陳錦波

(中國(guó)政法大學(xué) 訴訟法學(xué)研究院,北京 100088)

一、問(wèn)題的提出與研究的進(jìn)路

自動(dòng)化行政是行政機(jī)關(guān)借助自動(dòng)化設(shè)備作出行政行為、(1)參見(jiàn)[德]哈特穆特·毛雷爾:《行政法學(xué)總論》,高家偉譯,法律出版社2000年版,第442頁(yè)。行政程序中的特定環(huán)節(jié)或全部環(huán)節(jié)由人工智能代為處理,從而實(shí)現(xiàn)行政活動(dòng)部分或完全無(wú)人化操作的情形。(2)參見(jiàn)馬顏昕:《自動(dòng)化行政的分級(jí)與法律控制變革》,載《行政法學(xué)研究》2019年第1期。自動(dòng)化行政現(xiàn)象在現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)多有發(fā)生。譬如,人力資源保障部門(mén)運(yùn)用機(jī)器系統(tǒng)進(jìn)行自動(dòng)化行政審批(3)近年來(lái),廣東、廣西、安徽等地方政府開(kāi)始采行“無(wú)人干預(yù)自動(dòng)審批”(又稱“秒批”)。以深圳市為例,深圳2018年開(kāi)始針對(duì)高校應(yīng)屆畢業(yè)生引進(jìn)和落戶事項(xiàng)使用“無(wú)人干預(yù)自動(dòng)審批”這種新型審批方式:申請(qǐng)人只要在線上而無(wú)需到現(xiàn)場(chǎng)提交材料,如果申請(qǐng)人提交的材料準(zhǔn)確、齊全,機(jī)器系統(tǒng)將完成自動(dòng)化審批,其中不會(huì)有人工介入。參見(jiàn)《深圳市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)深圳市普通高校應(yīng)屆畢業(yè)生引進(jìn)和落戶“秒批”(無(wú)人干預(yù)自動(dòng)審批)工作方案的通知》(深府辦函〔2018〕109號(hào))。,公安部門(mén)通過(guò)公共場(chǎng)所的人臉識(shí)別系統(tǒng)來(lái)輔助維持社會(huì)秩序(4)據(jù)筆者了解,車站、機(jī)場(chǎng)、酒店等公共場(chǎng)所均是基于公安部門(mén)的要求而安裝人臉識(shí)別系統(tǒng),其目的主要在于維護(hù)公共安全。,交警部門(mén)借助聲納定位系統(tǒng)來(lái)判定行駛車輛是否構(gòu)成交通違法(5)上海關(guān)于此問(wèn)題已經(jīng)出現(xiàn)了相關(guān)案例,具體可參見(jiàn)上海市第一中級(jí)人民法院(2018)滬01行初216號(hào)行政判決書(shū)。等。

當(dāng)前的自動(dòng)化行政,其有效運(yùn)作在很大程度上依賴于設(shè)備自身所內(nèi)嵌的機(jī)器學(xué)習(xí)算法。(6)機(jī)器學(xué)習(xí)算法與一般的算法有所不同,它是機(jī)器系統(tǒng)通過(guò)深度學(xué)習(xí)外界“投喂”給它的數(shù)據(jù),而對(duì)問(wèn)題解決方案作出科學(xué)推演和精準(zhǔn)預(yù)測(cè)的一類新型算法。從本質(zhì)上說(shuō),機(jī)器學(xué)習(xí)算法是人工智能的核心,它以大數(shù)據(jù)為支撐,以實(shí)現(xiàn)科學(xué)預(yù)測(cè)和問(wèn)題解決為功能導(dǎo)向。具體可參見(jiàn)何清等:《大數(shù)據(jù)下的機(jī)器學(xué)習(xí)算法綜述》,載《模式識(shí)別與人工智能》2014年第4期;陶盈:《機(jī)器學(xué)習(xí)的法律審視》,載《法學(xué)雜志》2018年第9期;崔聰聰、許智鑫:《機(jī)器學(xué)習(xí)算法的法律規(guī)制》,載《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2020年第2期。然而,由于機(jī)器學(xué)習(xí)算法可以自我學(xué)習(xí)、具有黑箱特性并且可能縮短甚至直接繞過(guò)人類來(lái)思考,(7)參見(jiàn)Cary Cogliance &David Lehr, Regulating by Robot: Administrative Decision Making in the Machine-Learning Era, 105 Georgetown Law Journal 1167 (2017).因此機(jī)器學(xué)習(xí)算法在進(jìn)行行政決定時(shí)可能會(huì)招致系列質(zhì)疑。首先,在進(jìn)行行政決定時(shí),機(jī)器是否已經(jīng)獲得了立法機(jī)關(guān)的有效授權(quán)?(8)因?yàn)樵诠I(lǐng)域,對(duì)于公權(quán)行使機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō),“法無(wú)授權(quán)不可為”。其次,即使機(jī)器此時(shí)確實(shí)因獲得法律授權(quán)而參與行政決定的作出,那么立法機(jī)關(guān)將公權(quán)授予非真人之機(jī)器的做法是否妥當(dāng)?(9)因?yàn)閭鹘y(tǒng)行政法理論所謂的“立法授權(quán)”,只是將權(quán)力授予具有生命體征的“真人”而非機(jī)器。在美國(guó)聯(lián)邦最高法院的大法官們看來(lái),即使是將公權(quán)授予私人,也是“最令人厭惡的立法授權(quán)”。參見(jiàn)Carter v. Carter Coal Company, 298 U.S. 238, 311(1936);Association of American Railroads v. United States Department of Transportation, 135 S. Ct. 1225, 1231 (2015).最后,機(jī)器學(xué)習(xí)算法的高速自動(dòng)化運(yùn)行及其黑箱特性,又是否會(huì)導(dǎo)致相對(duì)人原本所享有的程序性權(quán)利被克減?(10)機(jī)器學(xué)習(xí)算法的高速自動(dòng)化運(yùn)行,意味著行政機(jī)關(guān)在作出行政決定時(shí)原本應(yīng)當(dāng)歷經(jīng)的諸多程序?qū)⒈皇÷?以致行政相對(duì)人參與其中的機(jī)會(huì)大大減少。此外,機(jī)器學(xué)習(xí)算法的黑箱特性,又決定了有些行政決定的作出將難以解釋且難以預(yù)測(cè)。其實(shí),公眾的上述質(zhì)疑歸根結(jié)底是他們擔(dān)心機(jī)器學(xué)習(xí)算法在公共決策領(lǐng)域的運(yùn)用,會(huì)導(dǎo)致機(jī)器學(xué)習(xí)所造就的“算法社會(huì)”猝然演變?yōu)椤昂谙渖鐣?huì)”,從而使得行政法治統(tǒng)合下的課責(zé)和監(jiān)督機(jī)制落空。(11)參見(jiàn)劉靜怡:《資訊法律的過(guò)去、現(xiàn)在與未來(lái)》,載《月旦法學(xué)雜志》2020年第5期。質(zhì)言之,公眾認(rèn)為自動(dòng)化行政面臨著合法性困境。

那么,學(xué)界對(duì)這一問(wèn)題如何認(rèn)識(shí)?從有關(guān)自動(dòng)化行政的既有研究成果來(lái)看,學(xué)者們或者是概括性地討論自動(dòng)化行政所面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)及其應(yīng)對(duì)舉措,(12)參見(jiàn)查云飛:《人工智能時(shí)代全自動(dòng)具體行政行為研究》,載《比較法研究》2018年第5期;馬顏昕:《自動(dòng)化行政的分級(jí)與法律控制變革》,載《行政法學(xué)研究》2019年第1期;胡敏潔:《自動(dòng)化行政的法律控制》,載《行政法學(xué)研究》2019年第2期?；蛘呤菍?duì)自動(dòng)化行政的具體應(yīng)用領(lǐng)域加以探究(13)參見(jiàn)查云飛:《健康碼:個(gè)人疫情風(fēng)險(xiǎn)的自動(dòng)化評(píng)級(jí)與利用》,載《浙江學(xué)刊》2020年第3期;馬顏昕:《自動(dòng)化行政方式下的行政處罰:挑戰(zhàn)與回應(yīng)》,載《政治與法律》2020年第4期。。然而,學(xué)界當(dāng)前對(duì)“自動(dòng)化行政是否合法”這一本源問(wèn)題的理論關(guān)照卻較為缺乏。只有個(gè)別學(xué)者從憲法視角審視了自動(dòng)化行政的權(quán)力正當(dāng)性可能,絕大多數(shù)學(xué)者似乎理所當(dāng)然的將該問(wèn)題當(dāng)成了討論的前提。而且,即便是在“自動(dòng)化行政是否合法”的有限討論中,該學(xué)者也更多是將研究集中于對(duì)自動(dòng)化行政在實(shí)體權(quán)力來(lái)源正當(dāng)性的闡述上,而對(duì)自動(dòng)化行政在程序方面所可能遭受的正當(dāng)性沖擊較少涉及,更沒(méi)有對(duì)本文以下將論及的“最佳行政”視角加以探討。(14)參見(jiàn)展鵬賀:《數(shù)字化行政方式的權(quán)力正當(dāng)性檢視》,載《中國(guó)法學(xué)》2021年第3期。這使得該討論缺乏一個(gè)整全性的視域。有鑒于此,本文將嘗試對(duì)“自動(dòng)化行政的合法性”這一基礎(chǔ)課題展開(kāi)認(rèn)真且系統(tǒng)地思考。對(duì)于這一問(wèn)題,筆者的基本立場(chǎng)是:自動(dòng)化行政不會(huì)從根本上沖擊行政法治。本文的目標(biāo)即在于證成這一立場(chǎng)。筆者首先將會(huì)從最能彰顯行政法治的“依法行政原則”和“正當(dāng)行政程序原則”入手,(15)之所以選擇行政法上的這兩項(xiàng)原則作為切入點(diǎn)來(lái)論證自動(dòng)化行政在形式層面的合法性,主要是基于以下兩方面的考量:其一,行政法學(xué)界對(duì)于哪些原則屬于行政法上的基本原則還存在爭(zhēng)議,但至少在上述兩項(xiàng)原則上已達(dá)成共識(shí);其二,上述兩項(xiàng)原則分別屬于行政法的實(shí)體和程序領(lǐng)域,從實(shí)體和程序雙層面來(lái)論證自動(dòng)化行政的合法性會(huì)更加周全。來(lái)證成自動(dòng)化行政在形式層面的合法性。然后,筆者將會(huì)從行政自動(dòng)化有助于“最佳行政”目標(biāo)之實(shí)現(xiàn),來(lái)進(jìn)一步證立自動(dòng)化行政在實(shí)質(zhì)層面的合法性。

