文／葛珺沂 白海琦

在國家治理層面，中國式現(xiàn)代化體現(xiàn)為國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，而加強政府績效評價是提升國家治理能力現(xiàn)代化水平的必然要求，科學(xué)的政府績效評價體系是中國式現(xiàn)代化國家治理體系的重要組成部分。

20 世紀80 年代起，英美等國通過新公共管理運動催生并推進了政府績效評價發(fā)展，呈現(xiàn)出“雙軌路徑”：一是“單點—發(fā)散”的擴散式評價路徑。各國政府績效管理均從最初聚焦于財務(wù)和預(yù)算領(lǐng)域的收支占比和回報率，逐步擴展為建立涵蓋政治、經(jīng)濟、軍事和文化等指標的綜合性評價體系。二是“定性—混合”的循證式評價路徑。各國都不滿足于對績效結(jié)果和施政官員進行簡單定性評價，而是采取數(shù)據(jù)、指標、指數(shù)等量化方式對評價結(jié)果進行解讀。

黨的十八大以來，我國先后作出嚴格績效管理、加快形成推動高質(zhì)量發(fā)展的績效評價體系、完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核機制等系列決策部署，政府績效評價體系建設(shè)的重要性日益凸顯。在中國式現(xiàn)代化語境下，如何基于中國國情全面推動政府評價模式向綜合績效評價模式轉(zhuǎn)型，是中國共產(chǎn)黨治國理政必須回答的“時代之問”，也是實現(xiàn)新時代新征程使命任務(wù)的重要手段。

一 問題的提出

實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化建設(shè)目標對提高政府綜合行政水平，尤其是政府績效評價水平提出了更高要求。具體而言，政府績效評價與中國式現(xiàn)代化建設(shè)進程存在三重互構(gòu)關(guān)系：第一，從定位上看，政府績效評價在社會治理綜合考評、干部任用考核、民眾滿意度考核等考核體系中處于基礎(chǔ)地位，不僅能反映政府“在干什么”，而且直觀呈現(xiàn)出政府“干得怎么樣”，能有效發(fā)揮“指揮棒”和“風(fēng)向標”的作用。第二，從過程上看，政府績效評價并非孤立的行政過程，而是與官員考核任用、行政管理流程再造、體制機制改革創(chuàng)新、行政問責(zé)制度落實等緊密相連，具有“牽一發(fā)而動全身”的連帶效應(yīng)。第三，從結(jié)果上看，依托于量化考核和數(shù)字證據(jù)的政府績效評價包含清晰的指標體系，其結(jié)果能直接、客觀、有力地對政府的行政行為、決策方式、工作作風(fēng)和行政效率產(chǎn)生引導(dǎo)，促進公共資源優(yōu)化配置。從這個角度看，政府績效評價的理念雖早已出現(xiàn)，但其在新時代融入了推動國家治理現(xiàn)代化的政治期許，兼顧了中國式現(xiàn)代化的特殊國情，能在很大程度上反映中國式現(xiàn)代化的實現(xiàn)方式、水平和程度。

