石澤華

(武漢大學 法學院,湖北武漢 430072)

一、問題的提出

為了解決監(jiān)察范圍過窄、反腐敗力量分散、紀法銜接不暢等問題,本輪國家監(jiān)察體制改革通過體制機制創(chuàng)新,把行政監(jiān)察部門、預防腐敗機構(gòu)和檢察機關(guān)反腐敗相關(guān)職責進行整合。(1)參見習近平:《在新的起點上深化國家監(jiān)察體制改革》,載《求是》2019年第5期。作為深化國家監(jiān)察體制改革的重要組成部分,推進高校(2)根據(jù)《高等教育法》規(guī)定,我國高等學校分為普通高等學校和成人高等學校、國家舉辦的高校和社會力量依法舉辦的高校等。本文的研究對象主要是國家舉辦的普通高等學校。為使行文方便,以下簡稱“公辦高?！被蛘摺案咝！?。紀檢監(jiān)察體制改革具有重要意義,高校監(jiān)察派駐機構(gòu)改革則是其中核心內(nèi)容?！吨腥A人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)第12、13條共同規(guī)定了監(jiān)察派駐的體制、對象和職權(quán)等基本事項。中共中央辦公廳于2018年10月印發(fā)的《關(guān)于深化中央紀委國家監(jiān)委派駐機構(gòu)改革的意見》(以下簡稱2018年《意見》),要求分類施策推進中管高校紀檢監(jiān)察體制改革。中央紀委國家監(jiān)委于2022年1月印發(fā)的《關(guān)于深化中管高校紀檢監(jiān)察體制改革的意見》(以下簡稱2022年《意見》),提出健全完善領(lǐng)導體制、工作職責和工作機制。中共中央辦公廳于2022年6月印發(fā)的《紀檢監(jiān)察機關(guān)派駐機構(gòu)工作規(guī)則》,進一步對派駐監(jiān)督體制機制作出全面規(guī)范。

不過,由于被監(jiān)察單位以及監(jiān)察對象和內(nèi)容等方面的特殊性,在推行高校監(jiān)察派駐機構(gòu)改革的過程中,并非完全沒有認識分歧。各地探索的路徑差異,反映了當前社會認知不一和理論供給不足。例如,2018年《意見》針對中管高校派駐改革提到“分類施策”,對此尚無權(quán)威闡釋;與之相對應,根據(jù)十九屆中央紀委五次全會部署,不少省份已經(jīng)完成派駐和授權(quán)工作,由此省屬高校的改革步伐反似快于中管高校。其次,關(guān)于如何理解《監(jiān)察法》第12條規(guī)定的“可以”,學界尚有高校領(lǐng)域“派駐原則論”和“派駐例外論”的爭議;圍繞該條中的“派駐(監(jiān)察機構(gòu))或者派出(監(jiān)察專員)”,當前一些省份的省管高校改革采取“專員”模式,一些省份則探索“派駐機構(gòu)”模式,二者有無異同、利弊幾何?關(guān)于監(jiān)察派駐和紀檢派駐的關(guān)系,有的省份對省屬高校紀委書記之任命是“紀委監(jiān)委派駐高校紀檢監(jiān)察專員”,有的則是“監(jiān)委派駐高校監(jiān)察專員”——在校內(nèi)紀委經(jīng)校內(nèi)黨員代表大會產(chǎn)生背景下,這是否說明兩種派駐并不必然同時施行?進一步而論,如果監(jiān)察專員辦公室與校內(nèi)紀委合署辦公,在采取校內(nèi)紀委與校內(nèi)監(jiān)察部門合署辦公的高校,這是否也事實上形成了監(jiān)察專員辦公室與校內(nèi)監(jiān)察部門之間的合署辦公關(guān)系?(3)2022年《意見》針對“中管高?！钡囊?guī)定是:“中央紀委國家監(jiān)委加強對中管高校紀檢監(jiān)察工作的統(tǒng)籌領(lǐng)導,中管高校紀委書記擔任國家監(jiān)委派駐監(jiān)察專員,設(shè)立監(jiān)察專員辦公室,與學校紀委合署辦公?！睋?jù)此,中管高校方面上述問題的改革措施是:以派駐為原則、監(jiān)察專員模式、專員辦與校紀委合署辦公?；趪覍Ｘ煴O(jiān)察與校內(nèi)職能監(jiān)察在組織和職能上的差異,關(guān)于上述關(guān)系是否合理、校內(nèi)監(jiān)察部門有無存續(xù)必要、如何繼續(xù)發(fā)揮校內(nèi)監(jiān)察獨特功能等問題,未來或?qū)⑹怯懻摕狳c。此外,派駐機構(gòu)和專員是否不僅監(jiān)督(調(diào)查)校內(nèi)中層干部,還監(jiān)督(調(diào)查)校級領(lǐng)導干部?部分高校向其二級單位繼續(xù)施行派駐有無合理性?派駐機構(gòu)和專員與其派出機關(guān)之間、與其駐在單位及其內(nèi)部監(jiān)察部門之間、與其駐在單位的主管部門派駐紀檢監(jiān)委機構(gòu)之間、與其駐在單位的當?shù)丶o委監(jiān)委之間,在監(jiān)察對象、管轄范圍和職責權(quán)限等方面究竟如何劃分和銜接?上述許多問題,在改革實踐和學理探討上目前都未達成共識。

本文首先從法理層面厘清高校監(jiān)察派駐模式的基本邏輯,基于其合理性與合法性,指出其內(nèi)蘊的價值沖突需要通過制度協(xié)調(diào)予以解決,進而圍繞派駐類型、管理體制、授權(quán)限度和程序貫通等四個方面探討此項制度之合理構(gòu)造,從而將法治思維和法治方式貫徹于高校監(jiān)察派駐機構(gòu)改革,以期推進此項改革在法治軌道上行穩(wěn)致遠。

二、高校監(jiān)察派駐模式的合理性與合法性

我國《監(jiān)察法》等規(guī)定了國家監(jiān)察全面覆蓋原則、監(jiān)察對象范圍和監(jiān)察委員會及其派駐機構(gòu)、派出專員的法律地位。準確理解這些規(guī)定,有助于在進一步研究高校監(jiān)察派駐制度的價值追求,并探索其未來實踐路徑之前,首先厘清此項改革的合理性與合法性這個前提性問題。

(一)高校領(lǐng)域納入國家監(jiān)察范圍的現(xiàn)實合理性

在我國,組織監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督、行政(國家)監(jiān)察、法律監(jiān)督等共同構(gòu)成了公辦高校的“多元監(jiān)督”格局。其中,高校內(nèi)部的職能監(jiān)察、審計監(jiān)督、人事監(jiān)管和學術(shù)懲戒等形成的“內(nèi)部監(jiān)督”體系,在此多元監(jiān)督格局中發(fā)揮著重要作用。將高校領(lǐng)域納入國家監(jiān)察范圍,具有兩個方面的現(xiàn)實合理性。