二、自動(dòng)化行政踐行依法行政原則的可能路徑

依法行政原則是我國(guó)行政法上的一項(xiàng)基本原則。它的最基本含義,是要求行政機(jī)關(guān)的行政行為要嚴(yán)格依照法律來(lái)行使、受法的約束。(16)參見(jiàn)應(yīng)松年主編:《行政法與行政訴訟法學(xué)》,高等教育出版社2017年版,第36頁(yè);姜明安主編:《行政法與行政訴訟法》,北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2015年版,第67頁(yè)。依法行政原則包括法律創(chuàng)制、法律優(yōu)先和法律保留等三項(xiàng)子原則。(17)參見(jiàn)[德]奧拓·邁耶:《德國(guó)行政法》,劉飛譯,商務(wù)印書(shū)館2013年版,第68-71頁(yè)。其中的“法律創(chuàng)制”,意指法律對(duì)行政權(quán)的產(chǎn)生和運(yùn)作具有決定性的拘束力,行政機(jī)關(guān)不得逾越法律而行為。(18)參見(jiàn)王貴松:《依法律行政原理的移植與嬗變》,載《法學(xué)研究》2015年第2期。可見(jiàn),獲得法律的正式授權(quán),是行政機(jī)關(guān)行使公權(quán)的最基本前提。那么,行政機(jī)關(guān)在運(yùn)用機(jī)器學(xué)習(xí)算法進(jìn)行行政決定時(shí),是否遵循了依法行政原則的這一要求?對(duì)此,如果要作出肯定回答,則大致存在兩條解釋路徑:其一,機(jī)器學(xué)習(xí)算法在參與行政決定的作出時(shí),獲得了依法享有公權(quán)力的行政機(jī)關(guān)的合法轉(zhuǎn)授權(quán)。也就是說(shuō),法律將相關(guān)權(quán)力授予了行政機(jī)關(guān),并且準(zhǔn)許行政機(jī)關(guān)將該權(quán)力轉(zhuǎn)授給機(jī)器。其二,法律對(duì)機(jī)器直接予以了授權(quán)。易言之,法律此時(shí)直接將相關(guān)行政權(quán)力授予機(jī)器,允許機(jī)器依據(jù)該職權(quán)進(jìn)行行政決定。

(一)行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)授公權(quán)給機(jī)器的禁止

根據(jù)依法行政原則,行政機(jī)關(guān)可以在法律明確授予的權(quán)力類型和權(quán)力范圍內(nèi)從事相關(guān)的公共行政活動(dòng)。只是,這些公共行政活動(dòng)中是否包括行政機(jī)關(guān)將從立法機(jī)關(guān)處獲得的授權(quán)再次轉(zhuǎn)授給機(jī)器,以使機(jī)器行使公權(quán)的行為合法化的情形?

就我國(guó)的憲法權(quán)力架構(gòu)而言,行政機(jī)關(guān)由立法機(jī)關(guān)產(chǎn)生,行政機(jī)關(guān)的行政職權(quán)來(lái)源于立法機(jī)關(guān)的授予。因此,行政機(jī)關(guān)要對(duì)立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé),并受立法機(jī)關(guān)監(jiān)督。(19)西方法治國(guó)家習(xí)慣將立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)分屬給不同的國(guó)家機(jī)關(guān),并稱之為所謂的“三權(quán)分立”。我國(guó)憲制傳統(tǒng)上有不同做法,強(qiáng)調(diào)各種公權(quán)力之間的分工、協(xié)作。立法機(jī)關(guān)將行政權(quán)授予行政機(jī)關(guān)的目的,是期待行政機(jī)關(guān)能夠依憑其專業(yè)上的優(yōu)勢(shì),順利完成行政任務(wù),以保障社會(huì)的基本秩序并增進(jìn)人民的福祉。而且,立法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的授權(quán)一般是以“劃定一般政策、適用該政策的公共機(jī)構(gòu)和該授權(quán)的界限”的方式進(jìn)行。(20)參見(jiàn)American Power &Light Company v. SEC, 329 U.S. 90, 105 (1946); Yakus v. United States, 321 U.S. 414, 424-425 (1944).同時(shí),從法院的視角來(lái)看,立法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的這種授權(quán)應(yīng)當(dāng)直接、明確且符合公共利益的需要。(21)參見(jiàn)e.g., National Broadcasting Company, Inc. v. United States, 319 U.S. 190, 225-226 (1943).那么,允許行政機(jī)關(guān)將行政職權(quán)轉(zhuǎn)授給機(jī)器的做法是否會(huì)偏離憲法配置各項(xiàng)國(guó)家權(quán)力的上述初衷?

實(shí)際上,如果行政機(jī)關(guān)可以不斷轉(zhuǎn)授權(quán)力給第三方,作為原初授權(quán)主體的立法機(jī)關(guān)將無(wú)法對(duì)行政職權(quán)行使者進(jìn)行充分的監(jiān)督。進(jìn)而,公權(quán)被俘獲的可能性就將增大,公權(quán)行使者的公益立場(chǎng)和民主正當(dāng)性基礎(chǔ)也會(huì)因此而被動(dòng)搖。此外,對(duì)于隸屬代議民主式國(guó)家體制的我國(guó)來(lái)說(shuō),行政機(jī)關(guān)作為立法機(jī)關(guān)的意志執(zhí)行機(jī)關(guān),也只能嚴(yán)格依照法律的具體規(guī)定來(lái)行使行政職權(quán),而不得將從立法機(jī)關(guān)處獲得的職權(quán)再行轉(zhuǎn)讓。而且,立法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的授權(quán),實(shí)際上還暗含了民眾對(duì)行政機(jī)關(guān)能夠代表公益的基本信任。如果行政機(jī)關(guān)此時(shí)將享有的公共權(quán)力再行隨意轉(zhuǎn)讓,也將違背公眾的合理預(yù)期。

總之,行政機(jī)關(guān)一般不得將自身依法獲得的公共權(quán)力再行轉(zhuǎn)讓給機(jī)器。這意味著,機(jī)器因?yàn)楂@得行政機(jī)關(guān)的轉(zhuǎn)授權(quán)而正當(dāng)化自身之自動(dòng)決策行為的可能性已經(jīng)在事實(shí)上被消解。

(二)法律直接授權(quán)機(jī)器作出行政決定的可能性

既然獲得立法機(jī)關(guān)授權(quán)的行政機(jī)關(guān)不得再將權(quán)力轉(zhuǎn)授給機(jī)器,那么說(shuō)明前述第一種解釋路徑無(wú)法成立。那么,我們能否證立第二條解釋進(jìn)路?也即,立法機(jī)關(guān)是否以及能否對(duì)機(jī)器予以直接的授權(quán)?

歸根結(jié)底,探討立法機(jī)關(guān)是否直接授權(quán)給機(jī)器,這首先是組織法應(yīng)當(dāng)解決的問(wèn)題。質(zhì)言之,此處要探究的是:機(jī)器是否成為了合法的公權(quán)行使主體?從我國(guó)《憲法》《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》《國(guó)務(wù)院組織法》以及《地方各級(jí)人民代表大會(huì)及地方各級(jí)人民政府組織法》的條文規(guī)定來(lái)看,各法規(guī)范并未給機(jī)器可以行使行政職權(quán)提供相應(yīng)的組織法依據(jù)。也即,立法機(jī)關(guān)并未對(duì)機(jī)器進(jìn)行明確而具體的授權(quán)。易言之,現(xiàn)行有效的法規(guī)范,其指向的對(duì)象實(shí)際上只是具有生命體征之真人,而并沒(méi)有把機(jī)器作為公權(quán)享有主體而納入考量范疇。此時(shí)我們?nèi)绻麖?qiáng)行主張現(xiàn)有法規(guī)范已經(jīng)對(duì)機(jī)器予以了直接授權(quán),并把機(jī)器作為公權(quán)的合法行使主體,顯然過(guò)度偏離立法原意。簡(jiǎn)言之,從實(shí)然角度看,機(jī)器當(dāng)前并未獲得法律的直接授權(quán)。

只是,在新的時(shí)代形勢(shì)下,立法機(jī)關(guān)應(yīng)否以及能否直接賦權(quán)機(jī)器以正當(dāng)化機(jī)器作出行政決定的行為?大數(shù)據(jù)、人工智能都是信息時(shí)代的新興產(chǎn)物,機(jī)器學(xué)習(xí)更是被認(rèn)為是一種新型人工智能,(22)參見(jiàn)Ethem Alpaydin, Machine Learning: The New AI, MIT Press, 2016,p.1-28.因此以往制定的法規(guī)范沒(méi)有將機(jī)器學(xué)習(xí)算法這一新技術(shù)納入考量當(dāng)屬情有可原。但是,我們需要作進(jìn)一步地反思:雖然從立法原意看,當(dāng)初的立法者沒(méi)有明確規(guī)定機(jī)器人可以成為合法的公權(quán)行使主體,但在新形勢(shì)下是否就不可能對(duì)現(xiàn)行立法條文的內(nèi)涵作適度的擴(kuò)張?這實(shí)際上是有討論余地的。筆者認(rèn)為,在機(jī)器學(xué)習(xí)技術(shù)發(fā)展態(tài)勢(shì)日益強(qiáng)勁的當(dāng)下,法規(guī)范體系應(yīng)當(dāng)給予機(jī)器學(xué)習(xí)算法以更大的作為空間,甚至直接賦予其完全獨(dú)立的作出行政決定的權(quán)力。

首先,機(jī)器身為作出行政決定的法定主體并不存在理論層面的理解障礙。在法學(xué)理論中,“法人”作為一種法律上擬制的“人”已經(jīng)被人們所廣泛接受?！皺C(jī)器人”和“法人”同樣不是具有生命體征的真人,既然“法人”可以作為法定的行為主體,那么我們就沒(méi)有理由將“機(jī)器人”特別排除在外。也許有人會(huì)指出,“法人仍然是由‘真人’組合而成,所以立法機(jī)關(guān)對(duì)‘法人’的授權(quán)仍然屬于對(duì)‘人’的授權(quán)?！?23)這種認(rèn)識(shí)也是歷史上“法人否認(rèn)說(shuō)”的基本立場(chǎng),但隨著德國(guó)民法典等各國(guó)法典對(duì)法人制度的確立,“法人否認(rèn)說(shuō)”已經(jīng)逐漸失去支持者。這種認(rèn)識(shí)曲解了法人制度設(shè)立的目的。實(shí)際上,在立法上承認(rèn)法人具有主體性,并不是因?yàn)榉ㄈ苏娴某蔀榱司哂猩w征和自由意志的人。相反,法人本身不可能具有精神意志,法人的主體性僅僅來(lái)自于法律的擬制。而對(duì)法人的這種法律擬制在本質(zhì)上不取決于其組成部分是否是“真人”,而在于我們是否有這種現(xiàn)實(shí)需要。(24)參見(jiàn)江平、龍衛(wèi)球:《法人本質(zhì)及其基本構(gòu)造研究》,載《中國(guó)法學(xué)》1998年第3期。同理,立法機(jī)關(guān)基于時(shí)代情勢(shì)的需要也可以對(duì)機(jī)器的主體性進(jìn)行這種法律上的擬制,以賦予機(jī)器進(jìn)行行政決定的權(quán)力。質(zhì)言之,法律對(duì)機(jī)器進(jìn)行行政決定的直接賦權(quán)也不存在理論層面的解釋障礙。當(dāng)然,需要說(shuō)明的是,對(duì)于機(jī)器的定性,會(huì)影響到后續(xù)相應(yīng)法律責(zé)任的承擔(dān)。因?yàn)樵诖箨懛ㄏ祰?guó)家的行政賠償制度中,公務(wù)員的違法侵權(quán)行為與公共設(shè)施設(shè)置和管理所導(dǎo)致的侵害,其侵權(quán)構(gòu)成要件和救濟(jì)程序并不完全相同。(25)參見(jiàn)陳新民:《行政法學(xué)總論》,三民書(shū)局2015年版,第467、472頁(yè)。具體而言,如果我們將機(jī)器系統(tǒng)視為類似于真人的“公務(wù)員”,那么相應(yīng)侵權(quán)行為的成立將以機(jī)器的違法和有責(zé)為前提;但如果我們僅僅將機(jī)器系統(tǒng)視為一種“公共設(shè)施”,那么判定機(jī)器是否構(gòu)成侵權(quán)則是以行政相對(duì)人的權(quán)益是否實(shí)際受損為要件。(26)參見(jiàn)蔡志方:《行政救濟(jì)與行政法學(xué)(三)》,正典文化有限公司2004年版,第464頁(yè)。其實(shí),機(jī)器系統(tǒng)本身的特點(diǎn),決定了無(wú)論將機(jī)器嚴(yán)格地視為一類人或一種公共設(shè)施,都會(huì)面臨適用上的諸多問(wèn)題。因此,學(xué)界當(dāng)前對(duì)于如何定性機(jī)器仍然存有爭(zhēng)議。(27)參見(jiàn)蔡志方:《行政救濟(jì)與行政法學(xué)(三)》,正典文化有限公司2004年版,第464-469頁(yè)。筆者認(rèn)為,在現(xiàn)有條件下,將機(jī)器系統(tǒng)單獨(dú)予以類型化,并確立相應(yīng)的責(zé)任承擔(dān)機(jī)制是較為穩(wěn)妥的做法。

