王燊成

[中共中央黨校(國(guó)家行政學(xué)院)社會(huì)和生態(tài)文明教研部;北京 1000872]

一、引 言

黨的二十大報(bào)告指出,“健全就業(yè)公共服務(wù)體系,完善重點(diǎn)群體就業(yè)支持體系,加強(qiáng)困難群體就業(yè)兜底幫扶”①習(xí)近平:《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》,北京:人民出版社,2022 年版,第47 頁(yè)。。一直以來(lái),失業(yè)都是收入不安全的主要根源,更是陷入貧困的重要致因。由于單靠市場(chǎng)并不能提供足夠的保護(hù)以防范失業(yè)風(fēng)險(xiǎn),因此各國(guó)政府大都建立了相應(yīng)的保護(hù)制度,要么通過(guò)給付現(xiàn)金津貼滿足生活需求,要么通過(guò)積極的勞動(dòng)力市場(chǎng)政策幫助其重返崗位。在中國(guó),始于20 世紀(jì)90 年代國(guó)有經(jīng)濟(jì)的重組、城鎮(zhèn)勞動(dòng)力市場(chǎng)的改革,一大批下崗職工、失業(yè)人員逐漸成為新城市貧困群體,對(duì)只針對(duì)“三無(wú)”人員的傳統(tǒng)城市救濟(jì)提出了改革要求。對(duì)此,一方面中央政府出臺(tái)了最低生活保障制度以滿足基本生活需求;另一方面,國(guó)家主張勞動(dòng)者“以勞動(dòng)自養(yǎng)為主,低保福利制度為輔”的社會(huì)福利理念②周昌祥:《當(dāng)前社會(huì)福利依賴與反福利依賴的社會(huì)工作介入研究》,《華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版),2005 年第2 期。,各地積極開(kāi)展再就業(yè)工程,出臺(tái)了諸如職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)推薦、稅費(fèi)補(bǔ)貼、公益性崗位安置等措施,強(qiáng)調(diào)有勞動(dòng)能力貧困者領(lǐng)取低保金的同時(shí)積極就業(yè)。在這一過(guò)程中,與貧困人口就業(yè)、再就業(yè)促進(jìn)相關(guān)的議題也開(kāi)始頻繁出現(xiàn)在政策文本與實(shí)踐中,就業(yè)逐漸進(jìn)入社會(huì)救助的話語(yǔ)體系。尤其伴隨著2014 年5 月1 日我國(guó)第一部統(tǒng)籌各項(xiàng)社會(huì)救助制度的行政法規(guī)《社會(huì)救助暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》)的正式出臺(tái),就業(yè)救助的概念第一次在法律文件上予以明確,且正式成為我國(guó)社會(huì)救助項(xiàng)目中的重要組成部分。

然而,無(wú)論是學(xué)術(shù)界還是政策界,對(duì)就業(yè)救助依舊存在諸多模糊認(rèn)識(shí),甚至連就業(yè)救助的叫法都有分歧;在政策實(shí)踐層面,由于就業(yè)救助分屬人力資源社會(huì)保障和民政兩個(gè)政府主管部門,而出現(xiàn)“自說(shuō)自話”、各管一塊的工作局面③韓克慶:《就業(yè)救助的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與制度思考》,《中共中央黨校學(xué)報(bào)》,2016 年第5 期。。與此同時(shí),諸多研究對(duì)于就業(yè)救助的效果持懷疑否定態(tài)度。公益性勞動(dòng)參與只是一種象征性安排,很多地區(qū)幾乎沒(méi)有類似這樣的義務(wù)勞動(dòng)①安華,葛越:《就業(yè)促進(jìn)視域下的城市最低生活保障制度優(yōu)化研究》,《寧夏社會(huì)科學(xué)》,2017 年第5 期。。求職行為的要求也很難起到預(yù)期的就業(yè)激勵(lì)效果②黃晨熹:《城市低保對(duì)象求職行為的影響因素及相關(guān)制度安排研究——以上海為例》,《社會(huì)學(xué)研究》,2007 年第1期。。此外,無(wú)論是就業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)推薦等正向激活,還是懲罰性約束的負(fù)向激活,就業(yè)救助的效果都不大③Zhang H..“Employment Assistance in Urban China: A Qualitative Study from the Youth Recipients’ Perspective.”Children and Youth Services Review,2018,88: 521-527.。探討效果不佳致因的研究進(jìn)一步發(fā)現(xiàn),相關(guān)政策多表現(xiàn)為零散的行政行為④李樂(lè)為,王麗華:《就業(yè)激勵(lì)和援助:貧困救助制度演進(jìn)和優(yōu)化的基本取向》,《甘肅社會(huì)科學(xué)》,2011 年第3 期。,就業(yè)救助與低保家庭所面臨的現(xiàn)實(shí)之間存在嚴(yán)重脫節(jié)⑤Qin,Gao.Welfare,Work,and Poverty: Social Assistance in China.Oxford: Oxford University Press,2017,p.94.。盡管這些研究對(duì)就業(yè)救助進(jìn)行了一定程度的評(píng)估,但是整體而言較為碎片化、缺乏整體框架。為此,本研究在系統(tǒng)梳理制度演變發(fā)展的基礎(chǔ)上,整體評(píng)估制約效能有效發(fā)揮的短板不足,并提出針對(duì)性的路徑優(yōu)化建議。

