平等指標進行具體度量。在與文化振興相銜接的維度,已有研究主要從文化設施建設、居民精神生活提升水平等方面進行衡量,本文結合以往研究,通過公共文化服務中心建設水平 、“藝術鄉(xiāng)村”試點建設水平等指標進行具體度量。在與人才振興相銜接的維度,已有研究主要從人才引進、技能培訓覆蓋水平等方面進行衡量,本文結合以往研究,通過大學專業(yè)人才培養(yǎng)水平、農(nóng)技人才孵化力度、農(nóng)村公共服務人才培育水平等指標進行具體度量。在與組織振興相銜接的維度,已有研究主要從基層組織建設、基層干部素質提升等方面進行衡量,本文結合以往研究,通過社會力量參與基層組織建設力度、基層黨組織隊伍建設情況、駐村工作隊選拔情況 、駐村工作隊培育情況進行具體度量[6]。

基于以上分析,本文構建了鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興銜接的質量評價指標體系,該體系包含目標層2個、子目標層8個、準則層31個以及指標層31個,具體如表2所示。

(二)銜接質量評價結果及分析

本文選擇四川省鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣為樣本進行測度分析。之所以選擇這些縣,原因在于四川省的脫貧縣、脫貧人口較多,其中甘孜、阿壩、涼山等原深度貧困縣尤為集中,其脫貧人口近120萬,而脫貧后,這些深度貧困縣又成了鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣,是鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興銜接政策的重點瞄準對象。目前四川有25個國家鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣、25個省鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣,其中國家鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣屬于原來的深度貧困縣,省鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣屬于原來的貧困縣,總體樣本縣達50個。相關數(shù)據(jù)來源于課題組2022年6—8月在鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣調(diào)研中搜集的縣級資料。

1.整體實現(xiàn)程度

50個樣本縣鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興銜接質量測算結果見表3。從鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興銜接質量的整體水平看,平均值為0.208,與最高值0.550有較大差距。根據(jù)熵權法計算得到的鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興銜接綜合得分,將50個縣分為三組。從相對比較角度,將得分位于平均值1.5倍及以上的縣歸為一類,這些縣的銜接質量較好;得分位于平均值至平均值1.5倍之間的縣歸為一類,這些縣的銜接質量良好;最后,得分位于平均值以下的縣歸為一類,這些縣的銜接質量一般。此外,從綜合得分看,50個樣本縣中,省級鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣銜接質量整體比國家鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣好。這主要是因為前者自身發(fā)展基礎較好,具有“先天優(yōu)勢”,而后者發(fā)展基礎較弱,鞏固脫貧攻堅成果、接續(xù)推進鄉(xiāng)村振興難度相對較大,因此從橫向對比看整體處于偏低的狀態(tài)。

表3 鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興銜接質量測算結果

銜接質量較好的縣為平昌縣、小金縣、馬爾康市、旺蒼縣和松潘縣,銜接質量良好的縣為九寨溝縣、阿壩縣、丹巴縣等14個縣,銜接質量一般的縣為德格縣、甘孜縣、瀘定縣等31個縣。從地理分布特征角度分析,銜接質量較好或良好的縣主要分布在緊鄰成都平原的地區(qū),這些縣地理條件較好,資源優(yōu)勢較為明顯,發(fā)展基礎較好,整體脫貧時間較早,能夠有更多時間鞏固脫貧攻堅成果、接續(xù)推進鄉(xiāng)村振興,且更能就近獲得發(fā)展水平更高的成都平原地區(qū)的帶動,因此銜接質量整體較高。銜接質量一般的縣主要分布在四川西部和南部地區(qū),距離成都平原地區(qū)相對較遠,海拔較高,交通偏遠,發(fā)展基礎相對薄弱,相對而言,其中較多縣脫貧較晚,鞏固脫貧攻堅成果難度較大。此外,汶川縣、萬源市、理縣等部分縣雖然交通條件、發(fā)展基礎等方面有一定優(yōu)勢,但銜接質量也并不突出,主要是個別維度存在明顯“短板”拉低了整體水平。