其次,學(xué)界目前反對(duì)將機(jī)器作為法定授權(quán)主體的重要理由還在于:公眾對(duì)法律授權(quán)由真人組成的私人部門(mén)進(jìn)行行政決定的做法尚且有顧慮,更不用說(shuō)讓他們接受由法律直接賦權(quán)機(jī)器進(jìn)行行政決定的方案。然而,需要指出的是,機(jī)器相較于私人部門(mén)來(lái)說(shuō)實(shí)際上更為可靠。這是因?yàn)樗饺藢?duì)行政決定的介入常常摻雜有私人利益的考量以及個(gè)人的偏見(jiàn),它將導(dǎo)致私人部門(mén)進(jìn)行行政決定時(shí)可能會(huì)因過(guò)度維護(hù)私利而損及公益的實(shí)現(xiàn)。相反,由于機(jī)器學(xué)習(xí)算法此時(shí)是由公共部門(mén)來(lái)負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)和植入,所以機(jī)器學(xué)習(xí)算法參與行政決定的作出就可以避免諸如私人部門(mén)進(jìn)行行政決定時(shí)所面臨的問(wèn)題,進(jìn)而保證所作行政決定的客觀公正性。當(dāng)然,機(jī)器進(jìn)行行政決定,其結(jié)果的客觀公正性建立在對(duì)“公共部門(mén)能夠公正無(wú)偏私處理公共事務(wù)”的推定之基礎(chǔ)上。觀察政治運(yùn)作現(xiàn)實(shí)可知,在大多數(shù)情況下,我們對(duì)公共部門(mén)的這種推定能夠成立。而且,即使公共部門(mén)在少數(shù)情形中對(duì)公益初衷有所偏離,民主國(guó)和法治國(guó)下的諸多監(jiān)督機(jī)制也能對(duì)公共部門(mén)的該偏離行為進(jìn)行有效矯正。這也是人民選擇出讓部分權(quán)力而交由公共部門(mén)來(lái)統(tǒng)一行使的最原初目的。質(zhì)言之,只要公共部門(mén)秉持公益之目的而對(duì)機(jī)器設(shè)計(jì)和植入合理的算法和程序,機(jī)器基于此而作出的行政決定就能保證其客觀公正性。而且,實(shí)踐已經(jīng)證明,由機(jī)器來(lái)進(jìn)行行政決定還能極大提升行政機(jī)關(guān)的工作效能。(28)參見(jiàn)Cary Cogliance &David Lehr, Regulating by Robot: Administrative Decision Making in the Machine-Learning Era, 105 Georgetown Law Journal 1167 (2017).所以,我們沒(méi)有理由不順應(yīng)信息革命的時(shí)代趨勢(shì)而去選擇機(jī)器學(xué)習(xí)算法這種更為高效便捷的行政決定輔助手段。

再次,就立法實(shí)務(wù)而言,全國(guó)人民代表大會(huì)在2019年、2021年和2022年持續(xù)發(fā)布的《第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議關(guān)于2018年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況與2019年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的決議》、《第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議關(guān)于2020年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況與2021年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的決議》和《第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議關(guān)于2021年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況與2022年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的決議》都對(duì)“數(shù)字政府建設(shè)”作出了明確部署。此外,中共中央、國(guó)務(wù)院于2021年印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2021-2025)》也明確指出要“全面建設(shè)數(shù)字法治政府”?？梢?jiàn),最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)已經(jīng)具有推動(dòng)和加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)(包括機(jī)器參與行政決定)的明確立法意圖,黨中央和國(guó)務(wù)院也對(duì)數(shù)字政府建設(shè)有了明確的戰(zhàn)略部署。在此背景下,我們對(duì)組織法以及各單行法律法規(guī)中提及的各種“行政主體”之文義作目的論擴(kuò)張(29)目的論擴(kuò)張,是指對(duì)過(guò)窄制定法文義的必要性擴(kuò)大和修正。參見(jiàn)[德]卡爾·拉倫茨:《法學(xué)方法論》,黃家鎮(zhèn)譯,商務(wù)印書(shū)館2020年版,第499-500頁(yè)。在最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)當(dāng)前已經(jīng)具有推動(dòng)數(shù)字化行政之立法意圖,以及機(jī)器進(jìn)行行政決定本身具有合理性和可行性的時(shí)代背景下,我們對(duì)現(xiàn)有組織法、各單行法律法規(guī)中涉及的相關(guān)行政主體概念之文義作適當(dāng)擴(kuò)張顯然有其必要。,將“機(jī)器”囊括進(jìn)各“行政主體”的概念范疇之中,這顯然既貼合立法目的,又符合時(shí)代需求。

最后,雖然我們承認(rèn)法律授權(quán)機(jī)器進(jìn)行行政決定的可能性,但法律對(duì)機(jī)器的授權(quán)模式并非不加擇取。在授權(quán)模式的選擇上,法律對(duì)機(jī)器的直接授權(quán)比行政機(jī)關(guān)對(duì)機(jī)器的轉(zhuǎn)授權(quán)更為可行。這是因?yàn)?一方面,直接授權(quán)模式相較于轉(zhuǎn)授權(quán)模式具有更夯實(shí)的民主正當(dāng)性和公益性基礎(chǔ)。正如前述,要想作出合法的行政決定,機(jī)器必須如傳統(tǒng)行政機(jī)關(guān)一樣具備必要的民主正當(dāng)性和公益性底蘊(yùn)。這種民主性和公益性的獲得,在形式上需要有法律的授權(quán)。而在轉(zhuǎn)授權(quán)和直接授權(quán)這兩種法律授權(quán)模式中,直接授權(quán)模式顯然可以給予機(jī)器學(xué)習(xí)算法在做行政決定時(shí)以更強(qiáng)的民主和公益底色。另一方面,機(jī)器學(xué)習(xí)算法的特性,決定了直接授權(quán)模式更有利于國(guó)家通過(guò)法律加強(qiáng)對(duì)機(jī)器學(xué)習(xí)算法的監(jiān)督。公眾對(duì)機(jī)器決策并不完全信任,他們希望國(guó)家能夠?qū)C(jī)器學(xué)習(xí)算法施加必要的管控。而在法律對(duì)機(jī)器的兩種授權(quán)模式中,轉(zhuǎn)授權(quán)模式只能是由行政機(jī)關(guān)在機(jī)器進(jìn)行行政決定時(shí)對(duì)機(jī)器學(xué)習(xí)算法進(jìn)行事中監(jiān)管,但由于機(jī)器學(xué)習(xí)算法具有自我學(xué)習(xí)特性、黑箱屬性以及高速自動(dòng)運(yùn)行的特征,這種事中監(jiān)管將很難達(dá)至良好的效果,甚至這種事中監(jiān)管都可能會(huì)讓行政機(jī)關(guān)找尋不到合適的介入時(shí)機(jī)。相反,借助直接授權(quán)模式,由法律在機(jī)器參與行政決定的作出前就對(duì)機(jī)器植入相應(yīng)的目標(biāo)和要求顯然更為可行。

總之,雖然立法機(jī)關(guān)在當(dāng)初制定相關(guān)法規(guī)范時(shí)還沒(méi)有賦權(quán)機(jī)器的意圖,但為順應(yīng)信息革命的時(shí)代趨勢(shì),在立法機(jī)關(guān)尚未著手修改相關(guān)法律前,可以先結(jié)合最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的《決議》精神和黨中央、國(guó)務(wù)院的戰(zhàn)略部署,對(duì)原有立法條文的內(nèi)涵作目的論擴(kuò)張,從而給予機(jī)器學(xué)習(xí)算法以適當(dāng)?shù)姆墒跈?quán),使得機(jī)器能夠在一定空間內(nèi)作出適切的行政決定。而當(dāng)條件成熟時(shí),立法機(jī)關(guān)則需要在各組織法和各單行法律法規(guī)中對(duì)機(jī)器的法律主體地位予以明確認(rèn)可。此外,在對(duì)機(jī)器權(quán)力授予模式的選擇上,相較于轉(zhuǎn)授權(quán)模式而言,立法機(jī)關(guān)對(duì)機(jī)器的直接授權(quán)更符合機(jī)器學(xué)習(xí)算法的本質(zhì)特性。

(三)機(jī)器作出行政決定的限度

立法機(jī)關(guān)可以且應(yīng)當(dāng)對(duì)機(jī)器作出行政決定的行為予以法律授權(quán),以推動(dòng)政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。但是,這并不意味著該法律授權(quán)不受任何約束。立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)授權(quán)機(jī)器進(jìn)行行政決定的范圍和方式作出必要限定。當(dāng)然,這種范圍和方式的具體限定進(jìn)路應(yīng)根據(jù)不同行政事項(xiàng)的不同特點(diǎn)和不同重要度來(lái)作進(jìn)一步的區(qū)分。

首先,對(duì)于羈束行政事項(xiàng),機(jī)器學(xué)習(xí)算法可以依照法律的授權(quán)進(jìn)行自主化的行政決定。這是因?yàn)榱b束行政事項(xiàng)一般不涉及行政主體在行政決定中的自由裁量,只要相關(guān)事實(shí)被正常地涵射到法律所設(shè)定的構(gòu)成要件,那么得出的結(jié)果將是唯一的。(30)雖然理論上認(rèn)為自動(dòng)化行政活動(dòng)在羈束行政和裁量行政領(lǐng)域皆可適用,但學(xué)者們對(duì)自動(dòng)化設(shè)備在裁量行政領(lǐng)域的適用一般都持較為謹(jǐn)慎的態(tài)度。參見(jiàn)查云飛:《人工智能時(shí)代全自動(dòng)具體行政行為研究》,載《比較法研究》2018年第5期;馬顏昕:《自動(dòng)化行政的分級(jí)與法律控制變革》,載《行政法學(xué)研究》2019年第1期。也就是說(shuō),只要人們按照法律的確切規(guī)定對(duì)機(jī)器進(jìn)行行政決定的相關(guān)要件做事先設(shè)定,那么不管是由機(jī)器還是由真人來(lái)做該行政決定,其結(jié)果都將是相同的。對(duì)于此類事項(xiàng),行政官員顯然沒(méi)有必要親力親為。這在比較法上也有例可循。例如,根據(jù)《德國(guó)聯(lián)邦行政程序法》第35a條的規(guī)定,羈束行政事項(xiàng)即屬于可以適用完全自動(dòng)化的行政事項(xiàng)。(31)§ 35a VwVfG.當(dāng)然,由于技術(shù)本身可能存在瑕疵,這將導(dǎo)致機(jī)器學(xué)習(xí)算法偏離預(yù)先設(shè)定的運(yùn)行軌道。因此,在利害相關(guān)方提出,或者行政機(jī)關(guān)工作人員發(fā)現(xiàn)機(jī)器學(xué)習(xí)算法的決策結(jié)果具有明顯錯(cuò)誤時(shí),行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)矯正該錯(cuò)誤結(jié)果。

