周 珂 蔣昊君

(湖南大學 法學院,湖南長沙 410082)

《中華人民共和國黃河保護法》(以下簡稱《黃河法》)是我國黃河流域整體性治理的重要依據(jù),其中多個法律條款對流域治理的體制機制建設予以方向指引。其一,體制機制構建應以立法目的為指引?！饵S河法》第1條規(guī)定,“為了加強黃河流域生態(tài)環(huán)境保護,保障黃河安瀾,推進水資源節(jié)約集約利用,推動高質量發(fā)展,保護傳承弘揚黃河文化,實現(xiàn)人與自然和諧共生、中華民族永續(xù)發(fā)展,制定本法。”第三章到第八章分別規(guī)定了生態(tài)保護與修復、水資源節(jié)約集約利用、水沙調控與防洪安全、污染防治、促進高質量發(fā)展、黃河文化保護傳承弘揚。立法突出了黃河流域保護承載功能的多樣性,將保護范圍拓展至生態(tài)、資源、安全、發(fā)展、文化等多個方面,并且強調首要目標是加強流域的生態(tài)環(huán)境保護。其二,體制機制構建應以基本原則為基礎。《黃河法》第3條規(guī)定,“黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展,堅持中國共產(chǎn)黨的領導,落實重在保護、要在治理的要求,加強污染防治,貫徹生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展,量水而行、節(jié)水為重,因地制宜、分類施策,統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進的原則?！斌w現(xiàn)出對整體性保護理念的肯定和生態(tài)保護優(yōu)先的立場。其三,對機制職能提出了宏觀要求?！饵S河法》第4條規(guī)定了國家建立黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調機制,全面指導、統(tǒng)籌協(xié)調黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展工作,審議黃河流域重大政策、重大規(guī)劃、重大項目等,協(xié)調跨地區(qū)跨部門重大事項,督促檢查相關重要工作的落實情況。明確了流域管理機構及流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理機構兩個專門監(jiān)管機構的職責,建立省際河湖長聯(lián)席會議制度。黃河流域涵蓋了青川甘寧蒙陜晉豫魯,相關保護單位涉及水行政、生態(tài)環(huán)境、自然資源、住房和城鄉(xiāng)建設、農業(yè)農村、發(fā)展改革、應急管理、林業(yè)和草原、文化和旅游、標準化等主管部門。只有樹立整體主義思維,為黃河流域整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性治理構建精細化、體系化和規(guī)范化的體制機制,并在此基礎上形成良性運行的生態(tài)法治秩序,才能真正從流域層面實現(xiàn)黃河大保護。(1)參見劉志仁、王嘉奇:《黃河流域政府生態(tài)環(huán)境保護責任的立法規(guī)定與踐行研究》,載《中國軟科學》2022年第3期。如何在整體性理念指引下通過加強法治建設推進體制機制創(chuàng)新,已成為黃河法實施和未來配套立法的重點。

一、整體性理念適用的實然性與應然性

(一)從“還原論”到“整體論”

在黃河流域生態(tài)治理面臨的諸多現(xiàn)實問題中,源于生態(tài)環(huán)境整體性與流域保護碎片化之間矛盾的體制機制問題首當其沖。這一矛盾很大程度上源于長期以來還原論慣性思維:“當我遇到難以解決的問題時,我會將其拆分為盡量小的部分,直到每個部分都能圓滿的解決。”(2)參見[法]勒內·笛卡爾(Rene Descartes) :《方法論》,上海譯文出版社2019年版,第11頁。“還原”就是將復雜的體系逐層分解為易于理解的部分,要求從部分解釋整體,從低層次來解釋高層次。(3)參見[蘇]E.格里戈里耶夫:《原子論與還原論》,載《國外社會科學》1981年第8期。這種思維在科技與信息欠發(fā)達時代具有必然性與合理性。我國自古以來黃河治理基本上也是沿襲這種思維,特點是治理的范圍和目標單一,缺乏整體性安排?！翱傮w來看,在新中國成立以前,黃河治理主要局限于黃河下游,主要任務是防御洪災”。(4)參見王亞華:《論黃河治理戰(zhàn)略的歷史變遷》,載《環(huán)境保護》2020年第1期。計劃經(jīng)濟的條條塊塊管理體制也帶有明顯的還原論色彩,表現(xiàn)為流域內各區(qū)域和部門在黃河治理中各自為戰(zhàn),都在努力實現(xiàn)自身利益最大化,而缺乏整體性和協(xié)同性視角,進而導致在履職管理過程中出現(xiàn)嚴重的整體性失序,在水資源利用、水土保持、水污染防治、防災減災等所有重大問題上都帶有還原論失序性的色彩。流域環(huán)境有著很強的整體性:在生態(tài)學視角下,流域是一個以水循環(huán)過程為紐帶,由各種自然要素組成的自然水文生態(tài)系統(tǒng)。在社會學、經(jīng)濟學視角下,流域是由諸多社會經(jīng)濟要素組成的具有相鄰性、綜合性的區(qū)域經(jīng)濟體。在流域內形成了上中下游、江河湖庫、左右岸、干支流的社會關系和經(jīng)濟發(fā)展緊密聯(lián)系的系統(tǒng),體現(xiàn)著多方利益訴求的沖突與博弈,各主體、各要素、各區(qū)域生死與共,密不可分。傳統(tǒng)的基于自然原因、科技水平和認識能力局限性所形成的社會經(jīng)濟關系和體制機制設計,已越來越不能適應黃河流域生態(tài)保護的需要。針對這一現(xiàn)實,黨中央適時提出了黃河流域生態(tài)保護和治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性思維和體制機制創(chuàng)新要求。

與還原論相對應的是整體論,即所謂“整體大于它的各部分之和”(5)參見黃欣榮:《貝塔朗菲與復雜性范式的興起》,載《科學技術與辯證法》2004年第4期。,強調要著眼于事物的本質特征,以整體性、綜合性、系統(tǒng)性視角探究事物的內在規(guī)律。在流域生態(tài)環(huán)境保護中,整體論理念要求將流域生態(tài)環(huán)境看成一個普遍聯(lián)系、密切相關的整體,以自然規(guī)律為起點,將人類活動融入流域生態(tài)環(huán)境當中,做到順應自然、尊重自然、保護自然。(6)參見肖愛:《整體性協(xié)作: 區(qū)域環(huán)境糾紛解決機制的新視野》,載《中南大學學報(社會科學版)》2019年第5期。正如習近平總書記指出的:“山水林田湖草是一個生命共同體”(7)參見中共中央宣傳部編:《習近平新時代中國特色社會主義思想學習綱要》,人民出版社2019年版,第140頁。,就是要以流域污染和生態(tài)破壞為問題導向,運用整體論思維對流域生態(tài)環(huán)境進行系統(tǒng)性治理,推動跨部門協(xié)作,鼓勵公眾參與,推進整合服務。在2019年9月18日黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展座談會上,習近平總書記提出:“要牢固樹立‘一盤棋’思想,尊重規(guī)律,更加注重保護和治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性,抓緊開展頂層設計,加強重大問題研究,著力創(chuàng)新體制機制,推動黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展邁出新的更大步伐?！?8)參見杜尚澤、馬躍峰:《創(chuàng)作新時代的黃河大合唱——記習近平總書記考察調研并主持召開黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展座談會》,載《人民日報》2019年9月20日,第1版。在黃河流域生態(tài)環(huán)境治理中,整體論要求立足于流域系統(tǒng)內部的整體性運作,把握分散與集中、部分與整體的辯證關系,統(tǒng)籌區(qū)域與流域、地方與中央的協(xié)調聯(lián)動,是黃河流域生態(tài)保護所應遵循的理念。(9)參見竺乾威:《從新公共管理到整體性治理》,載《中國行政管理》2008年第10期。