系統(tǒng)回顧我國政府績效評價發(fā)展歷程，財務(wù)審計長期占據(jù)主導(dǎo)地位。隨著公共事業(yè)覆蓋面不斷擴大，業(yè)務(wù)不斷拓展，政府部門辦公效率低下問題逐漸顯現(xiàn)，單純的財務(wù)審計已無法全面評價政府履職效能，從綜合視角對政府績效評價的研究隨之增多。既有研究重點圍繞建構(gòu)綜合績效評價體系和實施綜合績效評價兩方面展開。首先，在建構(gòu)綜合績效評價體系方面。有學(xué)者指出，傳統(tǒng)績效評價只是充分考量了資金使用評價，沒有考慮政府經(jīng)濟活動與部門職責(zé)之間的匹配關(guān)系。[1]另有學(xué)者指出，傳統(tǒng)績效評價過多強調(diào)經(jīng)濟總量增長，忽略了政府部門其他職能，提出要立足內(nèi)外部管理逐步架構(gòu)起全面的地方政府績效評價體系。[2]針對政府綜合績效評價體系，學(xué)者們也從公民參與等視角提出了構(gòu)建思路。有學(xué)者提出，政府績效評價意味著政府與公民間信息的交流與溝通，服務(wù)型政府績效評價應(yīng)該堅持價值理性和工具理性相結(jié)合，綜合運用主觀評議和多指標量化綜合評價的方法，全面評價政府實際績效和公民滿意度。[3]另有學(xué)者嘗試借助平衡計分卡，從顧客服務(wù)等維度配置考核指標，采用DEMATEL方法對各類指標賦以權(quán)重，架構(gòu)評估體系。[4]其次，在實施綜合績效評價方面。有學(xué)者對政府績效評價主體構(gòu)建進行了研究，分析了將公眾作為評價主體的優(yōu)勢和風(fēng)險，并相應(yīng)提出要完善公眾評估的制度規(guī)范建設(shè)和公眾評估的技術(shù)與組織基礎(chǔ)建設(shè)。[5]另有學(xué)者對中國政府績效管理40 年的歷程進行了系統(tǒng)回顧，明確界定出目標責(zé)任制、效能建設(shè)、績效評估以及綜合績效管理四個歷史階段，提出在國家治理現(xiàn)代化背景下，需要著力加強國家頂層設(shè)計，積極推動評估主體的多元化以及政府績效評價的法治化、科學(xué)化。[6]還有學(xué)者提出，要對既有政府績效評價的價值理性進行糾偏，要聚焦“民眾獲得感”這一目標設(shè)計評價內(nèi)容、拓寬評價視角、創(chuàng)新評價體制機制并積極吸納民眾全過程參與。[7]最新的一項研究表明，政府在發(fā)展經(jīng)濟、社會治理、法治建設(shè)、政務(wù)透明、服務(wù)供給等方面綜合績效評價的提高可以提升政府公信力。[8]

上述研究初步提出了政府績效評價相關(guān)理論，但仍有三個問題有待進一步深入探索：第一，受制于輿論環(huán)境和行政焦點施加的外部壓力，政府績效評價成果在一定時期內(nèi)局限于“績效審計”研究范疇，對“綜合績效評價”的關(guān)注稍顯滯后，可圍繞“綜合評價”這一主線進行深掘。第二，多數(shù)學(xué)者將“政府績效評價”視為一個泛化概念，對于“如何界定政府績效評價范圍”以及“如何具體實施政府績效評價”等問題未給出明確方案，提出的改進對策在系統(tǒng)性、邏輯性和可操作性方面有待深化。第三，既有綜合績效評價體系大多借鑒西方國家，其中部分內(nèi)容與我國國情不相適配，需要進一步改進。

有鑒于此，本文基于“綜合評價”視角，結(jié)合“中國式現(xiàn)代化”治理語境，致力于構(gòu)建符合我國國情的“政府綜合績效評價體系”，從而推動政府績效評價模式迭代創(chuàng)新。

二 中國式現(xiàn)代化政府綜合績效評價體系的邏輯建構(gòu)

實施政府綜合績效評價的前提是建構(gòu)科學(xué)的評價體系，而建構(gòu)科學(xué)評價體系的核心和關(guān)鍵是明確界定評價范圍，即從哪些方面入手進行政府績效評價。“中國式現(xiàn)代化”治理語境對政府績效評價提出了新標準，主要表現(xiàn)在三個方面：第一，從評價主體看，應(yīng)著力打破政府部門“既是運動員，又是裁判員”的雙重身份困局，構(gòu)建由黨委、政府、市場、民眾和社會等多主體共同參與的績效評價體系，豐富評價視角。第二，從評價內(nèi)容看，需要對政府部門的運作過程、項目結(jié)果、投入產(chǎn)出、工作業(yè)績和外部評價等內(nèi)容展開綜合評價，并依托等級評定的方式做好序列區(qū)分，強調(diào)評價的全面性和完整性。第三，從評價結(jié)果看，“中國式現(xiàn)代化”語境下的政府績效評價體系應(yīng)體現(xiàn)出“雙維現(xiàn)代化”特征，即運用數(shù)字化、標準化的現(xiàn)代工具實施測評，且測評結(jié)果能有力推動執(zhí)政能力、官員水平和治理理念的提高，服務(wù)“五位一體”現(xiàn)代化建設(shè)目標。

