劉志仁

(西安交通大學(xué) 法學(xué)院,陜西西安 710049)

引言

公正高效司法是建設(shè)法治社會(huì)、推進(jìn)黃河流域生態(tài)文明進(jìn)程的保障。中共十八大以來,生態(tài)文明建設(shè)被納入中國(guó)特色社會(huì)主義“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局。中共十九大報(bào)告要求“建立人與自然和諧共生的現(xiàn)代化,完善生態(tài)文明領(lǐng)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制?！敝泄捕髨?bào)告把“推動(dòng)綠色發(fā)展,促進(jìn)人與自然和諧共生”作為報(bào)告的專章,再次強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明領(lǐng)域的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、系統(tǒng)治理和協(xié)同推進(jìn)。黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理是貫徹落實(shí)中央有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略布局的重要舉措,為此,2022年10月30日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十七次會(huì)議通過了《中華人民共和國(guó)黃河保護(hù)法》(下稱《黃河保護(hù)法》),該法于2023年4月1日施行。筆者在參加中國(guó)自然資源學(xué)會(huì)自然資源法分會(huì)承辦的《黃河保護(hù)法(草案)》修改討論會(huì)及多次黃河保護(hù)法論壇會(huì)議上提出,由于黃河流域生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性、整體性和耦合性,與黃河流域內(nèi)行政區(qū)塊管理的分割性、科層性和命令性,形成不可避免的現(xiàn)實(shí)矛盾和沖突,協(xié)同治理是黃河流域生態(tài)環(huán)境治理的關(guān)鍵。這一觀點(diǎn),得到與會(huì)專家的贊同。筆者的相關(guān)觀點(diǎn)和建議在正式通過的《黃河保護(hù)法》中得到多處印證和采納。黃河流域司法協(xié)作正是黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理對(duì)司法提出的新要求,也是司法對(duì)黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的主動(dòng)回應(yīng)。黃河流域司法協(xié)作機(jī)制的建構(gòu)是實(shí)現(xiàn)司法協(xié)作,進(jìn)而推動(dòng)協(xié)同治理黃河流域生態(tài)環(huán)境的基石和保障。

一、黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理司法協(xié)作的理論基礎(chǔ)與法律溯源

(一)黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理司法協(xié)作理論基礎(chǔ)

在生產(chǎn)力發(fā)展過程中,人類在與自然的關(guān)系認(rèn)識(shí)上不斷地提高。1872 年,恩格斯在《論權(quán)威》中指出,由于人類生產(chǎn)實(shí)踐活動(dòng)引起人與自然關(guān)系的變化,“如果說人靠科學(xué)和創(chuàng)造性天才征服了自然力,那么自然力也對(duì)人進(jìn)行報(bào)復(fù)”,提出了自然力的“報(bào)復(fù)”問題。(1)《馬克思恩格斯選集》(第 3 卷),人民出版社1995 年版,第 225 頁(yè)。恩格斯生態(tài)整體主義自然價(jià)值觀將人、自然和社會(huì)視為生態(tài)系統(tǒng)整體,認(rèn)為生態(tài)系統(tǒng)本身是自然存在的最高目的且擁有最高價(jià)值。(2)李映紅、趙笛:《恩格斯生態(tài)整體主義自然價(jià)值觀探析》,載《南京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)·人文科學(xué)·社會(huì)科學(xué))》2020年第6期。恩格斯生態(tài)整體主義是人與自然生命共同體的理論基石,是黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理司法協(xié)作機(jī)制構(gòu)建的法理依據(jù)。生態(tài)整體主義興盛于全球生態(tài)危機(jī)和環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)時(shí)期,是在20世紀(jì)逐漸形成的系統(tǒng)性理論。在當(dāng)代,習(xí)近平生態(tài)文明思想不僅關(guān)注人類認(rèn)識(shí)和改造自然中的一般規(guī)律,還以當(dāng)代工業(yè)文明和科學(xué)技術(shù)發(fā)展現(xiàn)狀及其歷史趨勢(shì)為研究對(duì)象,所要揭示的是工業(yè)文明社會(huì)發(fā)展到一定階段后如何建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化社會(huì)運(yùn)行的特殊規(guī)律?！叭伺c自然是生命共同體”是習(xí)近平生態(tài)文明思想的核心要義。 作為黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理司法協(xié)作機(jī)制構(gòu)建的法理依據(jù),生態(tài)整體主義主張人類作為自然界的眾多存在物之一,在滿足自身生存、發(fā)展所需時(shí),應(yīng)考慮和關(guān)懷人類所依賴的自然,使整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)處于和諧、穩(wěn)定、平衡的狀態(tài),不對(duì)自然的系統(tǒng)性、整體性造成破壞。(3)參見高明俠:《我國(guó)流域水空間管理的立法完善》,載《江西社會(huì)科學(xué)》2013年第12期。生態(tài)整體主義的產(chǎn)生是人類中心主義向生態(tài)中心主義跨越的具體表現(xiàn),也是由經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)導(dǎo)向的反映。黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理司法協(xié)作機(jī)制中的不同要素之間互相依存、不可分割,應(yīng)將流域中的多種生態(tài)要素進(jìn)行統(tǒng)籌考量,保障黃河流域司法協(xié)作的合法性與合理性。(4)參見岳樹梅、王蒙:《公眾參與黃河流域生態(tài)保護(hù)的缺漏及改進(jìn)》,載《人民黃河》2021年第4期。人作為生態(tài)環(huán)境要素在司法協(xié)作機(jī)制中兼具主體、客體雙重身份,享有司法權(quán)利,承擔(dān)司法義務(wù)。生態(tài)整體主義在黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理司法協(xié)作機(jī)制構(gòu)建中體現(xiàn)在多個(gè)層面。第一,黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理司法責(zé)任追究目標(biāo)應(yīng)追求黃河流域生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性,司法主體應(yīng)在要求違法犯罪者承擔(dān)傳統(tǒng)法律責(zé)任的基礎(chǔ)上,責(zé)令其履行生態(tài)環(huán)境的修復(fù)責(zé)任,實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)環(huán)境整體利益的系統(tǒng)維護(hù)與永續(xù)發(fā)展。第二,黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理司法協(xié)作機(jī)制構(gòu)建應(yīng)注重行政區(qū)域之間的協(xié)作性。黃河流域是一個(gè)生態(tài)整體,違法犯罪行為造成的環(huán)境損害往往不局限于單一行政區(qū)域,不同行政區(qū)域的司法機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)作,維護(hù)黃河流域整體生態(tài)權(quán)益。第三,黃河流域司法協(xié)作應(yīng)遵循生態(tài)環(huán)境整體性保護(hù)要求,突破原有民事、刑事、行政案件分類的掣肘,創(chuàng)新多層次法律責(zé)任承擔(dān)方式,實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)環(huán)境的整體司法治理。習(xí)近平總書記多次明確提出生態(tài)文明建設(shè)的第一原則是人與自然和諧共生。生態(tài)整體主義為人與自然的和諧共生提供了重要的哲學(xué)基礎(chǔ),為黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理司法協(xié)作機(jī)制構(gòu)建奠定了理論基石。