其次,對(duì)于裁量行政事項(xiàng),行政機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)該事項(xiàng)的不同重要度而予以區(qū)別對(duì)待。總體而言,對(duì)于一般行政事項(xiàng)的裁量,法律可以直接授權(quán)機(jī)器來(lái)行使;但對(duì)于重要的行政裁量事項(xiàng),法律還是要將該事項(xiàng)的最終判斷權(quán)保留給行政機(jī)關(guān)工作人員。至于何為重要的行政裁量事項(xiàng),“特別權(quán)力關(guān)系”領(lǐng)域的“重要性理論”也許可以給我們提供一個(gè)參照思路?！疤貏e權(quán)力關(guān)系”中的“重要性理論”,它根據(jù)公權(quán)所涉公民權(quán)利的重要性程度來(lái)判斷該公權(quán)是否應(yīng)當(dāng)接受司法審查。在“重要性理論”看來(lái),凡是涉及公民基本權(quán)利的事項(xiàng)均為重要性事項(xiàng)。(32)參見(jiàn)章志遠(yuǎn):《行政法學(xué)總論》,北京大學(xué)出版社2014年版,第114-115頁(yè)。這種界定標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)點(diǎn)在于,它可以最大限度地保護(hù)公民所享有的基本權(quán)利。但是,我們同時(shí)也會(huì)發(fā)現(xiàn),按照這種標(biāo)準(zhǔn)篩選出來(lái)的重要事項(xiàng)之范圍將極為廣泛。運(yùn)用有限的司法資源來(lái)保護(hù)如此寬泛的社會(huì)事項(xiàng),顯然并非國(guó)家的最優(yōu)制度選擇。而且,在行政領(lǐng)域,保護(hù)公民權(quán)利也從來(lái)不是現(xiàn)代國(guó)家的唯一任務(wù)。實(shí)際上,行政機(jī)關(guān)在追求行政合法和公民權(quán)利保護(hù)的同時(shí),還極為重視自身行政效能的提升。(33)參見(jiàn)沈巋:《論行政法上的效能原則》,載《清華法學(xué)》2019年第4期。質(zhì)言之,在將機(jī)器學(xué)習(xí)算法引入行政決定領(lǐng)域時(shí),我們雖仍應(yīng)強(qiáng)調(diào)該活動(dòng)的合法律性,但為了同時(shí)彰顯機(jī)器學(xué)習(xí)技術(shù)在提升行政機(jī)關(guān)工作效能方面的積極作用,對(duì)機(jī)器學(xué)習(xí)算法的規(guī)制顯然不能過(guò)于嚴(yán)苛,否則技術(shù)之功效將消弭殆盡。因此,并非公民所有的基本權(quán)利都不能由機(jī)器來(lái)處置。我們?cè)跈C(jī)器作出行政決定領(lǐng)域引入“重要性理論”時(shí),應(yīng)當(dāng)對(duì)其中的重要事項(xiàng)之范圍作進(jìn)一步的限縮。那么,公民的哪些基本權(quán)利可以被剔除出“重要事項(xiàng)”的范疇?結(jié)合學(xué)理和我國(guó)現(xiàn)行憲法的規(guī)定,我們大致可將公民的基本權(quán)利歸納為以下六類:(1)平等權(quán);(2)政治權(quán)利;(3)精神自由;(4)人身自由和人格尊嚴(yán);(5)社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利;(6)獲得權(quán)利救濟(jì)的權(quán)利。(34)參見(jiàn)許崇德、胡錦光主編:《憲法》,中國(guó)人民大學(xué)出版社2018年版,第146頁(yè)。憲法學(xué)界在討論對(duì)上述基本權(quán)利的限制時(shí),一般對(duì)限制公民的社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利之做法較為包容,而對(duì)限制公民其他類型的基本權(quán)利更為謹(jǐn)慎。(35)憲法學(xué)者們傾向于認(rèn)為類似內(nèi)心的自由(如思想的自由、宗教信仰的自由)、人格尊嚴(yán)、接受公正審判的權(quán)利等是人們的絕對(duì)憲法權(quán)利,這些權(quán)利不應(yīng)受到任何限制。但對(duì)于經(jīng)濟(jì)性的基本權(quán)利,現(xiàn)代憲法一般規(guī)定,國(guó)家可以基于公共利益的需要而對(duì)它們進(jìn)行必要限制。參見(jiàn)韓大元、林來(lái)梵、鄭賢君:《憲法專題研究》,中國(guó)人民大學(xué)出版社2008年版,第314-317頁(yè)。這主要是因?yàn)?相較于其他基本權(quán)利來(lái)說(shuō),經(jīng)濟(jì)性基本權(quán)利的可量化度以及受損后的可補(bǔ)償性更高。因此,對(duì)經(jīng)濟(jì)性基本權(quán)利進(jìn)行更多的限制更為可行且更容易為公眾所接受。基于同樣的考慮,在涉及機(jī)器學(xué)習(xí)算法對(duì)公民社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利的裁量決策時(shí),法律可以賦予機(jī)器學(xué)習(xí)算法更大的作為空間。也即,法律可以授權(quán)機(jī)器對(duì)公民的社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利事項(xiàng)進(jìn)行裁量決策。

最后,對(duì)于行政裁量領(lǐng)域中的重要性事項(xiàng),法律不應(yīng)當(dāng)將之直接委諸于機(jī)器學(xué)習(xí)算法。也即,當(dāng)需要對(duì)經(jīng)濟(jì)性基本權(quán)利以外的公民基本權(quán)作行政裁量時(shí),法律仍然應(yīng)當(dāng)將該項(xiàng)職權(quán)保留給行政機(jī)關(guān)的工作人員來(lái)行使。當(dāng)然,行政機(jī)關(guān)此時(shí)仍然可以借助機(jī)器學(xué)習(xí)算法來(lái)對(duì)相關(guān)行政決定的結(jié)果進(jìn)行預(yù)測(cè),以輔助和驗(yàn)證人為決定之結(jié)果的科學(xué)性與合理性。易言之,在行政機(jī)關(guān)對(duì)行政裁量的重要性事項(xiàng)進(jìn)行決策時(shí),機(jī)器學(xué)習(xí)算法并不最終決定相關(guān)行政決定,機(jī)器學(xué)習(xí)算法此時(shí)的功用僅僅在于增強(qiáng)人類的判斷力。

總之,自動(dòng)化行政并不會(huì)對(duì)依法行政原則構(gòu)成根本性的沖擊,但這建立在法律對(duì)機(jī)器予以必要授權(quán)的基礎(chǔ)上。同時(shí),在轉(zhuǎn)授權(quán)和直接授權(quán)這兩種法律授權(quán)模式中,直接授權(quán)模式更加符合機(jī)器學(xué)習(xí)算法的特性。當(dāng)然,即便法律直接授權(quán)機(jī)器作出行政決定,這種授權(quán)在范圍和方式上也仍然有其限度。具體來(lái)說(shuō),對(duì)于羈束行政事項(xiàng)和一般裁量行政事項(xiàng),法律可以直接授權(quán)機(jī)器進(jìn)行決策;但是,對(duì)于涉及公民社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利以外的其他重要裁量行政事項(xiàng),法律卻不能將之委諸機(jī)器來(lái)處理,而應(yīng)將處置該類事項(xiàng)之公權(quán)保留給行政官員。

三、自動(dòng)化行政對(duì)正當(dāng)行政程序原則的挑戰(zhàn)及其因應(yīng)

對(duì)正當(dāng)行政程序原則的遵循,是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政決定時(shí)所應(yīng)滿足的最低程序性要求。雖然學(xué)界在具體界定正當(dāng)行政程序原則的內(nèi)涵上還存有分歧,但學(xué)者們大體同意正當(dāng)行政程序原則至少包括對(duì)行政機(jī)關(guān)的如下要求:其一,行政機(jī)關(guān)作出行政決定時(shí)應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由;其二,行政決定的作出程序應(yīng)當(dāng)公開(kāi)透明;其三,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保證行政相對(duì)人有機(jī)會(huì)作合理的陳述和申辯,且相對(duì)人的該陳述申辯意見(jiàn)能夠被行政機(jī)關(guān)公正地聽(tīng)取。(36)學(xué)界有關(guān)正當(dāng)行政程序原則內(nèi)容構(gòu)成之共識(shí)和分歧的具體討論,可參見(jiàn)陳錦波:《公民姓名權(quán)的行政法雙重保護(hù)》,載《行政法學(xué)研究》2020年第5期。那么,自動(dòng)化行政是否會(huì)導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在踐行正當(dāng)行政程序原則的上述要求時(shí)有所怠惰?

(一)自動(dòng)化行政可能克減的程序利益

機(jī)器學(xué)習(xí)算法的自我學(xué)習(xí)、黑箱運(yùn)作和高速自動(dòng)化等特性,決定了行政機(jī)關(guān)在運(yùn)用機(jī)器學(xué)習(xí)算法進(jìn)行行政決定時(shí)將會(huì)對(duì)傳統(tǒng)行政法中的正當(dāng)行政程序原則構(gòu)成一定挑戰(zhàn)。

首先,自動(dòng)化行政不利于行政機(jī)關(guān)說(shuō)明理由制度的貫徹實(shí)行。機(jī)器學(xué)習(xí)算法的運(yùn)轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出高速且自動(dòng)化的特征,它會(huì)縮短人類思考的過(guò)程甚至直接繞過(guò)人類來(lái)思考。此外,機(jī)器學(xué)習(xí)算法的自我學(xué)習(xí)和黑箱特性還會(huì)使得機(jī)器作出相關(guān)行政決定的理由難以解釋且難以預(yù)測(cè)。(37)參見(jiàn)Andrew Tutt, An FDA for Algorithms, 69 Administrative Law Review 107 (2017).這意味著行政機(jī)關(guān)運(yùn)用機(jī)器學(xué)習(xí)算法來(lái)作行政決定時(shí),在說(shuō)理上會(huì)不夠充分。這些都將削弱該行政決定的可接受性。(38)行政法治中的“可接受性”包括立法上的可接受性和執(zhí)法上的可接受性。而正如相關(guān)學(xué)者所言,在當(dāng)前的國(guó)情下,“行政執(zhí)法上的可接受性”更應(yīng)予以強(qiáng)調(diào)。參見(jiàn)王學(xué)輝、張治宇:《邁向可接受性的中國(guó)行政法》,載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第3期。當(dāng)行政相對(duì)人無(wú)法理解相關(guān)行政決定而行政決定作出機(jī)關(guān)本身也解釋不清自身為何作出該項(xiàng)行政決定時(shí),行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人之間的溝通成本就會(huì)增加,這也極易引發(fā)甚至升級(jí)公權(quán)行使者(行政機(jī)關(guān))與公權(quán)作用對(duì)象(行政相對(duì)人)之間的矛盾。