1.增加外部監(jiān)督成分、健全高校監(jiān)督體系的重要舉措。高校治理是國家治理的重要組成部分,高校治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化對高校治理提出的目標要求。在高校治理體系中,監(jiān)督體系既是整體的有機構(gòu)成,也是整體運轉(zhuǎn)的重要支撐,是各種權(quán)力正確運行、治理能力不斷提升的重要保證。但是,從現(xiàn)實情況看,此前高校監(jiān)督體系中同級監(jiān)督與上級監(jiān)督之間、內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督之間有一定失衡。高校內(nèi)部監(jiān)督部門作為內(nèi)部執(zhí)紀者,與監(jiān)督對象同屬一校;既要聽從黨委行政的指揮和領(lǐng)導,接受其工作安排部署,又要對同級黨委及班子成員進行監(jiān)督,由此,其內(nèi)部監(jiān)督、同體監(jiān)督之窠臼難以自除。這些因素使得高校內(nèi)部監(jiān)督工作對公權(quán)力的監(jiān)督力量尚有不足。

相較于此前行政監(jiān)察部門對高校的監(jiān)督,國家監(jiān)察不僅在監(jiān)督屬性上為高校的政紀自察工作增加了一定的外部監(jiān)督因素,而且在監(jiān)督邏輯上直接由監(jiān)察機關(guān)對高校監(jiān)察對象開展監(jiān)督,由此超越了行政主管單位與高校之間的管理關(guān)系,更具獨立性。在推進高校治理現(xiàn)代化過程中,這有助于通過健全高校監(jiān)督體系,充分發(fā)揮外部監(jiān)督作用、推動公權(quán)力良性運行。

2.有助于實現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋、深化國家監(jiān)察體制改革。強化黨和國家自我監(jiān)督要求實現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋,構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國特色國家監(jiān)察體制。結(jié)合《監(jiān)察法》第1條和第15條有關(guān)“所有行使公權(quán)力的公職人員”和監(jiān)察對象范圍(4)對比《監(jiān)察法》第15條第2項和第4項可知,其并列提及了“法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機關(guān)依法委托管理公共事務的組織”和“公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位”。的規(guī)定,高校領(lǐng)域是否應納入國家監(jiān)察全面覆蓋的范圍,關(guān)鍵在于認定高校及其工作人員是否行使公權(quán)力、他們行使的是不是《監(jiān)察法》規(guī)定的公權(quán)力、他們是否屬于《監(jiān)察法》規(guī)定的行使公權(quán)力的主體等。

從職能屬性來講,我國公辦高校享有特定范圍內(nèi)的公共權(quán)力并負責提供公共產(chǎn)品和服務,由此在該范圍內(nèi)發(fā)揮著與政府部門相似的管理職能,既具有一定的國家公權(quán)力屬性,又具有相應的社會公權(quán)力屬性。例如,在學位授予、考試招生等方面,高校根據(jù)法律法規(guī)授權(quán)管理相關(guān)事務。因此,至少其行使的公共行政權(quán)力有必要納入國家監(jiān)察的覆蓋范圍?！吨腥A人民共和國監(jiān)察法實施條例》第41條在此基礎(chǔ)上規(guī)定,《監(jiān)察法》第15條第4項所稱的“公辦的教育單位中從事管理的人員”,是指國家為了社會公益目的,由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的教育事業(yè)單位中,從事組織、領(lǐng)導、管理、監(jiān)督等工作的人員。

有必要指出的是,一方面,高校行使的公共行政權(quán)力有必要納入國家監(jiān)察的覆蓋范圍;另一方面,它的這種管理職能僅限于極為專業(yè)的特殊領(lǐng)域,故國家監(jiān)察對其之監(jiān)督也應基于一定的范圍和限度。(5)我國事業(yè)單位分為“參公管理”事業(yè)單位和普通事業(yè)單位,前者并不實行事業(yè)單位的專業(yè)技術(shù)職務、工資、獎金等人事管理制度,而是實施與行政機關(guān)相同的人事管理制度,即公務員制度;至于普通事業(yè)單位,因以提供公共事業(yè)產(chǎn)品為主要宗旨,一般不參與公共事務管理,或者雖然參與但限于極為專業(yè)的特殊領(lǐng)域,故而并未對其施行“參公管理”。

(二)高校監(jiān)察派駐機構(gòu)的形式合法性

社會主義國家權(quán)力監(jiān)督原則,是權(quán)力制約原則在社會主義國家的具體實踐,區(qū)別于西方傳統(tǒng)的分權(quán)與制衡原則。(6)參見秦前紅、石澤華:《新時代監(jiān)察法學理論體系的科學建構(gòu)》,載《武漢大學學報(哲學社會科學版)》2019年第5期。《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第2條規(guī)定了一切權(quán)力屬于人民的重要原則,以及“人民—人民代表大會—國家機構(gòu)”的主權(quán)邏輯。(7)參見秦小建:《中國憲法體制的規(guī)范結(jié)構(gòu)》,載《法學評論》2021年第2期。在此基礎(chǔ)上,我國民主集中制的組織活動原則所形成的一元憲制結(jié)構(gòu)和權(quán)力二層級構(gòu)造,決定了監(jiān)察機關(guān)的憲法定位應當是權(quán)力機關(guān)之下行使國家監(jiān)察職能的專責機關(guān),監(jiān)察機關(guān)由權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生,對其負責、受其監(jiān)督。(8)參見秦前紅:《我國監(jiān)察機關(guān)的憲法定位:以國家機關(guān)相互間的關(guān)系為中心》,載《中外法學》2018年第3期。正是在此基礎(chǔ)之上,我國從國家機構(gòu)序列層面出發(fā),并以“國家監(jiān)察全面覆蓋”為主要特征的國家監(jiān)察制度始得形成。

在上述原則下,基于“根據(jù)授權(quán)”所形成的合法性鏈條,在形式層面證立了派駐機構(gòu)的合法性基礎(chǔ)。根據(jù)《監(jiān)察法》第13條,監(jiān)察機構(gòu)、監(jiān)察專員如欲履行監(jiān)察職能,必須以“根據(jù)授權(quán)”為前提。該授權(quán)行為,串聯(lián)形成了“人民監(jiān)督—人大監(jiān)督—統(tǒng)一監(jiān)察—派駐監(jiān)察”的不間斷正當性鏈條?；谏鲜鲞壿?發(fā)端于一切權(quán)力屬于人民的正當性鏈條,得以證成派駐機構(gòu)之組織及職權(quán)的合法性。與此同時,對于“根據(jù)授權(quán)”之規(guī)范含義的解釋,直接關(guān)涉到高校監(jiān)察派駐機構(gòu)的行權(quán)依據(jù),進而決定其在我國憲制環(huán)境中處于何種地位。

三、高校監(jiān)察派駐模式的價值沖突與制度協(xié)調(diào)

盡管高校監(jiān)察派駐模式有其現(xiàn)實合理性及形式合法性,但在我國憲法法律框架下,其仍面臨著一定的價值沖突。為了在形式合法性的基礎(chǔ)上同時保障此項改革的實質(zhì)合法性,高校監(jiān)察派駐機構(gòu)之創(chuàng)設(shè)、運行和監(jiān)督的全過程,都必須遵循憲法和監(jiān)察法規(guī)定。(9)參見姜明安:《論監(jiān)察法的立法目的與基本原則》,載《行政法學研究》2018年第4期。在此基礎(chǔ)上,充分梳理高校監(jiān)察派駐模式所面臨的價值沖突,繼而探討其消解之道,是從法理層面厘清高校監(jiān)察派駐模式之邏輯的關(guān)鍵。