當(dāng)前我國政府績效評價體系與“中國式現(xiàn)代化”要求仍存一定的差距，具體表現(xiàn)為：第一，政府績效評價存在簡化操作工具的問題。各地在開展績效評價時，往往以簡單粗暴的財務(wù)審計為主要手段，評價范圍在系統(tǒng)性、科學(xué)性、全面性方面存在諸多問題，亟需進行針對性優(yōu)化升級。第二，政府績效評價存在考評維度相對單一的問題。為加速績效評價流程，政府往往將預(yù)算作為“軟標尺”，將財政收支作為“硬指標”，導(dǎo)致在評價范圍上有失公允。第三，政府績效評價存在過程結(jié)果封閉的問題。作為現(xiàn)代公共管理的重要議題，政府績效評價卻難以實現(xiàn)“陽光下運行”。無論是評價標準、評價指標權(quán)重，還是評價結(jié)果使用，往往都“諱莫如深”，加劇了外界對評價結(jié)果的不信任。

綜合考慮我國國情和既有評價基礎(chǔ)，我們以政府部門治理過程為例，推導(dǎo)中國式現(xiàn)代化政府綜合績效評價應(yīng)該涵蓋的具體內(nèi)容。

（一）基于政府部門治理過程的邏輯分析

傳統(tǒng)政府部門治理主要根據(jù)部門職責(zé)和工作活動開展，其中部門職責(zé)指政府部門的行政職能和應(yīng)履行的責(zé)任，工作活動指政府部門為行使其職能而采取的中長期工作措施，預(yù)算是保障工作活動正常開展而規(guī)劃設(shè)計的項目開銷，三者的邏輯關(guān)系為“部門職責(zé)—工作活動—預(yù)算項目”，即依據(jù)部門職責(zé)確定工作活動，根據(jù)工作活動列支預(yù)算項目?；诖诉壿?，傳統(tǒng)的政府績效評價主要聚焦預(yù)算項目進行合規(guī)性審查，對于預(yù)算項目設(shè)置的合理性缺少關(guān)注，同時對于部門職責(zé)、工作活動兩個環(huán)節(jié)設(shè)置的合理性以及兩者之間的關(guān)聯(lián)度也缺少關(guān)注，即只考慮合規(guī)性問題，不考慮合理性問題，只考慮成本問題，不考慮效益問題。因此，是不系統(tǒng)、不科學(xué)、不全面的評價，是呈現(xiàn)明顯單線程和斷裂化特征的評價，無法有效規(guī)避政府部門治理過程中合規(guī)卻不合理的問題，也無法全方位綜合評價和審查政府部門的履職效能。

當(dāng)前，我國處于推進中國式現(xiàn)代化國家治理的重要戰(zhàn)略機遇期，需要我國政府運用戰(zhàn)略性思維應(yīng)對新問題、新挑戰(zhàn)，克服傳統(tǒng)政府績效評價中過度關(guān)注財務(wù)審計模式的短板，配套升級系統(tǒng)性、一體化、全方位的新型政府績效評價模式。新型政府績效評價模式不僅要關(guān)注政府的績效產(chǎn)出和預(yù)算的合規(guī)支出，還要統(tǒng)籌考慮政府績效產(chǎn)出的投入成本以及政府機構(gòu)在績效產(chǎn)出中的履職過程等要素，是一種綜合性績效評價。這一評價模式要求政府部門在期初制定工作計劃和預(yù)算項目時，必須對投入、活動、產(chǎn)出進行詳細的預(yù)測和描述。換言之，相較于僅關(guān)注財政預(yù)算的傳統(tǒng)“預(yù)測性”政府績效評價模式，新型綜合績效評價更加強調(diào)對政府行政過程的“追蹤性”和政府行政結(jié)果的“描述性”，故而是一種全過程、全時段的“綜合性評價”。有效的預(yù)測和描述是實施政府績效評價的基礎(chǔ)，而預(yù)測和描述的過程本身就是政府部門制定戰(zhàn)略規(guī)劃和模擬實施戰(zhàn)略管理的過程。依托戰(zhàn)略管理理論對政府部門治理活動進行推演，可以幫助我們發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)政府部門治理過程中的缺失要素；通過進行針對性修正和補充，可以幫助我們系統(tǒng)、科學(xué)、全面地設(shè)計和界定政府綜合績效評價內(nèi)容。