其次,行政的自動(dòng)化將降低行政決定作出程序的公開(kāi)透明度。機(jī)器學(xué)習(xí)算法具有自我學(xué)習(xí)和黑箱特性,這導(dǎo)致人們(很多時(shí)候包括行政機(jī)關(guān)在內(nèi))很難理解該行政決定是經(jīng)由什么樣的程序而作出。一般而言,程序包括方式、順序、步驟和時(shí)限等要素。(39)參見(jiàn)章志遠(yuǎn):《行政法學(xué)總論》,北京大學(xué)出版社2014年版,第328頁(yè)。在機(jī)器學(xué)習(xí)算法參與行政決定的過(guò)程中,一般不會(huì)出現(xiàn)時(shí)限延遲的情況;(40)因?yàn)闄C(jī)器學(xué)習(xí)算法的高速、自動(dòng)化特性決定了行政機(jī)關(guān)利用機(jī)器學(xué)習(xí)算法進(jìn)行決策時(shí)會(huì)比傳統(tǒng)人為行政決定快速的多。但此時(shí)相關(guān)行政決定的作出方式、作出順序和作出步驟卻可能會(huì)被極大簡(jiǎn)化,這直接影響到行政相對(duì)人程序參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)。易言之,機(jī)器學(xué)習(xí)算法的特性決定了行政相對(duì)人將很難對(duì)行政決定的方式進(jìn)行選擇,也很難參與到行政決定的相關(guān)步驟中去。

最后,上述的行政相對(duì)人對(duì)行政程序的缺乏參與,也將影響到行政相對(duì)人陳述和申辯等相關(guān)程序性權(quán)利的行使。也即,行政相對(duì)人在面對(duì)可能不利于自身的行政決定時(shí),將沒(méi)有機(jī)會(huì)就自己行為的合法性與合理性向行政機(jī)關(guān)作必要的辯解和理由陳述。而對(duì)行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō),其在沒(méi)有充分聽(tīng)取行政決定利害相關(guān)方的意見(jiàn)前,就倉(cāng)促作出行政決定,這也不免顯得過(guò)于武斷?！凹媛?tīng)則明,偏聽(tīng)則暗”,這一古老諺語(yǔ)所內(nèi)嵌的公正裁判意旨也將無(wú)法獲得實(shí)現(xiàn)。

可見(jiàn),行政的自動(dòng)化確實(shí)會(huì)在一定程度上削弱行政機(jī)關(guān)所作行政行為的合法性韻味,也會(huì)減損行政相對(duì)人一定的程序性利益。對(duì)于自動(dòng)化行政所提出的上述挑戰(zhàn),我們應(yīng)該如何應(yīng)對(duì)?

(二)機(jī)器學(xué)習(xí)時(shí)代行政相對(duì)人程序利益損失的法律填補(bǔ)

自動(dòng)化行政對(duì)機(jī)器學(xué)習(xí)算法的運(yùn)用確實(shí)面臨著合法性危機(jī)。但是,作為順勢(shì)而生的新興科技,機(jī)器學(xué)習(xí)算法顯然又不能被輕易地否棄。因此,法學(xué)人要做的,是在不拋棄機(jī)器學(xué)習(xí)算法的前提下,促使正當(dāng)行政程序原則在行政的自動(dòng)化這一過(guò)程中合理的歸位,以填補(bǔ)行政相對(duì)人因此而遭受的程序性利益之損失。這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),需要我們對(duì)機(jī)器學(xué)習(xí)算法采行過(guò)程化的監(jiān)管措施。(41)隨著算法技術(shù)的發(fā)展,對(duì)算法進(jìn)行規(guī)制的路徑也面臨著迭代與革新。我們需要對(duì)算法內(nèi)容和算法本身同時(shí)予以規(guī)制,而且這種規(guī)制應(yīng)當(dāng)在算法的設(shè)計(jì)、運(yùn)營(yíng)和事后救濟(jì)等階段全流程的展開(kāi)。參見(jiàn)張凌寒:《算法規(guī)制的迭代與革新》,載《法學(xué)論壇》2019年第2期。

首先,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向機(jī)器學(xué)習(xí)算法“投喂”高質(zhì)量的數(shù)據(jù)集且保證公眾對(duì)機(jī)器學(xué)習(xí)算法的必要知情權(quán)。一方面,機(jī)器學(xué)習(xí)算法能夠順暢且合法運(yùn)作的基礎(chǔ),在于其內(nèi)部擁有數(shù)量龐大且質(zhì)量?jī)?yōu)良的數(shù)據(jù)集。數(shù)據(jù)是算法的燃料,一旦控制了向機(jī)器所“投喂”的數(shù)據(jù),就等于從源頭對(duì)機(jī)器學(xué)習(xí)算法進(jìn)行了必要的管控。(42)參見(jiàn)汪慶華:《人工智能的法律規(guī)制路徑:一個(gè)框架性討論》,載《現(xiàn)代法學(xué)》2019年第2期。我們應(yīng)當(dāng)保證機(jī)器學(xué)習(xí)算法所依賴的這些數(shù)據(jù)是完整、準(zhǔn)確和結(jié)構(gòu)化的。只有保證這些數(shù)據(jù)沒(méi)有被“污染”,(43)參見(jiàn)e.g., Rashida Richardson et al., Dirty Data, Bad Predictions: How Civil Rights Violations Impact Police Data, Predictive Policing Systems, and Justice, 94 New York University Law Review 192 (2019).才能確保機(jī)器學(xué)習(xí)算法下的行政決定具有更高的科學(xué)性。另一方面,在對(duì)機(jī)器學(xué)習(xí)算法進(jìn)行事前監(jiān)管的過(guò)程中,國(guó)家還應(yīng)當(dāng)對(duì)算法的設(shè)計(jì)過(guò)程附加一定的要求,且保證公眾相應(yīng)的知情權(quán)。國(guó)家在對(duì)機(jī)器學(xué)習(xí)算法的設(shè)計(jì)者施加算法在設(shè)計(jì)時(shí)所應(yīng)滿足的規(guī)格、測(cè)試、信息披露以及算法倫理等方面要求的同時(shí),還應(yīng)當(dāng)將機(jī)器學(xué)習(xí)算法的設(shè)計(jì)目的和策略議程、(44)參見(jiàn)張凌寒:《風(fēng)險(xiǎn)防范下算法的監(jiān)管路徑研究》,載《交大法學(xué)》2018年第4期。機(jī)器學(xué)習(xí)算法所內(nèi)嵌的諸種考量因素以及這些考量因素在行政決定中的占比程度等以合理的方式在事先向社會(huì)公眾作必要的說(shuō)明。

其次,國(guó)家可以為機(jī)器作出行政決定的事項(xiàng)設(shè)置必要的程序性管控規(guī)則且賦予行政相對(duì)人一定的程序性權(quán)利,以實(shí)現(xiàn)對(duì)機(jī)器學(xué)習(xí)算法運(yùn)作的事中監(jiān)督。行政機(jī)關(guān)可以通過(guò)組建一個(gè)由行政官員、技術(shù)人員和法學(xué)專家等專業(yè)人員所共同組成的獨(dú)立機(jī)構(gòu)或?qū)＜椅瘑T會(huì),來(lái)制定機(jī)器作出行政決定時(shí)所應(yīng)遵循的程序性規(guī)則。(45)例如,美國(guó)對(duì)此建立有專門(mén)的國(guó)家算法安全委員會(huì)(National Algorithm Safety Board),紐約市政府也建有相應(yīng)的算法監(jiān)控工作組(Algorithm-Monitoring Task Force)。這主要是因?yàn)樗惴ň哂懈叨燃夹g(shù)化的特征,因而需要專業(yè)化的規(guī)制機(jī)構(gòu)來(lái)保證規(guī)制的有效性。此時(shí)專家委員會(huì)或獨(dú)立機(jī)構(gòu)可以依據(jù)事先制定的這些規(guī)則對(duì)機(jī)器學(xué)習(xí)算法進(jìn)行監(jiān)控,一旦發(fā)現(xiàn)機(jī)器學(xué)習(xí)算法偏離該規(guī)則預(yù)設(shè)的前進(jìn)軌道,專家委員會(huì)或獨(dú)立機(jī)構(gòu)就可以隨時(shí)中斷或停止該機(jī)器學(xué)習(xí)算法的運(yùn)行。也即,人類應(yīng)當(dāng)保證可以在任何時(shí)候拒絕機(jī)器所選擇的規(guī)則,可以隨時(shí)改變算法的規(guī)格,甚至完全“拔掉插頭”而終止機(jī)器學(xué)習(xí)算法的運(yùn)作。(46)參見(jiàn)Cary Coglianese, The Emptiness of Decisional Limits: Reconceiving Presidential Control of the Administrative State, 69 Administrative Law Review 43 (2017).當(dāng)然,我們同時(shí)要警惕對(duì)機(jī)器學(xué)習(xí)算法的這種專業(yè)規(guī)制因過(guò)度強(qiáng)調(diào)規(guī)制主體的精英化而背離社會(huì)公共利益,要防止社會(huì)精英利用技術(shù)資源優(yōu)勢(shì)來(lái)將他們自身與后代設(shè)計(jì)成高人一等的“超人”。(47)參見(jiàn)[以色列]尤瓦爾·赫拉利:《人類簡(jiǎn)史:從動(dòng)物到上帝》,林俊宏譯,中信出版社2014年版,第289頁(yè)。

再次,國(guó)家還應(yīng)當(dāng)建立針對(duì)“機(jī)器進(jìn)行行政決定”的事后監(jiān)督機(jī)制。這主要是因?yàn)闄C(jī)器學(xué)習(xí)算法具有自我學(xué)習(xí)、黑箱運(yùn)作和高度自動(dòng)化等特性,所以雖然人類為其植入了選定的數(shù)據(jù)且設(shè)置了事中的控制程序,但是機(jī)器學(xué)習(xí)算法的運(yùn)行仍然可能偏離人類預(yù)期的發(fā)展軌道。所以,人類要想真正掌握對(duì)機(jī)器的最終控制權(quán),就有必要對(duì)機(jī)器學(xué)習(xí)算法進(jìn)行一定的事后控制。(48)正如相關(guān)學(xué)者所言,對(duì)于信息技術(shù),人類的內(nèi)心感受是復(fù)雜和矛盾的:一方面,人們希望機(jī)器具有“超人性”,期待機(jī)器能夠增強(qiáng)人類的判斷能力,能夠讓人類完成以往無(wú)法完成的任務(wù)。另一方面,人們又渴求機(jī)器的“類人性”,期待機(jī)器能夠像人類一樣進(jìn)行理性而有溫度的思考,以免人類被冷冰冰的機(jī)器所控制。參見(jiàn)陳錦波:《規(guī)制層次與管控理念:自動(dòng)駕駛汽車的監(jiān)管進(jìn)路》,載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(法學(xué)版)》2019年第1期。一方面,這種事后控制機(jī)制可以通過(guò)前述專家委員會(huì)或獨(dú)立機(jī)構(gòu)對(duì)機(jī)器作出行政決定的回溯性事后審查來(lái)實(shí)施。也即,專家委員會(huì)或獨(dú)立機(jī)構(gòu)一旦發(fā)現(xiàn)機(jī)器學(xué)習(xí)算法支配下的行政決定具有法定的可撤銷情形,就應(yīng)依法追溯性撤銷該行政決定的法律效力,以便矯正機(jī)器學(xué)習(xí)算法所作之不合法行政行為。另一方面,對(duì)機(jī)器學(xué)習(xí)算法的事后監(jiān)督還可以通過(guò)賦予行政相對(duì)人以必要的算法解釋請(qǐng)求權(quán)來(lái)加以實(shí)現(xiàn)。具體來(lái)說(shuō),算法解釋請(qǐng)求權(quán)是指行政相對(duì)人所享有的要求行政機(jī)關(guān)說(shuō)明“為何運(yùn)用該機(jī)器學(xué)習(xí)算法會(huì)最終導(dǎo)向該項(xiàng)行政決定”的權(quán)利。(49)雖然“算法解釋請(qǐng)求權(quán)”和“算法解釋權(quán)”這兩個(gè)概念在學(xué)界都有使用,但“算法解釋權(quán)”從字義上看,更加趨近于是某一主體享有對(duì)算法進(jìn)行解釋的權(quán)力(利),這與本文所意欲使用的“相對(duì)人請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)對(duì)自身運(yùn)用算法進(jìn)行行政決定的行為進(jìn)行解釋”之概念意涵有所出入。因此,筆者在本文中傾向于使用“算法解釋請(qǐng)求權(quán)”這一概念。參見(jiàn)蘇宇:《算法規(guī)制的譜系》,載《中國(guó)法學(xué)》2020年第3期;張欣:《算法解釋權(quán)與算法治理路徑研究》,載《中外法學(xué)》2019年第6期;張凌寒:《商業(yè)自動(dòng)化決策的算法解釋權(quán)研究》,載《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))》2018年第3期。在法律授權(quán)機(jī)器進(jìn)行行政決定的情形中,行政機(jī)關(guān)實(shí)際上已經(jīng)執(zhí)掌了相應(yīng)的“算法權(quán)力”,原本處于優(yōu)勢(shì)地位的行政機(jī)關(guān)此時(shí)變得更加強(qiáng)勢(shì)。為了保證相對(duì)人能夠有足夠的力量和武器來(lái)抗衡行政機(jī)關(guān)并進(jìn)一步對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督,立法機(jī)關(guān)同時(shí)賦予行政相對(duì)人以相應(yīng)的“算法解釋請(qǐng)求權(quán)”就成為必然。(50)當(dāng)然,也有學(xué)者認(rèn)為這是國(guó)家為解決行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間因信息不對(duì)稱導(dǎo)致實(shí)質(zhì)不平等而選擇的矯正工具。參見(jiàn)張凌寒:《商業(yè)自動(dòng)化決策的算法解釋權(quán)研究》,載《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))》2018年第3期。但是,筆者認(rèn)為,在立法上對(duì)行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人直接進(jìn)行力量平衡才是設(shè)立“算法解釋請(qǐng)求權(quán)”的根本目的。