(二)從“條塊分割”到“統(tǒng)籌協(xié)調”

黃河流域相對脆弱的生態(tài)環(huán)境極易受到氣候變化等自然力和人類社會生產(chǎn)活動的影響。長期以來黃河流域生態(tài)環(huán)境不斷惡化,河水斷流、災害頻繁、水質惡化、水沙關系不協(xié)調、水污染等問題觸目驚心,使黃河流域成為我國生態(tài)系統(tǒng)最為脆弱的區(qū)域之一,而面對這些問題,體制機制的不適應性日漸突顯。體制機制廣泛涉及立法、執(zhí)法、司法和守法的諸領域,而以管理體制為核心。數(shù)十年來黃河流域采用以專門委員會為主體、地方政府和其他相關部門相互配合的管理體制,隨著舊體制條塊分割痼疾的延續(xù),其與黃河流域整體性治理要求的不適應性不斷加劇。根據(jù)現(xiàn)行涉及流域的國家立法和九個省級行政區(qū)的地方立法,黃河流域被分割為以部門為基礎的“條狀”管理和以行政區(qū)域為基礎的“塊狀”管理,使得自然地理上具有整體性的黃河流域,在行政管理體制中卻呈現(xiàn)明顯的碎片性,行政區(qū)域和部門之間缺少縱向和橫向的整合與協(xié)調,這極不利于黃河生態(tài)環(huán)境問題的解決。面對黃河流域生態(tài)環(huán)境問題的復雜性、多樣性,如果依然按照“條條塊塊”的管理體制,各部門、各區(qū)域繼續(xù)在原有制度體系下制定缺乏協(xié)同性的發(fā)展規(guī)劃和法規(guī)規(guī)章,會不可避免地降低治理效率,甚至人為制造管理瓶頸?！跋到y(tǒng)性、整體性、協(xié)調性”要求黃河流域生態(tài)保護必須有整體性思維,將黃河流域視為“自然—經(jīng)濟—社會”復合生態(tài)系統(tǒng),在流域立法、司法、執(zhí)法、守法各階段引入生態(tài)系統(tǒng)整體論理念和方法,妥善處理經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)保護、資源利用、社會建設之間的關系,構建政府、企業(yè)、組織、個人參與黃河治理及開發(fā)利用的溝通協(xié)調機制,使經(jīng)濟發(fā)展的速度和水平始終保持在流域生態(tài)環(huán)境承載能力許可范圍之內,避免重復“先污染后治理、先破壞后恢復”的老路,實現(xiàn)流域的可持續(xù)發(fā)展。因此對現(xiàn)有的體制機制進行改革,著眼于黃河流域“條塊分割”的管理現(xiàn)狀,建構“統(tǒng)籌協(xié)調”的新型流域治理體系勢在必行,是黃河流域治理整體性思維的應然性取向。

二、黃河流域生態(tài)保護體制機制的整體性檢視

(一)立法問題——分散與虛置并存

1.環(huán)境與資源立法割裂。我國立法體系中,水污染防治與水資源開發(fā)利用分別立法,導致對水資源的開發(fā)、利用、保護等缺乏統(tǒng)籌考慮,這在黃河流域生態(tài)保護體制中尤為突出,其直接結果就是黃河水資源保護成為首要短板。黃河水資源實際開發(fā)利用率已達86%,消耗率超過70%,遠超一般流域40%的生態(tài)警戒線。(10)參見沈開舉:《黃河法應解決的幾個問題》,載《中國環(huán)境報》2020年7月10日,第6版。河道斷流、水資源短缺、地下水超采,成為制約黃河流域經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。而這種過高的開發(fā)利用率很大程度上是因水資源的浪費和無序利用造成的,關鍵是立法及相應的管理體制機制的問題。黃河流域生態(tài)環(huán)境保護既有《水法》《水污染防治法》《水土保持法》等相關法律,也有《防汛條例》《河道管理條例》《黃河水量調度條例》《水文條例》等行政法規(guī)。這些法律法規(guī)初步建立了水量調度、防汛抗旱、水污染治理等促進流域經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護等多項制度。然而由于法律規(guī)范缺乏系統(tǒng)性、管理部門間缺少協(xié)同性、司法協(xié)作和協(xié)商民主機制不健全,使得黃河流域環(huán)境負外部性效應難以有效解決。除《水法》外,我國有關水資源保護的法律數(shù)量很少,流域水資源保護立法更為薄弱,且相關條款分散在不同的環(huán)境保護法律當中。地方立法偏重污染防治的傾向更為明顯。這種環(huán)境立法與資源立法相分離的模式,使得法律條文之間缺少必要的銜接從而易產(chǎn)生沖突,而應對立法沖突又易導致立法虛置的異化傾向。例如,《漁業(yè)法》中闡釋了漁業(yè)水域這一概念,而《水污染防治法》中的漁業(yè)水體概念與之并不相同,導致在法律實施過程中,執(zhí)法機關和司法機關在適用法律問題上產(chǎn)生困惑,難以確定管轄部門和裁判依據(jù),造成法治的不統(tǒng)一。此外,我國缺少協(xié)調流域水資源保護和環(huán)境污染防治的法律法規(guī),實踐中加劇了環(huán)境執(zhí)法沖突。從全局和長遠角度來看,資源與環(huán)境間的立法分散與虛置必然導致流域生態(tài)環(huán)境保護法治功能與效率的降低。這是黃河流域生態(tài)保護體制機制改革與創(chuàng)新首先要解決的問題。

2.部門與地方立法沖突。政府權力法定是法治國家的一項基本原則,但在實踐中,法律草案往往是由行政主管部門向人大及其常委會報送審議,這種機制下審議通過的法律難免帶有部門利益色彩,在黃河流域治理過程中則體現(xiàn)為流域公權力部門化。權力行使往往以部門利益為取向,造成流域管理的低效和失序,不僅無法形成合力,還經(jīng)常導致內耗。另一方面,近年來我國地方環(huán)境保護立法發(fā)展迅速,修改后的《立法法》將地方立法權擴展至所有設區(qū)的市,賦予其針對環(huán)境保護等城市管理事項立法權限,但一些地方立法水平有限、實踐基礎薄弱,導致一些規(guī)范流于形式,缺乏可操作性,也加大了地方立法之間、地方立法與部門立法之間、地方立法與上位法之間沖突抵觸的概率和程度。(11)參見呂忠梅:《尋找長江流域立法的新法理——以方法論為視角》,載《政法論叢》2018年第6期。