二、就業(yè)救助制度的演變發(fā)展

如前所述,盡管《暫行辦法》頒布以后,就業(yè)救助才成為專項(xiàng)社會(huì)救助制度且這一概念逐漸被學(xué)術(shù)界、政策界廣泛使用,但實(shí)際上自從城鎮(zhèn)低保制度建立以來(lái),中央以及各地政府始終圍繞城鎮(zhèn)貧困人員的就業(yè)救助出臺(tái)了一系列政策規(guī)定,只不過(guò)不是以專項(xiàng)制度的名義來(lái)開(kāi)展。因此,如果按照《暫行辦法》頒布的時(shí)間節(jié)點(diǎn),大致可以將就業(yè)救助的制度演變分為兩大發(fā)展階段:松散式政策措施階段與專項(xiàng)社會(huì)救助制度階段。

(一)松散式政策措施階段

在《暫行辦法》出臺(tái)以前,我國(guó)針對(duì)城鎮(zhèn)貧困人員的就業(yè)救助,一方面主要依托于中央以及各地出臺(tái)的低保制度優(yōu)化或?qū)嵤┺k法,就業(yè)救助更多地是被納入到廣義的就業(yè)促進(jìn)當(dāng)中。在當(dāng)時(shí),中央政府強(qiáng)調(diào)各地在實(shí)施低保的過(guò)程中要積極構(gòu)建就業(yè)與救助的聯(lián)動(dòng)機(jī)制以促進(jìn)有勞動(dòng)能力的貧困對(duì)象實(shí)現(xiàn)再就業(yè),因此我國(guó)城鎮(zhèn)貧困人員的就業(yè)救助一直以來(lái)屬地化管理的色彩濃厚,每個(gè)地區(qū)都有獨(dú)特的政策設(shè)計(jì)⑥Chan C.K.,Ngok K..“Workfare in the Undemocratic States: The Case of China.”International Social Work,2016,59(4): 479-493.。各地政府出臺(tái)的低保相關(guān)政策文件中一般都會(huì)用專條或?qū)６蝺?nèi)容就如何促進(jìn)低保對(duì)象就業(yè)進(jìn)行規(guī)定。比如,2004 年,北京市勞動(dòng)和社會(huì)保障局、北京市民政局、北京市財(cái)政局聯(lián)合印發(fā)了《建立促進(jìn)城市低保就業(yè)服務(wù)對(duì)象就業(yè)機(jī)制暫行辦法》,涵蓋了就業(yè)服務(wù)登記、免費(fèi)就業(yè)服務(wù)、勞動(dòng)能力鑒定、職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)推薦和公益性崗位安置、就業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)和救助漸退、社區(qū)公益性勞動(dòng)參與、靈活就業(yè)和自謀職業(yè)人員社會(huì)補(bǔ)貼保險(xiǎn)、違規(guī)行為的懲罰等各種多元化措施。另一方面,隨著2007《就業(yè)促進(jìn)法》對(duì)就業(yè)援助制度的規(guī)定,貧困人員被視為就業(yè)困難人員的重要組成,貧困對(duì)象的就業(yè)促進(jìn)也被嵌入至各地的就業(yè)援助工作當(dāng)中。

事實(shí)上,在這一階段,就業(yè)救助的主要內(nèi)容基本成型,《暫行辦法》規(guī)定的就業(yè)救助基本上延續(xù)了這些措施,只不過(guò)在當(dāng)時(shí)就業(yè)救助還不是一套體系化的專項(xiàng)制度,更多地體現(xiàn)在各類碎片化的政策設(shè)計(jì)與具體措施上,各地出臺(tái)的政策主要以地方規(guī)范性文件或者地方工作文件為主,立法層次整體偏低,地方自主性較大。此外,各地的叫法也存在著差異性,“就業(yè)服務(wù)”“就業(yè)援助”“就業(yè)幫扶”“就業(yè)促進(jìn)”等概念均有被提及。