（二）基于戰(zhàn)略管理理論的評價邏輯再造

戰(zhàn)略管理理論可以為政府綜合績效評價體系模式的構(gòu)建提供理論指導(dǎo)。一方面，績效評價需要考量組織使命的達成情況，必須把組織使命是否達成視為重要評判指標。另一方面，績效評價需要考察組織協(xié)作情況。組織績效并非孤立主體能達成的目標，而是組織內(nèi)外部通力協(xié)作的結(jié)果。正因如此，組織的績效評價應(yīng)該引入戰(zhàn)略管理理念，形成一種新的管理思維。這種管理思維在周省時的研究中被概念化為“戰(zhàn)略績效管理”，其提出要“構(gòu)建以戰(zhàn)略規(guī)劃為目的、以戰(zhàn)略目標為導(dǎo)向的績效管理系統(tǒng)，促使組織在計劃、動員、控制等所有管理活動中全方位地發(fā)生聯(lián)系并適時進行監(jiān)控的體系”，[9]以有效解決一般績效管理體系戰(zhàn)略性指導(dǎo)缺乏、價值取向偏差、目標公平性不強、指標設(shè)計不科學(xué)、評估主體單一等問題。

我們可以將上述戰(zhàn)略管理的有關(guān)理論和邏輯思路有效融入，系統(tǒng)修正和完善政府績效評價邏輯：政府部門作為組織，首先需要根據(jù)自身使命、愿景確定整體“績效目標”，以滿足利益相關(guān)者的不同需求；其次，為達成“績效目標”，政府部門需要結(jié)合自身職責(zé)確定“工作活動”；再次，為保證“工作活動”順利完成，政府部門需要依據(jù)上級任務(wù)、部門規(guī)劃和工作計劃等，形成具體的“工作活動內(nèi)容”并細化為績效目標和指標；最后，政府部門需要根據(jù)工作活動內(nèi)容編制預(yù)算表、進度表和責(zé)任表。此外，為保障治理活動順利開展，還需要關(guān)注政府部門履職是否合法合規(guī)，對其履職越權(quán)和缺權(quán)行為進行動態(tài)管理。據(jù)此，我們對傳統(tǒng)三段式邏輯進行了系統(tǒng)再造，新增“績效目標”和“工作活動內(nèi)容”兩個環(huán)節(jié)，形成了“績效目標—部門職責(zé)—工作活動—工作活動內(nèi)容—預(yù)算項目”五段式邏輯。五段式邏輯相較于三段式邏輯的不同之處在于：第一，新增“績效目標”環(huán)節(jié)，將政府整體績效產(chǎn)出納入評價范圍，這也是直接考量政府部門治理效益的最重要顯性指標；第二，凸顯政府部門作為戰(zhàn)略管理實施主體的地位，強調(diào)其在履職全過程中要理順邏輯關(guān)系，充分銜接其他環(huán)節(jié)，從而保證戰(zhàn)略目標實現(xiàn)，因此將政府全過程的履職邏輯納入評價范圍；第三，新增“工作活動內(nèi)容”環(huán)節(jié)，將其作為工作活動和預(yù)算設(shè)計之間的銜接環(huán)節(jié)，可以保證工作活動設(shè)計的合理性及落實的有效性，并提高預(yù)算設(shè)計的精確性；第四，為保證“部門職責(zé)”設(shè)置與“績效目標”產(chǎn)出之間的適配性，根據(jù)戰(zhàn)略管理理論，強調(diào)對于政府行政職責(zé)的關(guān)注，即對政府部門職責(zé)、組織機構(gòu)和人事編制、規(guī)章制度等設(shè)置的合法合規(guī)性予以充分重視。

（三）基于治理全過程的政府綜合績效評價思路

通過對政府部門治理全過程的推導(dǎo)、修正和整合，在戰(zhàn)略管理理論的指導(dǎo)下，我們系統(tǒng)界定了政府綜合績效評價邏輯思路（圖1），包括聚焦政府部門績效目標的績效評價、聚焦政府部門機構(gòu)設(shè)置的行政職責(zé)評價、聚焦政府治理全過程的履職邏輯評價和聚焦財務(wù)評價的財務(wù)審計。上述四部分內(nèi)容中，政府績效評價關(guān)注的是產(chǎn)出結(jié)果，行政職責(zé)評價和履職邏輯評價關(guān)注的是活動過程，財務(wù)審計關(guān)注的是成本投入。