最后,國(guó)家還應(yīng)施加給行政機(jī)關(guān)以相應(yīng)的算法影響評(píng)估義務(wù),以督促行政機(jī)關(guān)在機(jī)器學(xué)習(xí)算法輔助行政決定作出的過(guò)程中能夠適時(shí)且科學(xué)地預(yù)判該機(jī)器學(xué)習(xí)算法所可能帶來(lái)的諸種風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)家給行政機(jī)關(guān)所施加的這項(xiàng)義務(wù),其目的是為了彌補(bǔ)單純權(quán)利保護(hù)路徑的局限性,且突出算法控制者本身的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任意識(shí),以最終增進(jìn)機(jī)器學(xué)習(xí)算法的可控性。

其實(shí),機(jī)器進(jìn)行行政決定所可能給行政相對(duì)人帶來(lái)的程序利益的減損,是我們?cè)趪?guó)家信息化背景下追求更高效行政所必然要付出的代價(jià)。此時(shí),理性人應(yīng)當(dāng)做的是去找尋我們所受損失與我們所獲收益之間的平衡點(diǎn)。就此,美國(guó)聯(lián)邦最高法院在馬修斯訴埃爾德里奇案(Mathewsv.Eldridge)中的做法可以為我們的思考提供一些借鑒。該案的主審法官認(rèn)為,判斷行政機(jī)關(guān)的行為是否符合正當(dāng)程序原則需要綜合考量三個(gè)因素:一是,可能受到行政決定影響的私人利益。二是,因?yàn)殄e(cuò)誤程序而剝奪這種私人利益可能導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn),以及對(duì)私人施加程序保障可能帶來(lái)的價(jià)值。三是,行政機(jī)關(guān)采取替代性程序所可能帶來(lái)的財(cái)政負(fù)擔(dān)和其他行政負(fù)擔(dān)。(51)參見(jiàn)Mathews v. Eldridge, 424 U.S.335 (1976).我們?cè)跈C(jī)器作出行政決定的情形中,也可以對(duì)是否向行政相對(duì)人提供特殊程序保障作具體如前的“成本—收益”考量。當(dāng)然,行政機(jī)關(guān)在決定不給予行政相對(duì)人特殊程序保障時(shí),其所可能導(dǎo)致的不良后果,還可以通過(guò)觀察行政相對(duì)人申請(qǐng)對(duì)行政決定進(jìn)行復(fù)查的比率高低來(lái)加以判斷。(52)參見(jiàn)Cary Cogliance &David Lehr, Regulating by Robot: Administrative Decision Making in the Machine-Learning Era, 105 Georgetown Law Journal 1189 (2017).這在我國(guó)主要表現(xiàn)為行政相對(duì)人不服行政決定而申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟的比例。對(duì)于機(jī)器學(xué)習(xí)算法下的行政決定,如果相對(duì)人對(duì)其不服而尋求救濟(jì)的比率并不高于其他類型的人為行政決定被復(fù)查的比率,那么就說(shuō)明行政相對(duì)人并沒(méi)有對(duì)機(jī)器學(xué)習(xí)算法下的行政決定表示出特別的反感。這將從一個(gè)側(cè)面表明機(jī)器進(jìn)行行政決定對(duì)相對(duì)人程序性權(quán)益的侵害可能并沒(méi)有人們所想象的那么嚴(yán)重,同時(shí)也可以為樹(shù)立機(jī)器學(xué)習(xí)算法在行政決定中的正面形象而正名。

總之,公眾對(duì)“自動(dòng)化行政將可能給行政機(jī)關(guān)帶來(lái)程序上的合法性挑戰(zhàn)”的質(zhì)疑是有一定道理的。然而,就此而完全否定自動(dòng)化行政,顯然過(guò)于武斷。實(shí)際上,由于自動(dòng)化行政中所運(yùn)用的機(jī)器學(xué)習(xí)算法可以避免人類主觀偏見(jiàn)或主觀錯(cuò)誤的引入,這反而能夠增進(jìn)人們對(duì)相關(guān)行政決定之程序正當(dāng)性的預(yù)期。而且,即使是面臨人們對(duì)自動(dòng)化行政所可能違背正當(dāng)行政程序的質(zhì)疑,我們也有前述的應(yīng)對(duì)辦法。

四、自動(dòng)化行政對(duì)于實(shí)現(xiàn)“行政最佳性”的助益

“行政合乎法律”是行政機(jī)關(guān)從事行政活動(dòng)時(shí)的基本追求。但在面對(duì)紛繁復(fù)雜的行政實(shí)踐時(shí),學(xué)者們漸漸發(fā)現(xiàn)單純依靠法律規(guī)范來(lái)治理是無(wú)比的疲軟和乏力。易言之,狹義“合法行政”(53)需要說(shuō)明的是,此處“合法行政”中的“合法”是就狹義層面而言的,它與本文論題“自動(dòng)化行政的合法性”中的“合法”有所不同,本文論題中的“合法”是在廣義層面使用的。這一單一視角已經(jīng)無(wú)法滿足行政實(shí)務(wù)的需要。在此背景下,有學(xué)者頗為精辟地提出了“合法行政”和“最佳行政”的雙重分析視角。在該分析架構(gòu)中,行政的合法性考量首先登場(chǎng),它為行政活動(dòng)設(shè)置基本的規(guī)范條件和制度架構(gòu);而最佳性視角則用以觀察法律和政策本身的不足,并適時(shí)提出改進(jìn)方案。進(jìn)而,行政的合法性和行政的最佳性形成良性互動(dòng)。(54)參見(jiàn)朱新力、唐明良等:《行政法基礎(chǔ)理論改革的基本圖譜——“合法性”與“最佳性”二維結(jié)構(gòu)的展開(kāi)路徑》,法律出版社2013年版,第15-16頁(yè)。實(shí)際上,狹義上的“行政合法性”意指“行政的形式合法性”,而此處的“行政最佳性”則指向“良好行政”這一意涵,它屬于“行政的實(shí)質(zhì)合法性”之范疇。

筆者在前文已經(jīng)說(shuō)明,自動(dòng)化行政并不會(huì)對(duì)以“合法性”為基底的傳統(tǒng)行政法理論造成根本性的沖擊。以下,筆者將進(jìn)一步闡述自動(dòng)化行政在“最佳行政”方面所可能給行政機(jī)關(guān)帶來(lái)的助益,以及實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的法律保障機(jī)制。(55)需要稍加交待的是,本文此前部分關(guān)于機(jī)器作出行政決定不違反“依法行政原則”和“正當(dāng)行政程序原則”的論述,實(shí)際上是在狹義層面來(lái)證成自動(dòng)化行政的合法性;而本文此處關(guān)于機(jī)器作出行政決定將有助于實(shí)現(xiàn)“最佳行政”的闡述,則是在廣義層面進(jìn)一步證立自動(dòng)化行政的合法性。

(一)“最佳行政”的理論構(gòu)成

傳統(tǒng)行政法學(xué)界恪守依法行政原則,主要著眼于“行政行為是否合法”的病理性分析。但在真實(shí)的行政實(shí)踐中,這種單一的狹義“合法性”觀察視角已不斷呈現(xiàn)出規(guī)制不足和執(zhí)行欠缺等問(wèn)題。究其根本,這是由于法律這一單一學(xué)科已經(jīng)無(wú)法獨(dú)立應(yīng)對(duì)日益紛繁復(fù)雜的行政事務(wù)。相反,這些實(shí)踐中的問(wèn)題迫切需要多學(xué)科的知識(shí)和理論來(lái)共同關(guān)照。(56)著名法社會(huì)學(xué)者盧曼早就指出,法律系統(tǒng)本身雖然“自主”,但并不“自足”,所以法律系統(tǒng)需要從外在環(huán)境中吸納信息和冗余。參見(jiàn)[德]尼古拉斯·盧曼:《法社會(huì)學(xué)》,賓凱、趙春燕譯,上海人民出版社2013年版,第292-300頁(yè);陳錦波:《法治中國(guó)建設(shè)進(jìn)程中的思維方式演進(jìn)——一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)論的視角》,載《內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)(漢文版)》2019年第6期。同樣,國(guó)家也無(wú)法僅僅依靠法學(xué)人的智識(shí)就能高效而科學(xué)地處理各項(xiàng)繁雜的行政事務(wù),這是多學(xué)科共同努力才能完成的事業(yè)。也正因?yàn)槿绱?“最佳行政”的分析視角才得以產(chǎn)生。

相關(guān)學(xué)者從行政法學(xué)的基本研究對(duì)象(公共行政)切入,來(lái)搭建“最佳行政”的分析架構(gòu)。根據(jù)公共行政學(xué)的經(jīng)典論述,公共行政的構(gòu)成要素可用“三途徑說(shuō)”來(lái)加以概括。也即,公共行政目標(biāo)具體可通過(guò)三個(gè)途徑來(lái)實(shí)現(xiàn):一是,管理途徑。它主要強(qiáng)調(diào)行政活動(dòng)的效率性、效能性和經(jīng)濟(jì)性。二是,政治途徑。它意在彰顯行政活動(dòng)的代表性、回應(yīng)性和責(zé)任性。三是,法律途徑。它側(cè)重說(shuō)明行政活動(dòng)的適法性。(57)參見(jiàn)[美]戴維·H·羅森布魯姆等:《公共行政學(xué):管理、政治和法律的途徑》,張成福等譯,中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版,第40-41頁(yè)。在上述三種公共行政目標(biāo)實(shí)現(xiàn)途徑中,法律途徑可納入狹義“合法行政”的領(lǐng)域,而管理途徑和政治途徑則可歸為“最佳行政”的范疇。