(二)專項(xiàng)社會(huì)救助制度階段

隨著《暫行辦法》的正式公布,中央政府不僅從國(guó)家層面統(tǒng)一了就業(yè)救助的基本概念,而且還將就業(yè)救助作為我國(guó)社會(huì)救助八大項(xiàng)目中的重要組成部分,就業(yè)救助的制度化屬性得到凸顯并有了正式的法律法規(guī)依據(jù)。國(guó)家第一次以法律文件的形式對(duì)就業(yè)救助的明確,有效區(qū)別了針對(duì)就業(yè)困難人員的就業(yè)援助以及廣義上的就業(yè)促進(jìn)。2020 年8 月,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳進(jìn)一步印發(fā)《關(guān)于改革完善社會(huì)救助制度的意見(jiàn)》,明確提到要健全就業(yè)救助制度,為社會(huì)救助對(duì)象優(yōu)先提供公共就業(yè)服務(wù),按規(guī)定落實(shí)稅費(fèi)減免、貸款貼息、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、公益性崗位補(bǔ)貼等政策,確保零就業(yè)家庭實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)“清零”。對(duì)已就業(yè)的低保對(duì)象,在核算其家庭收入時(shí)扣減必要的就業(yè)成本,并在其家庭成員人均收入超過(guò)當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)后給予一定時(shí)間的漸退期。在《暫行辦法》基本內(nèi)容的基礎(chǔ)上,國(guó)家再一次以行政法規(guī)的方式對(duì)扣減就業(yè)成本、漸退期等措施進(jìn)行了明確和規(guī)定,擴(kuò)展了就業(yè)救助的主要內(nèi)容。相較于前一階段,就業(yè)救助不僅在制度對(duì)象更加明確,而且在制度體系上也更加系統(tǒng)。經(jīng)過(guò)二十余年的發(fā)展,就業(yè)救助日趨完善,形成了三種典型的幫扶路徑:

第一,以職業(yè)介紹,自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)扶持,公益性崗位安置為核心措施拓展就業(yè)機(jī)會(huì)。職業(yè)介紹是公共就業(yè)服務(wù)或私營(yíng)職業(yè)介紹所為求職者尋找工作和雇主填補(bǔ)崗位空缺的過(guò)程⑦范隨,[英]艾倫·漢森,[英]戴維·普瑞斯:《變化中的勞動(dòng)力市場(chǎng)——公共就業(yè)服務(wù)》,北京:中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社,2002 年版,第32 頁(yè)。。職業(yè)介紹本質(zhì)屬于一種快速就業(yè)模式,強(qiáng)調(diào)通過(guò)政府介入來(lái)解決城市貧困人員職業(yè)搜尋和崗位匹配中的問(wèn)題,縮短搜尋時(shí)間以快速推動(dòng)貧困人員進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)。在職業(yè)介紹的過(guò)程中,公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)也會(huì)提供職業(yè)指導(dǎo)服務(wù)。職業(yè)指導(dǎo)就是指導(dǎo)、幫助勞動(dòng)者根據(jù)自己的生理與心理特點(diǎn),同時(shí)考慮社會(huì)的需要,選擇最佳職業(yè)的過(guò)程,包括傳授職業(yè)知識(shí)、幫助求職者了解自身職業(yè)素質(zhì)、開(kāi)展職業(yè)咨詢、就業(yè)政策解答等①潘錦棠:《勞動(dòng)社會(huì)學(xué)》,北京:中國(guó)勞動(dòng)出版社,1995 年版,第111 頁(yè)。。此外,為了鼓勵(lì)企業(yè)積極吸納城市貧困人員就業(yè),《暫行辦法》規(guī)定吸納就業(yè)救助對(duì)象的用人單位,按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定享受社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、小額擔(dān)保貸款等扶持政策。為了鼓勵(lì)有條件的城市貧困人員積極自謀職業(yè)或自主創(chuàng)業(yè),各地政府還建立起了以社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼為核心的包含資金補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免、小額貸款、貼息補(bǔ)貼等扶持措施集合。在這些扶持政策當(dāng)中,社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼是最常使用的政策措施。只要辦理了靈活就業(yè)人員登記,便可享受社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)補(bǔ)貼,政府補(bǔ)貼一部分社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi),靈活就業(yè)人員自行繳納一部分。針對(duì)難以通過(guò)市場(chǎng)化途徑以及沒(méi)有條件實(shí)現(xiàn)自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的貧困人員,各地政府主要依托公益性崗位開(kāi)發(fā),直接創(chuàng)造就業(yè)崗位并優(yōu)先提供給貧困人員,實(shí)現(xiàn)政府托底就業(yè)。

