胡 聯(lián), 吉路涵, 姚紹群, 盛 迪

(1.安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 中國(guó)合作社研究院,蚌埠 233030;2. 安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心,蚌埠 233030;3. 安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院,蚌埠 233030)

一、問(wèn)題的提出

黨的二十大報(bào)告指出,實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕是中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求之一,要扎實(shí)推進(jìn)共同富裕。共同富裕是社會(huì)主義的本質(zhì)要求,是中國(guó)式現(xiàn)代化的重要特征[1]。我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入扎實(shí)推動(dòng)共同富裕的歷史階段,然而發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題大大制約了共同富裕的進(jìn)程,我國(guó)城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距仍然較大。

中華人民共和國(guó)成立后,百?gòu)U待興,且受西方國(guó)家的封鎖,工業(yè)原始積累只能從農(nóng)業(yè)農(nóng)村來(lái);改革開(kāi)放后,城市化和工業(yè)化導(dǎo)向的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,仍然需要從農(nóng)村獲取土地、勞動(dòng)力和資金,造成農(nóng)村這三大要素長(zhǎng)期凈流出,并長(zhǎng)期通過(guò)價(jià)格剪刀差的方式將農(nóng)村的資源向城市轉(zhuǎn)移,“三農(nóng)”問(wèn)題因此呈現(xiàn)出越來(lái)越嚴(yán)峻的局面[2]。黨的十八大以來(lái),以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持把“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨工作的重中之重;黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略并將其作為新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手;黨的二十大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)要全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興,堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展?！叭r(nóng)”問(wèn)題關(guān)系我國(guó)發(fā)展全局,促進(jìn)共同富裕,最艱巨最繁重的任務(wù)始終在農(nóng)村。

實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興,要從深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革特別是土地制度改革入手,提高農(nóng)村居民財(cái)富保有量和財(cái)產(chǎn)性收入[3]。土地征收補(bǔ)償是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的一個(gè)重要方面。史清華等[4]、汪險(xiǎn)生和郭忠興[5]等研究發(fā)現(xiàn)征地能夠提高被征地農(nóng)民的收入。但也有很多研究發(fā)現(xiàn)征地補(bǔ)償不合理極大損害了農(nóng)民利益,如何為等估算我國(guó)1990—2010年土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理造成的農(nóng)民利益損失為42 985.272 7億元[6]。劉守英[7]、蔣震和安體富[8]、許坤等[9]、韋朕韜和趙仁康[10]等研究指出征地價(jià)格不合理會(huì)對(duì)農(nóng)村居民消費(fèi)和居民財(cái)產(chǎn)性收入的差距產(chǎn)生負(fù)面影響。

2020年城鎮(zhèn)居民人均可支配財(cái)產(chǎn)凈收入為4 627元,而農(nóng)村居民人均可支配財(cái)產(chǎn)凈收入只有419元,城鎮(zhèn)居民人均可支配財(cái)產(chǎn)凈收入是農(nóng)村居民的11倍?！稗r(nóng)民有地而貧窮,城里人沒(méi)地但富裕”成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一大現(xiàn)象。黨的二十大報(bào)告明確指出,要深化農(nóng)村土地制度改革,賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。但當(dāng)前我國(guó)很多省份征地價(jià)格調(diào)整慢(與要求的2—3年的調(diào)整周期相差甚遠(yuǎn)),且征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低,而土地出讓價(jià)格卻隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)不斷上漲,造成征地價(jià)格扭曲,極大制約著農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的增長(zhǎng),導(dǎo)致農(nóng)村和農(nóng)民不能平等分享我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的好處。征地價(jià)格扭曲本質(zhì)是城鄉(xiāng)“價(jià)格剪刀差”在當(dāng)前發(fā)展階段的一種延續(xù)。在我國(guó)城鄉(xiāng)融合和鄉(xiāng)村振興的背景下,征地價(jià)格扭曲會(huì)對(duì)農(nóng)民收入造成什么影響?會(huì)對(duì)共同富裕造成什么影響?我國(guó)現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度該如何調(diào)整以促進(jìn)共同富裕的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展? 這些問(wèn)題值得深入研究。

本文利用手動(dòng)收集的各省平均征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與平均土地出讓價(jià)格衡量征地價(jià)格扭曲程度,考察了征地價(jià)格扭曲對(duì)我國(guó)共同富裕的影響。本文的邊際貢獻(xiàn)在于,第一,聚集征地價(jià)格扭曲,分析其對(duì)城鄉(xiāng)收入差距、收入分配和農(nóng)村發(fā)展的影響。現(xiàn)有研究主要關(guān)注土地市場(chǎng)扭曲對(duì)城鄉(xiāng)收入差距的影響。征地價(jià)格扭曲與土地市場(chǎng)扭曲明顯不同,前者反映的是農(nóng)民征地補(bǔ)償與土地出讓價(jià)格存在巨大差距,通常用1-征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)/土地出讓價(jià)格(農(nóng)地市場(chǎng)價(jià)值)衡量;后者反映的是商業(yè)、住宅和工業(yè)用地價(jià)格之間的差距,通常用商業(yè)用地價(jià)格與工業(yè)用地價(jià)格之比衡量。征地價(jià)格扭曲更能體現(xiàn)征地補(bǔ)償對(duì)農(nóng)民收入的影響,也更能考察我國(guó)征地補(bǔ)償制度對(duì)共同富裕的影響。本文的分析視角能對(duì)現(xiàn)有研究形成較好的補(bǔ)充。第二,基于筆者手動(dòng)收集的我國(guó)20個(gè)省份的平均征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),發(fā)現(xiàn)多數(shù)地方政府未能做到2—3年調(diào)整一次征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),而調(diào)整速度慢是造成征地價(jià)格扭曲的主要原因。第三,征地價(jià)格扭曲加劇了土地財(cái)政依賴(lài)度,政府將土地出讓增值收益更多地用于城市發(fā)展,并且征地價(jià)格扭曲會(huì)抑制農(nóng)村創(chuàng)業(yè)水平,導(dǎo)致農(nóng)村發(fā)展不充分,加劇城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡,擴(kuò)大城鄉(xiāng)收入差距。同時(shí),征地價(jià)格扭曲還會(huì)惡化城市的收入分配格局。我國(guó)農(nóng)村發(fā)展不充分、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡和收入差距較大是當(dāng)前共同富裕的重點(diǎn)問(wèn)題,本文將從這三個(gè)方面考察征地價(jià)格扭曲對(duì)共同富裕的影響。

二、制度背景和特征事實(shí)