(二)黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理司法協(xié)作的國(guó)家層面法律溯源

司法協(xié)作機(jī)制是實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理法治化的重要保障,法律法規(guī)是司法協(xié)作機(jī)制得以構(gòu)建的權(quán)威依據(jù)。黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理司法協(xié)作機(jī)制立足于科學(xué)完備的法律制度。隨著生態(tài)文明的推進(jìn),黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理司法協(xié)作的全國(guó)性法律不斷完善,但問題依然突出。

我國(guó)黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理司法協(xié)作機(jī)制法律采用分散式單項(xiàng)立法模式,即以《環(huán)境保護(hù)法》為中心對(duì)環(huán)境保護(hù)與資源開發(fā)司法協(xié)作機(jī)制進(jìn)行原則性規(guī)定,以專門性法律對(duì)黃河流域司法協(xié)作機(jī)制進(jìn)行立法規(guī)制。目前有30多部涉及流域生態(tài)環(huán)境資源治理司法協(xié)作機(jī)制的法律,主要存在于《水法》《防洪法》《水污染防治法》《水土保持法》等水資源管理法律以及《黃河保護(hù)法(草案)》《長(zhǎng)江保護(hù)法》等流域綜合性法律?！端ā芬?guī)定“單位之間、個(gè)人之間、單位與個(gè)人之間發(fā)生的水事糾紛,應(yīng)當(dāng)協(xié)商解決;當(dāng)事人不愿協(xié)商或者協(xié)商不成的,可以申請(qǐng)縣級(jí)以上地方人民政府或者其授權(quán)的部門調(diào)解,也可以直接向人民法院提起民事訴訟?！?5)參見《水法》第57條。為司法部門與政府相關(guān)部門對(duì)于流域內(nèi)水事糾紛實(shí)行司法協(xié)作統(tǒng)籌監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理提供了基本的法律依據(jù)。《防洪法》規(guī)定“截留、挪用防洪、救災(zāi)資金和物資,構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任?！?6)參見《防洪法》第62條。防洪管理中司法部門承擔(dān)兜底性責(zé)任?！端廴痉乐畏ā芬?guī)定“因水污染引起的損害賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛,可以根據(jù)當(dāng)事人的請(qǐng)求,由環(huán)境保護(hù)主管部門或者海事管理機(jī)構(gòu)、漁業(yè)主管部門按照職責(zé)分工調(diào)解處理;調(diào)解不成的,當(dāng)事人可以向人民法院提起訴訟?！?7)參見《水污染防治法》第97條。基本明確了水污染防治中行政部門與司法機(jī)關(guān)的生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理模式。2020年10月,中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)的《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》指出“黃河流域各省區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系度不高,分工協(xié)作意識(shí)不強(qiáng),亟需發(fā)展高度協(xié)同發(fā)展機(jī)制,加強(qiáng)黃河流域司法協(xié)作體系建設(shè)。”(8)參見《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》第3節(jié)。《黃河保護(hù)法》規(guī)定“國(guó)家加強(qiáng)黃河流域司法保障建設(shè),組織開展黃河流域司法協(xié)作,推進(jìn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)協(xié)同配合,鼓勵(lì)有關(guān)單位為黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供法律服務(wù)?！?9)參見《黃河保護(hù)法》第87條。

(三)黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理司法協(xié)作國(guó)家層面的法律評(píng)析