(一)高校監(jiān)察派駐模式的價值沖突

如上文述,當前不僅實務界針對高校監(jiān)察派駐改革存在不同理解和做法,學術(shù)界針對高校監(jiān)察派駐模式也有相當爭議。究其根源,這一方面是因為派駐機構(gòu)本身的法律地位頗為復雜,另一方面也與高校作為被監(jiān)察單位的特殊性,以及高校監(jiān)察的對象及內(nèi)容的諸多特點息息相關(guān)。這使得高校監(jiān)察派駐模式面臨著多對價值沖突,其中有三個方面比較突出。

1.統(tǒng)一監(jiān)察與行政主管:平行憲制關(guān)系下的價值沖突。在我國,公辦高校作為教育類公益服務組織,通常有其行政主管單位。從與行政機關(guān)的關(guān)系看,公辦高校是從計劃經(jīng)濟體制下的單位制度演變過來的;進入社會主義市場經(jīng)濟時代,行政職能部門將更多人財物和專業(yè)權(quán)力下放至各個高校?？梢?無論高校辦學自主權(quán)的性質(zhì)如何,(10)針對高校辦學自主權(quán)的法律性質(zhì),國內(nèi)學界有“國家權(quán)力放權(quán)論”“固有自主權(quán)利論”和“排除法律一般規(guī)定優(yōu)先論”等不同觀點。參見黃宇驍:《自主辦學制度的歷史、現(xiàn)狀與展望——基于〈高等教育法〉的分析》,載《湖南師范大學教育科學學報》2018年第4期。占據(jù)我國高校主流的公辦高校,均在行政機關(guān)管理之下開展自主辦學。

根據(jù)《憲法》規(guī)定,監(jiān)察機關(guān)和行政機關(guān)在權(quán)力機關(guān)之下是平行關(guān)系,由此形成權(quán)力機關(guān)之下“一府一委兩院”的憲制格局。(11)參見韓大元:《論國家監(jiān)察體制改革中的若干憲法問題》,載《法學評論》2017年第3期。就高校監(jiān)察派駐機構(gòu)的法律地位而言,其與派出機關(guān)之間乃是“產(chǎn)生于內(nèi)、獨立于外、接受監(jiān)管”的相對地位,由此形成在權(quán)、名、責三要素上游走于形式分離與實質(zhì)牽連之間的主體特征,其中分離性體現(xiàn)于職權(quán)分離和名、責獨立,牽連性體現(xiàn)于統(tǒng)一管理、行為監(jiān)督和責任兜底。(12)參見秦前紅、石澤華:《〈監(jiān)察法〉派駐條款之合理解釋》,載《法學》2018年第12期。一邊是在行政單位主管下開展辦學的高等學校,另一邊是依托于監(jiān)察委員會而具有國家監(jiān)察性質(zhì)的高校監(jiān)察派駐機構(gòu),基于兩種不同機關(guān)之間的平行關(guān)系,二者在機構(gòu)運作邏輯層面無疑面臨著沖突風險。

2.外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督:內(nèi)外性質(zhì)差異下的價值沖突。我國高校監(jiān)察制度肇始于上世紀80年代,作為傳統(tǒng)行政監(jiān)察制度變遷的產(chǎn)物,自始采取內(nèi)設(shè)模式。在校內(nèi)關(guān)系上,我國高校的紀檢機構(gòu)、監(jiān)察機構(gòu)和審計機構(gòu)之間,在不同時期和地域主要存在紀檢監(jiān)察審計三者合一、紀檢監(jiān)察合并設(shè)立和紀檢監(jiān)察合署辦公等不同模式。目前的主流模式是審計機構(gòu)和監(jiān)察機構(gòu)分設(shè),后者與紀檢機構(gòu)合署辦公。在校外關(guān)系上,基于我國公辦高校政府主管模式,行政監(jiān)察部門與高校監(jiān)察部門“異體同質(zhì)”,在高校監(jiān)察工作上形成了上下位階和二元互補的共治關(guān)系。(13)參見秦前紅、石澤華:《我國高校監(jiān)察制度的性質(zhì)、功能與改革愿景》,載《武漢大學學報(哲學社會科學版)》2020年第4期。

在行政監(jiān)察部門及人員已被整體轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會的背景下,高校監(jiān)察部門作為內(nèi)部執(zhí)紀者的機構(gòu)性質(zhì)則并未改變。據(jù)此,當前高校內(nèi)部監(jiān)督主要關(guān)涉內(nèi)設(shè)監(jiān)察職能部門和高校人事監(jiān)管、學術(shù)懲戒部門等,其中監(jiān)察部門行使廉政、執(zhí)法和效能等多種監(jiān)察職能;至于紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)、派出專員對高校監(jiān)察對象的監(jiān)督,本質(zhì)而言是一種外部監(jiān)督。誠如上述,在健全高校監(jiān)督體系的語境下增加外部監(jiān)督的成分,是將高校領(lǐng)域納入國家監(jiān)察范圍的初衷和預期目標。基于派駐改革工作的推進,雖然高校內(nèi)部監(jiān)察部門并未轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會,高校監(jiān)察對象的多源監(jiān)督格局卻由此發(fā)生了改變,進而引發(fā)了高校內(nèi)部監(jiān)察工作在紀律規(guī)則之制定、政紀責任之追究、監(jiān)察人員之產(chǎn)生等層面的“雙重化傾向”。有鑒于此,考慮到監(jiān)察派駐機構(gòu)、派出專員的外部監(jiān)督屬性,在改革中應當正視其與內(nèi)部監(jiān)督之間在性質(zhì)、功能等方面的諸多差異。

3.學術(shù)遵從與監(jiān)察效能:國家治理目標下的價值沖突。在國家治理現(xiàn)代化目標下,高校監(jiān)察派駐模式還面臨著“學術(shù)遵從”原則和提升監(jiān)察效能之間的價值沖突。高校作為知識密集型組織主要提供專業(yè)化公共服務,其內(nèi)部監(jiān)督在踐行“學術(shù)遵從”原則的過程中,需要充分遵循高校運作、教學科研和學術(shù)發(fā)展的獨特規(guī)律與價值。(14)參見石澤華:《監(jiān)察體制改革背景下高校學術(shù)懲戒制度研究》,載《政法論壇》2023年第2期。正因此,現(xiàn)代大學制度背景下的教學培育與學術(shù)科研都具有相當程度的自律屬性。所謂學術(shù)自律,與學術(shù)他律相對應,其主體和對象包括兩種情況:一是學術(shù)科研工作者對其自身學術(shù)活動,二是高校對其內(nèi)部學術(shù)科研工作者的學術(shù)活動。(15)參見張文:《略論學術(shù)自由與學術(shù)自律》,載《江蘇高教》2005年第4期。這里主要是指后一種類型。(16)在我國,高校學術(shù)懲戒機構(gòu)旨在抑制學術(shù)失范現(xiàn)象,主要面向從事教學科研的學校科研機構(gòu)及科研工作者等對象開展監(jiān)督;與此同時,高校監(jiān)察機構(gòu)一方面并無學術(shù)懲戒職能,也不宜直接介入學術(shù)懲戒工作,但其在事實上起到了一定維持學術(shù)自律的現(xiàn)實功能。參見秦前紅、石澤華:《我國高校監(jiān)察制度的性質(zhì)、功能與改革愿景》,載《武漢大學學報(哲學社會科學版)》2020年第4期。如果說保障學術(shù)自由和防止學術(shù)腐敗在衡量學術(shù)發(fā)展的“天秤”各執(zhí)一端,那么學術(shù)自律便是一枚關(guān)鍵砝碼。