(二)執(zhí)法問題——管理重疊與缺位并存

1.綜合管理體制不完善。長期以來,我國采取的是流域與區(qū)域管理相結合的管理體制,然而黃河流域綜合管理機構并沒有完全獨立的監(jiān)督管理權,不能獨立決定與流域管理相關的重大事項,而要和流域內各行政部門共同商議決策,使其不能充分發(fā)揮其流域協(xié)調職能,在流域治理中功能有限。此外,目前我國31個省級行政區(qū)已經(jīng)全面建立了河長制,但以行政首長為核心的河長制雖然實現(xiàn)了流域間治理功能的整合,(12)參見張治國:《河長制立法:必要性、模式及難點》,載《河北法學》2019年第3期。卻具有一定的隨意性、短效性和不穩(wěn)定性,流域治理決策可能并未經(jīng)過充分論證便即實施,且河長一旦離職或者工作調動,治理決策則很容易被下一任河長推翻。面對生態(tài)系統(tǒng)的整體性,亟需構建一體化的流域協(xié)調機構,促進各區(qū)域在跨區(qū)域環(huán)境事務上的協(xié)同治理。(13)參見豐云:《二維權力架構下河長制的運行邏輯與發(fā)展走向》,載《行政與法》2019年第10期。

2.部門分治失序。在我國,“多龍治水”的流域管理體制容易導致執(zhí)法的混亂和失序,由于多家部門都有流域管理的權能又缺乏協(xié)調,造成諸如“環(huán)保不下水,水利不上岸”等尷尬局面。流域環(huán)境的整體性和水循環(huán)的系統(tǒng)性被人為分割成由水利、環(huán)保、漁業(yè)、航運等行政部門分散管理,看似全面的管理力量卻存在職能交叉重疊,部門各自為政等諸多問題,降低了執(zhí)法效率,浪費了行政資源。(14)參見劉子睿:《黃河立法中的利益沖突及其對策》,載《中國政法大學學報》2021年第3期。同時,部門分治割裂了流域可持續(xù)發(fā)展中環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展的二元性,流域內各地區(qū)在區(qū)域環(huán)境容量和承載力上存在很大差異,客觀上要求環(huán)境治理必須因地制宜、兼顧利益。而以部門利益為主導的流域分散治理模式,使得環(huán)境保護部門和其他經(jīng)濟發(fā)展部門壁壘化,難以協(xié)調流域經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護之間的矛盾。

3.管理機構監(jiān)管缺位。黃河流域有著豐富的礦產(chǎn)、土地、水能等資源,產(chǎn)生豐厚的經(jīng)濟效益。一些地方政府為緩解經(jīng)濟發(fā)展壓力,往往進行遠超生態(tài)環(huán)境承載力的過度開發(fā)。2018年我國通過機構改革增設了黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理機構,負責水資源、水環(huán)境、水生態(tài)方面的環(huán)境監(jiān)管工作。然而該機構作為生態(tài)環(huán)境部的派出機構,行政層級較低,事權有限,并且與其他流域管理部門的關系不明確,僅有“指導、協(xié)調、參與”等非強制性手段,因此在流域治理和生態(tài)環(huán)境保護中發(fā)揮的作用很有限。

(三)司法問題——管轄不對稱與協(xié)作機制欠缺并存

1.管轄協(xié)作不足。黃河流域內的糾紛呈現(xiàn)出上游污染、下游受害、一處破壞、多地受損的特點,一定程度上與屬地為主、條塊分割的現(xiàn)行司法管轄制度不對稱。按照我國民事訴訟法規(guī)定,對流域侵權行為提起的民事訴訟,由侵權行為地或被告住所地的人民法院管轄,而流域環(huán)境要素的流動性和公共性,決定了侵權行為地和結果發(fā)生地必然會跨越多個行政區(qū),現(xiàn)行管轄制度難以應對分散性較強的流域侵權問題。此外,當不同區(qū)域法院發(fā)生流域環(huán)境管轄爭議時,依照訴訟法的規(guī)定應報共同上一級法院指定管轄,而黃河流域利益主體多元化,利益糾紛多樣化必然產(chǎn)生大量的跨區(qū)域流域訴訟,如果每個跨區(qū)域案件都要共同提交上級法院指定管轄,必然會帶來訴訟程序繁瑣化,加重法院負擔使得流域環(huán)境訴訟效率低下。

2.裁量協(xié)作欠缺。依據(jù)訴訟法一般規(guī)定,目前所采用的是民事、行政、刑事訴訟相分離的審理方式,這與黃河流域環(huán)境案件的復雜性、多元性、復合性特點是難以適應的,會造成裁判依據(jù)與審判標準難以統(tǒng)一,難以滿足流域環(huán)境訴訟的需求,直接影響司法保護的效率和效果。這種分散式的審理模式最終造成環(huán)境案件的審理資源浪費、效率低下,且環(huán)境案件審理的法律適用和權利認定缺乏一致性,甚至矛盾。(15)參見吳勇:《我國流域環(huán)境司法協(xié)作的意蘊,發(fā)展與機制完善》,載《湖南師范大學社會科學學報》2020年第2期。此外,由于我國環(huán)境資源司法起步較晚,不少地方尚未設立環(huán)境資源專門法庭,面對黃河流域日益增多的環(huán)境資源糾紛,現(xiàn)行司法體制和專業(yè)司法水平均難以實現(xiàn)對流域環(huán)境損害的準確、及時和充分的救濟。

3.執(zhí)行協(xié)作乏力。首先是環(huán)境公益訴訟的執(zhí)行問題。由于環(huán)境公益訴訟的主體資格的現(xiàn)行規(guī)定不要求環(huán)境公益訴訟的發(fā)起者與案件有直接的利害關系,因此往往在勝訴后失去了督促執(zhí)行的動力。尤其是環(huán)保組織提起的公益訴訟達到一定社會效果且提高了自身影響力之后,便往往不再對執(zhí)行程序進行關注。其次是與行政機關的執(zhí)行協(xié)作。流域環(huán)境損害具有長期性和隱蔽性,然而由于缺少與行政機關在執(zhí)行程序中的協(xié)作,流域損害不能在判決后的第一時間被有效阻止,并且流域的隱蔽損害難以被及時發(fā)現(xiàn),使得判決的執(zhí)行效果和效率大打折扣。最后是執(zhí)行方式的問題。財產(chǎn)處罰是流域環(huán)境損害最常見的一種執(zhí)行方式,但由于流域侵權案件具有極高的社會關注度和廣泛的社會影響力,單一的財產(chǎn)處罰很難達到社會示范性效果,因此需要運用多種形式的流域執(zhí)行手段。

(四)守法問題——公眾參與的被動與協(xié)商民主的淡化并存

1.公眾參與機制被動。首先,公眾參與的積極性是該機制的靈魂,在流域生態(tài)環(huán)境保護領域這種積極性尤為重要也尤為復雜。我國公眾參與的主要階段集中在環(huán)境損害發(fā)生之后,具有邊緣性和事后性,屬于末端參與,參與程度及參與質量較低。這不僅會造成公眾參與的滯后性,影響公眾參與的積極性,又與公眾參與的基本要求相去甚遠,難以實現(xiàn)流域的環(huán)境保護目標。其次,公眾參與的途徑比較單一,難以應對潛伏性、長期性的流域環(huán)境問題。圍繞保護公民的參與權、知情權與救濟權,我國設立了聽證會、論證會、座談會等公眾參與程序,然而由于該程序的適用范圍較窄,參與者的人數(shù)較少,缺乏深層次的交流研討,因此不利于針對復雜的流域問題提出合理的解決方案。加之公眾參與的意見和訴求在法律上沒有實現(xiàn)和反饋的保障措施,使得該程序因未能在實踐中充分發(fā)揮其制度功效而流于形式。黃河流域法治建設亟待明確公民的流域環(huán)境知情權、參與權、監(jiān)督權,特別是在決策階段就應充分體現(xiàn)民主決策、科學決策。