第二,以免費(fèi)培訓(xùn)為核心措施增強(qiáng)就業(yè)能力。為提高城市貧困人員的就業(yè)能力,各地政府一般要求人社部門以及公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)積極開(kāi)展免費(fèi)培訓(xùn)等項(xiàng)目。免費(fèi)培訓(xùn)本質(zhì)上是一種人力資本投資,強(qiáng)調(diào)通過(guò)各種培訓(xùn)來(lái)提高貧困人員的就業(yè)能力,一般具有成本高、見(jiàn)效慢等特征②肖萌,陳虹霖,李飛躍:《低保對(duì)象為何退保難? 動(dòng)態(tài)分析策略下的退保模式及其變遷趨勢(shì)研究》,《社會(huì)》,2019 年第4 期。。一方面,為鼓勵(lì)貧困人員積極參與培訓(xùn)項(xiàng)目,地方政府往往會(huì)給予費(fèi)用減免或培訓(xùn)補(bǔ)貼。比如湖北省規(guī)定,參加技能培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)的就業(yè)救助對(duì)象可享受政府職業(yè)技能培訓(xùn)補(bǔ)貼和培訓(xùn)期間生活補(bǔ)貼。上海市則通過(guò)校企合作、教育費(fèi)附加返還、發(fā)放培訓(xùn)卡、舉辦技能大賽等方式進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)。另一方面,針對(duì)進(jìn)行失業(yè)登記的貧困人員,地方政府一般會(huì)要求公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)免費(fèi)并優(yōu)先提供一定數(shù)量的培訓(xùn)服務(wù)。湖南省規(guī)定,各級(jí)勞動(dòng)保障部門的公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)每年要為未參加過(guò)技能培訓(xùn)的低保就業(yè)幫扶對(duì)象提供不少于一次的免費(fèi)職業(yè)培訓(xùn)。在培訓(xùn)的基礎(chǔ)上,地方政府還會(huì)通過(guò)職業(yè)技能鑒定補(bǔ)貼的方式積極鼓勵(lì)城市貧困人員進(jìn)行職業(yè)技能鑒定,從而實(shí)現(xiàn)培訓(xùn)向技能的轉(zhuǎn)換。湖北、黑龍江等地規(guī)定,通過(guò)初次職業(yè)技能鑒定并取得職業(yè)資格證書(shū)或單項(xiàng)技能證書(shū)的低保對(duì)象可以享受職業(yè)技能鑒定補(bǔ)貼。

第三,以設(shè)置低保金領(lǐng)取條件與就業(yè)收入支持為核心措施激勵(lì)就業(yè)意愿。為了防止福利領(lǐng)取產(chǎn)生的就業(yè)意愿抑制問(wèn)題,一方面各地政府對(duì)于有勞動(dòng)能力的低保金領(lǐng)取者施加領(lǐng)取條件,并對(duì)違反條件人員進(jìn)行一定懲罰與約束。在城市低保設(shè)立之初,低保金領(lǐng)取條件最典型的做法就是社區(qū)公益性勞動(dòng)。此外,各地政府一般要求針對(duì)法定勞動(dòng)年齡內(nèi)且有勞動(dòng)能力或者有就業(yè)條件的城市貧困人員在申請(qǐng)低保時(shí)應(yīng)該有積極求職的經(jīng)歷,并且在領(lǐng)取低保金期間應(yīng)該主動(dòng)接受培訓(xùn)和職業(yè)推薦等就業(yè)服務(wù),無(wú)正當(dāng)理由不得不進(jìn)行求職行為、不接受就業(yè)推薦、不接受就業(yè)指導(dǎo)等。為了有效約束貧困人員的就業(yè)行為,各地還制定了相應(yīng)的懲罰措施,包括低保申請(qǐng)不予受理、低保金額扣除、低保資格被取消等。另一方面,對(duì)于貧困人員在領(lǐng)取低保金期間積極就業(yè)的,實(shí)施就業(yè)收入支持。就業(yè)收入支持主要包括就業(yè)收入豁免與低保漸退。就業(yè)收入豁免是指對(duì)就業(yè)收入設(shè)定一定豁免額,減少救助金對(duì)就業(yè)收入的抵消,即就業(yè)獲得的勞動(dòng)收入若不超過(guò)豁免限額,則收入不會(huì)影響其領(lǐng)取的救助待遇③周蕾:《“救助漸退”思路下的國(guó)際救助制度經(jīng)驗(yàn)與啟示》,《中國(guó)社會(huì)報(bào)》,2013 年11 月4 日。。在具體操作中,主要有三種做法:一是在一定周期內(nèi)實(shí)行全額豁免;二是主要依據(jù)就業(yè)收入的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)就業(yè)成本進(jìn)行分檔核減;三是主要依據(jù)家庭的重要支出進(jìn)行分檔核減。低保漸退是指為了防止低保補(bǔ)差制引起的就業(yè)逆向激勵(lì)問(wèn)題,政府規(guī)定低保對(duì)象就業(yè)后,即使家庭人均收入超過(guò)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn),并不立即取消其低保資格,而是采取救助資格或救助水平漸退的方法,過(guò)渡期滿后再退出低保。