“最佳行政”在基本價(jià)值理念和核心關(guān)切點(diǎn)上都與狹義“合法行政”有很大不同。其一,在主體層面,與狹義“合法行政”主要著眼于授權(quán)的法定性不同,“最佳行政”以行政任務(wù)為導(dǎo)向,更加注重行政任務(wù)與組織形態(tài)的匹配。其二,在行為層面,與狹義“合法行政”重視對(duì)行政行為合法性的司法審查不同,“最佳行政”更多關(guān)注立法和行政層面的政策選擇和制度設(shè)計(jì),更加關(guān)心如何綜合使用諸種行政手段和政策工具來(lái)達(dá)成行政目標(biāo)。其三,在程序設(shè)置層面,狹義“合法行政”強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)的行政行為要嚴(yán)格遵照法定行政程序的要求,而“最佳行政”則更加希望通過(guò)行政程序的創(chuàng)新設(shè)計(jì),使得行政決定的作出具有更強(qiáng)的民主性、效率性和可接受性。其四,在司法監(jiān)督方面,狹義“合法行政”視域下的法院是消極而中立的,但“最佳行政”視角則期待法院能夠發(fā)揮其政策形成功能,以反哺行政過(guò)程。(58)參見(jiàn)朱新力、唐明良等:《行政法基礎(chǔ)理論改革的基本圖譜——“合法性”與“最佳性”二維結(jié)構(gòu)的展開(kāi)路徑》,法律出版社2013年版,第3-15頁(yè)。

總而言之,“最佳行政”的本質(zhì)追求實(shí)際上在于:在復(fù)雜的行政事務(wù)紛涌而至?xí)r,政府保有更優(yōu)的治理結(jié)構(gòu)以保證其實(shí)現(xiàn)既定的行政目標(biāo),并最終達(dá)成行政的實(shí)質(zhì)合法性。那么,回歸到自動(dòng)化行政本身,我們此時(shí)需要追問(wèn)的就應(yīng)當(dāng)是:機(jī)器進(jìn)行行政決定是否有助于踐行“最佳行政”的基本價(jià)值理念?

(二)自動(dòng)化行政助力實(shí)現(xiàn)“行政最佳性”的現(xiàn)實(shí)進(jìn)路

自動(dòng)化行政不僅不會(huì)在根本上沖擊傳統(tǒng)的行政法治原則,而且自動(dòng)化行政所內(nèi)嵌的機(jī)器學(xué)習(xí)算法還會(huì)給行政機(jī)關(guān)的工作成效帶來(lái)諸多助益。

首先,行政機(jī)關(guān)可以借助機(jī)器學(xué)習(xí)算法實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策。行政機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)機(jī)器學(xué)習(xí)算法的運(yùn)用,可以對(duì)社會(huì)情勢(shì)作出科學(xué)預(yù)測(cè),從而達(dá)至對(duì)公共事務(wù)的精準(zhǔn)治理。“機(jī)器學(xué)習(xí)的核心就是預(yù)測(cè):預(yù)測(cè)我們想要什么,預(yù)測(cè)我們行為的結(jié)果,預(yù)測(cè)如何能實(shí)現(xiàn)我們的目標(biāo),預(yù)測(cè)世界將如何改變?！?59)[美]佩德羅·多明戈斯:《終極算法——機(jī)器學(xué)習(xí)和人工智能如何重塑世界》,黃芳萍譯,中信出版社2017年版,序言。雖然傳統(tǒng)國(guó)家行政很多時(shí)候會(huì)投入巨大的人力、物力和財(cái)力資源,但公共治理的效果有時(shí)卻并不能達(dá)到行政機(jī)關(guān)的合理預(yù)期。這當(dāng)然與公共行政事務(wù)的繁雜性密切相關(guān),但相關(guān)治理手段較為滯后顯然也是重要原因。大數(shù)據(jù)、機(jī)器學(xué)習(xí)等技術(shù)的產(chǎn)生與運(yùn)用,給行政機(jī)關(guān)提升自身之治理效果帶來(lái)了時(shí)代性的契機(jī)。這些信息技術(shù)可以為行政機(jī)關(guān)篩選出應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)治理的領(lǐng)域,從而確保行政機(jī)關(guān)能夠?qū)⒂邢薜男姓Y源投放到真正需要加強(qiáng)治理的區(qū)塊。(60)例如,行政機(jī)關(guān)可以利用機(jī)器學(xué)習(xí)算法監(jiān)測(cè)到城市中的某些地區(qū)或者某些領(lǐng)域存在較多的違法犯罪活動(dòng),從而加強(qiáng)對(duì)該地區(qū)或領(lǐng)域的管控。需要指出的是,由于機(jī)器學(xué)習(xí)算法運(yùn)作的基礎(chǔ)在于數(shù)據(jù),所以數(shù)據(jù)的質(zhì)量和數(shù)量實(shí)際上最終決定了機(jī)器學(xué)習(xí)算法的精確度。所以,機(jī)器學(xué)習(xí)算法有時(shí)即便不能實(shí)現(xiàn)100%(如只有99%)的科學(xué)預(yù)測(cè)率,(61)由于技術(shù)所可能存在的合理偏差,所以機(jī)器學(xué)習(xí)算法不能實(shí)現(xiàn)100%的科學(xué)預(yù)測(cè)率將會(huì)是一種常態(tài)。也不意味著在此準(zhǔn)確率(如99%)下的行政決定是失敗的。相反,這說(shuō)明行政機(jī)關(guān)在現(xiàn)有條件下已經(jīng)達(dá)到了它的最好治理水平。質(zhì)言之,行政機(jī)關(guān)此時(shí)的行政決定盡管不是完美的,但卻是最優(yōu)的。

其次,行政機(jī)關(guān)可以憑借機(jī)器學(xué)習(xí)算法實(shí)現(xiàn)高效決策?！肮I(yè)革命使手工業(yè)自動(dòng)化,信息革命解放了腦力勞動(dòng),而機(jī)器學(xué)習(xí)則使自動(dòng)化本身實(shí)現(xiàn)自動(dòng)化。”(62)[美]佩德羅·多明戈斯:《終極算法——機(jī)器學(xué)習(xí)和人工智能如何重塑世界》,黃芳萍譯,中信出版社2017年版,第13頁(yè)。機(jī)器學(xué)習(xí)算法的高度自動(dòng)化,將大大縮短行政決定的作出時(shí)間,而這種優(yōu)勢(shì)在多階段和交叉并行的行政行為過(guò)程中表現(xiàn)的尤為明顯。以國(guó)有土地使用權(quán)出讓行政協(xié)議的簽訂為例:相關(guān)行政事項(xiàng)必須先列入規(guī)劃部門(mén)的立項(xiàng)計(jì)劃,然后經(jīng)由住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)審批,最后由國(guó)土資源部門(mén)對(duì)協(xié)議進(jìn)行蓋章確認(rèn)。經(jīng)歷這一復(fù)雜的行政程序后,該國(guó)有土地使用權(quán)出讓協(xié)議才算最終簽訂完成。這是一個(gè)系統(tǒng)而費(fèi)時(shí)的過(guò)程,但在機(jī)器學(xué)習(xí)算法的介入下,上述事項(xiàng)都將可在瞬間處理完畢。易言之,機(jī)器學(xué)習(xí)算法使得復(fù)雜而繁瑣的行政過(guò)程變得快速、簡(jiǎn)單且高效。

再次,機(jī)器學(xué)習(xí)算法可以幫助行政機(jī)關(guān)探尋到解決疑難問(wèn)題的可行方法。一般來(lái)說(shuō),算法都包括輸入和輸出兩個(gè)環(huán)節(jié)。以往算法的運(yùn)作過(guò)程是:程序員將數(shù)據(jù)輸入計(jì)算機(jī),然后計(jì)算機(jī)內(nèi)置的算法憑借這些輸入的數(shù)據(jù)導(dǎo)出最終的結(jié)果。而機(jī)器學(xué)習(xí)算法則有所不同,它是將一般算法的運(yùn)行過(guò)程直接顛倒過(guò)來(lái):程序員向計(jì)算機(jī)輸入的是數(shù)據(jù)和想要達(dá)成的結(jié)果,而計(jì)算機(jī)最終輸出的卻是算法。也即,程序操作員可以借助機(jī)器學(xué)習(xí)算法而得到勾連“數(shù)據(jù)”與“結(jié)果”之間關(guān)系的其他算法。質(zhì)言之,機(jī)器學(xué)習(xí)算法可以制作其他算法。(63)參見(jiàn)[美]佩德羅·多明戈斯:《終極算法——機(jī)器學(xué)習(xí)和人工智能如何重塑世界》,黃芳萍譯,中信出版社2017年版,第9頁(yè)。這就為行政機(jī)關(guān)處理復(fù)雜行政事項(xiàng)探索出了可行的方法和路徑:行政機(jī)關(guān)只要輸入相關(guān)的數(shù)據(jù)和想要達(dá)至的行政目標(biāo),就可以探尋到能夠?qū)崿F(xiàn)這一行政目標(biāo)的可行方法。

最后,機(jī)器學(xué)習(xí)算法可以幫助行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人走出信息超載的困境。信息時(shí)代,不管是行政機(jī)關(guān)還是行政相對(duì)人,都直面巨量的數(shù)據(jù)。這一方面確實(shí)給他們創(chuàng)造了更大的選擇空間,另一方面卻也給他們帶來(lái)了信息超載的困擾。易言之,巨量數(shù)據(jù)大大超越了人類的可負(fù)載能力,這將延長(zhǎng)人們的決策時(shí)間、減損人們的決策質(zhì)量且降低人們決策的滿意度。(64)參見(jiàn)車敬上等:《為什么信息超載損害決策?基于有限認(rèn)知資源的解釋》,載《心理科學(xué)進(jìn)展》2019年第10期。因此,如何從巨量數(shù)據(jù)中快速而準(zhǔn)確地?fù)袢〉阶陨碚嬲枰男畔?成為行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人所共同面臨的現(xiàn)實(shí)難題。而機(jī)器學(xué)習(xí)算法的出現(xiàn),將可以幫助行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人走出上述困境?？傮w而言,機(jī)器學(xué)習(xí)算法可以幫助人們迅速過(guò)濾掉不需要的信息,并摘取出自身真正需要的信息。這不僅增進(jìn)了行為人的選擇自由,也大大降低了行為人篩選信息的成本。具體到行政活動(dòng)領(lǐng)域,對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言,一方面,精確而有用的數(shù)據(jù)將有助于政府信息公開(kāi)制度功效的發(fā)揮,更為透明負(fù)責(zé)的政府之建設(shè)得以可能;另一方面,行政機(jī)關(guān)可以利用這些更為精確的數(shù)據(jù)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的科學(xué)治理,從而實(shí)現(xiàn)行政成本的降低和行政效能的提升。而對(duì)于行政相對(duì)人來(lái)說(shuō),機(jī)器學(xué)習(xí)算法在行政過(guò)程中的運(yùn)用,將可以保證相對(duì)人能夠從行政機(jī)關(guān)處獲得自身真正需要的信息,從而合理安排自身的生產(chǎn)和生活;同時(shí),這也能更好的滿足公民對(duì)憲法賦予他們的知情權(quán)這一基本權(quán)利的期待,使得公民得以更充分的展開(kāi)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督,從而督促行政機(jī)關(guān)依法行政。

總之,借助機(jī)器學(xué)習(xí)算法而實(shí)現(xiàn)的行政自動(dòng)化不僅有助于行政機(jī)關(guān)更加快速、精準(zhǔn)與明智的作出行政決定,也更有利于公民實(shí)現(xiàn)其依法所享有的諸項(xiàng)權(quán)利。