圖1 政府綜合績效評價邏輯思路

需要強調(diào)的是，政府綜合績效評價體系最特殊之處是“預(yù)算后驅(qū)”，其不僅將預(yù)算作為政府績效評價體系的組成部分，而且強調(diào)將其作為評估既有績效表現(xiàn)是否合規(guī)且合理的評價依據(jù)，充分發(fā)揮“預(yù)算”的“指揮棒”和“風(fēng)向標”功能。通過強化對預(yù)算情況的“再審查”“再評估”，能有效規(guī)避“好大喜功”和“面子工程”等政績工程的產(chǎn)生，保障資源得到高效且科學(xué)的配置。同時，在績效評價過程中對預(yù)算情況進行“后置式審查”，也有利于發(fā)揮預(yù)算的驅(qū)動效應(yīng)，激活預(yù)算“獎優(yōu)淘劣”的功能，引導(dǎo)地方政府在行政過程中“花小錢，辦大事”，真正依托“多快好省”的行政優(yōu)勢，服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。

三 構(gòu)建中國式現(xiàn)代化政府綜合績效評價體系的解決方案

經(jīng)過上述推導(dǎo)，我們界定出政府綜合績效評價內(nèi)容的四個方面。在此基礎(chǔ)上，我們分別聚焦四個方面涉及的具體內(nèi)容，構(gòu)建切實可行的評價體系方案。

（一）政府績效評價

政府績效評價是對五段式邏輯中的“績效目標”進行評價。這里的績效是指整個政府部門工作活動產(chǎn)生的整體效益，它由工作活動、財務(wù)預(yù)算和職責(zé)履行合力產(chǎn)出。不同政府部門涉及的效益不同，因此需要區(qū)分效益類別設(shè)計具體評價指標。其中，政治效益以上級管理部門或上級領(lǐng)導(dǎo)評價為主，以主觀評價為主要方法，主要指標可以設(shè)定為政策執(zhí)行狀況、貫徹民主集中制狀況、人員凝聚力、廉潔指數(shù)等；社會效益以部門服務(wù)對象和各階層民眾評價為主，以問卷調(diào)查為主要方法，主要指標可以設(shè)定為服務(wù)對象滿意度、社會風(fēng)評等；對于經(jīng)濟效益、文化效益和生態(tài)效益來說，不同部門涉及的方面各不相同，要根據(jù)職責(zé)設(shè)定相應(yīng)評價指標、評價方法和評價主體，爭取通過多角度考核對政府部門整體績效進行客觀評價。對于評價指標數(shù)據(jù)，可以運用現(xiàn)代數(shù)理統(tǒng)計或模糊數(shù)學(xué)等方法進行效益評價，對評價得分較低者要從邏輯思辨角度進行原因分析，在后續(xù)的財務(wù)預(yù)算設(shè)計和政府履職過程中予以改進。

（二）政府行政職責(zé)評價

政府行政職責(zé)評價即依托編制管理部門核定的“三定方案”，以相關(guān)行政法規(guī)為依據(jù)，全面審查政府部門依法依規(guī)履職情況，是對五段式邏輯中的“部門職責(zé)”履行情況進行評價。政府部門根據(jù)存在的使命和價值可以劃分出職責(zé)權(quán)限和具體工作部門，工作部門根據(jù)自身的職責(zé)劃分出具體職位，職位職責(zé)由工作人員負責(zé)履職完成，政府部門的“三定方案”即是由此產(chǎn)生。“三定”即定職能、定機構(gòu)、定編制。定職能，即規(guī)定部門的整體職能；定機構(gòu)，即確定行使職責(zé)的部門；定編制，即確定履行職責(zé)的編制數(shù)量和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。開展政府行政職責(zé)評價，應(yīng)根據(jù)“定職能”要求審核政府部門及內(nèi)設(shè)機構(gòu)，評價其職責(zé)設(shè)定是否存在越權(quán)或缺權(quán)情況，核查其出臺的管理規(guī)定和制度是否存在不符合職責(zé)或法律規(guī)定的情況等；根據(jù)“定機構(gòu)”要求審核內(nèi)設(shè)機構(gòu)是否依規(guī)設(shè)定，是否存在超設(shè)或缺設(shè)情況，是否存在內(nèi)設(shè)機構(gòu)名稱、性質(zhì)和經(jīng)費使用不當(dāng)?shù)惹闆r；根據(jù)“定編制”要求審核政府部門領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)及內(nèi)設(shè)機構(gòu)職位職數(shù)，核查是否存在超編或缺編情況，是否存在違規(guī)聘用人員情況等。