2.分維度實現(xiàn)程度

從鞏固教育保障成果的維度看,整體水平較高,各縣平均值為0.479,其中越西縣、金陽縣、爐霍縣等縣綜合得分較高,越西縣達0.729,比整體平均教育得分高出52%。其他縣該維度實現(xiàn)水平無明顯差異。部分縣鞏固教育保障成果較為突出,其原因主要在于義務教育資源投放較多、教育結對幫扶開展較好。本維度及其他各維度銜接質量的測算結果見表3。

從鞏固醫(yī)療保障成果的維度看,整體水平較高,各縣平均值達到0.701。得分均值以上的各縣在該維度差異較小。得分均值以下的縣有一些差異,該差異主要是源于各縣慢性病醫(yī)療保障水平存在一定差距?？傮w看,各縣該維度整體水平較高且差距不大,主要是因為脫貧攻堅期間,各縣基本醫(yī)療條件均已有較大改善,比如各縣農(nóng)村人口基本醫(yī)療保險(含大病保險)參保覆蓋率、本縣地區(qū)營養(yǎng)包發(fā)放率等都達到了90%以上。

從鞏固飲水安全保障成果的維度看,整體水平較高,各縣平均值達到0.670,其中小金縣、馬爾康市、旺蒼縣等14個縣在該維度綜合得分較高,超過了0.9。部分縣之所以鞏固飲水安全保障成果成效突出,主要是飲用水集中凈化處理水平較高。

從與產(chǎn)業(yè)振興相銜接的維度看,各縣在該維度的綜合得分差異明顯,且整體得分偏低,平均值僅為0.190,其次級指標高標準農(nóng)田建設水平、農(nóng)業(yè)配套設施建設水平、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展水平、龍頭企業(yè)發(fā)展水平、農(nóng)民合作社發(fā)展水平、旅游村級覆蓋水平、精品旅游發(fā)展水平得分均值分別為0.144、0.120、0.308、0.232、0.154、0.127和0.243。各縣該維度得分整體偏低,可能是因為現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎較弱,特色產(chǎn)業(yè)挖掘還不夠,還沒有形成明顯市場競爭力,發(fā)展能力有限。

從與生態(tài)振興相銜接的維度看,整體水平稍稍偏低,各縣平均值為0.247,各縣在該維度的綜合得分無明顯差異,其次級指標生態(tài)護林情況、生態(tài)修復力度、農(nóng)村廁所建設水平、農(nóng)村生活污水治理水平得分均值分別為0.402、0.124、0.158、0.306。該維度得分整體稍低,可能是因為鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣整體位于生態(tài)脆弱地區(qū)、偏遠山區(qū),生態(tài)修復、人居環(huán)境改善成本較高、難度較大,因此建設水平還不高。

從與文化振興相銜接的維度看,整體水平一般,各縣平均值為0.336,九寨溝縣、若爾蓋縣、旺蒼縣、平昌縣等縣在該維度綜合得分較高,其中九寨溝縣得分達到0.820。從該維度次級指標中公共文化服務中心建設水平、“藝術鄉(xiāng)村”試點建設水平、文化振興“百千萬”工程開展情況三個指標看,平昌縣表現(xiàn)突出?？傮w看,該維度得分較高的縣在文化建設試點、文化活動開展方面表現(xiàn)較好。

從與人才振興相銜接的維度看,整體得分明顯較低,各縣平均值低到了0.110。各縣在該維度的綜合得分無明顯差異,其次級指標大學專業(yè)人才培養(yǎng)水平、特色產(chǎn)業(yè)技術骨干培養(yǎng)水平、農(nóng)技人才孵化力度、農(nóng)村公共服務人才培育水平得分均值分別為0.098、0.056、0.135和0.149。該維度得分整體較低,可能是因為鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣人才需求大,而人才引進較為困難,本地培養(yǎng)還需一定時間,存在一定困難。