(一)制度背景

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是我國(guó)在特殊歷史條件下形成的一種制度,主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)之間的戶(hù)籍壁壘、兩種不同資源配置制度以及在城鄉(xiāng)戶(hù)籍壁壘基礎(chǔ)上的其他問(wèn)題。在這種制度下,我國(guó)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民為我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)。首先,工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”為我國(guó)工業(yè)發(fā)展提供了大量的資金。據(jù)孔祥智測(cè)算,1978—1997年國(guó)家以工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”方式從農(nóng)村抽離資金9 152億元,平均每年457.6億元[11]。其次,農(nóng)村成為就業(yè)“蓄水池”。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化需要大量勞動(dòng)力參與建設(shè)時(shí),大量農(nóng)民從農(nóng)村走向城市成為“農(nóng)民工”,為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化提供了大量的廉價(jià)勞動(dòng)力(突出體現(xiàn)在農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工“同工不同酬”以及無(wú)法享受城鎮(zhèn)職工的公共福利待遇上),促進(jìn)了我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展;在經(jīng)濟(jì)(就業(yè))形勢(shì)不好時(shí),這些“農(nóng)民工”又回到農(nóng)村務(wù)農(nóng),極大緩解了城鎮(zhèn)就業(yè)壓力,有利于社會(huì)穩(wěn)定。最后,土地價(jià)格“剪刀差”為城鎮(zhèn)化、工業(yè)化提供大量資金。我國(guó)存在土地制度不公平、土地市場(chǎng)不完善等問(wèn)題,不僅低價(jià)征收農(nóng)民集體用地,而且采取城市偏向政策,即將大部分土地增值收益用于城市建設(shè)而非農(nóng)村發(fā)展。

2004年8月28日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議對(duì)《中華人民共和國(guó)土地管理法》進(jìn)行了第二次修正,規(guī)定“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。筆者著重強(qiáng)調(diào)“公共利益”一詞,這意味著為了公共利益是可以向農(nóng)民(村集體)征收土地的。但隨之而來(lái)的是土地財(cái)政的發(fā)展,即一些地方政府依靠出讓土地使用權(quán)的收入來(lái)維持地方財(cái)政支出。這種土地財(cái)政要通過(guò)低價(jià)征收土地且高價(jià)賣(mài)出獲得巨大的收入。2005年,國(guó)土資源部(2018年正式撤銷(xiāo),其大部分職能劃歸新組建的自然資源部)公布《關(guān)于開(kāi)展制定征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)工作的通知》,要求各省各市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?？紤]經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展和通貨膨脹等因素,2010年7月13日國(guó)土資源部發(fā)布《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》,要求各地建立征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制,根據(jù)當(dāng)?shù)厝司杖朐龇?每2—3年對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整,逐步提高征地補(bǔ)償水平。但是在國(guó)土資源部提出2—3年調(diào)整征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的要求后,很多省份并沒(méi)有執(zhí)行到位,這意味著農(nóng)民承受了更多的經(jīng)濟(jì)損失。柴國(guó)俊和陳艷根據(jù)CHFS2011年微觀匯總數(shù)據(jù)與國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)年鑒宏觀數(shù)據(jù)中的征地面積在時(shí)間維度上的簡(jiǎn)單比較,發(fā)現(xiàn)約75%的被征地家庭所獲得的貨幣補(bǔ)償僅達(dá)到政策最低標(biāo)準(zhǔn)[12]。2020年,中央發(fā)布《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍 優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》),要求到“十四五”期末,地方土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例達(dá)到50%以上。在具體實(shí)施舉措上,《意見(jiàn)》提出有兩種方式可供選擇：一是按照當(dāng)年土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金占比逐步達(dá)到50%以上計(jì)提,若計(jì)提數(shù)小于土地出讓總收入8%的,則按不低于土地出讓總收入8%計(jì)提;二是按照當(dāng)年土地出讓總收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金占比逐步達(dá)到10%以上計(jì)提?！兑庖?jiàn)》的出臺(tái)意味著地方政府將大部分土地出讓收入投入城市發(fā)展已成為歷史,更有利于農(nóng)村的發(fā)展,但仍沒(méi)有解決征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、調(diào)整慢的問(wèn)題。將更多的土地出讓收入用于農(nóng)村,對(duì)于農(nóng)民而言是一種間接補(bǔ)償,而征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低和調(diào)整慢則造成被征地農(nóng)民直接的利益損失。我國(guó)對(duì)征用農(nóng)民(集體)土地的管理在不斷完善,征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也一直提高,較大程度上改善了之前的狀況,但仍有需改進(jìn)的地方,這對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實(shí)施和共同富裕的實(shí)質(zhì)性推進(jìn)具有重要意義。

(二)特征事實(shí)

1.征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整慢

受征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)的披露情況所限,筆者手動(dòng)從各省(市)政府官網(wǎng)、報(bào)紙以及可信的第三方網(wǎng)站僅收集了20個(gè)省征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)(土地補(bǔ)償費(fèi)和人員安置費(fèi))的數(shù)據(jù)。根據(jù)是否做到國(guó)土資源部2010年提出的2—3年調(diào)整征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的要求,繪制了表1。時(shí)間范圍設(shè)定為2010—2017年的原因在于：其一,2010年提出的2—3年調(diào)整一次征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn);其二,2017年國(guó)土資源部在線上公布了各省各地區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),各地區(qū)最新的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都可在官網(wǎng)查詢(xún);其三,雖然時(shí)間范圍在2010—2017年,但實(shí)際考察的是2010年前最近的一次調(diào)整到2017年后最近的一次調(diào)整之間是否做到了每2—3年調(diào)整一次。從表1來(lái)看,20個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)中僅有安徽、廣西、河北和河南嚴(yán)格做到了每2—3年調(diào)整一次征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),其余16個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)均未做到,大多是4—5年調(diào)整一次。個(gè)別省份調(diào)整時(shí)間過(guò)長(zhǎng),例如天津市在2007年和2014年分別調(diào)整了一次征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),時(shí)間跨度為7年,與要求的2—3年相差甚遠(yuǎn)。2010年國(guó)土資源部發(fā)布文件規(guī)定了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整的周期,并強(qiáng)調(diào)目前實(shí)施的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)超過(guò)規(guī)定調(diào)整年限的省份應(yīng)按要求盡快調(diào)整修訂,未及時(shí)調(diào)整的,將不予通過(guò)用地審查。但實(shí)際執(zhí)行上,大多地區(qū)仍未能很好地執(zhí)行,這種現(xiàn)象還反映在各政府官網(wǎng)的“政府留言”這一“民聲”上。(1)筆者在收集征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)時(shí)也留意了相關(guān)的政民互動(dòng)(政府留言)情況,發(fā)現(xiàn)部分省份的留言反映該省份未按照要求做到2—3年調(diào)整一次征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)在相關(guān)留言已被刪除,鏈接已經(jīng)失效,筆者保留了個(gè)別截圖,備索。