2.公眾參與意識薄弱。首先,我國雖然有公眾參與實體性的規(guī)定但大部分僅限于宣示性、指引性的規(guī)范,過于原則和抽象,加之缺少明確可操作的程序性規(guī)定,使得公眾參與的意識與能力受到限制,既降低了公眾參與的有效性,也難以提高決策的科學性和可操作性。其次,就公民而言,在環(huán)境保護政府依賴型傳統(tǒng)觀念和體制機制的影響下,公眾習慣性地依賴政府的管理,流域事務上政府依賴觀念源遠流長、尤為明顯。公眾民主參與、民主決策、民主監(jiān)督的積極性不高。最后,一方面基于長期以來經(jīng)濟優(yōu)先的傳統(tǒng)思維定勢,另一方面基于黃河流域數(shù)十年來未發(fā)生重大自然災害,使得公眾更關注黃河流域能帶來的經(jīng)濟利益,在參與黃河流域生態(tài)環(huán)境保護中缺乏積極性和持續(xù)性。

3.信息公開制度欠完善?！耙粋€民治政府必須是一個民享信息的政府?！?16)參見胡錦光、王書成:《美國信息公開推定原則及方法啟示》,載《南京大學學報(哲學·人文科學·社會科學)》2009年第6期。在流域治理過程中,一套完善的信息公開與共享機制是公眾、企業(yè)等私權利主體對行政機關進行有效監(jiān)督的前提。我國信息公開制度雖然在少有的幾部法律中有所體現(xiàn),但其規(guī)定過于原則,缺乏可操作性。首先是在信息公開的收集上缺少規(guī)范化的渠道;其次是在信息公開的內容上缺乏精細化,對于缺少流域科學知識的公眾來說,難以以此判斷流域環(huán)境狀況;再次是在信息公開的范圍上不明確,具體操作中具有很強的隨意性;最后是效力低下,由于行政公開并沒有設定、變更、解除行政法律權利和義務,因此很難被認定為具體行政行為而無法進行行政訴訟和行政復議,最多只是追究其內部責任,缺乏有效的救濟手段。構建完善的信息公開與共享機制,不僅有利于保護和實現(xiàn)公民的環(huán)境知情權,也能為流域治理科學決策提供更充分的依據(jù)。

三、比較法視域下的流域生態(tài)環(huán)境整體性治理趨勢

縱觀國外流域治理,發(fā)達國家的流域管理體制基本上都經(jīng)歷了從地方分治到央地共治、從分散型到集中型、從一元治理到多元治理的轉變。

(一)由地方分治向央地共治轉變

20世紀60年代后,許多國家開始轉變以往以地方治理為主的流域分散管理體制,借助水事立法加強中央對流域的管理權,形成了央地共治的流域管理格局。在美國,密西西比河治理初期,采用的是分散立法模式,沒有為密西西比河制定專門的流域立法,也沒有協(xié)調全流域的管理機構。為了加強對密西西比河的保護,聯(lián)邦先后設立了多個流域管理機構,并與流域部分州建立了多個協(xié)調機制,形成了以密西西比河委員會為核心、流域內各區(qū)域委員會相互配合的交流合作平臺。(17)參見U.S.Army Corps of Engineers,“Mississippi Valley Division”,https://www.mvd.usace.army.mil/About/,最后訪問日期為2022年12月13日。在法國,1962年之前,法國一直將水資源的管理權下放給各個省,從而形成了以行政區(qū)劃為基礎的水資源管理體制,很少考慮到流域的整體性。隨著工業(yè)化進程加快和污染的加劇,原有以省為單位的水行政區(qū)域管理體制已難以適應新需求。1962年《水法》授權成立了流域綜合管理機構以及國家和地區(qū)水資源機構,形成流域協(xié)調和流域管理的綜合體制。(18)參見韓瑞光:《法國的水資源管理體系及其經(jīng)驗借鑒》,載《中國水利》2012年第11期。在德國,歷史上,德國的流域管理屬于地方事務。在1949年德國《基本法》通過前,許多州制定了州水法,但國家范圍內統(tǒng)一的水法制定仍無法實現(xiàn)。2009年將歐盟《水框架指令》轉化為國內法,德國在水管理領域構建了聯(lián)邦范圍內統(tǒng)一的法律框架,形成了一套中央領導下的流域管理體制。(19)參見沈百鑫:《德國水管理與水體保護制度概覽(上)》,載《水利發(fā)展研究》2012年第8期。

(二)由分散治理向集中治理轉變

分散型管理體制是指水資源開發(fā)利用分別由不同的部門負責,集中管理體制則是指通過設立專門機構對流域進行統(tǒng)一管理。在英國,1930年頒布的《土地排水法》在法律層面承認了全國范圍內的排水、集水委員會的合法性地位,從而確立了分散型的水資源管理體制。1973年通過的英國《水法》以江河流域為基礎,設立了規(guī)模最大、職能最全的流域管理機構—泰晤士河水管理局,這標志著分散型管理體制的結束,開始實行流域集中管理。(20)參見郭煥庭:《國外流域水污染治理經(jīng)驗及對我們的啟示》,載《環(huán)境保護》2008年第1期。在澳大利亞,1884年新南威爾士州、維多利亞州與南澳大利亞州簽署了澳大利亞歷史上第一個分水協(xié)議—《墨累河河水管理協(xié)議》,開始對墨累—達令河進行分散治理。2007年《水法》授權成立墨累—達令流域管理局,這是澳大利亞歷史上第一次建立以整個流域水資源為管理對象的機構,它以全流域利益為出發(fā)點,負責協(xié)調流域內各州以可持續(xù)的方式計劃、使用流域的水資源,確保水資源在所有水用戶包括環(huán)境之間合理、有效地分配,意味著集中管理體制的正式確立。(21)參見[澳大利亞]阿勒克斯·加德納:《澳大利亞水資源保護制度》,高紅松譯,武漢大學出版社2006年版,第21-26頁。