不過,內(nèi)部監(jiān)督的弊端也決定了有必要對高校教學科研人員施以必要的他律性監(jiān)督和制約。國內(nèi)學者們鏡鑒國外經(jīng)驗,也逐漸意識到過度的高校自治與過度的政府介入一樣,都有可能侵擾學術(shù)自由,應避免“過猶不及”。例如,針對德國高校自治,有學者指出其雖以去行政化、自主性與競爭為表征,但鑒于其自治特殊性通常以學術(shù)自由為彰顯,“高校自治難免壓制基層自由且顛覆學術(shù)自由”(17)參見俞可:《在夾縫中演繹的德國高校治理》,載《復旦教育論壇》2013年第5期。。針對美國高校自治,有學者指出美國州政府對公立高等教育的效用和責任的需求,與高等學校對學術(shù)自由和學校自治的需要,實際上導致了相當程度的矛盾和緊張關(guān)系。(18)參見楊曉波:《責任與自治:美國公立高校和政府的關(guān)系》,載《高等教育研究》2003年第3期。

因此,在充分重視“高校自治”“學術(shù)自律”等理念的同時,也不能片面化、絕對化。在“國家監(jiān)督—高校自治”的二元框架下,不僅要保證高校的自治空間,也要注重公辦高校的積極保障義務,使學術(shù)自律不逾越其內(nèi)在界限。(19)參見伏創(chuàng)宇:《國家監(jiān)督與大學自治框架中的學術(shù)抄襲認定》,載《行政法學研究》2020年第2期。但是,監(jiān)察機關(guān)與高校之間畢竟有著不同的機構(gòu)運作邏輯。高校監(jiān)察派駐機構(gòu)改革的一個重要初衷,即在于構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國家監(jiān)察體制。由此,其在提升監(jiān)察效能的過程中,如何充分尊重學術(shù)科研發(fā)展規(guī)律,避免干擾學術(shù)遵從原則,是推行高校監(jiān)察派駐改革必須慎重考慮的重要問題。

(二)高校監(jiān)察派駐機構(gòu)改革的制度協(xié)調(diào)

為了消解上述價值沖突,高校監(jiān)察派駐機構(gòu)改革應當基于特定的前提和要求,從而在我國憲法法律框架下既達致“集中統(tǒng)一、權(quán)威高效”的改革目標,同時保證高校自身發(fā)展運作不受侵擾,在高校治理現(xiàn)代化語境下共同促進我國高等教育長遠發(fā)展。

1.高校內(nèi)部職能監(jiān)察的存續(xù)價值和制度空間。相關(guān)職能和人員的轉(zhuǎn)隸,是本輪國家監(jiān)察體制改革的重要內(nèi)容,但其是否要求各類監(jiān)察職能及人員全部一并轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會?目前來看,深化國家監(jiān)察體制改革并不要求完全取代被監(jiān)察單位的內(nèi)部監(jiān)察,而是強調(diào)在“人大監(jiān)督—專責監(jiān)督—內(nèi)部自治”的三維格局下,區(qū)分對待不同性質(zhì)的被監(jiān)察單位。

例如,行政機關(guān)方面,有學者指出,行政監(jiān)察包括廉政監(jiān)察、行政執(zhí)法、效能監(jiān)察等多重職能,在監(jiān)察體制改革背景下,第一種職能需轉(zhuǎn)入監(jiān)察委員會并作必要調(diào)整,至于包括國土、環(huán)境、勞動等方面監(jiān)察在內(nèi)的后兩種職能,則并未也不宜整合至監(jiān)察委員會,因為行政執(zhí)法監(jiān)察是對于相關(guān)行政活動是否正確貫徹落實法律、法規(guī)、決定或命令的監(jiān)督,行政效能監(jiān)察則是對行政管理活動的效率、效果和效益等開展的內(nèi)部日常性監(jiān)察。(20)參見江利紅:《行政監(jiān)察職能在監(jiān)察體制改革中的整合》,載《法學》2018年第3期。又如,審判機關(guān)方面,在中央紀委國家監(jiān)委向最高人民法院派駐紀檢監(jiān)察組的同時,后者還設(shè)立了審判監(jiān)督部門,以及承擔司法巡查、審務督察等工作的督察局。(21)根據(jù)最高人民法院機構(gòu)設(shè)置,其督察局的職能有四:一是組織開展本級和指導監(jiān)督下級的司法巡查和審務督察工作,二是承擔法官懲戒相關(guān)工作,三是指導督促下級法院開展黨風廉政建設(shè),四是研究擬訂人民法院督察工作有關(guān)政策和規(guī)章制度。參見最高人民法院網(wǎng)站機構(gòu)設(shè)置:督察局[EB/OL].http://www.court.gov.cn/jigou-fayuanjigou-zhineng-24.html.

在國家監(jiān)察體制改革背景下,高校仍處于多元監(jiān)督格局之下,高校監(jiān)察的角色定位、功能優(yōu)化視角下的相對優(yōu)勢、教學科研規(guī)律下的學術(shù)遵從等三個方面的因素,決定了我國高校內(nèi)部監(jiān)察制度仍有相當存續(xù)價值,此種角色及功能是國家監(jiān)察無法全然取代的。(22)參見秦前紅、石澤華:《我國高校監(jiān)察制度的性質(zhì)、功能與改革愿景》,載《武漢大學學報(哲學社會科學版)》2020年第4期。在此基礎(chǔ)上,深化高校紀檢監(jiān)察體制改革并非簡單地將高校內(nèi)部監(jiān)察職能及人員直接一并轉(zhuǎn)隸至國家監(jiān)察機關(guān),而是力求實現(xiàn)“國家監(jiān)察”和“內(nèi)部監(jiān)察”的雙軌并行、良性互動格局。其中,國家監(jiān)察之發(fā)展強調(diào)以高校監(jiān)察派駐機構(gòu)為樞紐,構(gòu)建健全派駐體制機制;內(nèi)部監(jiān)察之發(fā)展則強調(diào)在傳統(tǒng)模式之上完善創(chuàng)新,主動對接國家監(jiān)察。(23)參見劉金芝:《我國高校紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)的建立及模式》,載《繼續(xù)教育研究》2016年第11期。