第一,當(dāng)前流域司法協(xié)作機(jī)制的相關(guān)法律規(guī)定抽象性較強(qiáng),缺乏操作性。不同的流域因其環(huán)境要素不同而呈現(xiàn)出不同的生態(tài)特征,全國(guó)性法律規(guī)定的司法協(xié)作機(jī)制很難有效解決特定流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理運(yùn)行不暢問題。第二,現(xiàn)行水資源管理法律針對(duì)司法協(xié)作機(jī)制作出的原則性規(guī)定,調(diào)整領(lǐng)域相對(duì)較為單一、分散,很難適應(yīng)黃河流域具有整體性、復(fù)雜性和超大規(guī)模性等特點(diǎn),(10)參見肖融、柯堅(jiān):《〈黃河保護(hù)法〉制定背景下流域宏觀生態(tài)調(diào)控機(jī)制建構(gòu)》,載《重慶大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2022年第2期。其司法協(xié)作機(jī)制的構(gòu)建與運(yùn)行在實(shí)踐中會(huì)出現(xiàn)碎片化和低效性。第三,《黃河保護(hù)法》作為綜合性流域法律已頒布,但從其現(xiàn)在的規(guī)定看,仍然缺乏對(duì)于黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理司法協(xié)作機(jī)制制度性安排的具體規(guī)定。黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理司法協(xié)作機(jī)制具有主體跨地域、客體要素復(fù)雜、案件證據(jù)收集困難、裁判周期較長(zhǎng)等特點(diǎn),分散在各專門法律中的黃河流域司法協(xié)作機(jī)制實(shí)體性法律規(guī)定并不能滿足黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理對(duì)于司法資源的高度需求,亟需一部法律將黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理司法協(xié)作制度體系化制度化。第四,我國(guó)黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理司法協(xié)作程序性立法滯后。國(guó)家已頒布了《長(zhǎng)江保護(hù)法》《黃河保護(hù)法》兩部綜合性流域法律,流域司法協(xié)作機(jī)制作為推進(jìn)黃河流域生態(tài)文明的重要路徑,還沒有國(guó)家層面的法律制度做出具體安排。這會(huì)導(dǎo)致地方司法協(xié)作機(jī)制程序運(yùn)行缺少上位法支持,不利于沿黃河各省司法部門依照法律規(guī)定行使職權(quán)以保證黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)案件裁判的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。第五,黃河流域司法協(xié)作機(jī)制運(yùn)行中,專門性的流域司法缺位。我國(guó)尚未設(shè)立專門性流域生態(tài)環(huán)境法院,黃河流域生態(tài)環(huán)境犯罪案件一般交由本地區(qū)法院環(huán)保法庭進(jìn)行審理裁決。在這種審判模式下,流域司法案件的責(zé)任追究與地方政府政績(jī)的關(guān)聯(lián)度較高,易受到地方保護(hù)主義的影響。從黃河流域的司法實(shí)踐看,幾乎每一類違法行為的發(fā)生,都涉及到上下游、左右岸以及區(qū)域和流域的關(guān)系問題,地方司法機(jī)關(guān)處理起來總是面臨著地方保護(hù)干擾與法制統(tǒng)一的難題(11)參見孫佑海:《黃河流域生態(tài)環(huán)境違法行為司法應(yīng)對(duì)之道》,載《環(huán)境保護(hù)》2020年第Z1期。,流域司法的公正性與權(quán)威性很難維護(hù)。第六,黃河流域司法協(xié)作機(jī)制運(yùn)行中,政府部門與司法機(jī)關(guān)銜接環(huán)節(jié)的法律規(guī)定不嚴(yán)密。黃河流域生態(tài)環(huán)境違法犯罪案件一般先由行政機(jī)關(guān)介入進(jìn)行執(zhí)法程序,待調(diào)查清楚案件事實(shí)達(dá)到犯罪程度后由司法機(jī)關(guān)介入。司法機(jī)關(guān)與行政部門之間的銜接協(xié)作是否順暢合理直接影響司法協(xié)作機(jī)制運(yùn)行效率。我國(guó)黃河流域法律法規(guī)在行政部門與司法機(jī)關(guān)之間的工作銜接與證據(jù)移交機(jī)制的建立方面并不完善,致使許多本應(yīng)進(jìn)入司法程序的黃河流域生態(tài)環(huán)境違法犯罪案件未進(jìn)入司法程序,本應(yīng)移交的證據(jù)因機(jī)制不健全未進(jìn)行移交致使證據(jù)鏈不完整,最終導(dǎo)致法院的漏判錯(cuò)判,直接危害到流域司法的公正與權(quán)威。第七,黃河流域司法協(xié)作機(jī)制運(yùn)行過程中,相關(guān)專業(yè)司法隊(duì)伍建設(shè)的法律規(guī)定缺位。黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理包含生態(tài)環(huán)境、資源利用、社會(huì)經(jīng)濟(jì)等多個(gè)要素,相關(guān)案件的復(fù)合性、專業(yè)性使得流域司法協(xié)作機(jī)制跨地域運(yùn)行相較于一般民事、行政、刑事的運(yùn)行難度更大,對(duì)司法參與人員的專業(yè)素養(yǎng)要求更高。目前,我國(guó)司法系統(tǒng)中具有流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的專業(yè)性、復(fù)合型司法人才較少且分布不均,流域司法協(xié)作隊(duì)伍的建設(shè)無法滿足黃河流域司法的實(shí)踐需求,亟需完善流域司法專業(yè)性、復(fù)合人才培養(yǎng)的相關(guān)規(guī)定。

二、黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理地方性司法協(xié)作的鏡鑒

2020年7月,《最高人民法院關(guān)于為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提供司法服務(wù)與保障的意見》提出,要“充分發(fā)揮審判職能,為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提供公正高效的司法服務(wù)與保障?！?12)《最高人民法院關(guān)于為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提供司法服務(wù)與保障的意見》(2020年)第1頁(yè)。頂層設(shè)計(jì)的不斷完善,為治理黃河百年大計(jì)提供了新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。(13)參見何文盛、岳曉:《黃河流域高質(zhì)量發(fā)展中的跨區(qū)域政府協(xié)同治理》,載《水利發(fā)展研究》2021年第2期。黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理司法協(xié)作機(jī)制建構(gòu)的目的是推進(jìn)流域司法制度向?qū)I(yè)化、協(xié)同化方向轉(zhuǎn)型,實(shí)現(xiàn)黃河流域司法協(xié)作的科學(xué)化與制度化。其內(nèi)涵是以黃河流域司法協(xié)作為方向,以專業(yè)化司法裁判為目標(biāo),建立多類型司法機(jī)構(gòu)協(xié)作方式的司法協(xié)作體系,以專業(yè)化的司法裁判保障黃河流域生態(tài)環(huán)境與高質(zhì)量發(fā)展統(tǒng)籌推進(jìn),實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理法治化的全面建設(shè)。在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的大背景下,應(yīng)大力加強(qiáng)黃河流域司法協(xié)作機(jī)制建設(shè),建立健全流域內(nèi)司法聯(lián)動(dòng)機(jī)制。探析黃河流域內(nèi)較為典型的河南省、山東省地方司法協(xié)作實(shí)踐運(yùn)行狀況,對(duì)于構(gòu)建黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理司法協(xié)作機(jī)制尤為重要。