表1 征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整情況

征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整慢嚴(yán)重?fù)p害了被征地農(nóng)戶(hù)的經(jīng)濟(jì)利益。這20個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)每次征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整幅度均高于物價(jià)水平,從當(dāng)年來(lái)看,被征地農(nóng)戶(hù)收益確實(shí)可以實(shí)現(xiàn)正增長(zhǎng),但由于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并未隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價(jià)上漲作出及時(shí)調(diào)整,在后來(lái)未進(jìn)行調(diào)整的時(shí)間里,農(nóng)戶(hù)所得到的征地補(bǔ)償收益實(shí)際是在不斷降低的。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整時(shí)間跨度越長(zhǎng),被征地農(nóng)戶(hù)遭受的損失就越大。不僅如此,林樂(lè)芬和金媛運(yùn)用江蘇省鎮(zhèn)江市40個(gè)村1 703戶(hù)農(nóng)戶(hù)調(diào)查數(shù)據(jù)還發(fā)現(xiàn),地方政府征地補(bǔ)償政策執(zhí)行滯后偏離程度越大,被征地農(nóng)戶(hù)受償滿(mǎn)意程度越低[13]。由此可見(jiàn),征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整慢在物質(zhì)收益和精神獲得感上都對(duì)農(nóng)民造成了不利影響。

2.地方土地出讓金用于農(nóng)村的比例低

財(cái)政部公布的地方政府性基金收入(支出)決算表顯示,2010年國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收入為2.82萬(wàn)億元,2020年為8.21萬(wàn)億元,增加了約5.39萬(wàn)億元。財(cái)政部2010—2014年的數(shù)據(jù)顯示了國(guó)有土地使用權(quán)出讓金支出的明細(xì)(見(jiàn)表2)。根據(jù)財(cái)政部印發(fā)的政府收支分類(lèi)科目,征地和拆遷補(bǔ)償支出指的是地方人民政府在征地和收購(gòu)?fù)恋剡^(guò)程中支付的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)等支出。征地和拆遷補(bǔ)償支出可以看作拿地成本。如表2所示,拿地成本占國(guó)有土地使用權(quán)出讓金支出的比例在2010—2014年總體呈上漲趨勢(shì)。國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入(2)本文中國(guó)有土地使用權(quán)出讓收益=國(guó)有土地使用權(quán)出讓金-拿地成本。中農(nóng)村支出(3)用在農(nóng)村的主要是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出和補(bǔ)助被征地農(nóng)民支出這兩大部分,其中,農(nóng)村支出占比1=(農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出)/(國(guó)有土地使用權(quán)出讓金支出-征地和拆遷補(bǔ)償支出);農(nóng)村支出占比2=(農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出+補(bǔ)助被征地農(nóng)民支出)/(國(guó)有土地使用權(quán)出讓金支出-征地和拆遷補(bǔ)償支出)。所占的比例,反映了取之于農(nóng)村和農(nóng)民的土地收益中有多少部分用于農(nóng)村和農(nóng)民。單就農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出占比來(lái)看,如表2中農(nóng)村支出占比1所示,2010年農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出在國(guó)有土地使用權(quán)出讓盈余中占比為6.56%,2014年降為2.49%,并且占比連年下降。就農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出加上補(bǔ)助被征地農(nóng)民支出占比來(lái)看,如表2中農(nóng)村支出占比2所示,2010年為9.34%,到2014年已下降至7.14%,整體也呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。

表2 國(guó)有土地出讓金支出情況

綜上可知一個(gè)事實(shí),即我國(guó)地方土地出讓金用于農(nóng)村的比例低。從農(nóng)村征收的土地,卻沒(méi)有更多地用于農(nóng)村,這極大地?fù)p害了農(nóng)村和農(nóng)民的利益、阻礙了農(nóng)村和農(nóng)民的長(zhǎng)足發(fā)展,這應(yīng)該也是中央發(fā)布《意見(jiàn)》的主要原因之一。

三、理論分析和研究假說(shuō)

當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分、貧富差距大仍然是社會(huì)主要矛盾的體現(xiàn)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村這個(gè)短板能不能補(bǔ)上,關(guān)系社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的成色,也關(guān)系共同富裕的成效[14]。共同富裕的內(nèi)涵豐富,本文從我國(guó)實(shí)現(xiàn)共同富裕的重點(diǎn)和難點(diǎn),即城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分以及貧富差距這三個(gè)角度考察征地價(jià)格扭曲對(duì)共同富裕的影響。

征地補(bǔ)償?shù)捅举|(zhì)上是農(nóng)村土地缺乏發(fā)展權(quán)所致。土地發(fā)展權(quán)最早起源于英國(guó),隨后美國(guó)也引進(jìn)了該制度,其是在土地利用現(xiàn)狀基礎(chǔ)上進(jìn)一步開(kāi)發(fā)土地的權(quán)利,也是一種可以與土地所有權(quán)分離而單獨(dú)處分的權(quán)利,具體說(shuō),就是變更土地使用權(quán)性質(zhì)的權(quán)利。在我國(guó),土地發(fā)展權(quán)實(shí)際上就是建設(shè)用地使用權(quán)。我國(guó)《土地管理法》(2004年修正)規(guī)定,農(nóng)用地必須轉(zhuǎn)為建設(shè)用地才可以從事非農(nóng)活動(dòng),再加上《物權(quán)法》(2007)第一百三十五條明確將“建設(shè)用地使用權(quán)”的設(shè)置僅限于國(guó)有土地,意味著只有農(nóng)村土地被征收為國(guó)有土地之后才能改變其原有的用途,從事工商業(yè)等非農(nóng)活動(dòng)。這就導(dǎo)致農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)實(shí)際歸國(guó)家所有,進(jìn)而征地只需要對(duì)土地原有用途進(jìn)行補(bǔ)償。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有兩種制定方式,一種是征地區(qū)片綜合地價(jià),另一種是征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)。有些省份制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)同時(shí)使用這兩種方法。由于土地發(fā)展權(quán)不歸農(nóng)村(民)所有,所以征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)通常是對(duì)被征收土地按照該土地的原用途進(jìn)行補(bǔ)償,增值收益基本歸政府和企業(yè)所有。黃祖輝和汪暉認(rèn)為,“漲價(jià)歸公”的錯(cuò)誤理念導(dǎo)致了非公共利益征地行為,這種行為會(huì)嚴(yán)重侵犯農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)[15]。多年以來(lái),政府通過(guò)“用途管制制度+土地征收制度”將土地發(fā)展權(quán)從農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)束中剝離出來(lái),實(shí)質(zhì)上是通過(guò)行政權(quán)力占有了這部分土地開(kāi)發(fā)利用的權(quán)益[16]。土地發(fā)展權(quán)歸政府所有,容易引起地方政府過(guò)度依賴(lài)土地財(cái)政。我國(guó)國(guó)有土地出讓金收入從2010年的2.8萬(wàn)億元增至2020年的8.2萬(wàn)億元,相當(dāng)于地方本級(jí)財(cái)政收入的比重從69.4%增至82.0%。范子英研究發(fā)現(xiàn),財(cái)政壓力并不是土地財(cái)政的原因,土地財(cái)政的真實(shí)原因是投資沖動(dòng),即使是中央指定用途的轉(zhuǎn)移支付,都被用于生產(chǎn)性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),而不是基本公共服務(wù)的提供[17]。國(guó)土統(tǒng)計(jì)年鑒顯示,我國(guó)土地出讓平均成交價(jià)款從2007年的520.0萬(wàn)元/公頃增至2017年的2 251萬(wàn)元/公頃,增長(zhǎng)了近4倍。上文的特征事實(shí)顯示,大部分省份并未做到2—3年調(diào)整一次征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整慢變相降低了土地成本。部分地方政府通過(guò)拖延征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整和提高土地出讓價(jià)格這兩個(gè)手段,即加劇征地價(jià)格扭曲來(lái)達(dá)到土地財(cái)政的目的。土地財(cái)政的結(jié)果是把大部分收益投入城市的發(fā)展建設(shè),而較少投入農(nóng)村的發(fā)展建設(shè),土地財(cái)政推進(jìn)了中國(guó)的城市化和工業(yè)化建設(shè)[18-19],但也加劇了城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡,擴(kuò)大了城鄉(xiāng)收入差距。