置換視角,上述問題的另一個面向是:高校是否全部、必須納入國家監(jiān)察“派駐”的范圍?這包括兩個層面:一是《監(jiān)察法》第12條規(guī)定的“可以”,在高校領(lǐng)域應作“派駐原則論”抑或“派駐例外論”之解釋?《監(jiān)察法》第12條規(guī)定過于原則化,從國家監(jiān)察和行政監(jiān)察的“非承繼性”關(guān)系來講,結(jié)合“監(jiān)察全面覆蓋”的合理解釋和高校的法律地位,后續(xù)立法修法應及時予以明確,但不必規(guī)定得過于機械化。二是如何確保派駐工作的系統(tǒng)及科學性?從推進派駐工作的制度化、規(guī)范化來講,關(guān)于派駐的諸多具體問題必須專門予以明確,當前各省試點工作正是旨在探索如何解決上述問題。

2.尊重我國高校的學術(shù)傳統(tǒng)和學術(shù)規(guī)律。推進紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)改革必須尊重被監(jiān)察單位的運作規(guī)律。在高校方面,這主要體現(xiàn)為要尊重我國高校的學術(shù)傳統(tǒng)和學術(shù)規(guī)律。就職權(quán)內(nèi)容而言,國家監(jiān)察并無也不宜被賦予學術(shù)懲戒職能;但從現(xiàn)實功能上看,其在對高校施行外部監(jiān)督的過程中,事實上一定程度發(fā)揮著對高校教學科研工作的“他律”功能。由此其如何避免干擾高校學術(shù)傳統(tǒng)和規(guī)律,成為實現(xiàn)“1+1>2”之愿景的關(guān)鍵問題。

當前,高等教育領(lǐng)域的“監(jiān)管型治理”模式在世界范圍內(nèi)興起,在不少國家教育發(fā)展中受到重視,但這種模式同時還受到“學術(shù)自由的合憲性控制等公法規(guī)制”和“普通法傳統(tǒng)的制約”。(24)參見姚榮:《邁向監(jiān)管型治理:西方公立高校與政府關(guān)系變革的法律透視》,載《重慶高教研究》2018第4期。相較于單一地創(chuàng)設(shè)規(guī)制,強化對高校自我規(guī)制的規(guī)制是更加適當?shù)闹卫砟Ｊ健Ｒ詫W術(shù)懲戒職能為例,如何合理劃定國家專責監(jiān)察和高校學術(shù)懲戒的職能邊界?基于監(jiān)察委員會“監(jiān)督的再監(jiān)督”的職責定位,綜合考量監(jiān)察效能、高校自治和學術(shù)自由等價值要素,國家監(jiān)察應當針對那些在高校學術(shù)專業(yè)發(fā)展方面具有監(jiān)管職能的政府部門和專業(yè)性人民團體,強化對相關(guān)公權(quán)力的監(jiān)察,而不是代位介入直接履行高校學術(shù)懲戒職能。這種自律為主、他律為輔的“二元互通”監(jiān)察格局,是持續(xù)穩(wěn)定推進我國高等教育的科學研究與學術(shù)進步的理想模式。

3.遵循公權(quán)機關(guān)“法無明文規(guī)定不可為”原則。上文所述高校監(jiān)察派駐機構(gòu)與監(jiān)察委員會的相對關(guān)系,決定了其作為國家公權(quán)機關(guān)的法律地位。法諺有云:“法無明文規(guī)定不可為”。正如有學者指出:“列舉國家機關(guān)及其權(quán)力范圍是憲法限制權(quán)力的基本方式?！?25)參見童之偉:《“法無授權(quán)不可為”的憲法學展開》,載《中外法學》2018年第3期。與各級政府和監(jiān)察委員會一樣,它們的派駐機構(gòu)也須遵循此項原則。就高校監(jiān)察派駐機構(gòu)而言,這項原則主要體現(xiàn)在三個方面:

第一,以《監(jiān)察法》第12、13條派駐機構(gòu)之授權(quán)許可為基本前提。從立法技術(shù)來講,《監(jiān)察法》的制定秉持著“宜粗不宜細”原則,這與其監(jiān)察領(lǐng)域第一部法律和基礎(chǔ)性法律的地位相適應,但也導致部分條款過于原則化。關(guān)于監(jiān)察派駐授權(quán)的形式和實質(zhì)要求,有必要結(jié)合法治原理作進一步解釋。

第二,以法規(guī)中既有的監(jiān)察委員會職權(quán)規(guī)定和未來統(tǒng)一制定的授權(quán)規(guī)定為基本限度。所謂“法規(guī)”,意在強調(diào)上述規(guī)定,必須滿足兩個條件:一是在效力層級上,由于高校監(jiān)察派駐機構(gòu)之調(diào)查及處置等行為很可能導致監(jiān)察對象的權(quán)利減損或義務預設(shè),故而至少當其行為內(nèi)容涉及對某個具體對象作出任何權(quán)利義務處分時,必須有明確的“一般性規(guī)范”為依據(jù),至于監(jiān)察內(nèi)部規(guī)范性文件屬于監(jiān)察自我約束,不是法律規(guī)范;二是在規(guī)范類型上,上述行為必須以明確的“行為規(guī)范”為依據(jù),組織規(guī)范推導的授權(quán)不足為據(jù)。(26)參見秦前紅、石澤華:《論依法監(jiān)察與監(jiān)察立法》,載《法學論壇》2019年第5期。

第三,以派出機關(guān)之“明確”授權(quán)為基本程序。學界關(guān)于《監(jiān)察法》第12條“授權(quán)”之理解的分歧,并不影響派駐監(jiān)察機構(gòu)的設(shè)立和撤銷必須按照規(guī)定的權(quán)限和程序。所謂“明確”,意在強調(diào)派駐機構(gòu)通過“根據(jù)授權(quán)”取得形式合法性,必須滿足兩個條件:一是在授權(quán)形式方面,這一授權(quán)必須以特定形式予以明確地公開,并規(guī)定相應的生效時間;二是在授權(quán)內(nèi)容方面,這一授權(quán)的制定、解釋和適用應盡可能保證表達明確,不存在含糊其辭的情形。于此層面而言,盡快通過頒布法律解釋或制定監(jiān)察法規(guī)的形式,明確規(guī)定派駐有關(guān)事項,是依法監(jiān)察的應有之義。

四、高校監(jiān)察派駐制度的合理構(gòu)造

國家監(jiān)察體制改革之后,高校監(jiān)察格局呈現(xiàn)為“統(tǒng)一監(jiān)察—派駐監(jiān)察—內(nèi)部監(jiān)察”的三維格局,派駐監(jiān)察在其中發(fā)揮重要橋梁作用。依循上文所述前提和要求,下面嘗試對試點探索經(jīng)驗和2018年、2022年兩份《意見》的相關(guān)要求進行規(guī)范層面地歸納和補充,從派駐類型、管理體制、授權(quán)限度和程序貫通等四個方面,在制度層面實現(xiàn)高校監(jiān)察派駐模式的合理構(gòu)造。