三、就業(yè)救助制度的短板不足

在本研究看來(lái),如果單從內(nèi)容要點(diǎn)而言,現(xiàn)行就業(yè)救助制度已經(jīng)涵蓋了低保、低收入人員就業(yè)過(guò)程中常常遭遇的多數(shù)障礙,然而如前所述,實(shí)踐結(jié)果并不如人愿?；谥贫妊葑兪崂聿⒔Y(jié)合文獻(xiàn),本研究認(rèn)為之所以出現(xiàn)救助效果欠佳、制度供給質(zhì)量較低等現(xiàn)象,主要源于兩方面短板不足:一是定位的雙重偏差導(dǎo)致獨(dú)立性缺失,二是內(nèi)容的粗放式設(shè)計(jì)造成供需瞄準(zhǔn)不足。

(一)定位的雙重偏差導(dǎo)致獨(dú)立性缺失

作為一項(xiàng)新興的制度設(shè)計(jì),就業(yè)救助最大的特點(diǎn)就是兼顧社會(huì)救助以及勞動(dòng)力市場(chǎng)的雙重屬性。然而,在本研究看來(lái),這種特點(diǎn)也引發(fā)了定位的雙重偏差問(wèn)題,制度獨(dú)立性缺失,制約了實(shí)踐效果。

一方面,就業(yè)救助從屬于低保救助導(dǎo)致理念存在沖突。根據(jù)《暫行辦法》,就業(yè)救助針對(duì)的是低保家庭中有勞動(dòng)能力且處于失業(yè)狀態(tài)的成員,因此就業(yè)救助從屬于低保救助。然而,二者的救助理念明顯不同,就業(yè)救助本質(zhì)上屬于發(fā)展型救助、強(qiáng)調(diào)積極救助;低保救助則是一項(xiàng)消極型救助、凸顯底線救助。此外,從屬定位的制度關(guān)系也導(dǎo)致二者并非勢(shì)均力敵,因此常常引發(fā)制度實(shí)踐的沖突。比如,“先低保、后就業(yè)”導(dǎo)致福利收入與就業(yè)收入產(chǎn)生零和矛盾。由于低保實(shí)行補(bǔ)差制,就業(yè)收入勢(shì)必會(huì)替代部分福利收入,二者實(shí)際上是一種“非A 即B”的零和矛盾關(guān)系。雖然現(xiàn)行的“收入豁免”“低保漸退”等措施已經(jīng)有所回應(yīng)到這一矛盾,但是除非就業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)福利總效益,否則難以發(fā)揮激勵(lì)效應(yīng)。實(shí)際上由于低保對(duì)象往往本身存在人力資本積累有限等不足,多數(shù)群體往往難以匹配到勞動(dòng)回報(bào)率高的崗位。又比如,“保低保、倡就業(yè)”實(shí)則鼓勵(lì)就業(yè)向民生維穩(wěn)的博弈妥協(xié)。因?yàn)樽鳛橐豁?xiàng)底線救助,低保還起著社會(huì)維穩(wěn)的功能,是基層維穩(wěn)的重要抓手①李偉權(quán),黃揚(yáng):《政策執(zhí)行中的刻板印象:一個(gè)“激活-應(yīng)用”的分析框架》,《公共管理學(xué)報(bào)》,2019 年第3 期。。在社會(huì)維穩(wěn)的重壓以及地方官員的政治利益下,低保金有時(shí)成為了一種維穩(wěn)工具②朱亞鵬,劉云香:《制度環(huán)境、自由裁量權(quán)與中國(guó)社會(huì)政策執(zhí)行——以C 市城市低保政策執(zhí)行為例》,《中山大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版),2014 年第6 期。。在強(qiáng)調(diào)保民生、促穩(wěn)定的主基調(diào)下,就業(yè)救助的政策思維仍停留在“充分就業(yè)”和“維穩(wěn)”時(shí)代,單純認(rèn)為勞動(dòng)和工作是最好的脫貧方式,也是有利于社會(huì)的穩(wěn)定,卻沒(méi)有從戰(zhàn)略角度思考就業(yè)救助政策的意義③吳小芳:《我國(guó)城市就業(yè)救助政策研究》,《社會(huì)保障研究》,2011 年第4 期。。在實(shí)際中,就業(yè)救助的定位和角色往往只能限于宏觀上的鼓勵(lì)和提倡層面。無(wú)論是在申請(qǐng)低保時(shí),還是在低保領(lǐng)取期間,只能鼓勵(lì)就業(yè),無(wú)法強(qiáng)制就業(yè),就業(yè)本質(zhì)上還是取決于貧困人員自身。這種鼓勵(lì)的定位造成就業(yè)救助的約束力不足。