征地價(jià)格扭曲引起的土地財(cái)政會(huì)造成明顯的負(fù)面效應(yīng),如助推房?jī)r(jià)[20-21]。唐云鋒和馬春華研究發(fā)現(xiàn),地方政府為緩解財(cái)政壓力,有動(dòng)機(jī)增加土地財(cái)政收入,提高房?jī)r(jià)以獲得高額房地產(chǎn)相關(guān)稅收;地方政府提高土地出讓價(jià)格,等同于提高房地產(chǎn)成本,間接提高房?jī)r(jià),即地方政府財(cái)政壓力不僅直接提升房?jī)r(jià),還通過(guò)土地財(cái)政固化了“房?jī)r(jià)棘輪效應(yīng)”[22]。房?jī)r(jià)上漲造成了居民財(cái)富差距拉大,甚至是造成貧富差距的主要原因之一。房?jī)r(jià)上漲引起的貧富差距過(guò)大會(huì)導(dǎo)致居民財(cái)產(chǎn)性收入差距拉大,惡化收入分配。房?jī)r(jià)上漲對(duì)城鎮(zhèn)常住人口的影響更大,對(duì)農(nóng)村常住人口造成的影響較小,因此房?jī)r(jià)上漲對(duì)城鎮(zhèn)常住人口的財(cái)富差距和收入差距的負(fù)面作用會(huì)更顯著,對(duì)農(nóng)村而言可能不顯著。

綜上所述,本文提出假說(shuō)1和假說(shuō)2。

假說(shuō)1 征地價(jià)格扭曲會(huì)拉大城鄉(xiāng)收入差距,不利于共同富裕的實(shí)現(xiàn)。

假說(shuō)2 征地價(jià)格扭曲會(huì)拉大城鎮(zhèn)內(nèi)部的收入差距,不利于共同富裕的實(shí)現(xiàn)。

四、研究設(shè)計(jì)

(一)模型設(shè)計(jì)

鑒于目前尚無(wú)權(quán)威的共同富裕指數(shù),本文從城鄉(xiāng)收入差距、城鎮(zhèn)內(nèi)部收入差距以及農(nóng)村發(fā)展不充分這三個(gè)方面來(lái)分析征地價(jià)格扭曲對(duì)共同富裕的影響。

為考察征地價(jià)格扭曲對(duì)城鄉(xiāng)收入差距的影響,本文建立以下模型：

GAPit=α+β1LPDit+γXit+μi+εit

(Ⅰ)

式(Ⅰ)中,GAPit指的是i省t時(shí)期的城鄉(xiāng)收入比,LPDit指的是i省t時(shí)期的征地價(jià)格扭曲程度,Xit是控制變量,μi指的是不隨時(shí)間變化的個(gè)體效應(yīng),εit為擾動(dòng)項(xiàng)。本文基準(zhǔn)回歸以式(Ⅰ)展開(kāi)。

為考察征地價(jià)格扭曲對(duì)城鎮(zhèn)內(nèi)部收入差距的影響,本文建立以下模型：

CIDit=α+β1LPDit+γXit+μi+εit

(Ⅱ)

式(Ⅱ)中,CIDit指的是i省t時(shí)期的城鎮(zhèn)內(nèi)部收入差距,LPDit指的是i省t時(shí)期的征地價(jià)格扭曲程度,Xit是控制變量,μi指的是不隨時(shí)間變化的個(gè)體效應(yīng),εit為擾動(dòng)項(xiàng)。

(二)變量選取與數(shù)據(jù)說(shuō)明

1.城鄉(xiāng)收入比

本文用城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與農(nóng)村居民人均可支配收入之比衡量城鄉(xiāng)收入比,由于2013年居民收入的統(tǒng)計(jì)口徑發(fā)生變化,與之前的數(shù)據(jù)不可比,因此本文所使用數(shù)據(jù)的時(shí)間跨度為2013—2017年。

本文使用泰爾指數(shù)替換核心解釋變量作為穩(wěn)健性。計(jì)算公式如下：

(Ⅲ)

式(Ⅲ)中,Y1和Y2分別表示城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民的收入,P1和P2表示城鎮(zhèn)和農(nóng)村的人口數(shù),Y和P分別表示城鄉(xiāng)總收入和總?cè)丝凇Ｊ杖胗玫氖蔷用袢司芍涫杖?人口用的是常住人口。數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局。

2.城鎮(zhèn)內(nèi)部收入差距

單一的指標(biāo)難以全面衡量收入差距和收入分配格局,需要一些補(bǔ)充性指標(biāo)[3]。本文使用城鎮(zhèn)收入的基尼系數(shù)衡量城鎮(zhèn)內(nèi)部的收入差距,同時(shí)使用高收入與低收入之比和中收入與低收入之比作為補(bǔ)充性指標(biāo)。數(shù)據(jù)來(lái)源于各省統(tǒng)計(jì)年鑒中城鎮(zhèn)收入分組數(shù)據(jù)。