(一)分類施策:派駐類型的因地制宜

針對《監(jiān)察法》第13條規(guī)定的“根據(jù)授權(quán)”,按照“派駐監(jiān)察機構(gòu)的具體職責權(quán)限,則需要根據(jù)派出它的監(jiān)察機關(guān)的授權(quán)來確定”(27)中共中央紀律檢查委員會中華人民共和國國家監(jiān)察委員會法規(guī)室:《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》,中國方正出版社2018年版,第102頁。的解釋,其更傾向于具體臨時授權(quán)和“同派異權(quán)”,從而通過因地制宜,在不同類型的組織和單位之間尋求最大公約數(shù)。(28)這種解釋的優(yōu)勢在于,通過賦予各級監(jiān)察委員會更多的自主判斷權(quán),進而因時制宜、因地制宜,由此對不同層級、不同地域、不同領(lǐng)域的派駐對象,在授與職權(quán)的側(cè)重點和限度上有所區(qū)分。反之,如果采取普遍規(guī)則授權(quán)和“同派同權(quán)”,較難在不同層級、地域和領(lǐng)域之間尋求最大公約數(shù)。根據(jù)管理層級,我國高校分為中管高校、其他部屬高校、省(市)屬高校等多種類型。2018年《意見》拉開了本次高校紀檢監(jiān)察體制改革的序幕,其中提出的“分類施策”原則是改革決策對中管高校紀檢監(jiān)察體制改革提出的基本要求,對部屬、地方高校改革也有重要意義。

結(jié)合高校類型和具體情形,2018年《意見》提出的“分類施策”,可從兩個方面予以考慮:1.單獨派駐與綜合派駐相結(jié)合。根據(jù)派駐需要,應結(jié)合高校類型、財政撥款、地域集散、專業(yè)情況、學院及職員數(shù)量等因素,具體開展派駐工作。從實踐效果來講,當監(jiān)察對象較少、財政撥款不多,或者地處高校密集的大學城區(qū)域時,采取綜合派駐、具體確定所駐高校及對口范圍,派駐全覆蓋的實際效果更好,同時可以避免監(jiān)察資源浪費。此外,在單獨派駐的高校中設(shè)專員辦公室,在綜合派駐的多所高校中共同設(shè)派駐監(jiān)察組,更符合效能優(yōu)化和簡政目標。2.常態(tài)派駐與特別派駐相結(jié)合。各省試點暫未探索特別派駐?！侗O(jiān)察法》沒有明確監(jiān)察派駐是常態(tài)性還是臨時性,這給改革后續(xù)探索提供了空間,便于監(jiān)察機關(guān)自主判斷,因地、因時制宜。當有關(guān)高校存在監(jiān)察對象基數(shù)龐大、塌方式腐敗、地處偏遠履職困難等情形,可以考慮依法對其采取特別派駐,結(jié)合巡視巡察工作,便宜行事、提升效能。(29)參見秦前紅、石澤華:《〈監(jiān)察法〉派駐條款之合理解釋》,載《法學》2018年第12期。

(二)統(tǒng)一管理:派駐體制的縱向約束

從2022年《意見》來看,中管高校均由國家監(jiān)委派駐監(jiān)察專員,校紀委書記擔任該職務,設(shè)立監(jiān)察專員辦公室(與學校紀委合署辦公),并形成“統(tǒng)籌領(lǐng)導—日常領(lǐng)導—協(xié)助做好相關(guān)工作”的三維格局。(30)根據(jù)2022年《意見》,中管高校紀檢監(jiān)察工作的領(lǐng)導體制包括三個方面:一是中央紀委國家監(jiān)委加強對其的“統(tǒng)籌領(lǐng)導”,二是所在地的省(直轄市)紀委監(jiān)委加強對其的“日常領(lǐng)導”,三是駐有關(guān)部門(教育部、工信部、中科院)紀檢監(jiān)察組“協(xié)助(中央紀委國家監(jiān)委機關(guān))做好相關(guān)工作”。這明確了中管高校派駐機構(gòu)的校外組織關(guān)系和案件查辦等要求,地方派駐改革可資參考。我國公辦高校類型多、數(shù)量大、位置散,部分高校與其主管單位同級監(jiān)委不在一地,這些因素可能制約派駐制度發(fā)揮功效。后續(xù)改革可從以下方面進一步實現(xiàn)派駐體制的縱向約束:

1.理順派駐機構(gòu)的組織關(guān)系和工作職責。一方面,在校外關(guān)系上,應理順高校派駐機構(gòu)與上級紀委監(jiān)委、駐主管單位紀檢監(jiān)察組、所在地紀委監(jiān)委、駐所在地有關(guān)單位紀檢監(jiān)察組等四個方面的關(guān)系。派駐機構(gòu)之派出主體必須是一級監(jiān)委,中管高校及其他部屬高校都應由國家監(jiān)委派駐,省(直轄市)屬高校都應由省級紀委監(jiān)委派駐,統(tǒng)一領(lǐng)導、統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一管理;駐主管單位紀檢監(jiān)察組應發(fā)揮對共性問題和行業(yè)性問題的監(jiān)督檢查作用,推動專項治理;所在地紀委監(jiān)委對其是日常領(lǐng)導(而非統(tǒng)籌領(lǐng)導),所在地紀委監(jiān)委和駐所在地有關(guān)單位紀檢監(jiān)察組要注意好與高校派駐機構(gòu)的管轄權(quán)限和辦案工作銜接,例如,2022年《意見》提出,明確中管高校紀檢監(jiān)察機構(gòu)與有關(guān)地方紀委監(jiān)委聯(lián)合審查調(diào)查學校管理范圍內(nèi)各類公職人員涉嫌職務犯罪問題的立案、審查調(diào)查、審理、黨紀政務處分等工作事項。另一方面,在校內(nèi)關(guān)系上,還應理順高校派駐機構(gòu)與駐在高校的關(guān)系。其與駐在高校本身之間是監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系,履行監(jiān)督責任,不直接參與校內(nèi)相關(guān)日常工作;與駐在高校監(jiān)察機構(gòu)、機關(guān)紀委等之間是工作指導關(guān)系,進行紀檢監(jiān)察業(yè)務指導和監(jiān)督檢查。

2.優(yōu)化高校內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)設(shè)置。派駐改革本身與內(nèi)部監(jiān)督并不相斥,高校監(jiān)察機構(gòu)在轉(zhuǎn)隸浪潮中保留至今,這一定程度上符合高校監(jiān)察實際需要,在事業(yè)單位編制改革背景下亦有其重要價值。當前省屬高校試點改革探索了“分立”和“合署”兩種模式。其中,合署便于人員精簡、程序簡化,通常適用于單獨派駐,在綜合派駐中有一定操作難度;分立模式具有受高校干擾更小、避免因承擔過多高校日常工作而影響監(jiān)督本職、符合高校運作實際、方便上級監(jiān)委統(tǒng)一管理等優(yōu)勢,但是,為使其達致改革目標,還須做好人員精簡、程序簡化和例外性規(guī)定等工作。