(一)河南省黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理司法協(xié)作實(shí)踐鏡鑒

河南省作為黃河流域中下游分界點(diǎn)所在地與黃河水利委員會(huì)所在地,其司法協(xié)作實(shí)踐對(duì)于黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理司法協(xié)作機(jī)制建設(shè)具有示范性作用。為實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)環(huán)境司法協(xié)作機(jī)制高效運(yùn)行,2020年8月10日,河南省高級(jí)人民法院印發(fā)《關(guān)于實(shí)行省內(nèi)黃河流域環(huán)境資源案件集中管轄的規(guī)定》,決定由鄭州鐵路運(yùn)輸兩級(jí)法院對(duì)于豫西、豫北9市的44個(gè)區(qū)縣、7個(gè)開發(fā)區(qū)所屬的黃河流域范圍內(nèi)的環(huán)境資源民事、刑事、行政案件及公益訴訟案件進(jìn)行統(tǒng)籌管轄。為配合河南省高級(jí)人民法院這一規(guī)定,河南省人民檢察院隨后發(fā)布了《關(guān)于實(shí)行省內(nèi)黃河流域環(huán)境資源刑事案件集中管轄的規(guī)定》《關(guān)于實(shí)行省內(nèi)黃河流域環(huán)境資源檢察公益訴訟案件集中管轄的規(guī)定》,河南省黃河流域司法協(xié)作機(jī)制實(shí)踐呈現(xiàn)出以下可借鑒之處:第一,自上而下實(shí)行司法協(xié)作制度化。由河南省高級(jí)人民法院和檢察院進(jìn)行黃河流域環(huán)境資源案件統(tǒng)籌管轄,河南省黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理司法協(xié)作機(jī)制呈現(xiàn)出以省級(jí)兩院的司法文件為指導(dǎo),自上而下進(jìn)行改革的特點(diǎn)。第二,從公眾環(huán)境根本利益出發(fā)進(jìn)行司法協(xié)作機(jī)制設(shè)計(jì)。由鄭州鐵路運(yùn)輸兩級(jí)法院對(duì)河南省黃河流域環(huán)境資源案件進(jìn)行統(tǒng)管,切合黃河流域生態(tài)環(huán)境案件系統(tǒng)性、復(fù)合性、規(guī)模性的特點(diǎn),體現(xiàn)了地方司法捍衛(wèi)黃河流域公眾環(huán)境利益的精神。

(二)山東省黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理司法協(xié)作實(shí)踐鏡鑒

山東省位于黃河流域下游,黃河山東段全長(zhǎng)628km,于墾利縣匯入渤海。其河道上寬下窄,水流速度逐漸增加,泥沙大量淤積,河道增高,形成典型的“地上懸河”。黃河水是山東省最主要的用水資源,年均供水約70億m3,受水范圍包括山東省沿黃9市、膠東半島等地區(qū)。(14)參見高博文:《新形勢(shì)下山東黃河供水面臨的問題與對(duì)策》,載《山東水利》2021年第11期。山東省黃河流域司法協(xié)作機(jī)制實(shí)踐對(duì)于研究黃河流域地方司法協(xié)作機(jī)制具有重要意義。2020年8月,山東省濱州市濱城區(qū)、鄒平市、惠民縣、博興縣、開發(fā)區(qū)五家黃河沿線法院簽訂了《黃河流域生態(tài)保護(hù)司法協(xié)作機(jī)制框架協(xié)議》,提出五區(qū)(縣)法院構(gòu)建流域司法協(xié)作機(jī)制,通過實(shí)行黃河流域環(huán)境案件集中管轄、多地多單位審執(zhí)協(xié)作,實(shí)現(xiàn)司法信息共享,保證黃河流域(濱州段)環(huán)境資源案件的審判質(zhì)量。并設(shè)立黃河水利風(fēng)景區(qū)環(huán)境資源審判巡回法庭及司法修復(fù)基地,開創(chuàng)了黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理司法協(xié)作機(jī)制新局面。此外,山東省高級(jí)人民法學(xué)院和黃河河務(wù)局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展服務(wù)保障機(jī)制的意見》,提到要進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法與司法銜接機(jī)制,由人民法院在黃河河務(wù)局設(shè)置法官工作室,加強(qiáng)流域管理部門與司法部門的對(duì)接,并要求建立黃河流域民事、刑事、行政案件“三合一”審判機(jī)制,實(shí)現(xiàn)黃河流域案件統(tǒng)一管轄。山東省黃河流域司法協(xié)作機(jī)制實(shí)踐體現(xiàn)出以下可借鑒之處:第一,重視司法裁判與生態(tài)環(huán)境修復(fù)的協(xié)同。《黃河流域生態(tài)保護(hù)司法協(xié)作機(jī)制框架協(xié)議》和《關(guān)于建立黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展服務(wù)保障機(jī)制的意見》明確提出,建立黃河生態(tài)環(huán)境司法修復(fù)基地,由黃河河務(wù)局牽頭成立生態(tài)環(huán)境修復(fù)評(píng)估小組,負(fù)責(zé)修復(fù)的監(jiān)督。既重視黃河流域案件的公正裁判,又強(qiáng)化環(huán)境修復(fù)實(shí)效,多層次推進(jìn)實(shí)現(xiàn)黃河流域大保護(hù)、大治理。第二,強(qiáng)調(diào)行政與司法的協(xié)同。黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理司法協(xié)作不只是司法系統(tǒng)一家之事,山東省司法協(xié)作機(jī)制克服職權(quán)主義的弊端,加強(qiáng)了司法部門和流域管理部門的深度協(xié)作。