3.征地價(jià)格扭曲

本文基于各省平均征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與各省平均國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓價(jià)格之比衡量征地價(jià)格扭曲程度：征地價(jià)格扭曲=1-征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)/土地出讓價(jià)格。借鑒譚術(shù)魁和王斯亮的方法計(jì)算征地價(jià)格扭曲來(lái)進(jìn)行穩(wěn)健性分析,征地價(jià)格扭曲2=1-征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)/農(nóng)地市場(chǎng)價(jià)值[23]。

筆者收集了20個(gè)省份(4)安徽、廣西、河北、河南、福建、甘肅、廣東、海南、湖北、江西、遼寧、內(nèi)蒙古、山東、山西、陜西、云南、浙江、重慶、上海、天津。2010—2017年征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)變動(dòng)的數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)來(lái)源于各省(自治區(qū)、直轄市)政府官網(wǎng)、報(bào)紙、可信的第三方網(wǎng)站和中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒。部分省份在政府官網(wǎng)或者報(bào)紙上公布了本省(自治區(qū)、直轄市)的平均征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)(土地補(bǔ)償費(fèi)和人員安置費(fèi)),其他省份都是根據(jù)政府公布的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算而來(lái)。計(jì)算過(guò)程如下：以各村的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算簡(jiǎn)單算術(shù)平均值得到縣的平均征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),再以各縣的平均征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算簡(jiǎn)單算術(shù)平均值得到市的平均征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),以土地面積作為權(quán)重計(jì)算得到省的平均征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。部分省份公布了市的平均征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),則可直接以土地面積為權(quán)重得到省的平均征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。河北省既公布了省的平均征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),也公布了細(xì)則的文件。本文從縣逐步計(jì)算到的省平均征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與省直接公布的平均征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)誤差在1%左右,表明本文數(shù)據(jù)有可信度。

4.控制變量

城市化率,城鎮(zhèn)人口與常住總?cè)丝谥取３鞘谢l(fā)展促進(jìn)勞動(dòng)力流動(dòng),勞動(dòng)力流動(dòng)會(huì)使得要素報(bào)酬趨于均等化,縮小城鄉(xiāng)收入差距。城市化進(jìn)程中,一部分農(nóng)村居民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用?會(huì)影響城鄉(xiāng)收入差距,這種作用是正向還是負(fù)向取決于這些轉(zhuǎn)變身份的城市居民的收入水平。陸銘和陳釗認(rèn)為城市化對(duì)降低城鄉(xiāng)收入差距具有顯著作用[24]。數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化指數(shù)。穆懷中和吳鵬認(rèn)為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與城鄉(xiāng)收入差距呈現(xiàn)“倒U型”關(guān)系,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整使得大量農(nóng)村勞動(dòng)力流向城市,農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力流向第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè),對(duì)城鄉(xiāng)居民的收入產(chǎn)生了不同的影響[25]。預(yù)期產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化指數(shù)對(duì)城鄉(xiāng)收入差距的影響方向不確定。本文計(jì)算方法參考干春暉等[26],數(shù)據(jù)來(lái)源于各省統(tǒng)計(jì)年鑒。

城鄉(xiāng)教育比,即城市人均受教育年限和農(nóng)村人均受教育年限之比。城鎮(zhèn)的人均受教育年限用歷年《中國(guó)人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》中各地區(qū)城市受教育程度人口計(jì)算而得。農(nóng)村的人均受教育年限用歷年《中國(guó)人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》中各地區(qū)鄉(xiāng)村受教育程度人口計(jì)算而得。計(jì)算公式為：教育水平=(未上學(xué)人數(shù)×1+小學(xué)人數(shù)×6+初中人數(shù)×9+高中人數(shù)×12+大專(zhuān)及以上人數(shù)×16)/抽樣人數(shù)。城鎮(zhèn)教育水平和農(nóng)村教育水平計(jì)算公式一樣。城鄉(xiāng)居民在教育水平上的差異是造成城鄉(xiāng)收入差距的主要原因之一。預(yù)期城鄉(xiāng)教育比的提高會(huì)拉大城鄉(xiāng)收入比。

數(shù)字普惠金融指數(shù)。數(shù)字普惠金融數(shù)據(jù)選取北京大學(xué)數(shù)字金融研究中心發(fā)布的北京大學(xué)數(shù)字普惠金融指數(shù)。該指數(shù)由北京大學(xué)數(shù)字金融研究中心和螞蟻金服集團(tuán)組成的聯(lián)合課題組負(fù)責(zé)編制,具有一定的可靠性和代表性。這套指數(shù)包括數(shù)字普惠金融指數(shù)、數(shù)字金融覆蓋廣度、數(shù)字金融使用深度以及普惠金融數(shù)字化程度,其中的數(shù)字使用深度指數(shù)還包含支付、信貸、保險(xiǎn)、信用、投資、貨幣基金等業(yè)務(wù)分類(lèi)指數(shù)。數(shù)字普惠金融的發(fā)展使得農(nóng)村居民更容易享受數(shù)字金融服務(wù),例如移動(dòng)支付、互聯(lián)網(wǎng)理財(cái)和信貸支持。宋曉玲研究發(fā)現(xiàn)數(shù)字普惠金融的發(fā)展能夠顯著縮小城鄉(xiāng)居民收入差距,預(yù)期數(shù)字普惠金融會(huì)降低城鄉(xiāng)收入比[27]。

5.機(jī)制變量

土地財(cái)政,即國(guó)有建設(shè)用地出讓成交價(jià)款與GDP的比值。土地財(cái)政是指一些地方政府依靠出讓土地使用權(quán)的收入來(lái)維持地方財(cái)政支出,屬于預(yù)算外收入。地方政府要從土地中獲得更多的財(cái)政收入,有兩個(gè)選擇,一是降低土地的征收價(jià)格,二是提高土地出讓價(jià)格。由于國(guó)家對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有嚴(yán)格的規(guī)定,地方政府只能提高土地出讓價(jià)格,相對(duì)而言,土地征收價(jià)格就降低了,造成了征地價(jià)格扭曲。征地價(jià)格扭曲會(huì)加劇土地財(cái)政,惡化城鄉(xiāng)收入差距。呂煒和許宏偉研究發(fā)現(xiàn)土地出讓收入和土地出讓面積的增加會(huì)在短期內(nèi)加劇城鄉(xiāng)收入差距的擴(kuò)大,長(zhǎng)期影響則逐漸減弱[28]。