(三)由單一治理向多元治理轉變

在歐盟,由于歐洲國際河流眾多,跨界流域引發(fā)的沖突十分常見,公眾在流域中的話語權很有限。在2000年歐盟頒布了《水框架指令》以協(xié)調各國爭議,并在其中加入了公眾參與相關條款,例如《水框架指令》的前言中指出“各國可運用法律規(guī)定之外的多種公眾參與方式,以達成本指令目標?！?22)參見Greg M. Block:The North American Environmental Developing Policies,Albany Law Journal of Science&Technology.2003,pp.16-19.在澳大利亞,1993年的《墨累—達令河流域法案》設定了一系列流域信息公開、參與程序,成立了流域社區(qū)咨詢委員會,該機構通過收集各主體的利益訴求和環(huán)境信息,并對咨詢意見進行回應,為流域管理委員會的決策提供參考,推動社區(qū)之間的溝通交流,從而有效保障了流域決策的科學合理。在法國,1964年的《水法》授權成立了國家水資源委員會作為流域管理的咨詢機構,吸納不同流域的管理人員、技術單位、用水個人、各地方政府代表,針對流域水資源管理問題進行討論,加強流域不同利益主體間的協(xié)商對話,為流域立法提供意見建議,在一定程度上增強了流域立法的民主性。在德國,公眾參與在萊茵河的治理中扮演了積極角色,在已有的制度框架內,公眾有序地通過組織或參與行政主管機關召開的聽證會,深度參與水體治理。(23)參見鄧可祝:《論我國流域治理法律制度的完善》,載《安徽工業(yè)大學學報(社會科學版)》2008年第1期。

(四)《長江保護法》及域外流域立法的啟示

《長江保護法》的頒布,填補了我國在特定流域立法上的空白,建立了長江流域統(tǒng)籌協(xié)調、整體聯(lián)動的管理體制,為不同區(qū)域、不同部門提供了協(xié)同治理的平臺,是我國流域管理體制的一次重大變革?！堕L江保護法》和國外流域治理經(jīng)驗對于黃河流域生態(tài)環(huán)境保護有著積極的借鑒意義。

首先,應當制定流域保護特別法,奠定流域治理的法律基礎。流域特別法的產(chǎn)生受到多種因素的影響,黃河流域各類資源豐富但生態(tài)環(huán)境脆弱、區(qū)域差異性強而利益主體多元,這就需要對各種關系進行統(tǒng)籌協(xié)調和有序規(guī)制,從而保證流域治理順利進行。因此,需要制定有針對性的法律以應對黃河流域脆弱特殊的生態(tài)環(huán)境,協(xié)調多元復雜的經(jīng)濟社會關系。黃河流域與長江流域在發(fā)展戰(zhàn)略層面有很大區(qū)別,對流域的整體性保護有更嚴格的要求,因此不能簡單套用《長江保護法》的立法模式,而應當統(tǒng)一考慮政治、經(jīng)濟、社會、生態(tài)等方面的問題,對結合黃河流域的特殊性問題對《黃河法》進行完善。

其次,應當設置跨部門、高規(guī)格的流域協(xié)調機構。域外經(jīng)驗表明,流域環(huán)境問題往往不是一個部門、一片區(qū)域的任務,而是具有連鎖性的,可能涉及多個部門和多片區(qū)域。因此要設立協(xié)調機構,負責組織各個部門間、區(qū)域間的合作和利益沖突的協(xié)調,使之能相互配合,這樣流域環(huán)境問題才能得到有力和有效地解決。

再次,建立強有力的流域管理機構?？紤]到流域環(huán)境問題的復雜性和綜合性特點,想要高效地進行流域管理,必須建立流域公共管理機構。縱觀各國,流域管理機構的建立結束了最初分散無序的管理狀態(tài),使流域治理向系統(tǒng)性、集中性方向轉變,實現(xiàn)了流域生態(tài)環(huán)境特別是水資源的整體性有效保護。

最后,完善協(xié)商民主機制,鼓勵公眾參與。重視公眾參與是《長江保護法》的立法亮點之一,值得黃河流域立法借鑒。從域外流域治理立法來看,各國普遍建立了流域協(xié)調溝通平臺,以及完善的參與程序,在充分賦予公民、企業(yè)、社會團體廣泛參與權的同時,著重保障其程序性利益,實現(xiàn)了流域決策預先參與、事前參與,推動了流域治理多元化。

四、體制機制改革創(chuàng)新的整體性法律路徑

2021年10月8日,中共中央、國務院印發(fā)了《黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展規(guī)劃綱要》,提出要“將黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展作為事關中華民族偉大復興的千秋大計,統(tǒng)籌推進山水林田湖草沙綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理”(24)參見《中共中央國務院印發(fā)〈黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展規(guī)劃綱要〉》,http://www.gov.cn/zhengce/2021-10/08/content_5641438.htm,最后訪問日期為2022年12月28日。體現(xiàn)出將整體性治理理念作為黃河保護指導思想的國家政治取向。當前,我國正加快推進黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展相關立法,協(xié)調生態(tài)系統(tǒng)整體性和流域治理分散性之間的矛盾,是黃河流域生態(tài)保護的關鍵。為此,要立足黃河流域國情、社情、民情與水情,以問題為導向,主動適應黃河流域社會經(jīng)濟發(fā)展需要,以良法為基礎構建黃河流域生態(tài)保護的體制機制,促進黃河流域生態(tài)保護治理水平提高,保障黃河流域善治。

(一)整體性綜合立法模式

1.區(qū)域立法與流域立法結合。流域集中立法和區(qū)域分散立法都是流域管理的內生需求。黃河法為保護黃河流域生態(tài)環(huán)境提供了堅強有力的法治保障,但目前該法與區(qū)域立法之間還存在法規(guī)制度之間關聯(lián)性不強、銜接度不高、制度落實不夠到位等問題。必須轉變立法理念,明確流域立法與區(qū)域立法的邊界,進一步完善兩者有機結合的協(xié)調機制。黃河流域立法既與原有的以部門職責分工為主的“條狀”立法不同,也與地方主要以所管轄行政區(qū)的“塊狀”立法不同,是既跨部門也跨區(qū)域的立法。

在流域立法層面,按照黃河流域重點戰(zhàn)略的發(fā)展目標,立法應包括以下三個方面內容。首先,應將促進生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟社會的協(xié)調發(fā)展確立為立法目的,為調整流域內相關生態(tài)利益及其經(jīng)濟利益的分配關系實現(xiàn)提供方向指引。其次,將綜合管理、利益協(xié)調、民主協(xié)商設定為立法原則,在流域保護法中起到最根本的指導作用。最后,建立健全信息共享、聯(lián)合執(zhí)法、公眾參與、司法協(xié)作等體制機制,為黃河流域保護提供具體制度供給。通過建立跨部門協(xié)調機制,消除部門間的壁壘,推進協(xié)同治理。統(tǒng)籌協(xié)調上中下游、江河湖庫、東中西部的利益訴求,使流域資源配置兼顧局部利益和整體利益,實事求是地解決黃河源頭、黃河河堤、黃河河口等流域特殊性問題。

在區(qū)域立法層面,可借鑒區(qū)域共同立法模式。2021年7月,云南、貴州、四川三地針對赤水河長期以來“分河而治”的管理現(xiàn)狀,三省人大常委會分別審議通過了《關于加強赤水河流域共同保護的決定》以及各省《赤水河流域保護條例》。通過“決定—條例”相結合的方式,在流域重大問題的處理上加強溝通協(xié)調,在各省流域保護中制定詳細的措施,立足于流域整體性,以期更好地協(xié)調流域共性和區(qū)域個性的關系。共同立法模式兼顧全局性和區(qū)域性,促進了區(qū)域協(xié)同發(fā)展,為黃河流域聯(lián)合立法提供了可復制、可推廣的路徑指引。共同立法在黃河流域有著廣闊的適用前景,黃河流經(jīng)九個省級行政區(qū),流域支流眾多,生態(tài)系統(tǒng)更為復雜,黃河法可能難以涵蓋所有的流域問題,因此在各省之間可以采用共同立法模式,為區(qū)域發(fā)展個性問題提供更細化的措施。