3.在實際工作中強化監(jiān)察機關(guān)對派駐機構(gòu)的領(lǐng)導。改革前,上級紀檢和行政監(jiān)察部門對高校紀檢監(jiān)察工作的領(lǐng)導以“兩個為主”(31)中共十八屆三中全會強調(diào),推動黨的紀律檢查工作雙重領(lǐng)導體制具體化、程序化、制度化,實行“兩個為主”;中共中央印發(fā)的《建立健全懲治和預防腐敗體系2013—2017年工作規(guī)劃》對此進一步細化?！皟蓚€為主”要求,查辦腐敗案件以上級紀委領(lǐng)導為主,各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主。為重點,日常聯(lián)系不夠緊密。對此,可從三個方面完善:第一,目前各地改革探索的年度述職考核和請示、報告、匯報等制度,可在相關(guān)規(guī)定中專門明確。第二,2022年《意見》關(guān)于中管高校之問題線索處置和查辦案件的報告制度、備案制度、聯(lián)合審查調(diào)查制度、溝通協(xié)調(diào)機制等規(guī)定,可在其他類型高校中推廣。根據(jù)該文件,監(jiān)督檢查和審查調(diào)查工作以所在地紀委監(jiān)委領(lǐng)導為主,問題線索處置和查辦案件向所在地紀委監(jiān)委報告,其中重要的問題線索處置和查辦案件向中央紀委國家監(jiān)委備案。同時,加強問題線索統(tǒng)一管理,建立督辦機制、定期檢查抽查。第三,健全完善對高校紀檢監(jiān)察工作的履責考評和問責機制,進一步加強監(jiān)察機關(guān)對派駐機構(gòu)的實際工作領(lǐng)導。

4.健全高校紀檢監(jiān)察相關(guān)人財務管理機制。為避免“派駐人員”成為“內(nèi)部人員”,可明確相關(guān)工作人員的編制身份和財務支出,施行特定職務異校任職和回避制度,健全完善派駐工作人員內(nèi)部輪崗制度、外部交流機制和職級晉升機制等。

在人財物管理方面,高校紀檢監(jiān)察人員的監(jiān)察官身份問題,有待進一步明確。對比觀之,《監(jiān)察法》第12條規(guī)定的派駐、派出對象范圍,與2022年1月施行的《中華人民共和國監(jiān)察官法》(以下簡稱《監(jiān)察官法》第3條規(guī)定的監(jiān)察官范圍,是直接對應的。(32)具體而言,前者中的中國共產(chǎn)黨機關(guān)、國家機關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)或者委托管理公共事務的組織和單位以及所管轄的行政區(qū)域等,規(guī)定于后者第1款第3項,由此派駐這些組織、單位和行政區(qū)域中的監(jiān)察人員、監(jiān)察專員,納入監(jiān)察官范圍;前者中的國有企業(yè),規(guī)定于后者第2款,由此派駐國有企業(yè)中的監(jiān)察人員、監(jiān)察專員和國有企業(yè)中其他依法行使監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察機構(gòu)工作人員,參照執(zhí)行該法有關(guān)規(guī)定。問題在于,鑒于《監(jiān)察法》第15條第2項和第4項采取的是并列表述,由此高校作為公辦教育單位無法直接涵攝于《監(jiān)察官法》第3條第1款第3項之中。那么,高校派駐機構(gòu)的監(jiān)察人員、監(jiān)察專員以及高校中其他依法行使監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察機構(gòu)工作人員,能否納入《監(jiān)察官法》第3條第1款第4項監(jiān)察官范圍的兜底規(guī)定“其他依法行使監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察機構(gòu)中的監(jiān)察人員”?一方面,監(jiān)察官身份的確定,有利于保障履職、提升效能,維護合法權(quán)益、加強管理監(jiān)督;另一方面,結(jié)合監(jiān)察立法價值平衡、高校實際數(shù)量較大、監(jiān)察機關(guān)編制財物限制等因素,將所有高校紀檢監(jiān)察人員一并納入監(jiān)察官,是否具備充足的現(xiàn)實操作性,還需進一步考慮。因此,需要根據(jù)法律規(guī)定和實際情況,科學合理劃定范圍。

(三)依法授權(quán):派駐職權(quán)的必要適當

結(jié)合“法無明文規(guī)定不可為”原則的三個要求,差異化授權(quán)的依據(jù)、標準和限度等,是影響高校監(jiān)察派駐機構(gòu)具體職權(quán)的決定因素。在實踐中,對高校派駐監(jiān)察機構(gòu)進行授權(quán)時,既要以《監(jiān)察法》之許可為前提、以法規(guī)之權(quán)限規(guī)定為限度,還要考慮實際工作需要進行自主判斷。從派駐職權(quán)的“必要適當”原則出發(fā),應合理確定高校監(jiān)察派駐機構(gòu)的監(jiān)察對象和管轄權(quán)限、調(diào)查權(quán)限以及處置權(quán)限等。

1.監(jiān)察對象和管轄權(quán)限方面。第一,應注意監(jiān)察機關(guān)和高校監(jiān)察機構(gòu)分別針對不同性質(zhì)行為并追究不同類型責任,同時派駐機構(gòu)的監(jiān)察對象不得超出上級監(jiān)委的監(jiān)察對象。第二,對于沒有擔任職務的普通職員和普通教學科研人員,不必直接認定為監(jiān)察對象,可以結(jié)合其行使公權(quán)力行為的具體情況動態(tài)認定其身份,或者經(jīng)嚴格程序認定為“有關(guān)人員”。第三,在管轄權(quán)限方面,中管高校和其他部屬高校的黨政負責人及其他校級管理人員的違紀違法犯罪案件,可由中央紀委國家監(jiān)委直接立案,必要時與所在地紀委監(jiān)委聯(lián)合調(diào)查,后者辦案更加便利的也可指定管轄;中基層管理人員的違紀違法犯罪案件,可以由派駐機構(gòu)在履行報告制度、備案制度的前提下,自行或者聯(lián)合所在地紀委監(jiān)委調(diào)查;高校監(jiān)察機構(gòu)負責查處沒有納入國家監(jiān)察對象的其他工作人員。

2.調(diào)查權(quán)限方面。監(jiān)察委員會以何種形式授予多大程度調(diào)查權(quán),需要進一步論證合理性和正當性。除了可以在派駐機構(gòu)內(nèi)設(shè)初核承辦部門,做好與派出機關(guān)之間的協(xié)調(diào)銜接之外,還有一個關(guān)鍵問題是:高校監(jiān)察派駐機構(gòu)能否被授予和使用“留置措施”?從規(guī)范層面來看,派駐機構(gòu)自行決定限制人身自由的留置措施,不符合其法律地位;從現(xiàn)實層面來看,駐高校專員辦、監(jiān)察組缺乏執(zhí)行留置的必要技術(shù)、場所和安保能力,這在較長時期內(nèi)仍將是普遍現(xiàn)象。不必要的過度授權(quán),有可能誘發(fā)基層亂作為、濫作為,從而影響到監(jiān)察機關(guān)的社會評價和現(xiàn)實權(quán)威。相較于向高校監(jiān)察派駐機構(gòu)直接授予監(jiān)察留置權(quán),在《監(jiān)察法》第22條、43條基礎(chǔ)上明確上級監(jiān)委與所在地監(jiān)委之間的權(quán)限劃分和協(xié)調(diào)機制(校級管理人員留置權(quán)統(tǒng)一交由前者,中基層管理人員留置權(quán)統(tǒng)一交由后者),或許是更加可行的方案。這既與監(jiān)察法規(guī)定相銜接,也符合監(jiān)察實踐需要,還便于公安機關(guān)協(xié)助。