(三)黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理地方司法協(xié)作的短板

黃河流域是中華文明的主要發(fā)祥地,維系著流域內(nèi)社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展。(15)參見胡德勝、許勝晴、歸帆:《黃河流域自然保護(hù)地管理體制機(jī)制的立法規(guī)制》,載《中國(guó)軟科學(xué)》2021年第11期。近年來,河南、山東兩省通過完善黃河流域司法協(xié)作機(jī)制,司法生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理成效顯著,生態(tài)環(huán)境狀況得到了很大改善。兩省司法協(xié)作機(jī)制實(shí)踐取得了一定效果,但仍存在一些問題:第一,司法協(xié)作機(jī)制運(yùn)行實(shí)踐中,專門法院對(duì)黃河流域環(huán)境資源案件的統(tǒng)籌管轄缺乏上位法依據(jù)。2012年最高人民法院發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于鐵路運(yùn)輸法院案件管轄范圍的若干規(guī)定》將鐵路運(yùn)輸法院的管轄范圍限定為3種刑事案件及11種民事案件,其中并不包括對(duì)于黃河流域生態(tài)保護(hù)案件的管轄權(quán),河南省這種由鐵路運(yùn)輸法院對(duì)于黃河流域環(huán)境資源案件進(jìn)行統(tǒng)籌管轄的模式缺乏上位法支持。第二,司法協(xié)作機(jī)制忽視行政與司法協(xié)同配套制度支持。河南省人民檢察院《關(guān)于實(shí)行省內(nèi)黃河流域環(huán)境資源案件集中管轄的規(guī)定》對(duì)鐵路運(yùn)輸法院管轄范圍進(jìn)行了明確規(guī)定,但司法作為依法治國(guó)的重要環(huán)節(jié),其與立法、執(zhí)法等治理環(huán)節(jié)的有效銜接直接決定了法治體系的整體建設(shè)成效。河南省目前還未出臺(tái)生態(tài)立法、行政執(zhí)法與流域司法的配套銜接制度規(guī)定,使得黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理司法協(xié)作機(jī)制實(shí)踐成效大打折扣。第三,司法協(xié)作機(jī)制運(yùn)行缺乏專業(yè)化司法資源支持。由于河南地方鐵路運(yùn)輸法院的管轄范圍僅限于鐵路運(yùn)輸相關(guān)的民事、刑事案件,對(duì)于黃河流域環(huán)境侵權(quán)、公益訴訟等案件,該院法官專業(yè)化程度較低、裁判經(jīng)驗(yàn)匱乏,不利于實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)環(huán)境案件裁判的公正與權(quán)威。第四,司法協(xié)作機(jī)制參與主體及其參與方式的規(guī)定缺乏操作性。山東省《關(guān)于建立黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展服務(wù)保障機(jī)制的意見》提出,應(yīng)統(tǒng)籌黃河流域生態(tài)保護(hù)司法需求,實(shí)現(xiàn)黃河流域環(huán)境污染、生態(tài)破壞案件集中管轄,但并未明確由哪一級(jí)哪類法院進(jìn)行管轄,規(guī)定無法進(jìn)行實(shí)踐操作。第五,忽視流域司法協(xié)作機(jī)制實(shí)踐中公眾的參與。公眾、企業(yè)作為黃河流域司法協(xié)作機(jī)制運(yùn)行的直接受益者和責(zé)任者,有權(quán)對(duì)黃河流域司法協(xié)作機(jī)制進(jìn)行全過程參與監(jiān)督,可山東省《關(guān)于建立黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展服務(wù)保障機(jī)制的意見》只提到“探索建立黃河河務(wù)局工作人員參與涉黃河案件陪審制度,會(huì)同司法行政機(jī)關(guān)選定黃河管理系統(tǒng)人民陪審員?！睂ⅫS河流域生態(tài)環(huán)境案件人民陪審員選擇范圍局限于黃河管理系統(tǒng),忽視了公眾參與流域司法協(xié)作。黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理司法協(xié)作機(jī)制改革具有多層次性和復(fù)雜性,廣泛的司法信息共享和披露,使公眾擁有表達(dá)觀點(diǎn)和關(guān)切的渠道,這對(duì)于黃河流域司法形成有效的監(jiān)督和制約,維護(hù)司法公正具有積極的推動(dòng)作用。

河南和山東兩省司法系統(tǒng)對(duì)于黃河流域生態(tài)環(huán)境案件統(tǒng)籌管轄是我國(guó)黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理司法協(xié)作機(jī)制運(yùn)行的重要嘗試,雖然仍有不足之處,但對(duì)于黃河流域其他省份司法協(xié)作體系的建立健全具有重要示范作用,也是切實(shí)增進(jìn)流域的整體利益、確保黃河治理穩(wěn)定與可持續(xù)的關(guān)鍵。(16)參見李萌:《黃河流域生態(tài)環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理需要新思路》,載《中國(guó)發(fā)展觀察》2020年第Z8期。黃河流域司法協(xié)作是黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理法治化在司法實(shí)踐領(lǐng)域的具體應(yīng)用,其前提是:第一,合法性是黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理司法協(xié)作的基本依據(jù)。流域司法程序中,參與主體對(duì)于法律法規(guī)權(quán)威性的認(rèn)可和服從是司法協(xié)作作為黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的兜底環(huán)節(jié)和高效運(yùn)行的重要前提,既包括司法機(jī)關(guān)對(duì)權(quán)威法律法規(guī)的遵從與裁量,又涵蓋司法案件參與者對(duì)公正司法的高度認(rèn)同感。第二,責(zé)任性是黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理司法協(xié)作構(gòu)建的關(guān)鍵。黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理司法責(zé)任追究是司法主體維護(hù)流域司法公正權(quán)威的重要保障。黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理司法協(xié)作運(yùn)行過程中,司法裁判人員、司法輔助人員行使國(guó)家司法權(quán)力應(yīng)于法有據(jù),徇私枉法致使公眾生態(tài)環(huán)境權(quán)益受損,應(yīng)有法律追究機(jī)制。第三,公眾性是黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理司法協(xié)作構(gòu)建的重要組成部分。黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理司法協(xié)作運(yùn)行應(yīng)充分保障企業(yè)、公民、社會(huì)團(tuán)體等主體的參與權(quán)。公眾對(duì)于黃河流域司法協(xié)作實(shí)踐成效享有憲法上的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理司法協(xié)作實(shí)踐過程中,公眾參與既能提高司法決策的科學(xué)性,又能強(qiáng)化公眾對(duì)于黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展的社會(huì)意識(shí),還能提升公民對(duì)于政策、法規(guī)的理解和支持度,減少流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)法與公眾環(huán)境道德意識(shí)在黃河流域司法協(xié)作運(yùn)行中的矛盾與沖突,實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理法治化的善治目標(biāo)。