(三)描述性統(tǒng)計(jì)

數(shù)據(jù)的描述性統(tǒng)計(jì)如表3所示。20個(gè)省(市)的城鄉(xiāng)收入比在2013—2017年最小值為1.845,最大值為3.556,部分省份存在較大的城鄉(xiāng)收入差距。從征地價(jià)格扭曲數(shù)據(jù)來(lái)看,均值為0.947,意味著征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與土地交易價(jià)格之比較低。從城鄉(xiāng)教育比來(lái)看,最小值為1.147,最大值為1.585,表明部分省份城鄉(xiāng)教育差距較大。從土地財(cái)政來(lái)看,最小值為0.017,最大值為0.132,表明各省份土地財(cái)政依賴(lài)不一,部分省份幾乎不存在土地財(cái)政,而部分省份土地財(cái)政比較嚴(yán)重。地級(jí)市數(shù)據(jù)根據(jù)各地級(jí)市《統(tǒng)計(jì)年鑒》整理而得。

表3 描述性統(tǒng)計(jì)

五、實(shí)證結(jié)果

(一)基準(zhǔn)回歸

為降低異方差的干擾,本文將所有變量取自然對(duì)數(shù),同時(shí)使用穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)誤。征地價(jià)格扭曲對(duì)城鄉(xiāng)收入差距的基準(zhǔn)回歸結(jié)果如表4所示。經(jīng)過(guò)Hausman檢驗(yàn),在5%的顯著性水平下選擇了固定效應(yīng)模型。本文采用逐步回歸法逐漸加入控制變量。從模型(1)—(4)的結(jié)果來(lái)看,依次加入控制變量后,ln征地價(jià)格扭曲對(duì)ln城鄉(xiāng)收入比的系數(shù)在10%或者5%的水平上顯著為正,即征地價(jià)格扭曲的變動(dòng)會(huì)引起城鄉(xiāng)收入比的同方向變動(dòng),征地價(jià)格扭曲程度提高會(huì)拉大城鄉(xiāng)收入差距。從控制變量的結(jié)果來(lái)看,在模型(1)—(3)中l(wèi)n城市化率在1%的水平上顯著為負(fù),符合預(yù)期,模型(4)不顯著,可能的原因是與數(shù)字普惠金融發(fā)展存在高度相關(guān)(共線性);ln城鄉(xiāng)教育比始終在1%的水平上顯著性為正,表明城鄉(xiāng)教育差距會(huì)拉大城鄉(xiāng)收入差距,與預(yù)期相符;ln數(shù)字普惠金融指數(shù)的系數(shù)在1%的水平上顯著為負(fù),表明數(shù)字普惠金融的發(fā)展有利于縮小城鄉(xiāng)收入差距,也與預(yù)期相符合。從ln征地價(jià)格扭曲的系數(shù)大小來(lái)看,模型(1)—(4)逐漸加入控制變量后并未發(fā)生較大的數(shù)值變化,說(shuō)明結(jié)果具有一定的穩(wěn)健性。

表4 基準(zhǔn)回歸

(二)穩(wěn)健性分析

本文將城鄉(xiāng)收入比替換成泰爾指數(shù)作為被解釋變量,使用ln征地價(jià)格扭曲2為核心解釋變量,同時(shí)使用固定效應(yīng)模型和隨機(jī)效應(yīng)模型進(jìn)行穩(wěn)健性分析,結(jié)果如表5所示。模型(1)—(3)是固定效應(yīng)模型,模型(4)—(6)是對(duì)應(yīng)的隨機(jī)效應(yīng)模型。從模型(1)—(3)的結(jié)果來(lái)看,替換了被解釋變量或征地價(jià)格扭曲2后,核心解釋變量的系數(shù)都在10%的顯著性水平下顯著為正;模型(4)—(6)為模型(1)—(3)對(duì)應(yīng)的隨機(jī)效應(yīng)模型,其征地價(jià)格扭曲的系數(shù)都在10%的顯著性水平下顯著為正,數(shù)值略高于固定效應(yīng)模型的系數(shù)?？梢?jiàn),征地價(jià)格扭曲的提高會(huì)拉大城鄉(xiāng)收入差距的結(jié)論具有穩(wěn)健性。

表5 穩(wěn)健性分析1：變換變量

本文用安徽、廣東、江西、河北、山東、云南和內(nèi)蒙古7個(gè)省(自治區(qū))的地級(jí)市級(jí)數(shù)據(jù)作進(jìn)一步穩(wěn)健性分析,結(jié)果如表6所示。鑒于地級(jí)市數(shù)據(jù)的可獲得性,控制變量與省級(jí)的控制變量不一致。模型(1)—(6)的結(jié)果中征地價(jià)格扭曲的系數(shù)都顯著為正,即征地價(jià)格扭曲程度的提高會(huì)拉大城鄉(xiāng)收入比。

表6 穩(wěn)健性分析2：地級(jí)市數(shù)據(jù)

(三)內(nèi)生性分析

基準(zhǔn)模型中可能存在遺漏變量帶來(lái)的內(nèi)生性問(wèn)題。由于農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地必須經(jīng)過(guò)國(guó)家征收,行政權(quán)力對(duì)土地資源配置起著絕對(duì)控制和支配作用,地方官員可能會(huì)采取多種手段設(shè)租尋租[29],誘導(dǎo)了土地違法和腐敗[30-31],以致不少落馬貪官涉嫌土地腐敗,土地與國(guó)企改制、重大工程并列,成為滋生腐敗的三大溫床[32]。相關(guān)研究中,李力行等采用坡度低于 15°的土地比例和市委書(shū)記任期作為土地資源錯(cuò)配程度的工具變量[33];張少輝和余泳澤用與地形相關(guān)的土地坡度均值(與個(gè)體相關(guān))及各地市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)(隨時(shí)間變化)的交互項(xiàng)作為地方土地出讓收入的工具變量[34],這種使用一個(gè)不隨時(shí)間變化的嚴(yán)格外生變量與隨時(shí)間變化的較強(qiáng)相關(guān)性變量的交互項(xiàng)作為工具變量是比較常見(jiàn)的。僅用《中國(guó)檢察年鑒》的職務(wù)犯罪案件數(shù)作為征地價(jià)格扭曲的工具變量,符合工具變量的相關(guān)性要求,但存在外生性不足的問(wèn)題?？紤]到案件的立案與實(shí)際腐敗時(shí)間有滯后,本文采用職務(wù)犯罪案件數(shù)的滯后一階與河流長(zhǎng)度(5)各省河流長(zhǎng)度在時(shí)間上是不變的,固定效應(yīng)模型不能單用其為工具變量。的交互項(xiàng)作為工具變量。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要根據(jù)農(nóng)地的性質(zhì)來(lái)劃分,水田、菜地等的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高,而旱地等補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低,但有些省份并未劃分這么具體,這樣就會(huì)使被征地農(nóng)民遭受損失。農(nóng)地的性質(zhì)與河流密切相關(guān),若該地區(qū)水資源豐富,水田等農(nóng)地占比就較大。河流長(zhǎng)度是嚴(yán)格的外生變量,用河流長(zhǎng)度與職務(wù)犯罪案件數(shù)的滯后一階相乘可以增強(qiáng)工具變量的外生性。工具變量法的結(jié)果如表7所示。不可識(shí)別檢驗(yàn)的KP-LM值為2.98,在10%的顯著性水平上拒絕不可識(shí)別的原假設(shè)。弱工具變量檢驗(yàn)的CD-Wald-F值為13.142,表明工具變量與核心解釋變量具有較強(qiáng)的相關(guān)性。使用工具變量法后,ln征地價(jià)格扭曲在5%的水平上顯著為正,說(shuō)明基準(zhǔn)回歸結(jié)果具有穩(wěn)健性。