3.處置權(quán)限方面。第一,按照管理權(quán)限,派駐機構(gòu)可以被授予針對中基層管理人員的一定處置權(quán)。其中,針對中層管理人員作出撤職等政務重處分的,應與駐在高校做好協(xié)調(diào)工作,并履行報告或備案制度。第二,善于運用監(jiān)察建議權(quán),對于超出監(jiān)察對象范圍,無法直接決定或建議施以處分的,可以通過監(jiān)察建議要求高校整改優(yōu)化有關(guān)制度。(33)參見秦前紅、石澤華:《基于監(jiān)察機關(guān)法定職權(quán)的監(jiān)察建議:功能、定位及其法治化》,載《行政法學研究》2019年第2期。第三,健全完善救濟渠道,包括履行告知義務、聽取陳述申辯、暢通復核復審等。

(四)貫通銜接:工作程序的相對分離

關(guān)于職務違法與職務犯罪調(diào)查程序應當保持當前一元化模式抑或應回歸二元化模式,是當前學界討論的熱點問題。持一元化模式觀點的學者認為,紀法貫通在公辦高校中要求“紀檢監(jiān)察部門執(zhí)紀與執(zhí)法兩種職能的有效整合”(34)參見沈曉燕:《公立高校國家監(jiān)察之紀法貫通研究》,載《連云港師范高等?？茖W校學報》2020第1期。。但結(jié)合《中華人民共和國公職人員政務處分法》可知,其對于違法的公職人員實際上建立了雙軌懲戒制度:監(jiān)察委員會可以作出“政務處分”,任免機關(guān)、單位可以作出“處分”。從增強監(jiān)察效能和規(guī)范基礎(chǔ)融通的角度來講,兩種程序確有必要加以銜接協(xié)調(diào)。(35)參見秦前紅、周航:《黨紀處分與政務處分的銜接協(xié)調(diào)及運行機制》,載《中國法律評論》2021年第1期。于此層面而言,有論者居中提倡“相對二元化模式”,以期在有效懲治腐敗和保障被調(diào)查人權(quán)利之間取得平衡,(36)參見謝小劍:《職務違法與職務犯罪監(jiān)察調(diào)查程序“相對二元化模式”提倡》,載《法商研究》2021年第5期。這一主張在高校領(lǐng)域有一定借鑒意義。

1.與監(jiān)察委員會、高校內(nèi)部監(jiān)察部門的程序貫通?；诟咝１O(jiān)察派駐機構(gòu)的法律地位,同時也為更好發(fā)揮“派”的權(quán)威和“駐”的優(yōu)勢,其與監(jiān)察委員會、高校內(nèi)部監(jiān)察部門之間,在工作程序上更適宜采取“相對分離”模式。就監(jiān)察委員會與高校監(jiān)察派駐機構(gòu)而言,在統(tǒng)一管理、行為監(jiān)督、責任兜底的前提下,二者在職權(quán)行使上相對分離,在授權(quán)范圍內(nèi)前者不“直接”干涉后者的具體行為,同時在授權(quán)范圍內(nèi)后者以自己名義行使相關(guān)職權(quán)、自行承擔職權(quán)行使所產(chǎn)生的法律責任;就高校監(jiān)察職能部門與高校監(jiān)察派駐機構(gòu)而言,二者雖同屬監(jiān)察,但分別行使內(nèi)部職能監(jiān)察和國家專責監(jiān)察兩種職能,前者在接受后者指導的基礎(chǔ)上,開展校內(nèi)職能監(jiān)察工作。

2.與校內(nèi)紀檢機關(guān)的程序貫通。針對當前不同省份分別探索“紀檢監(jiān)察專員”和“監(jiān)察專員”兩種模式的問題,可從兩個層面考慮。在組織關(guān)系層面,這涉及是否施行紀檢派駐,以及監(jiān)察派駐機構(gòu)與校內(nèi)紀委的關(guān)系問題;在工作程序?qū)用?這涉及高校監(jiān)察派駐機構(gòu)與校內(nèi)紀委之間,在工作程序上應當采取“一元化”模式抑或“相對分離”模式的問題。在高校領(lǐng)域,由于校內(nèi)職能監(jiān)察部門并非行使國家權(quán)力,校內(nèi)紀檢監(jiān)察合署辦公的背景下,工作程序問題尚不突出;但是,鑒于高校監(jiān)察派駐機構(gòu)根據(jù)授權(quán)行使國家權(quán)力,其若與校內(nèi)紀檢合署辦公,那么至少在工作程序上,派駐監(jiān)察與校內(nèi)紀檢之關(guān)系更適宜采取“相對分離”模式。

3.與校內(nèi)其他監(jiān)督機構(gòu)的程序貫通?；诟咝１O(jiān)察派駐機構(gòu)的外部監(jiān)督特性和雙方的異質(zhì)監(jiān)督身份,二者在工作程序上應采取“絕對分離”原則。一方面,目前許多高校已成立教職工行政紀律處分委員會(辦事機構(gòu)掛靠人事部),未來改革需重點關(guān)注學校監(jiān)察機構(gòu)、教職工所在單位和人事部門的關(guān)系,協(xié)調(diào)好高校紀檢監(jiān)察體制改革和事業(yè)單位編制改革。另一方面,針對高校內(nèi)部的執(zhí)法、效能監(jiān)察和審計職能,監(jiān)察機關(guān)應積極督促高校主管單位、教育督導和政府審計等部門及其工作人員切實履職,落實“監(jiān)督的再監(jiān)督”職責定位,進一步推進高校內(nèi)部監(jiān)督法治化規(guī)范化。再一方面,針對高校的學術(shù)懲戒職能,監(jiān)察機關(guān)應強化對在高校學術(shù)專業(yè)發(fā)展方面具有監(jiān)管職能的政府部門和專業(yè)性人民團體的監(jiān)察,必要時建議它們及時制定或者修改完善學術(shù)行為規(guī)程有關(guān)意見或指南。

結(jié)語

國家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治體制改革,這尤其體現(xiàn)為國家權(quán)力的重新配置與整合。如何為促進依法治校和高等教育事業(yè)健康發(fā)展提供堅強保障,是新時代高校紀檢監(jiān)察體制改革必須深入研究的重要理論和實踐問題?；诂F(xiàn)實合理性和形式合法性,當前中管高校及各省屬高校正在推行派駐機構(gòu)改革,但探索路徑差異反映了當前社會認知不一和理論供給不足。在推進高校紀檢監(jiān)察體制改革的同時,有必要考察現(xiàn)行高校治理體制因此可能受到的影響,推動多輪改革之系統(tǒng)融通、實現(xiàn)多項制度之價值調(diào)和,以此推進國家治理體系和能力現(xiàn)代化。本文探討高校監(jiān)察派駐模式的價值沖突及其消解之道,并于此基礎(chǔ)上探討健全完善高校監(jiān)察派駐之制度構(gòu)造,一定程度上便是在此方面進行努力的結(jié)果。