三、建立和完善黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的司法協(xié)作機(jī)制

建立與完善黃河流域司法協(xié)作機(jī)制,依法治河,依法興水,是延續(xù)和復(fù)興華夏文明的重要保障(17)參見吳濃娣、劉定湘:《〈黃河法〉的功能定位及立法關(guān)鍵》,載《人民黃河》2020年第8期。。司法協(xié)作機(jī)制完善對(duì)于黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理具有底線保障作用,是生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理法治化有序運(yùn)行的兜底環(huán)節(jié)。從司法協(xié)作理念的重塑、司法協(xié)作機(jī)制法律依據(jù)的健全、司法行政規(guī)劃的統(tǒng)一、司法機(jī)構(gòu)的設(shè)置四個(gè)維度對(duì)黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理司法協(xié)作機(jī)制構(gòu)建是實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)然選擇。

(一)黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理司法協(xié)作理念的重塑

黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理司法協(xié)作機(jī)制改革應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)黃河流域生態(tài)、政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的融合發(fā)展,(18)參見方印、李杰:《〈黃河法〉制度體系設(shè)計(jì)論綱》,載《人民黃河》2021年第11期。以習(xí)近平法治思想和習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo),保障黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理符合依法治國(guó)的大方向。建議從以下三個(gè)層面推進(jìn)黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理司法協(xié)作理念的重塑。第一,黃河流域司法協(xié)作理念重塑應(yīng)遵循流域的整體性、系統(tǒng)性,樹立以流域?yàn)閱挝贿M(jìn)行司法協(xié)作機(jī)制改革的生態(tài)理念。黃河流域橫跨九個(gè)省(自治區(qū))、涵蓋多種生態(tài)要素、覆蓋多種權(quán)利主體,目前流域內(nèi)通常采用的以行政區(qū)域?yàn)閱挝坏膶徟心Ｊ?存在著判案標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、法官認(rèn)知水平差異大、處罰力度不相同的問題,削弱了黃河流域司法的協(xié)作性。應(yīng)樹立以流域?yàn)閱挝坏南到y(tǒng)性黃河流域司法協(xié)作思維,協(xié)調(diào)好黃河流域上下游各省(自治區(qū))生態(tài)環(huán)境案件裁判司法資源,保證流域內(nèi)案件判決標(biāo)準(zhǔn)的一致性,提高司法協(xié)作機(jī)制運(yùn)行效率。第二,黃河流域司法協(xié)作理念重塑應(yīng)遵循“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)理念。黃河流域司法協(xié)作機(jī)制應(yīng)在習(xí)近平生態(tài)文明思想的指導(dǎo)下,注重生態(tài)系統(tǒng)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)同發(fā)展,如此不僅能夠保障生產(chǎn)力的發(fā)展還能將黃河流域自然生態(tài)優(yōu)勢(shì)合理地轉(zhuǎn)化為社會(huì)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必須遵循自然規(guī)律和社會(huì)規(guī)律,破壞黃河流域生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際上是透支了社會(huì)進(jìn)步的潛力,嚴(yán)重情況下甚至?xí)＜拔锓N的生存。在黃河流域司法協(xié)作理念重塑中需要將生態(tài)環(huán)境作為依托,以實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)久發(fā)展。第三,黃河流域司法協(xié)作理念重塑應(yīng)該遵循“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念。黃河流域司法協(xié)作機(jī)制實(shí)踐應(yīng)注重加強(qiáng)對(duì)公民、企業(yè)自主創(chuàng)新的支持與宣傳,充分挖掘社會(huì)資本潛力,以公眾生態(tài)權(quán)益為導(dǎo)向進(jìn)行全流域的生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理。協(xié)調(diào)與發(fā)展是黃河流域司法協(xié)作機(jī)制改革的重要指導(dǎo),在流域范圍內(nèi)統(tǒng)一全面協(xié)調(diào)司法資源,能夠有效緩解司法機(jī)關(guān)與公眾、社會(huì)與環(huán)境之間的矛盾。遵循綠色理念,將生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理理念作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的平衡點(diǎn),在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時(shí)考量生態(tài)環(huán)境的承受能力,實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的綠色發(fā)展。秉持開放的理念從黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理司法協(xié)作機(jī)制實(shí)踐著手,加強(qiáng)黃河流域內(nèi)不同行政區(qū)域流域司法協(xié)作理念重塑經(jīng)驗(yàn)的共享,共同進(jìn)步、深化發(fā)展,克服流域司法協(xié)作實(shí)踐中的地緣主義弊端,增強(qiáng)流域司法的聯(lián)動(dòng)性。