2.部門立法與領域立法相結合。部門立法在理論上和實踐上有著兩種不同的含義,在理論上部門立法指的是依照調整的社會關系及調整方法進行立法,進而形成了資源立法和環(huán)境立法相分離的現(xiàn)狀,難以實現(xiàn)法律規(guī)范的綜合運用。在實踐中,部門立法則更多地體現(xiàn)為部門主導立法,相當多的法律有著濃厚的部門利益色彩。并且由于各部門的管理職能不同,很容易導致法律制度的沖突。因此必須轉變立法思維,采取部門立法與領域性立法相結合的模式方式。(25)參見劉劍文:《論領域法學:一種立足新興交叉領域的法學研究范式》,載《政法論叢》2016年第5期。近年來,以具體問題為導向,服務于現(xiàn)實需求,融合多種研究范式,具有整體性、交叉性、系統(tǒng)性的領域法學在我國法治實踐中凸顯重要作用,環(huán)境法、海洋法、衛(wèi)生法學均有領域法特征。部門立法與領域立法相結合可以實現(xiàn)多種調整手段并用,突破傳統(tǒng)部門法體系較為固定、缺乏靈活性的桎梏,協(xié)調社會、經(jīng)濟、生態(tài)多種要素之間的互動與博弈。以領域法學為研究方法,將黃河流域納入領域法學的研究范疇,符合依法治國理論中“加強重點領域立法”的內在要求。黃河法第一章規(guī)定了多個統(tǒng)籌機制,包括:國家統(tǒng)籌黃河干支流防洪體系建設(第10條)、統(tǒng)籌協(xié)調國務院有關部門和黃河流域省級人民政府監(jiān)測網(wǎng)絡體系(第12條)、統(tǒng)籌協(xié)調機制設立黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展專家咨詢委員會(第14條)、統(tǒng)籌協(xié)調國務院有關部門和黃河流域省級人民政府建立健全黃河流域信息共享系統(tǒng)(第15條)等。統(tǒng)籌協(xié)調機制有助于消除傳統(tǒng)條塊分離立法格局弊端,以黃河流域為領域,從生態(tài)系統(tǒng)整體性和黃河流域系統(tǒng)性著眼,統(tǒng)籌考慮水污染防治、水資源開發(fā)、水安全保障等問題,綜合水源、水質、水系、水路、水岸、水生態(tài)等多個層級,平衡水安全、水公平和水效率等價值追求,構建黃河流域綜合監(jiān)管制度,確保黃河流域的可持續(xù)發(fā)展。(26)參見陳潔敏、趙九洲、柳根水、孔翔:《北美五大湖流域綜合管理的經(jīng)驗與啟示》,載《濕地科學》2010年第2期。

3.公法模式與私法模式相結合。當前我國流域立法仍采用公法、私法相互分離的立法模式,使得兩者之間經(jīng)常處于對抗狀態(tài),公法強調公共利益,強制性規(guī)范居多,注重權力運作。私法重視個人利益,任意性規(guī)范為主,強調意思自治。在面對具有整體性、系統(tǒng)性的流域生態(tài)環(huán)境問題時,這種將公法、私法分割的立法模式不僅在應對流域重大環(huán)境問題時顧此失彼,在預防流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞中更顯得束手無策,無法形成流域保護的合力。有鑒于此,應轉變立法方式,追求公法手段和私法手段的綜合運用,確保流域生態(tài)環(huán)境整體利益的實現(xiàn)。在公法方面,注重流域管理法在實施機制上應從重管理、重命令向重指引、重激勵方向轉變。這既可以防止濫用擅用權力,也是順應市場經(jīng)濟的內在要求。在私法方面,注重生態(tài)環(huán)境保護功能,強調私主體在維護自身利益的同時,要兼顧流域整體利益,貫徹《民法典》中的綠色原則,在流域立法中強化私主體環(huán)境責任,加強政府與公民在流域保護中的合作,建立“公法—私法”相結合的立法模式,在堅持整體論理念的基礎上,將黃河流域公權與私權的博弈轉化為公共力量和私人力量保護合力,為黃河流域實現(xiàn)預防為主的源頭控制,保護優(yōu)先的綜合治理提供有力保障。

(二)協(xié)同協(xié)調行政管理體制

《黃河法》第105條第1款規(guī)定“國務院有關部門、黃河流域縣級以上地方人民政府及其有關部門、黃河流域管理機構及其所屬管理機構、黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理機構應當加強黃河保護監(jiān)督管理能力建設,提高科技化、信息化水平,建立執(zhí)法協(xié)調機制,對跨行政區(qū)域、生態(tài)敏感區(qū)域以及重大違法案件,依法開展聯(lián)合執(zhí)法?！睘榻⒔∪珔f(xié)同協(xié)調行政管理體制作出法律指引。

1.流域綜合聯(lián)動執(zhí)法。為提高黃河流域執(zhí)法的效率,建議設立黃河流域一體化的執(zhí)法機制,整合執(zhí)法力量,強化執(zhí)法職能。通過條塊結合,開展綜合執(zhí)法,強化執(zhí)法過程中的統(tǒng)籌協(xié)調和全程跟蹤,提高行政執(zhí)法效能。一方面應建立流域層級的綜合執(zhí)法體制,黃河流域管理機構協(xié)調不同省份的跨流域問題,對流域執(zhí)法活動進行整體性協(xié)調,使不同省市之間的利益沖突在整體利益層面趨于一致,從而實現(xiàn)不同流域的主管部門與政府進行互利合作,形成互補。另一方面應建立流域層級與地方層級的綜合執(zhí)法體制。實踐中,流域管理機構與地方管理事權經(jīng)常會出現(xiàn)交叉和重疊。由于執(zhí)法主體眾多,多頭管理會導致執(zhí)法越位錯位、重權輕責、各自為政等問題,如果缺乏有效的溝通與協(xié)調機制,很容易造成執(zhí)法不力、效率低下、拖延等不利現(xiàn)象。因而,黃河流域管理機構和縣級以上地方人民政府生態(tài)環(huán)境、水行政、自然資源、衛(wèi)生健康、農業(yè)農村等部門也應當建立必要的執(zhí)法聯(lián)動機制。(27)參見江必新:《關于制定長江保護法的幾點思考——以司法審判及法律責任為視角》,載《中國人大》2019年第20期。