另一方面,就業(yè)救助在勞動(dòng)力市場(chǎng)制度體系中存在銜接不暢問(wèn)題。盡管就業(yè)救助與就業(yè)援助、失業(yè)保險(xiǎn)、公共就業(yè)服務(wù)均是我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)制度體系中的重要組成,但是基于現(xiàn)行的制度安排,本研究發(fā)現(xiàn)就業(yè)救助與其他制度尚未形成有效銜接、分離現(xiàn)象凸顯。比如,實(shí)踐中就業(yè)救助往往被整合進(jìn)就業(yè)援助或公共就業(yè)服務(wù)中,這種內(nèi)嵌關(guān)系雖存在合理性但在資源分配和使用上也產(chǎn)生了“稀釋效應(yīng)”:一方面屬地化管理下,就業(yè)救助資金主要依賴于地方財(cái)政投入,但在地方財(cái)政緊縮的背景下,地方政府往往會(huì)壓縮就業(yè)救助成本,致使就業(yè)救助服務(wù)未能取得實(shí)質(zhì)性發(fā)展④肖萌,陳虹霖,李飛躍:《低保對(duì)象為何退保難? 動(dòng)態(tài)分析策略下的退保模式及其變遷趨勢(shì)研究》,《社會(huì)》,2019 年第4 期。;另一方面,由于就業(yè)救助對(duì)象投入產(chǎn)出邊際效益低,極易導(dǎo)致本該屬于的就業(yè)福利資源被非貧困人員進(jìn)行了“稀釋”。又比如,就業(yè)救助與失業(yè)保險(xiǎn)的銜接不暢誘發(fā)“制度夾心”問(wèn)題。對(duì)于二者銜接,《暫行辦法》以及《失業(yè)保險(xiǎn)條例》尚未給出相關(guān)規(guī)定,各地出臺(tái)的政策文本中也只有“加強(qiáng)銜接”等抽象化表述。唯一具象化的實(shí)踐就是以社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼的方式資助貧困人員參加失業(yè)保險(xiǎn),但是這種銜接方式存在制度夾心問(wèn)題。由于失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋的對(duì)象是與單位建立勞動(dòng)關(guān)系的職業(yè)人群,而就業(yè)救助針對(duì)低保對(duì)象,這種制度目標(biāo)的捆綁就造成了二者銜接過(guò)程中產(chǎn)生了“夾心層”問(wèn)題,即對(duì)于那些有沒(méi)有參加失業(yè)保險(xiǎn),也不符合低保標(biāo)準(zhǔn)的失業(yè)對(duì)象仍得不到任何幫助⑤李運(yùn)華,葉璐:《我國(guó)社會(huì)救助立法評(píng)析》,《理論月刊》,2016 年第2 期。。

(二)內(nèi)容的粗放式設(shè)計(jì)造成供需瞄準(zhǔn)不足

在城市低保對(duì)象中,失業(yè)者的再就業(yè)行為及選擇是一個(gè)很復(fù)雜的系統(tǒng)⑥慈勤英,王卓祺:《失業(yè)者的再就業(yè)選擇——最低生活保障制度的微觀分析》,《社會(huì)學(xué)研究》,2006 年第3 期。。但是現(xiàn)行的就業(yè)救助整體上還是一種粗放式設(shè)計(jì),對(duì)于貧困人員及其就業(yè)需求的瞄準(zhǔn)不足,造成制度供給與服務(wù)需求的不匹配。具體而言,瞄準(zhǔn)不足主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面:

第一,就業(yè)救助對(duì)象的識(shí)別指標(biāo)較為模糊。根據(jù)《暫行辦法》,就業(yè)救助針對(duì)的是有勞動(dòng)能力且處于失業(yè)狀態(tài)的貧困人員,但其實(shí)“有勞動(dòng)能力”和“處于失業(yè)狀態(tài)”實(shí)際上都很難進(jìn)行精準(zhǔn)界定。勞動(dòng)能力既是一個(gè)不確定性法律概念,也是一個(gè)非?；\統(tǒng)的概念,而且有勞動(dòng)能力僅是就業(yè)的必要條件,并非充分條件⑦張浩淼,仲超:《工作福利在我國(guó)社會(huì)救助改革中的適用性分析——基于典型福利國(guó)家實(shí)踐的比較與啟示》,《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》,2019 年第4 期。。尤其是在當(dāng)前勞動(dòng)力市場(chǎng)日趨多元、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)日益加劇的背景下,有勞動(dòng)能力者就能持有一份工作,已不再是原則性的理解⑧王健:《我國(guó)社會(huì)救助制度中強(qiáng)制工作措施的法律問(wèn)題及立法建議》,《西北民族大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2020 年第2 期。。在《暫行辦法》中,“處于失業(yè)狀態(tài)”一般指的是登記失業(yè)人員,因此未登記的未就業(yè)人員可能就無(wú)法被納入到對(duì)象框中,而且近年來(lái)隱性就業(yè)問(wèn)題的日益加劇,進(jìn)一步加重了僅以“失業(yè)狀態(tài)”作為就業(yè)救助對(duì)象識(shí)別指標(biāo)的瞄準(zhǔn)不足問(wèn)題。

第二,就業(yè)救助缺乏精分難以有效回應(yīng)個(gè)性化的就業(yè)障礙。相較于非貧困未就業(yè)人員,貧困未就業(yè)人員往往面臨著更為復(fù)雜的就業(yè)障礙,尤其對(duì)于一些特殊的貧困人員,就業(yè)障礙往往更加微觀且與中觀宏觀的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)交織在一起,涉及利益分配、責(zé)任主體、流程環(huán)節(jié)等諸多問(wèn)題,因此需要更具個(gè)性化的就業(yè)救助方案。雖然就業(yè)救助實(shí)行屬地化管理,由于財(cái)力、人力、物力等限制,地方在開(kāi)展就業(yè)救助中很少會(huì)對(duì)救助對(duì)象開(kāi)展群體精分以及需求評(píng)估,往往是“眉毛胡子一把抓”,在大口徑下開(kāi)展操作簡(jiǎn)單、大而化之的職業(yè)培訓(xùn)、信息發(fā)布、招聘會(huì)等粗放式項(xiàng)目。這種忽視群體精分做法容易導(dǎo)致就業(yè)救助在服務(wù)遞送過(guò)程中的供需錯(cuò)位,即“你給的不是我想要的”與“我想要的你不給”。比如,由于我國(guó)公共就業(yè)服務(wù)目前與戶口相捆綁,盡管2015 年人社部修改了2007 年發(fā)布的《就業(yè)服務(wù)與就業(yè)管理規(guī)定》,強(qiáng)調(diào)沒(méi)有本地戶口的城鎮(zhèn)常住人員可以享受失業(yè)登記、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼等公共就業(yè)服務(wù),但是仍然需要滿足居住年限以及社會(huì)保險(xiǎn)年限等條件,并且在公益性崗位安置中主要以本地戶口居民為主。又比如,現(xiàn)行就業(yè)救助雖然強(qiáng)調(diào)從個(gè)體角度促進(jìn)就業(yè),但是缺乏與家庭照顧支持相關(guān)的制度設(shè)計(jì),因此可能無(wú)法幫助因照顧家庭而無(wú)法就業(yè)的貧困人員(尤其是女性)重返勞動(dòng)力市場(chǎng)。