(二)黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理司法協(xié)作法律及其制度體系的健全

習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上的講話中強(qiáng)調(diào):“更加注重保護(hù)和治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”。黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理是以水資源保護(hù)、利用、開發(fā)為中心,與土壤治理、有害氣體防治、野生動(dòng)植物保護(hù)相聯(lián)系,流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人口變化趨勢(shì)、文化多樣性互相影響的一個(gè)完整的治理體系。黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理司法協(xié)作機(jī)制參與主體具有多元性,包括司法機(jī)關(guān)、政府部門、相關(guān)企業(yè)及公眾。黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理司法協(xié)作機(jī)制的制度體系應(yīng)構(gòu)建以流域司法機(jī)關(guān)跨地域協(xié)作為主要內(nèi)容,以司法公眾參與平臺(tái)為補(bǔ)充,以行政與司法銜接為配套的司法協(xié)作制度體系。傳統(tǒng)的水資源管理法律如《水法》《水污染防治法》《水土保持法》的客體均為水資源,法律規(guī)制內(nèi)容具有單一性,只限于水資源管理的某一環(huán)節(jié)。黃河流域涵蓋多種生態(tài)要素,互相聯(lián)系、互相影響、互相制約,任何一個(gè)要素的缺失都會(huì)導(dǎo)致流域這個(gè)生態(tài)系統(tǒng)出現(xiàn)失衡。目前,我國(guó)以環(huán)境要素為規(guī)制對(duì)象、客體單一的水資源管理專項(xiàng)性法律中的司法協(xié)作機(jī)制規(guī)定并不能對(duì)蘊(yùn)含相互聯(lián)系的多個(gè)環(huán)境要素的黃河流域生態(tài)系統(tǒng)施以應(yīng)有的司法保護(hù)。黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理司法協(xié)作機(jī)制法律應(yīng)該突破目前環(huán)境資源立法客體單一的固有模式,以黃河流域高質(zhì)量發(fā)展為根本訴求,將司法協(xié)作管轄范圍適度擴(kuò)展到土壤、大氣、野生動(dòng)植物等與水資源息息相關(guān)的生態(tài)環(huán)境要素。司法協(xié)作規(guī)劃設(shè)計(jì)與國(guó)土空間規(guī)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃相協(xié)調(diào),形成一部以保護(hù)水資源、水生態(tài)、水環(huán)境為主線,涵蓋流域內(nèi)土地管理、土壤保護(hù)、大氣排放、野生動(dòng)植物保護(hù)區(qū)設(shè)置等要素的司法協(xié)作制度體系,作為黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理司法協(xié)作機(jī)制改革的根本法律遵循。良法是善治之前提,應(yīng)從多個(gè)層次完善黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理司法協(xié)作機(jī)制法律規(guī)定。第一,因地制宜完善黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理司法協(xié)作機(jī)制程序性法律規(guī)定。法律應(yīng)明確界定黃河流域司法協(xié)作機(jī)制中司法機(jī)關(guān)、政府部門、公眾企業(yè)等主體的權(quán)責(zé)邊界,以《黃河保護(hù)法》即將問世為契機(jī),為黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理司法協(xié)作路徑提供綜合性、權(quán)威性的程序性法律安排。第二,針對(duì)黃河流域司法協(xié)作機(jī)制配套制度進(jìn)行專項(xiàng)立法。在立法層面針對(duì)流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理司法協(xié)作實(shí)踐中出現(xiàn)的證據(jù)移交不及時(shí)、公眾參與程度不足等問題出臺(tái)配套制度,完善黃河流域司法協(xié)作機(jī)制制度體系。黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理司法協(xié)作機(jī)制是生態(tài)文明建設(shè)與依法治國(guó)相結(jié)合的重要環(huán)節(jié),應(yīng)將黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理司法協(xié)作機(jī)制法律規(guī)定融入流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理法律體系,實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的全面法治化。

(三)黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理司法行政發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)一

2021年9月,司法部印發(fā)《“十四五”司法行政事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》,這是黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)編制的首部關(guān)于司法行政事業(yè)發(fā)展的整體性規(guī)劃。黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理法治化司法行政規(guī)劃應(yīng)以習(xí)近平總書記關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的重要講話精神為指引,在統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的基礎(chǔ)上,構(gòu)建責(zé)任明確、規(guī)劃專業(yè)、監(jiān)督嚴(yán)格的黃河流域司法行政發(fā)展規(guī)劃,為黃河流域生態(tài)環(huán)境與實(shí)現(xiàn)資源的永續(xù)利用提供保障。黃河流域司法行政發(fā)展規(guī)劃是以黃河流域司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ),以案件高效裁判為中心的與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。通過司法行政發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行司法優(yōu)化是提升黃河流域司法實(shí)效的重要環(huán)節(jié)。第一,流域司法行政發(fā)展規(guī)劃應(yīng)充分協(xié)調(diào)本地區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃,在規(guī)劃階段解決司法協(xié)作機(jī)制實(shí)踐中司法機(jī)關(guān)與行政部門的銜接問題。第二,明確黃河流域司法行政發(fā)展規(guī)劃的法律地位,理順不同規(guī)劃間的邏輯關(guān)系,根據(jù)司法協(xié)作機(jī)制運(yùn)行狀況與全面發(fā)展情況及時(shí)對(duì)規(guī)劃進(jìn)行反饋與修正。第三,在現(xiàn)有監(jiān)管機(jī)制的基礎(chǔ)上,加強(qiáng)對(duì)黃河流域司法行政發(fā)展規(guī)劃實(shí)施情況的監(jiān)管力度。引入專業(yè)第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu),構(gòu)建公眾監(jiān)管平臺(tái),定期對(duì)規(guī)劃實(shí)施效果進(jìn)行檢查,保證公眾知情權(quán)與監(jiān)管權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

(四)黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理司法機(jī)構(gòu)的調(diào)整與設(shè)置