2.完善“黃河委”的職能設置?！饵S河法》第5條第2款規(guī)定,國務院水行政主管部門黃河水利委員會及其所屬管理機構,依法行使流域水行政監(jiān)督管理職責,為黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調機制相關工作提供支撐保障?！包S河委”的職能轉變著眼于流域不同區(qū)域、不同部門之間的博弈,立足于流域整體性,兼顧、平衡各種利益訴求,以期成為具有流域綜合性管理職能的機構。(28)參見吳宇:《長江流域管理體制改革:整體性與復雜性的因應》,載《環(huán)境保護》2018年第23期。長期以來“黃河委”屬于水利部的事業(yè)單位,行政層級較低,在行使流域管理職權過程中難免會受到部門決策影響,未來可考慮將其設置為國務院的職能部門。一方面可以解決流域利益與部門利益捆綁的問題,另一方面也有利于提升其權威性,真正建立一個職責明確、運轉高效、管理協(xié)調的流域管理機構。(29)參見陳曉景:《論〈水法〉中的流域管理規(guī)定》,載《河南省政法管理干部學院學報》2006年第3期。首先,應當明確“黃河委”是流域最高權力機構,負責流域內各事項的決策。在人員配置方面,除“黃河委”現(xiàn)有編制人員外,應當吸納省級政府及水利、環(huán)保、自然資源等行政主管部門的負責人。其次,賦予“黃河委”更高程度的決策權,包括在處理流域整體利益與區(qū)域利益相沖突時的最終決定權,以及協(xié)調區(qū)域利益沖突時的最終決策權。(30)參見王樹義、趙小姣:《長江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)商共治模式初探》,載《中國人口·資源與環(huán)境》2019年第8期。最后,“黃河委”應當為參與流域治理的各方提供一個談判和溝通的平臺。國外流域機構,如美國的“田納西管理局”、澳大利亞的“墨累—達令流域管理局”、英國的“泰晤士河水管理局”等都十分注重構建交流溝通平臺,從而實現(xiàn)了流域決策的民主性、科學性。(31)參見王勇:《澳大利亞流域治理的政府間橫向協(xié)調機制探析——以墨累—達令流域為例》,載《科學經(jīng)濟社會》2010年第1期。

3.黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機構?！饵S河法》第5條第3款規(guī)定,國務院生態(tài)環(huán)境主管部門黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理機構(以下簡稱黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理機構)依法開展流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理相關工作。權力必須受到監(jiān)督和制約,否則容易導致權力濫用,因此在流域機構設置上必須要有完備的制衡機制。在面對特殊性、復雜性的流域問題時,黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理機構可以設置分支機構,針對主要支流、重點自然保護區(qū)在法律規(guī)定的范圍內開展流域監(jiān)督工作,保證流域管理始終在公開、透明、有序的狀態(tài)下運行?？梢猿浞掷闷渌e累掌握的經(jīng)驗、信息、技術,對流域水量調配、水污染防治、水資源開發(fā)、水環(huán)境監(jiān)測等活動進行有效監(jiān)管。其具體監(jiān)管職責可以包括三類:一是監(jiān)督跨區(qū)域、跨部門的協(xié)調機制的運行,收集流域各方面意見,促進流域協(xié)商順利進行。二是監(jiān)督落實流域信息公開制度、明確信息公開的程序、具體內容以及時限,保障公眾參與。三是審查各地方政府和行業(yè)主管部門的涉流域決策,督促流域重大問題解決,為流域重大決策提供建議。

(三)流域環(huán)境司法協(xié)作機制

《黃河法》第105條規(guī)定,“國家加強黃河流域司法保障建設,組織開展黃河流域司法協(xié)作,推進行政執(zhí)法機關與司法機關協(xié)同配合,鼓勵有關單位為黃河流域生態(tài)環(huán)境保護提供法律服務?！睘榧訌娏饔颦h(huán)境司法協(xié)作機制作出法律指引。

1.專門管轄機制。專門管轄是在黃河流域范圍內確定某種案件歸口某種專門法院受理的司法管轄機制。目前黃河流域內的海事法院已經(jīng)依據(jù)《關于海事訴訟管轄問題的規(guī)定》在一定程度上實現(xiàn)了對黃河干流及支流水域的專門管轄。但是該管轄機制僅僅適用于海事案件,并嚴格限定在“通海可航水域”內適用范圍較窄,特別是對流域生態(tài)環(huán)境司法功能較有限。有鑒于此,黃河流域立法可以進一步發(fā)揮海事法院的專門管轄功能,將其專門管轄的范圍從“通?？珊剿颉蓖卣怪痢案?、支流水域”,賦予海事法院審理黃河流域水資源開發(fā)、水環(huán)境污染、水生態(tài)保護等案件的權能。如此,不僅可以充分發(fā)揮海事法院在流域司法專門管轄中的專業(yè)性、相對獨立性,并且易于接受,具有可行性,機制建設相對簡便。此外,黃河流域司法協(xié)作可以結合本流域自身情況,設立跨區(qū)域的巡回法庭從而實現(xiàn)專門管轄?！耙环矫?可由最高人民法院設立巡回法庭,專門審理黃河流域內跨行政區(qū)域的重大環(huán)境資源行政案件;另一方面,可經(jīng)最高人民法院批準,黃河流域各省、自治區(qū)高級人民法院結合環(huán)境資源行政案件審理的實際需要,指定區(qū)域內部分跨行政區(qū)劃法院,專門審理本行政區(qū)域內的重大環(huán)境資源行政案件?！?32)參見呂忠梅:《環(huán)境資源法論叢(第11卷)》,法律出版社2019年版,第257-291頁。目前已有地方鐵路法院探索推進流域生態(tài)環(huán)境司法專門化,值得鼓勵。

2.一體化審判機制。依據(jù)我國《憲法》第124條和《人民法院組織法》第24條規(guī)定,中級人民法院可以根據(jù)需要設置其他審判庭。因此,黃河流域各地區(qū)中級人民法院可以通過設立專門的生態(tài)環(huán)境保護訴訟審判庭,將各類司法資源集中起來,綜合運用民事、刑事、行政訴訟法作為審判依據(jù),對流域生態(tài)環(huán)境案件進行一體化審判?？紤]到流域生態(tài)環(huán)境侵權的復雜性和科學技術性,當事人在訴訟過程中難免會因為缺乏流域科學知識而難以順利參與訴訟,并且因為天價的鑒定費用而削弱訴訟能力。因此流域生態(tài)環(huán)境保護法庭應當提高自身專業(yè)性,吸納生態(tài)環(huán)境保護專家學者參與審判,依據(jù)專業(yè)知識對流域生態(tài)環(huán)境侵權行為、侵權結果及其因果關系進行判斷,有助于減免當事人鑒定費用等訴訟負擔,降低訴訟成本。近年來,由于流域利益沖突的多樣性和復雜性,使得流域生態(tài)環(huán)境保護案件激增,若不能及時處理便會給法院帶來極大的案件審理壓力,降低案件審判效果,因此無論是從“質”的角度還是“量”的角度,環(huán)境資源審判庭的設置都是有必要的?？梢酝ㄟ^擴大流域案件受理范圍,將案件范圍從水體污染、水資源開發(fā)利用、水環(huán)境保護的爭議糾紛,擴展到流域內大氣環(huán)境、土壤環(huán)境、生物環(huán)境等多類領域,并由生態(tài)環(huán)境審判庭監(jiān)督案件執(zhí)行過程。