（三）政府履職邏輯評價

政府履職邏輯評價重點聚焦政府部門治理全過程，是對政府部門按照既定職責(zé)規(guī)劃工作活動、安排工作活動內(nèi)容、制定績效目標及財務(wù)預(yù)算的合理性或邏輯性進行整體評價。換句話說，是對政府部門履職全過程與五段式邏輯中其他環(huán)節(jié)的銜接和匹配程度進行評價。對政府部門進行履職邏輯評價時，首先，要根據(jù)“三定方案”規(guī)定的政府部門職責(zé)，評價每項工作活動規(guī)劃的合理性和合規(guī)性，以及所有工作活動規(guī)劃的完整性，即評價是否有遺漏或者多余的工作活動，以及工作活動是否有利于整體績效目標產(chǎn)出。其次，要搜集和研究黨政部門的規(guī)劃、工作計劃、上級任務(wù)、領(lǐng)導(dǎo)安排等，并以此為依據(jù)來評價每項工作活動內(nèi)容的安排及具體目標、指標設(shè)計是否成功。最后，要評價預(yù)算項目設(shè)置和每項具體工作活動內(nèi)容的相關(guān)性，即預(yù)算項目能在多大程度上有效支撐工作活動內(nèi)容。實際上，履職邏輯評價與政府績效評價、行政職責(zé)評價、財務(wù)審計密切相連，上述環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)的問題往往都和履職邏輯不順有關(guān)。

（四）政府財務(wù)審計

政府財務(wù)審計主要是對政府部門財務(wù)活動是否真實、合法進行審計，也就是對五段式邏輯關(guān)系中的“預(yù)算項目”執(zhí)行情況進行評價，這也是傳統(tǒng)政府審計模式依托的最主要手段。政府財務(wù)審計的著力點主要聚焦預(yù)算項目編制的科學(xué)性、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算管理、資產(chǎn)管理及財務(wù)管理五個方面，可以分別結(jié)合以下指標進行細化評價。其中，預(yù)算項目編制的科學(xué)性主要涉及對預(yù)算編制的完整性、項目預(yù)算編制的合規(guī)性及項目預(yù)算細化等情況進行評價；預(yù)算執(zhí)行主要涉及對收入預(yù)算實現(xiàn)、預(yù)算調(diào)整、開支進度、資金結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)、公用經(jīng)費控制、政府采購等情況進行評價；預(yù)算管理主要涉及對資金管理制度是否健全、資金使用是否合規(guī)、預(yù)算信息是否公開等情況進行評價；資產(chǎn)管理主要涉及對資產(chǎn)管理完整性、固定資產(chǎn)使用、辦公設(shè)備購置是否合規(guī)等情況進行評價；財務(wù)管理主要涉及對往來款長期掛賬、按規(guī)定取得合法票據(jù)、現(xiàn)金使用、下屬單位相關(guān)往來賬目核對、個人借款掛賬等情況進行評價。

四 構(gòu)建中國式現(xiàn)代化政府綜合績效評價的配套舉措

隨著中國式國家治理現(xiàn)代化持續(xù)走向深入，國家基于政府績效評價的期許愈來愈高。在推動政府綜合績效評價改革過程中，除前文所述的范圍和方案等內(nèi)容需要深入研究外，還需重點落實好以下配套舉措。