(三)自動(dòng)化行政在增進(jìn)“行政最佳性”時(shí)所需的法律保障機(jī)制

自動(dòng)化行政在增進(jìn)“最佳行政”方面所具有的諸多優(yōu)勢(shì),是我們?cè)诮Y(jié)果層面所做的評(píng)估。那么,如何保障行政自動(dòng)化能夠切實(shí)增進(jìn)“最佳行政”這一優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮?筆者認(rèn)為,這是一項(xiàng)從技術(shù)和法律兩個(gè)層面都需要作出努力的事業(yè)。技術(shù)層面的舉措是科學(xué)家(特別是算法科學(xué)家和計(jì)算機(jī)科學(xué)家)應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注的事項(xiàng),而法學(xué)家們的任務(wù)則在于通過(guò)一系列法律制度的設(shè)計(jì)來(lái)保障機(jī)器學(xué)習(xí)算法的順暢運(yùn)行。盡管如前所述,機(jī)器學(xué)習(xí)算法在行政決定中的運(yùn)用并不會(huì)在根本上對(duì)傳統(tǒng)行政法律原則形成沖擊,但是公眾對(duì)行政機(jī)關(guān)依賴技術(shù)進(jìn)行行政決定的擔(dān)憂并非沒(méi)有任何根據(jù)。所以,法學(xué)學(xué)者們?nèi)匀粦?yīng)當(dāng)提醒行政機(jī)關(guān)謹(jǐn)慎行事,防止行政機(jī)關(guān)因不當(dāng)使用機(jī)器學(xué)習(xí)算法而遭致合法性質(zhì)疑。

首先,機(jī)器學(xué)習(xí)算法在行政決定中的運(yùn)用需要解決組織權(quán)力來(lái)源和決策的民主性問(wèn)題。我們會(huì)發(fā)現(xiàn),機(jī)器學(xué)習(xí)算法在行政決定作出過(guò)程中的運(yùn)用,往往需要行政機(jī)關(guān)對(duì)決定事項(xiàng)進(jìn)行編碼,對(duì)相關(guān)行政決定的成本和收益作更為細(xì)致的量化分析。(65)參見(jiàn)Cary Cogliance &David Lehr, Regulating by Robot: Administrative Decision Making in the Machine-Learning Era, 105 Georgetown Law Journal 1167 (2017).但在以往,這些行政決定事項(xiàng)都是由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行定性判斷。機(jī)器學(xué)習(xí)算法的引入所帶來(lái)的這一變化,需要我們反思如下問(wèn)題:究竟誰(shuí)才有權(quán)將這種定性的價(jià)值判斷問(wèn)題轉(zhuǎn)化為成本比率的定量分析問(wèn)題?誰(shuí)又有權(quán)在機(jī)器進(jìn)行行政決定所面臨的困難與可能提升的準(zhǔn)確度之間作出具體的衡量和判斷?這是行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行相關(guān)量化工作時(shí)所面臨的規(guī)范性問(wèn)題,故而只能由法規(guī)范來(lái)予以回應(yīng)。

其次,國(guó)家需要在程序法制度的設(shè)計(jì)方面作出更多努力,以防止行政的自動(dòng)化導(dǎo)致相關(guān)行政決定逸脫法規(guī)范意旨。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保證其給機(jī)器植入的算法符合公益需求,從而不帶有任何人為的歧視和偏見(jiàn)。同時(shí),在運(yùn)用機(jī)器學(xué)習(xí)算法來(lái)做行政決定時(shí),行政機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)不時(shí)考察算法中數(shù)據(jù)錯(cuò)誤率與行政決定被撤銷率之間的關(guān)系,以判斷機(jī)器進(jìn)行行政決定是否足夠成功。此外,行政機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)尋找和組建中立的專家組,(66)在這個(gè)專家組中,應(yīng)當(dāng)特別注意統(tǒng)計(jì)專家的引入,以便對(duì)相關(guān)行政決定的有效性進(jìn)行及時(shí)和科學(xué)的判斷。對(duì)行政機(jī)關(guān)運(yùn)用機(jī)器學(xué)習(xí)算法進(jìn)行行政決定的合法性和有效性做中立而客觀的過(guò)程性判斷;如果專家組認(rèn)為相關(guān)行政決定可能偏離既定目標(biāo),可以隨時(shí)暫?；蚪K止該行政決定的作出或使得該行政決定得以被溯及性的撤銷。

再次,行政機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)隨意介入個(gè)人隱私領(lǐng)域。運(yùn)用機(jī)器學(xué)習(xí)算法進(jìn)行行政決定的前提,是行政機(jī)關(guān)掌握有大量的數(shù)據(jù)(特別是行政相對(duì)人和其他公民的數(shù)據(jù))。(67)實(shí)際上,行政機(jī)關(guān)現(xiàn)在已經(jīng)成為公民信息的最龐大占有主體。參見(jiàn)張新寶:《從隱私到個(gè)人信息:利益再衡量的理論與制度安排》,載《中國(guó)法學(xué)》2015年第3期。由于借由公民個(gè)人的數(shù)據(jù)可以清晰地勾畫(huà)出公民的網(wǎng)絡(luò)肖像和行為軌跡,這顯然已經(jīng)關(guān)涉公民的個(gè)人隱私,因此國(guó)家此時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)公民施加足夠充分的保護(hù)。即便是對(duì)時(shí)常以公益代表自居的行政機(jī)關(guān),國(guó)家也不能允許其隨意對(duì)公民的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行不當(dāng)利用。具體而言,國(guó)家應(yīng)當(dāng)對(duì)行政機(jī)關(guān)在運(yùn)用機(jī)器學(xué)習(xí)算法而收集、存儲(chǔ)和使用公民數(shù)據(jù)的行為作出相應(yīng)地規(guī)范:行政機(jī)關(guān)不在必要的時(shí)候,不得收集公民個(gè)人的數(shù)據(jù);對(duì)于必須收集的公民數(shù)據(jù),行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)妥善進(jìn)行保管和儲(chǔ)存;同時(shí),各行政機(jī)構(gòu)之間因公務(wù)需要而共享公民的個(gè)人數(shù)據(jù)時(shí),還應(yīng)當(dāng)確保該數(shù)據(jù)在傳輸時(shí)的安全。

最后,在機(jī)器學(xué)習(xí)時(shí)代,行政機(jī)關(guān)除了在干預(yù)行政領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)遵循一定的法規(guī)范要求外,在給付行政領(lǐng)域也有依法行政的空間。行政的自動(dòng)化必然會(huì)使得原本很多由真人從事的工作被機(jī)器所取代。(68)在弱人工智能時(shí)代,一些流程性的簡(jiǎn)單工作首先由機(jī)器接手。而一旦信息技術(shù)發(fā)展到一定程度,到了強(qiáng)人工智能時(shí)代甚或超人工智能時(shí)代時(shí),許多原先由人類從事的、技術(shù)含量較高的工作,都可能被機(jī)器所取代。這將直接導(dǎo)致相關(guān)勞動(dòng)群體失去工作的機(jī)會(huì),關(guān)涉勞動(dòng)者在憲法層面的就業(yè)權(quán),也涉及到行政機(jī)關(guān)給付行政職能的發(fā)揮。這雖然是社會(huì)信息化后必然會(huì)出現(xiàn)的結(jié)果,但政府在其中并非毫無(wú)作為的空間。在當(dāng)前的時(shí)代情勢(shì)下,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其宏觀調(diào)控和行政指導(dǎo)的公共行政職能,將公眾就業(yè)方向更多的轉(zhuǎn)移到機(jī)器學(xué)習(xí)算法的設(shè)計(jì)這一技術(shù)的前端,而非一直固守在技術(shù)運(yùn)用的末端。只有這樣,我們才能克服公眾對(duì)機(jī)器學(xué)習(xí)將導(dǎo)致大面積失業(yè)的恐懼,也才能有效防止人類淪為機(jī)器作用的客體。

總之,自動(dòng)化行政會(huì)給行政機(jī)關(guān)科學(xué)而高效地進(jìn)行行政決定帶來(lái)諸多助益。但是,行政機(jī)關(guān)在此中仍然應(yīng)當(dāng)審慎行事,并設(shè)計(jì)相應(yīng)的法律機(jī)制來(lái)保障自動(dòng)化行政能夠切實(shí)助力“行政最佳性”的實(shí)現(xiàn),從而防止發(fā)生行政機(jī)關(guān)決策因逸脫法規(guī)范要求而可能引發(fā)的合法性危機(jī)。

結(jié)語(yǔ)

自動(dòng)化行政活動(dòng)在現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)多有發(fā)生,其內(nèi)在的技術(shù)支撐在于以機(jī)器學(xué)習(xí)算法為核心的人工智能?！皺C(jī)器學(xué)習(xí)是100萬(wàn)年傳奇中最新的篇章:有了它,不費(fèi)吹灰之力,世界就能感知你想要的東西,并依此做出改變?！?69)[美]佩德羅·多明戈斯:《終極算法——機(jī)器學(xué)習(xí)和人工智能如何重塑世界》,黃芳萍譯,中信出版社2017年版,序言。隨著機(jī)器學(xué)習(xí)時(shí)代的來(lái)臨,行政機(jī)關(guān)借助機(jī)器學(xué)習(xí)算法而實(shí)現(xiàn)的自動(dòng)化行政將成為未來(lái)的一個(gè)趨勢(shì)。但由于機(jī)器學(xué)習(xí)算法可以自我學(xué)習(xí)、具有黑箱特性且可能縮短甚至直接繞過(guò)人類來(lái)思考,因此它也引發(fā)了公眾對(duì)于“人將被機(jī)器所控制”的深刻擔(dān)憂甚至恐懼。然而,機(jī)器學(xué)習(xí)算法對(duì)行政機(jī)關(guān)行政決定作出過(guò)程的合理參與,并不會(huì)對(duì)傳統(tǒng)行政法治造成根本性的沖擊,自動(dòng)化行政仍然符合形式合法性的要求。同時(shí),自動(dòng)化行政還會(huì)讓行政機(jī)關(guān)所作出的行政決定更加科學(xué)、高效和明智,從而實(shí)現(xiàn)“最佳行政”之目標(biāo),這就在更深層次證立了自動(dòng)化行政的實(shí)質(zhì)合法性。當(dāng)然,這并不意味著我們可以對(duì)機(jī)器作出行政決定的行為聽(tīng)之任之,行政機(jī)關(guān)的行政決定仍然應(yīng)當(dāng)在權(quán)力來(lái)源、程序設(shè)置、公民個(gè)人隱私保護(hù)以及公眾就業(yè)引導(dǎo)等方面合乎法規(guī)范的要求。我們要防止行政機(jī)關(guān)因不當(dāng)使用機(jī)器學(xué)習(xí)算法而致使相關(guān)行政決定陷入合法性危機(jī)。最后,需要指出的是,行政的自動(dòng)化必然會(huì)使一些法律價(jià)值遭受減損,(70)例如,算法黑箱可能導(dǎo)致行政行為與相應(yīng)結(jié)果之間的因果關(guān)系不明,或者機(jī)器學(xué)習(xí)算法可能會(huì)致使公權(quán)更多的介入到公民的個(gè)人隱私領(lǐng)域。但這是國(guó)家在引入新技術(shù)和力圖提高行政效能時(shí)所必然要付出的代價(jià)。而對(duì)于國(guó)家來(lái)說(shuō),這其中會(huì)涉及到“成本—收益”的總體考量;同時(shí),這也是國(guó)家推行信息化大戰(zhàn)略時(shí)在公益和私益之間進(jìn)行結(jié)構(gòu)性平衡的結(jié)果。