中共十八屆三中全會(huì)提出“探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”,中共十八屆四中全會(huì)提出“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院,辦理跨地區(qū)案件”。深化黃河流域司法協(xié)作機(jī)制改革,需破除司法機(jī)關(guān)自身設(shè)置及運(yùn)行體系存在的桎梏,走流域環(huán)境司法的專門化道路。(19)參見李景豹:《論黃河流域生態(tài)環(huán)境的司法協(xié)同治理》,載《青海社會(huì)科學(xué)》2020年第6期。構(gòu)建跨行政區(qū)劃流域司法機(jī)關(guān)是破解黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理司法協(xié)作機(jī)制困境的重要環(huán)節(jié)。司法協(xié)作機(jī)制是推動(dòng)黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理法治化的重要抓手(20)參見謝海燕:《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展體制機(jī)制探討》,載《中國(guó)經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊(中)》2020年第11期。,以黃河流域?yàn)閱挝辉O(shè)立綜合性流域司法機(jī)關(guān)能夠提升黃河流域司法專業(yè)化水平,實(shí)現(xiàn)流域司法資源的高效配置,克服流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理與現(xiàn)有司法體系的固有矛盾,有效解決地方保護(hù)主義和條塊管理的行政模式帶來的權(quán)責(zé)不清的問題。根據(jù)黃河流域上中下游生態(tài)環(huán)境特點(diǎn),通過設(shè)立專門司法機(jī)構(gòu)、跨區(qū)立案、巡回審判等司法協(xié)作配套機(jī)制,維護(hù)全流域生態(tài)環(huán)境案件裁判的整體性與一致性,促進(jìn)黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同司法保護(hù)。(21)參見胡道才:《司法助力黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展》,載《中國(guó)應(yīng)用法學(xué)》2021年第6期。以黃河流域?yàn)閱挝辉O(shè)立綜合性流域司法機(jī)關(guān)能夠統(tǒng)一案件判決標(biāo)準(zhǔn)、有效整合司法資源、完善行政與司法的銜接機(jī)制與證據(jù)移交機(jī)制,深化環(huán)境司法體系的建構(gòu),實(shí)現(xiàn)司法裁判的專項(xiàng)化,提高司法協(xié)作機(jī)制運(yùn)行效率。建議從以下三個(gè)層面進(jìn)行黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理司法機(jī)關(guān)設(shè)置。第一,設(shè)立黃河流域綜合性法院,實(shí)現(xiàn)流域案件集中管轄。以黃河流域綜合性法院為中心,與專門法院、環(huán)境法庭、流域管理機(jī)構(gòu)及政府行政部門之間建立新型的司法協(xié)作機(jī)制,提高黃河流域司法效率。第二,構(gòu)建有效的黃河流域生態(tài)環(huán)境違法犯罪協(xié)同查處機(jī)制。司法的普遍原則是“不告不理”,但環(huán)境損害案件往往只是損害生態(tài)環(huán)境利益本身的特征,導(dǎo)致部分黃河流域生態(tài)環(huán)境違法犯罪案件缺少起訴主體,犯罪分子逃避承擔(dān)其理應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。黃河流域生態(tài)環(huán)境違法犯罪案件通常是首先由水資源政府管理部門進(jìn)行查處,然后由其根據(jù)案件情況決定是否進(jìn)入司法系統(tǒng),這種案件查處模式并不利于提高黃河流域司法協(xié)作機(jī)制運(yùn)行效率。司法機(jī)關(guān)應(yīng)牽頭與相關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)創(chuàng)新銜接方式、拓寬溝通渠道,積極深化司法與行政執(zhí)法協(xié)調(diào)與合作。(22)參見韓康寧:《從“協(xié)作”到“協(xié)同”:黃河流域環(huán)境司法治理的進(jìn)路》,載《河北環(huán)境工程學(xué)院學(xué)報(bào)》2022年第1期。在黃河流域生態(tài)環(huán)境犯罪查處階段,法院可借鑒山東省派駐基層司法聯(lián)絡(luò)室的方式與流域行政管理機(jī)構(gòu)共同組建流域案件裁判隊(duì)伍,共同進(jìn)行流域違法犯罪證據(jù)的查處。第三,提升黃河流域生態(tài)環(huán)境治理司法協(xié)作參與人員專業(yè)化水平。黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理司法協(xié)作不僅要求司法參與人員具備一定的法律素養(yǎng)和專業(yè)法律知識(shí),還要求司法參與人員具備生態(tài)環(huán)境保護(hù)專業(yè)知識(shí)。在現(xiàn)有司法資源的基礎(chǔ)上,拓寬人才培養(yǎng)渠道,與高校、環(huán)保組織共同培養(yǎng)具有流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)專業(yè)知識(shí)與法律專業(yè)的復(fù)合型人才,為推動(dòng)黃河流域司法協(xié)作組建專門的隊(duì)伍。第四,積極探索建設(shè)黃河流域內(nèi)行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理司法協(xié)作平臺(tái),充分利用目前成熟的司法資源。例如,山東省濱州市的五區(qū)(縣)法院構(gòu)建流域司法協(xié)作機(jī)制,2020年6月,陜西省韓城市法院與山西省河津市法院,聯(lián)合簽訂了《韓城-河津法院區(qū)域司法協(xié)作備忘錄》,建立黃河流域司法協(xié)作平臺(tái)就黃河流域生態(tài)保護(hù)涉及的訴源治理、訴訟服務(wù)、審判執(zhí)行、智慧法庭等多個(gè)方面開展跨區(qū)域協(xié)作,著力構(gòu)建全方位、多領(lǐng)域、深層次的法院間協(xié)作模式。(23)參見李宏偉:《以司法協(xié)作選擇創(chuàng)新助推黃河流域生態(tài)保護(hù)》,載《公民與法(綜合版)》2021年第11期。通過建立健全區(qū)域司法協(xié)作機(jī)制,提升黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的穩(wěn)定性、持續(xù)性和高效性。(24)參見周偉:《黃河流域生態(tài)保護(hù)地方政府協(xié)同治理的內(nèi)涵意蘊(yùn)、應(yīng)然邏輯及實(shí)現(xiàn)機(jī)制》,載《寧夏社會(huì)科學(xué)》2021年第1期。

結(jié)語(yǔ)

黃河流域生態(tài)環(huán)境治理是中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容,也是全球人類環(huán)境命運(yùn)共同體下促進(jìn)人與自然和諧共生的重要組成部分。尊重、順應(yīng)和保護(hù)自然,首先要尊重、順應(yīng)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的整體性和耦合性等客觀規(guī)律。協(xié)同治理是治理主體主觀意識(shí)對(duì)生態(tài)客觀規(guī)律的積極回應(yīng)。黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。協(xié)同治理不能停留在模式和理念層面,更不應(yīng)喊口號(hào)搞形式和開會(huì)走過場(chǎng)。為防止協(xié)而不同的分割管理取代協(xié)同治理,黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理需要法治化,司法是最后保障。司法協(xié)作是黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理在司法領(lǐng)域的要求。傳統(tǒng)的司法協(xié)作模式很難適應(yīng)黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的法治化運(yùn)行,需要順應(yīng)生態(tài)環(huán)境的客觀規(guī)律,以習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平法治思想為理論基礎(chǔ),著眼黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理法治化建設(shè)的司法協(xié)作保障,從司法協(xié)作理念的重塑、司法協(xié)作法律及制度體系的健全、司法行政發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)一、司法機(jī)關(guān)的系統(tǒng)調(diào)配等層面構(gòu)建新型、全面、統(tǒng)一和權(quán)威高效的黃河流域司法協(xié)作機(jī)制。