從與組織振興相銜接的維度看,整體得分相對較高,其中峨邊縣、壤塘縣、小金縣、茂縣、馬邊縣、阿壩縣等縣在該維度綜合得分較高,峨邊縣組織得分達到0.713。對與組織振興相銜接維度其余的指標進行分析,新龍縣、色達縣、阿壩縣分別有較好表現(xiàn)。需要指出的是,與組織振興相銜接的平均得分理論上應該處于更高水平。與組織振興得分均值相差較遠的是普格縣,該縣所有脫貧村中駐村干部(含第一書記)總人數(shù)(人)/村數(shù)量得到的結果是0.329,遠低于均值1.582,原因在于普格縣下轄的村數(shù)量在所測算的50個縣中是比較多的,因而得到的比例較低。普格縣開展定點幫扶和選派得力干部人數(shù)/村數(shù)量得分雖仍在平均得分以下,但是在50個縣中處于中等水平。因此,不能僅憑單一指標判斷與組織振興相銜接水平的高低。

對各維度綜合得分進行聚類,瀘定縣、雅江縣、甘孜縣等13個縣各維度得分相對不是很突出,劃分為聚類第一類縣,本文稱之為非突出縣;越西縣、金陽縣、紅原縣等26個縣鞏固教育保障成果維度實現(xiàn)程度較高,劃分為聚類第二類縣,因為采用聚類分析時,是將每個細分指標作為一個代表指標篩選出來,而鞏固教育保障成果維度代表了鞏固層面的銜接情況,因此本文稱第二類縣為鞏固較好縣;小金縣、若爾蓋縣、旺蒼縣、平昌縣等11個縣在與文化振興相銜接維度實現(xiàn)程度較高,因聚類時文化振興代表了鄉(xiāng)村振興層面的銜接情況,本文稱之為拓展較好縣,劃分為聚類第三類縣(見表3)。

三、鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興銜接效率評價

(一)模型構建與指標選取

鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興銜接效率是政策層面投入資源與產(chǎn)出效果的比率。本文采用DEA線性規(guī)劃模型(Data Envelopment Analysis)進行效率測算。該模型數(shù)據(jù)包絡分析是運籌學和研究經(jīng)濟生產(chǎn)邊界的一種方法,也是測量一些決策部門生產(chǎn)效率的典型方法。在脫貧后“扶上馬送一程”的政策背景下,鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興銜接過程中,核心的投入仍然是政府資源,其中最為重要的是財政資金,而產(chǎn)出層面,則是銜接的質量[13-17]。因此,采用各縣銜接推進鄉(xiāng)村振興補助資金金額(投入1)、統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金金額(投入2)作為投入指標,采用前文分析的銜接質量綜合得分作為產(chǎn)出指標[17-18],并結合規(guī)模報酬不變與規(guī)模報酬可變兩種情況,選擇產(chǎn)出導向的CCR與BCC模型對各個縣鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興銜接的效率進行測算。規(guī)模報酬不變時,具體模型如下[19-20]：

(1)

需要指出的是,規(guī)模報酬可變時,將綜合技術效率分解為純技術效率和規(guī)模效率的乘積,需增加下列約束條件：

(2)

式(1)中,Xi=(X1i,X2i,…,Xmi)T,Yi=(Y1i,Y2i,…,Ymi)T分別表示每個決策單元的投入指標向量與產(chǎn)出指標向量。s1代表投入冗余量,s2代表產(chǎn)出冗余量。b0是常數(shù),本文取10-6。當b=1且s1=s2=0時,表示DEA有效;當b=1且s1≠0,s2≠0時,表示DEA弱有效;當b≠1時,表示DEA無效。

(二)銜接效率分析

效率的高低與投入多少以及資源配置是否合理密切相關。為探究影響各個縣效率高低的原因,將50個縣鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興銜接綜合效率分解為純技術效率與規(guī)模效率。規(guī)模效率低表明在當前技術水平下資源的投入有待提高,而純技術水平低說明資源未得到充分應用,存在較大的挖掘潛力[21-22]。該部分測算結果見表4。盡管壤塘縣、德格縣的綜合效率較高,但整體看,國家鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣綜合效率稍微弱于省級鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣,二者存在一定的差異。