（一）完善頂層設(shè)計，有效解決法律定位

政府綜合績效評價在提升中國式現(xiàn)代化國家治理能力過程中發(fā)揮重要作用，必須依法進行方能名正言順，消除被評價部門的抵觸情緒。若能建立一套自下至上或自上至下、囊括多績效主體、滿足不同績效評價需求的管理制度或范本文件，則更有助于提升政府績效評價的公信力和權(quán)威性?；仡櫸鞣秸冃Ч芾硎罚梢园l(fā)現(xiàn)，優(yōu)先出臺法律是有效進行政府績效管理的前提和保障，比如美國出臺的《政府績效與結(jié)果法》、英國出臺的《地方政府法案》、日本出臺的《政府政策評估法案》等，都通過法律形式對政府績效評價實施主體和評價內(nèi)容進行了明確規(guī)定，在實踐中產(chǎn)生了良好的法律效應(yīng)。為更好地推進政府綜合績效評價工作，我國也很有必要及時出臺關(guān)于政府綜合績效評價的法案，明確界定清楚評價工作的實施主體、評價內(nèi)容、評價方式方法、評價結(jié)果運用等內(nèi)容，從而做到績效評價“有法可依”。對此，要從國家頂層設(shè)計高度強力推動政府綜合績效評價，通過法律明確績效評價的意義和作用、推動評價工作開展和執(zhí)行、破除利益相關(guān)群體對評價工作的干擾和阻礙，更好地達到國家善治的目的。

（二）構(gòu)建跨域平臺，組建專門評價機構(gòu)

Kearney 提出過“績效之基”的概念，認為要想保證政府績效評價效果，必須首先夯實“績效之基”，也就是要首先在制度上界定清楚評價應(yīng)該由何種部門、何種機構(gòu)主導(dǎo)。[10]宏觀績效評價的評價主體非常多，可以是地方政府，也可以是部門、個人或組織等。主體不同，其評價的側(cè)重面就不同，考量的方法也存在差異，評價結(jié)果的精度及其適用的范圍也會不同，因此要明確評價主體，建立專門評價機構(gòu)。政府綜合績效評價體系模式涉及政府績效評價、行政職責(zé)評價、履職邏輯評價和財務(wù)審計四部分內(nèi)容。在我國現(xiàn)有評價管理體制中，上述四部分內(nèi)容分由不同部門執(zhí)行，如政府績效評價涉及組織和紀檢監(jiān)察部門，行政職責(zé)評價涉及組織和編制管理部門，履職邏輯評價涉及組織和人事部門，財務(wù)審計涉及財務(wù)和審計部門等。因此，必須由黨委牽頭主抓，打破部門壁壘，構(gòu)建一個橫跨多個部門的開放平臺，成立專門負責(zé)政府綜合績效評價的主責(zé)部門，全權(quán)負責(zé)和實施政府綜合績效評價工作，有效避免因各部門割裂管理而導(dǎo)致的政出多門、管理混亂、推諉扯皮等情況。對此，建議由各級黨委或人大建立專門的政府綜合績效評價領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，由各級黨委或人大主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任正職，并從相關(guān)部門抽調(diào)領(lǐng)導(dǎo)班子成員共同組成政府綜合績效評價領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。

（三）充實專業(yè)力量，合理規(guī)劃人員配備

政府綜合績效評價工作與傳統(tǒng)財務(wù)審計工作截然不同，僅僅具有熟悉財務(wù)審計方面的人員遠遠不夠。除財務(wù)審計外，政府綜合績效評價還涉及政府績效評價、行政職責(zé)評價及履職邏輯評價。其中，政府績效評價需要具有戰(zhàn)略管理、社會調(diào)查相關(guān)背景的人才，行政職責(zé)評價需要具有干部管理、行政管理和編制管理相關(guān)背景的人才，履職邏輯評價需要具有戰(zhàn)略管理、行政管理以及審計和會計相關(guān)背景的人才。同時，基于政府綜合績效評價工作的嚴肅性和重要性，還需要具有法律和監(jiān)察相關(guān)背景的人才。因此，政府綜合績效評價領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)需要整合系統(tǒng)內(nèi)部資源，抽調(diào)專業(yè)人員組成專門考評隊伍，同時要充分結(jié)合中國式現(xiàn)代化國情，積極吸納社會公眾、外部專家學(xué)者、第三方專業(yè)咨詢機構(gòu)和技術(shù)保障部門共同參與，形成具有較強中國特色的多元化政府績效評估主體力量，共同設(shè)計、實施政府綜合績效評價。高校應(yīng)該積極發(fā)揮社會服務(wù)職能，聚焦社會需求，探索設(shè)置人才培養(yǎng)專項，持續(xù)培養(yǎng)和推出政府績效考核領(lǐng)域的專業(yè)人才，同時依托專家學(xué)者聚集的天然優(yōu)勢，定期組織和開展政府績效評價主體專業(yè)培訓(xùn)，提升其知識水平和業(yè)務(wù)能力。