3.執(zhí)行協(xié)作機制。執(zhí)行難是我國司法實踐中的普遍問題,由于生態(tài)環(huán)境損害的長期性、潛伏性使得生態(tài)環(huán)境訴訟的執(zhí)行難度尤為顯著。首先要加強黃河流域各級法院與檢察機關的協(xié)作,明確檢察機關跟進、監(jiān)督執(zhí)行的責任,還要強化流域各級法院之間的協(xié)作,促進區(qū)際法院聯(lián)合執(zhí)行,提高執(zhí)行過程中的司法能動性。其次,要加強與行政機關的執(zhí)行協(xié)作。行政機關雖然不是環(huán)境司法審判的直接參與者,但其擔負著流域環(huán)境修復的責任,因此應當與法院相互配合持續(xù)關注執(zhí)行情況,在實踐中如果發(fā)現(xiàn)執(zhí)行人不積極履行執(zhí)行義務時,可向法院申請追加執(zhí)行以及處以相應的行政處罰。同時,生態(tài)環(huán)境部門、自然資源部門、水行政主管部門等都具有豐富的環(huán)境治理經(jīng)驗和技術,在執(zhí)行過程中可以提供更多的指導意見,確保流域生態(tài)環(huán)境得以順利恢復。最后,要創(chuàng)新執(zhí)行方式,把執(zhí)行的重點價值目標放在生態(tài)環(huán)境的有效治理和恢復上。例如,對于破壞植被的令其補植補種,對于過度捕撈的令其補苗增殖,對于污染河岸環(huán)境的監(jiān)督其巡視河堤等。在司法實踐中出現(xiàn)了一些體現(xiàn)執(zhí)行協(xié)作的創(chuàng)新性的執(zhí)行手段,例如,2018年3月湖南省保靖縣人民法院宣判的秦某學濫伐林木刑事附帶民事訴訟公益案件中,運用了補植復綠的生態(tài)修復執(zhí)行方式,降低了環(huán)境風險,實現(xiàn)了社會效益與法律效益的統(tǒng)一。(33)參見湖南省保靖縣人民法院(2018)湘3125刑初5號刑事判決書。又如,2020年9月江蘇高院宣判的大吉公司環(huán)境監(jiān)察公益訴訟案中,引入了以技術改造抵扣裁判執(zhí)行的新型執(zhí)行方式,推動了企業(yè)技術升級。(34)參見江蘇省高級人民法院(2020)蘇民終158號民事裁定書。實踐證明這些新型執(zhí)行方式是行之有效的。

(四)流域協(xié)商民主機制

《黃河法》第104條規(guī)定,“國務院有關部門、黃河流域縣級以上地方人民政府有關部門、黃河流域管理機構及其所屬管理機構、黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理機構按照職責分工,對黃河流域各類生產(chǎn)生活、開發(fā)建設等活動進行監(jiān)督檢查,依法查處違法行為,公開黃河保護工作相關信息,完善公眾參與程序,為單位和個人參與和監(jiān)督黃河保護工作提供便利?！睘橥晟屏饔騾f(xié)商民主機制作出法律指引。

1.政府角色轉變。協(xié)商民主是整體性思維的應有之義,強調整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性不是要否定協(xié)商民主,失去協(xié)商民主會導致整體性的異化。推進黃河流域生態(tài)環(huán)境體制機制創(chuàng)新,引入?yún)f(xié)商民主機制不可或缺。首先要求政府角色要從“管理型”向“服務型”轉變。長期以來,政府在流域管理中往往陷入官本位窠臼,重監(jiān)管而少協(xié)商、重處罰而少協(xié)調、重監(jiān)督而少激勵。《里約宣言》第10條指出“環(huán)境問題最好在不同層級公眾參與的基礎上解決”,并呼吁行政機關從政府本位向社會本位方向轉型。政府在調控流域環(huán)境保護中的功能有限,調動社會參與流域治理的積極性不僅可以減少政府治理成本,也有利于在流域層面形成良好的參與氛圍,提高公眾環(huán)保意識,調動公眾參與的積極性。其次要積極推進建立政府主導、公眾廣泛參與的流域綜合治理機制,增強政府在流域管理中的公信力。將“社會主義制度和市場經(jīng)濟有機結合起來”是我國的制度優(yōu)勢,重新定義行政職能,既有利于轉變管理理念,提高行政效率,也有利于避免權力濫用。最后要積極推進“結果本位”向“過程+結果本位”轉變?！敖Y果本位”以結果認定整體過程,局限于“還原論”的思維。“過程+結果本位”則重視從行為到結果的動態(tài)過程,體現(xiàn)了“整體論”思維。通過建立科學合理的流域管理評估體系,對政府工作效率、服務質量、公眾滿意程度等進行系統(tǒng)公正的評估,提高政府在流域管理過程的能力和水平。(35)參見徐漢濱:《參與式治理視域下“政務微博”的囚困及其破圍》,載《渤海大學學報(哲學社會科學版)》2018年第6期。

2.公眾參與機制。民主協(xié)商制度在黃河流域生態(tài)保護中要求在整體性基礎上構建包容性、溝通性的流域公眾參與機制,彌補行政部門在流域治理中的缺陷,協(xié)調市場運作與政府管理、公共利益與個人利益、生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展之間的沖突與博弈,通過積極的信息交流,使公眾充分了解流域生態(tài)環(huán)境情況,保證公眾意愿在流域決策、流域立法、流域管理過程中得到體現(xiàn),實現(xiàn)流域決策民主化。黃河流域治理中的公眾參與機制應從制度保障和公眾意識兩方面進行建構。首先,要建立信息溝通平臺,及時估算環(huán)境問題帶來的負面影響,向社會通報工作進展,積極回應社會關切。圍繞保障公民的知情權、參與權、監(jiān)督權,健全公眾參與的程序性規(guī)則,不斷豐富參與形式,暢通參與渠道,使公眾參與過程彰顯代表性、漸進性和互動性,確保對參與結果的問責。在聽證會、座談會和辯論會上應提倡“辯論精神”,強調對證據(jù)和事實的充分討論,以及對決策結果執(zhí)行情況的及時反饋,以改進對流域決策的評估和分析。其次,應努力提高公眾的參與意識,加強對流域環(huán)境保護的教育。逐步制定環(huán)境教育法,將流域保護的概念納入教育和實踐中,體現(xiàn)流域環(huán)境保護的內容。最后,在輿論監(jiān)督方面,媒體應加大力度揭露流域內的環(huán)境污染和生態(tài)破壞現(xiàn)象,鼓勵公眾在監(jiān)督和防止損害流域內生態(tài)環(huán)境的行為方面發(fā)揮作用。

3.信息公開機制。在行政公開方面,應當構建流域環(huán)境信息共享機制,探索信息公開的新形式。建立完善信息公開平臺,通過網(wǎng)絡、廣播、公告等方式提高環(huán)境信息的透明度,保障公眾的信息知情權。積極運用信息化手段,豐富政府信息服務渠道,擴大信息公開的內容和范圍,確保流域環(huán)境信息及時、真實、準確、完整。在司法公開方面,黃河流域各級人民法院應創(chuàng)新公開途徑,通過網(wǎng)上庭審直播等方式不斷拓展司法公開的廣度和深度,在推進司法獨立公正審判的同時,增強司法公信力。黃河流域各級人民法院可定期發(fā)布環(huán)境資源審判典型案例,發(fā)揮司法教育引導功能,宣傳環(huán)保理念,提高公眾的環(huán)保意識。生態(tài)環(huán)境公益是生態(tài)環(huán)境整體性保護的核心法益,要鼓勵公眾通過法定方式關注和積極參與環(huán)境公益訴訟,使黃河流域生態(tài)環(huán)境保護的社會公益屬性不斷提升和強化。