表4 鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興銜接效率的測算結果

純技術效率反映的是剔除了規(guī)模因素后僅由現(xiàn)有規(guī)模情況反映的投入產(chǎn)出效率。純技術效率為1則表示不考慮規(guī)模時,規(guī)?？砂凑宅F(xiàn)實調(diào)整 (規(guī)模可變),進而實現(xiàn)投入與產(chǎn)出最優(yōu)。綜合技術效率的測度同時考慮了技術水平和規(guī)模,因此,若綜合技術效率為1則表示即使控制了規(guī)模(規(guī)模不變),投入產(chǎn)出的效率也達到了最優(yōu)。

從測算結果看,在規(guī)模不變的情況下,壤塘縣、峨邊縣、德格縣投入有效,其余縣投入配置可以進一步優(yōu)化;在規(guī)?？勺兊那闆r下,壤塘縣、峨邊縣、德格縣、馬爾康市、劍閣縣、汶川縣、小金縣以及平昌縣投入有效,其余縣投入配置可以進一步優(yōu)化。整體看,在現(xiàn)有技術水平不變的情況下,至少有42個縣還可以繼續(xù)擴大投入規(guī)模。之所以還有必要擴大規(guī)模,可能的原因是隨著脫貧攻堅轉向鄉(xiāng)村振興,資源投放的維度更廣、需求更大,在較短的銜接期內(nèi)還無法達到最優(yōu)投放規(guī)模。

為進一步對銜接效率進行分析,將50個縣的鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興銜接綜合效率、純技術效率與規(guī)模效率的測算結果按縣類型進行歸類整理,結果如表5所示。

表5 三類縣鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興銜接效率情況

從表5可以看出,聚類第三類縣(拓展較好縣)的綜合技術效率與純技術效率水平比較高,說明其銜接效率較為理想。測算所得到的各個縣投入冗余的明細結果如表6所示。

表6 DEA測算投入冗余明細

為獲取更進一步的結論,繼續(xù)對投入冗余展開分析。根據(jù)不同的冗余類型對50個縣整體進行分析,將冗余值在均值1.5倍以上稱為明顯冗余,冗余值在0至均值1.5倍稱為一般冗余,冗余值等于0稱為無冗余,結果如表7所示。

表7 DEA測算投入冗余匯總

從測算結果看,美姑縣、昭覺縣、萬源市等28個縣存在明顯冗余,在樣本縣中占比達56%,說明整體上資源利用效率還有提升空間。對比前文結果,規(guī)模較優(yōu)的縣都沒有出現(xiàn)明顯冗余,規(guī)模不優(yōu)的縣則冗余明顯,部分縣存在“兩頭失效”的情況,即一頭是現(xiàn)有規(guī)模不足,需增加投入,另一頭則出現(xiàn)了明顯冗余,需提高投入利用率。出現(xiàn)該情況,說明可能存在資源投放供需匹配度問題,其原因可能是投放資源基層管理、激勵方面還有缺陷,資源利用效率還未得到充分重視。

四、鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興銜接質效的優(yōu)化路徑

(一)梯次推進、補齊短板,促進高質量銜接

以縣域為單元,突出“抓兩頭、促中間”,鞏固一批、示范一批與培育一批相結合,循序漸進,梯次推進?！白深^”中,一頭是對于基礎較弱縣,比如前文分析的非突出縣,著重提升鞏固質量,有序開展各種以鞏固成果為核心的發(fā)展方式,避免立即或者跳躍式地將工作重心轉移到鄉(xiāng)村振興[14];另一頭是基礎較好縣,比如前文分析的振興較好縣,著力于進一步提升振興質量,提高要求和標準,積極打造鄉(xiāng)村振興示范縣?！按僦虚g”是對于鞏固較好的縣而言,重點是促進其由鞏固為主向鄉(xiāng)村振興轉型,積極培育,對標對表、達標競進推動鄉(xiāng)村全面振興。此外,在梯次推進過程中,由于各類縣發(fā)展基礎、階段目標任務有一定差異,在激勵、考核方面應充分考慮其異質性,精細調(diào)整指標,適當分類。