（四）鼓勵公眾監(jiān)督，建立多元評價主體

基于中國式治理現(xiàn)代化語境的績效評價體系需要創(chuàng)新多方參與機制，要把政府自身的內(nèi)部評價和源于外部的社會輿論評價相結(jié)合，綜合運用自上而下、自下而上和平行監(jiān)督等多種形式，對政府績效實施多角度、相互補充的評價。首先，增強公眾的自主意識。中國式現(xiàn)代化背景下要求堅持“以人民為中心”的發(fā)展思想，強調(diào)公眾的主體地位，也要求政府以公眾作為服務(wù)的主體，與此同時，公眾也需要向政府做出回應(yīng)。如果公眾沒有形成自主意識就難以對政府進行監(jiān)督，這樣政府在缺乏人民監(jiān)督的情況下的績效評價難以做到公開透明。其次，提高公眾的監(jiān)督能力。中國式現(xiàn)代化背景下黨和國家堅持群眾路線，實現(xiàn)民主監(jiān)督，就必須開通公眾監(jiān)督政府公共服務(wù)的渠道，建立監(jiān)督平臺，而且必須建立合理的監(jiān)督系統(tǒng)，特別是加強新聞媒體、各民主黨派的監(jiān)督，使公眾的監(jiān)督能力在實際的運作中得以提升。

（五）規(guī)范政策銜接，科學(xué)使用評價結(jié)果

衡量政府績效評價是否有效落地的標準，是實現(xiàn)政治、經(jīng)濟、文化、社會和生態(tài)“五位一體”多元共進與協(xié)同共生，因此，要充分用好政府綜合績效評價結(jié)果，引導(dǎo)各地在聚焦經(jīng)濟發(fā)展的同時，統(tǒng)籌地區(qū)文化、旅游、工業(yè)等資源與產(chǎn)業(yè)的輔助作用，落實、落細各方面政策的規(guī)劃實施及銜接，保證相關(guān)政策在落地實施的過程中，相互間沖突性最小，綜合收益最大，真正實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。要建立績效評價結(jié)果反饋整改機制，并將政府綜合績效評價結(jié)果與干部問責(zé)追責(zé)以及獎勵激勵有效銜接，健全行政問責(zé)追責(zé)制度，根據(jù)評價結(jié)果強化全流程問責(zé)、溯源性追責(zé)與動態(tài)性獎勵激勵機制。要及時用好官方網(wǎng)站、權(quán)威媒體和新聞發(fā)布會等多種方式，第一時間對外發(fā)布政府綜合績效評價結(jié)果和整改落實情況，充分聽取和收集民眾意見與建議，形成信息發(fā)布、公眾評議、問題改進、政策優(yōu)化的良性循環(huán)。

五 小 結(jié)

本文基于戰(zhàn)略管理理論邏輯，對既往以財務(wù)審計為主的政府績效評價模式進行創(chuàng)新，打通了從政府財務(wù)審計向政府綜合績效評價過渡的關(guān)鍵路徑，形成了政府綜合績效評價體系的技術(shù)路線和工具方法。具體而言，本文創(chuàng)設(shè)出一種基于“績效目標—部門職責(zé)—工作活動—工作活動內(nèi)容—預(yù)算項目”五段式邏輯的新型政府績效評價模式。這一模式打破了傳統(tǒng)績效評價“單以預(yù)算定英雄”的思路，（強調(diào)“綜合性評價”，評價內(nèi)容包括政府績效評價、政府行政職責(zé)評價、政府履職邏輯評價和政府財務(wù)審計四部分。在此基礎(chǔ)上，本文聚焦上述內(nèi)容提出相應(yīng)的解決方案和配套措施，有效體現(xiàn)了評價的戰(zhàn)略性和綜合性，以期更好地為構(gòu)建中國式現(xiàn)代化國家治理體系和提升治理能力提供有力支撐。