表7 內(nèi)生性檢驗(yàn)

六、機(jī)制分析

(一)征地價(jià)格扭曲會(huì)提高土地財(cái)政依賴(lài)度

一些地方政府為了維持地方財(cái)政支出,依靠出讓土地使用權(quán)獲得收入來(lái)滿(mǎn)足地方財(cái)政支出需求,同時(shí)避免財(cái)政赤字?！吨腥A人民共和國(guó)預(yù)算法》等法律規(guī)定地方政府不允許出現(xiàn)財(cái)政赤字,同時(shí)《土地管理法》和國(guó)務(wù)院要求逐步提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),不得降低征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),那么地方政府要獲得額外的收入來(lái)彌補(bǔ)財(cái)政支出,往往會(huì)提高土地出讓價(jià)格。部分省份未能按照要求每2—3年調(diào)整補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),變相降低了征地成本,侵害了被征地農(nóng)民(村)的經(jīng)濟(jì)利益。土地出讓價(jià)格提高、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整慢加劇了征地價(jià)格扭曲,導(dǎo)致土地財(cái)政依賴(lài)度提高?；蛘哒f(shuō),地方政府為了獲得更多的賣(mài)地收入(相當(dāng)于土地財(cái)政依賴(lài)度提高),會(huì)通過(guò)加劇征地價(jià)格扭曲或賣(mài)更多土地來(lái)實(shí)現(xiàn)其目的。征地價(jià)格扭曲會(huì)加劇土地財(cái)政依賴(lài)的回歸結(jié)果如表8所示。基準(zhǔn)回歸中的城鄉(xiāng)收入比的統(tǒng)計(jì)口徑在2013年發(fā)生變化,為了與上文保持一致,模型(1)的時(shí)間跨度為2013—2017年。筆者收集到的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)的統(tǒng)一時(shí)間跨度為2010—2017年,模型(2)的時(shí)間跨度為2010—2017年,可以用作穩(wěn)健性分析。從模型(1)和模型(2)的結(jié)果來(lái)看,征地價(jià)格扭曲程度提高會(huì)使土地財(cái)政依賴(lài)度提高。雖然土地財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有一定的正面作用,但是從收入分配的角度看,土地財(cái)政的結(jié)果是將土地增值收益大部分投向了城市發(fā)展,用于農(nóng)村的支出較少,造成城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡,城鄉(xiāng)收入差距拉大。

表8 機(jī)制1：征地價(jià)格扭曲與土地財(cái)政

(二)征地價(jià)格扭曲會(huì)影響城鎮(zhèn)收入差距

征地價(jià)格扭曲導(dǎo)致房?jī)r(jià)上漲,引起居民財(cái)富差距拉大,同時(shí)導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)性收入差距拉大,惡化了城鎮(zhèn)的收入分配格局。本文使用城鎮(zhèn)居民收入基尼系數(shù)、城鎮(zhèn)高收入與低收入之比、城鎮(zhèn)中收入與低收入之比和相對(duì)貧困作為被解釋變量,基于式(Ⅱ)考察征地價(jià)格扭曲對(duì)收入分配的影響,結(jié)果如表9所示。模型(1)—(3)中l(wèi)n征地價(jià)格扭曲的系數(shù)均在5%的水平下顯著為正,表明征地價(jià)格扭曲的加劇會(huì)惡化城鎮(zhèn)收入分配?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》指出要擴(kuò)大中等收入群體。擴(kuò)大中等收入群體規(guī)模,形成中間大、兩頭小的橄欖形分配結(jié)構(gòu),是推動(dòng)共同富裕實(shí)現(xiàn)的重要環(huán)節(jié)。而征地價(jià)格扭曲不利于我國(guó)城鎮(zhèn)擴(kuò)大中等收入群體、增加低收入人群收入,阻礙了共同富裕的實(shí)現(xiàn)。

表9 征地價(jià)格扭曲與城鎮(zhèn)收入差距

七、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和土地增值收益分配

我國(guó)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低的根本原因在于農(nóng)村土地不具有發(fā)展權(quán),或者說(shuō)農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)歸政府所有。穩(wěn)步推進(jìn)城鄉(xiāng)土地要素市場(chǎng)化改革[35],是限制地方政府土地財(cái)政依賴(lài)、提高資源配置的有效途徑。在農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)歸政府所有的背景下,征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)多高才合理,目前尚無(wú)準(zhǔn)確的結(jié)論。但征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與土地出讓價(jià)格相比若是降低的,即征地補(bǔ)償占土地出讓價(jià)格的比重降低,農(nóng)民的收益就相對(duì)受到了損失。造成征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)占土地出讓價(jià)格比重低的主要原因,并不是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整幅度不高,而是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整慢。地方政府每次調(diào)整征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都有較大幅度的提高,超過(guò)物價(jià)水平的上漲,平均漲幅與存款利率相近。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整慢,意味著調(diào)整周期內(nèi)被征地農(nóng)戶(hù)是遭受了損失的(通貨膨脹),調(diào)整得越慢,損失程度越高。2021年6月4日,財(cái)政部、自然資源部、稅務(wù)總局、人民銀行聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于將國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專(zhuān)項(xiàng)收入、海域使用金、無(wú)居民海島使用金四項(xiàng)政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門(mén)征收有關(guān)問(wèn)題的通知》(簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》)。國(guó)有土地出讓金由稅務(wù)部門(mén)征收,是一個(gè)好的改革方向。但征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)并適度調(diào)整,才能直接惠及被征地農(nóng)民。