針對銜接質量最“弱”維度,需重點補齊“三個短板”。根據(jù)前文分析,整體來看,鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣人才、產(chǎn)業(yè)是銜接效果最“薄弱”的兩個維度,因此有必要重點完善相關政策。一方面,完善本土人才培育機制,健全人才流向鄉(xiāng)村的機制。重點培育鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)技術骨干、農(nóng)技人才、農(nóng)村公共服務人才,充分發(fā)揮“地緣”“血緣”等紐帶作用,重點借助鄉(xiāng)土情感,增強青年人才的自主回引意愿,為具備返鄉(xiāng)意愿的青年人才搭建參與鄉(xiāng)村振興的立體化通道,并通過市場化等機制組建效用互涵的利益共同體,增進返鄉(xiāng)青年人才長期服務鄉(xiāng)村振興的關系聯(lián)結[23-24]。另一方面,完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展系統(tǒng)性支持機制,以推進鄉(xiāng)村融合性產(chǎn)業(yè)高質量發(fā)展為主線,以科技創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、模式創(chuàng)新和數(shù)字賦能為動力,以“跳出農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)業(yè)”的思維優(yōu)化政策,支持構建融合性現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)[25]。重點梯度支持建設國家級、省級和市級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園,培育一批聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)能力強、效果好的龍頭企業(yè),提高特色農(nóng)業(yè)配套設施建設水平,充分挖掘縣域資源,發(fā)展精品旅游業(yè)等覆蓋面廣、帶動就業(yè)能力強、增收效果明顯的富民產(chǎn)業(yè)。

針對銜接質量偏低維度,需持續(xù)促進“兩個提升”。根據(jù)前文分析,整體來看,與生態(tài)振興相銜接、與文化振興相銜接水平偏低,是需要持續(xù)提升的兩個維度。一方面,強化鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣的農(nóng)村人居環(huán)境資源投放能力,重點持續(xù)提升農(nóng)村衛(wèi)生廁所建設水平和農(nóng)村污水處理水平。在成本可承受的范圍內(nèi),結合農(nóng)村實際需求、生活習慣和自然環(huán)境開展建設,既要運用現(xiàn)代化方式提升農(nóng)村衛(wèi)生環(huán)境,又不能把標準提得過高、脫離實際;既要統(tǒng)一規(guī)劃、避免無序建設,又不宜“一刀切”、規(guī)定過細。需要充分發(fā)揮基層干部和農(nóng)戶的主觀能動性、積極性,探索適宜本土的農(nóng)村人居環(huán)境改造方式。應將生態(tài)保護修復與人居環(huán)境建設、資源開發(fā)相結合,系統(tǒng)謀劃縣域內(nèi)山水林田湖草等資源保護與開發(fā),促進生產(chǎn)、生活、生態(tài)協(xié)調(diào)。另一方面,強化鄉(xiāng)村文化建設,提升文化“軟件”建設水平。既要充分利用精準扶貧期間建設了大量農(nóng)村文化設施的優(yōu)勢,又不能停步于硬件設施層面,應以“軟件”建設為主,完善激勵機制引導基層開展更多更豐富的農(nóng)村文化活動,充分挖掘本土鄉(xiāng)村文化資源,建設一大批有特色、能輻射周邊的文化特色村、鎮(zhèn)。

(二)盤活資源、調(diào)節(jié)規(guī)模,促進高效率銜接

盤活現(xiàn)有資源。根據(jù)前文分析,部分縣存在明顯的資源冗余,并未達到帕累托最優(yōu),因此需要針對這類縣強化現(xiàn)有資源利用效率。一方面,應瞄準政策資源最小單元“村集體”,盤活用好已有資源,探索整合、重組農(nóng)村集體鞏固、振興類項目資源。強化村集體項目資產(chǎn)運營、管理績效激勵,對于績效較好的管理村,給予適度獎勵,創(chuàng)新資產(chǎn)盤活模式,探索多村集體資產(chǎn)打包運營、聯(lián)合做強等方式,擴充增收資源,有序發(fā)展農(nóng)村混合所有制經(jīng)濟,創(chuàng)新運營方式盤活資源。另一方面,適當調(diào)整財政資金使用的管理政策。特別是對于發(fā)展基礎較弱的縣,在確保資金用于“三農(nóng)”且符合法規(guī)要求的基礎上,對銜接資金等用于各領域的比例給予一個范圍區(qū)間,而不是“一刀切”的一條線,避免使用空間“太窄”造成急需領域“缺資金”、冗余領域“用不完”。