本研究表明,征地價(jià)格扭曲會(huì)通過(guò)土地財(cái)政擴(kuò)大城鄉(xiāng)收入差距,惡化城市收入分配格局,其重要原因是地方政府將更多的土地增值收益用于城市而非農(nóng)村。2020年中央發(fā)布《意見(jiàn)》,要求到“十四五”期末,地方土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例達(dá)到50%以上,意味著土地出讓收益不再更多地用于城市發(fā)展,而是優(yōu)先用于農(nóng)村發(fā)展。在這樣的背景之下,土地財(cái)政并不一定會(huì)導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大。此時(shí),合理地調(diào)整土地出讓收益的支出結(jié)構(gòu)是促進(jìn)農(nóng)村充分發(fā)展的關(guān)鍵。將土地收益中的一部分用作農(nóng)村社會(huì)保障基金,將有利于農(nóng)村的長(zhǎng)期穩(wěn)定。土地增值收益除了土地出讓收益,還包括企業(yè)購(gòu)買(mǎi)土地后的增值收益。房地產(chǎn)企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)分享了其中大部分收益[36]。從平均利潤(rùn)率看,2015—2018年,房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)的營(yíng)業(yè)利潤(rùn)由0.6萬(wàn)億元逐年增加至1.9萬(wàn)億元,增速由0.4%逐年大幅擴(kuò)大至58.1%,平均利潤(rùn)率由8.8%逐年升至16.4%。2014—2019年,房地產(chǎn)貸款余額由17.4萬(wàn)億元逐年增加至44.4萬(wàn)億元,占金融機(jī)構(gòu)人民幣各項(xiàng)貸款余額比重由21.3%逐年升至29.0%。對(duì)此,可以通過(guò)稅收的方式進(jìn)行調(diào)節(jié),抑制房地產(chǎn)和金融機(jī)構(gòu)獲取過(guò)多的利益分配以及居民“炒房”行為,有利于我國(guó)降低房?jī)r(jià)和促使金融資源更好地服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)。

八、結(jié)論與政策建議

本文得到三點(diǎn)主要結(jié)論：第一,征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整慢,變相降低了征地成本,嚴(yán)重制約了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的增長(zhǎng),損害了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益,且調(diào)整時(shí)間越長(zhǎng),被征地農(nóng)民遭受的損失就越多;第二,征地價(jià)格扭曲的加劇,會(huì)拉大城鄉(xiāng)收入差距,征地價(jià)格扭曲每降低1%,城鄉(xiāng)收入比降低 0.616%;第三,征地價(jià)格扭曲會(huì)惡化城鎮(zhèn)收入分配結(jié)構(gòu),不利于擴(kuò)大中等收入群體。征地價(jià)格扭曲通過(guò)影響城鄉(xiāng)收入差距、農(nóng)村發(fā)展不充分以及城鎮(zhèn)內(nèi)部收入差距這三個(gè)方面最終影響共同富裕的實(shí)現(xiàn)。 本研究對(duì)推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實(shí)施和共同富裕的實(shí)質(zhì)性推進(jìn)具有重要的啟示作用。

黨的十九屆五中全會(huì)提出,全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)之后,我國(guó)開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程、向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍,這標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。共同富裕是社會(huì)主義的本質(zhì)要求,是中國(guó)式現(xiàn)代化的重要特征,在我國(guó)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民為工業(yè)和城市發(fā)展作出巨大貢獻(xiàn)以及城鄉(xiāng)融合的雙重背景下,征地價(jià)格扭曲本質(zhì)上成為“ 價(jià)格剪刀差”的一種延續(xù),不利于共同富裕的推進(jìn),亟待改革。本文提出四點(diǎn)政策建議。

第一,建立合理的征地補(bǔ)償機(jī)制。推動(dòng)征地補(bǔ)償價(jià)格的市場(chǎng)化生成,同時(shí)提高農(nóng)民在征地補(bǔ)償水平確定中的參與度,比如定期舉辦聽(tīng)證會(huì)來(lái)收集和聽(tīng)取農(nóng)民關(guān)于征地補(bǔ)償?shù)囊庖?jiàn)和反饋,適度適時(shí)縮小征地補(bǔ)償價(jià)格與出讓土地價(jià)格的差距,切實(shí)保障農(nóng)民獲得合理公平的土地權(quán)益,提高征地農(nóng)民的滿(mǎn)意度。

第二,積極推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革,提高農(nóng)民土地增值收益分享比例。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市,既有利于增加農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利,讓農(nóng)村資源要素活起來(lái),也可為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新提供土地支撐。政府可支持各地發(fā)展各具特色的現(xiàn)代鄉(xiāng)村富民產(chǎn)業(yè),并通過(guò)完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制,如農(nóng)戶(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股等方式,將“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”,讓農(nóng)民更多分享產(chǎn)業(yè)增值收益,改變以往對(duì)農(nóng)村土地“一征了之、一補(bǔ)了之”的做法,賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

第三,調(diào)整財(cái)政政策方向,將重點(diǎn)放在保護(hù)失業(yè)者、低收入者和穩(wěn)住最終需求而非盲目擴(kuò)大政府投資上,相時(shí)而動(dòng)增加廉租房、公租房和保障性住房供給。隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)步入調(diào)整周期,“去庫(kù)存化壓力”不斷加劇,加之住房和土地需求不斷下降,土地財(cái)政難以為繼。政府可在此時(shí)收購(gòu)適用的滯銷(xiāo)房產(chǎn),轉(zhuǎn)為廉租房和公租房,并通過(guò)政府采購(gòu)擴(kuò)大保障性住房建設(shè),滿(mǎn)足城鎮(zhèn)低收入和中下收入居民的居住需要,降低由征地價(jià)格扭曲帶來(lái)的土地財(cái)政依賴(lài)度加劇進(jìn)而產(chǎn)生的助推房?jī)r(jià)和拉大城鎮(zhèn)居民財(cái)富差距效應(yīng),從而縮小城鎮(zhèn)居民內(nèi)部收入差距,推動(dòng)共同富裕。

第四,加強(qiáng)農(nóng)民土地權(quán)益的政策宣傳和法律保障。一方面通過(guò)政策宣傳,讓農(nóng)民對(duì)自身所擁有的土地權(quán)益有更加清晰明確的認(rèn)識(shí);另一方面通過(guò)加強(qiáng)和完善農(nóng)村土地確權(quán)、登記、發(fā)證等法律保障工作,讓農(nóng)民在土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益受到侵害時(shí),不僅能夠意識(shí)到,還能有法可依、有法可循,通過(guò)法律途徑維護(hù)自己的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。