撬動外部資源。根據(jù)前文分析,部分縣存在明顯的規(guī)模效率低下現(xiàn)象,其投入水平還有待提高。在國家和財政資源投放飽和的情況下,應轉變觀念,積極推動實現(xiàn)兩個撬動。一是撬動金融資源。充分發(fā)揮財政支持作用,通過稅收優(yōu)惠或減免等政策,激勵金融資源向脫貧地區(qū)延續(xù)領域傾斜;同時,全面打通金融市場下沉農(nóng)業(yè)農(nóng)村通道,強化村級信用建設,筑牢誠實守信的道德標準。二是撬動社會力量。應積極協(xié)調(diào)全社會的力量,推進財政涉農(nóng)資金整合與社會經(jīng)濟組織發(fā)展的良性循環(huán),通過社會經(jīng)濟組織的培育,釋放財政涉農(nóng)資金整合政策的潛在能量[26-27],積極建立聯(lián)合社會經(jīng)濟組織的緊密合作利益共贏機制。同時,大力推進縣域營商投資環(huán)境優(yōu)化行動,激活市場,堅持市場化、法治化,促進脫貧縣轉變政府職能,形成統(tǒng)籌推進、督促落實優(yōu)化營商環(huán)境工作的機制,為市場主體到鄉(xiāng)村投資興業(yè)營造穩(wěn)定、公平、透明、可預期的良好環(huán)境,提高資源吸附能力。

結 語

鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興銜接是開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程背景下黨中央作出的重大戰(zhàn)略部署。從時序邏輯看,銜接政策經(jīng)歷了“頂層設計—地方跟進—實踐調(diào)整”的演變;從政策關聯(lián)看,主要集中在鞏固、拓展兩個層面。基于政策梳理,以四川省50個鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣為樣本,設計了銜接質量、效率測算指標體系。在銜接質量方面,研究發(fā)現(xiàn)：銜接質量較好縣有5個,銜接良好縣有14個,二者占比僅為38%,因此還有較大提升空間。其中,省級鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣銜接質量整體高于國家鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣,因此后續(xù)重點是持續(xù)提升國家鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣的銜接質量。從銜接質量的細分指標看,薄弱點在于產(chǎn)業(yè)、人才兩方面。在銜接效率方面,研究發(fā)現(xiàn)：從規(guī)模效率看,至少有42個縣未達到最優(yōu)效率狀態(tài),還可以繼續(xù)擴大投入規(guī)模;從技術效率看,規(guī)模較優(yōu)的縣都沒有出現(xiàn)明顯冗余,規(guī)模不優(yōu)的縣則冗余明顯,部分縣存在“兩頭失效”的情況,即一頭是現(xiàn)有規(guī)模不足,需增加投入,另一頭則出現(xiàn)了明顯冗余,需提高投入利用率,這說明可能存在資源投放供需匹配度問題。此外,銜接質量較高的縣,效率整體都偏高?；谝陨戏治?本文認為可采用梯次推進、補齊短板的策略,促進高質量銜接;采用盤活資源、調(diào)節(jié)規(guī)模的策略,促進高效率銜接。

需要進一步探討的是,對于部分縣出現(xiàn)“兩頭失效”現(xiàn)象的深層原因,本文只是做了初步的假設,其中具體是哪些領域供給過剩,哪些領域供給不足,抑或是哪些供需匹配的環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問題,尚未進行實證檢驗。這些問題的解析不僅對于鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣高效銜接有參考價值,對于其他縣用好政策資源也具有啟發(fā)意義,因此后續(xù)有必要針對銜接效率的作用機制、路徑進行深入研究。此外,在效率分析層面,本文主要采用的是中央、省級資金,縣級本地資金、人力和物力等其他資源的使用效率是否有所不同,是值得進一步探討的問題。