第三,人力資本積累不足下政府干預(yù)邏輯與市場(chǎng)選擇邏輯難以有效調(diào)試。雖然就業(yè)救助本質(zhì)上是通過(guò)政府干預(yù)來(lái)調(diào)整勞動(dòng)力市場(chǎng)的供求關(guān)系,但是在基于效率導(dǎo)向的勞動(dòng)力市場(chǎng)中,政府干預(yù)不能只是以有損效率的方式來(lái)促進(jìn)公平。能否實(shí)現(xiàn)就業(yè)主要在于貧困人員的人力資本是否滿足就業(yè)崗位的需求。盡管就業(yè)救助強(qiáng)調(diào)通過(guò)培訓(xùn)來(lái)提高就業(yè)能力,但是現(xiàn)有培訓(xùn)只是一種快速進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)的應(yīng)激方式,多以手工、家政等短期技能培訓(xùn)為主,無(wú)法實(shí)現(xiàn)人力資本的積累。而現(xiàn)行教育救助的對(duì)象只是具有“學(xué)生”身份的求學(xué)者,無(wú)法覆蓋不具有學(xué)生身份的貧困者①王燊成,劉寶臣:《構(gòu)建更加積極的教育救助:社會(huì)投資理論的啟示》,《社會(huì)保障研究》,2019 年第1 期。。此外,就業(yè)救助也難以有效應(yīng)對(duì)最低工資標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低引發(fā)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)不足。如果要解決就業(yè)的弱經(jīng)濟(jì)激勵(lì)問(wèn)題,一種路徑就是嚴(yán)格控制低保標(biāo)準(zhǔn)的水平,但是從制度效能看,標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低達(dá)不到救助效果②韓克慶:《減負(fù)、整合、創(chuàng)新:我國(guó)最低生活保障制度的目標(biāo)調(diào)整》,《江淮論壇》,2018 年第3 期。;另一種路徑就是提高最低工資水平,可是如果最低工資標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)高,將會(huì)對(duì)就業(yè)產(chǎn)生抑制作用,企業(yè)生存概率減小,社會(huì)總體就業(yè)率將會(huì)下降③楊翠迎,王國(guó)洪:《最低工資標(biāo)準(zhǔn)對(duì)就業(yè):是促進(jìn),還是抑制? ——基于中國(guó)省級(jí)面板數(shù)據(jù)的空間計(jì)量研究》,《經(jīng)濟(jì)管理》,2015 年第3 期。。為此,“兩難抉擇”產(chǎn)生的張力也在一定程度上影響了就業(yè)救助的制度效果。

四、新時(shí)期就業(yè)救助制度的路徑優(yōu)化

當(dāng)前,我國(guó)正在進(jìn)入全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的新發(fā)展階段,促進(jìn)城鎮(zhèn)貧困人口就業(yè)既是化解現(xiàn)代化引致的城鎮(zhèn)貧困社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的主要方式④賀慶生,劉葉:《論我國(guó)城市貧困治理的現(xiàn)實(shí)困境與路徑選擇》,《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》,2015 年第12 期。,也是激活低收入者的發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力以構(gòu)建相對(duì)貧困治理長(zhǎng)效機(jī)制的關(guān)鍵所在⑤王卓,董貝貝:《相對(duì)貧困治理的內(nèi)生動(dòng)力機(jī)制與運(yùn)行邏輯》,《社會(huì)科學(xué)研究》,2021 年第4 期。,還是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量充分就業(yè)、扎實(shí)推進(jìn)共同富裕建設(shè)的有效途徑?；谏鲜鲇懻?本研究建議可以從以下兩個(gè)方面進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化,以補(bǔ)齊短板不足,增強(qiáng)制度效能。

(一)找準(zhǔn)就業(yè)救助在社會(huì)救助與勞動(dòng)力市場(chǎng)中的制度地位

作為一項(xiàng)新興的制度設(shè)計(jì),就業(yè)救助既將就業(yè)延展至社會(huì)救助,也將救助內(nèi)嵌至勞動(dòng)力市場(chǎng),橫跨兩種制度域的就業(yè)救助必須理順制度定位,增強(qiáng)自身獨(dú)立性,才能真正促進(jìn)福利制度與勞動(dòng)力市場(chǎng)制度的有效銜接,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展的協(xié)同。

一方面,建議在現(xiàn)行就業(yè)救助內(nèi)容基礎(chǔ)上增設(shè)現(xiàn)金津貼項(xiàng)目,既有助于實(shí)現(xiàn)失業(yè)救助金與低保救助金并行現(xiàn)金津貼給付模式,也便于形成現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付與就業(yè)服務(wù)支持合二為一的綜合性就業(yè)救助。如前所述,就業(yè)救助在社會(huì)救助制度場(chǎng)域中的偏差主要源于從屬于低保救助的制度定位,因此增設(shè)區(qū)別于低保救助金的失業(yè)救助金,有利于從源頭上厘清就業(yè)救助的制度對(duì)象,健全制度內(nèi)容,增強(qiáng)制度的獨(dú)立性。實(shí)際上,在部分西方發(fā)達(dá)國(guó)家,家計(jì)調(diào)查型的現(xiàn)金津貼本來(lái)就包括社會(huì)救助金以及專門針對(duì)貧困失業(yè)者的失業(yè)救助金兩種。比如在德國(guó),有勞動(dòng)能力的貧困人員不能申請(qǐng)失業(yè)救濟(jì)金I(Arbeitslosengeld I),只能申請(qǐng)失業(yè)救濟(jì)金II(Arbeitslosengeld II)。盡管二者在制度設(shè)計(jì)上具有很強(qiáng)的相似性,但依舊存在著諸多區(qū)別:在權(quán)利條件上,二者均對(duì)收入資產(chǎn)存在權(quán)利條件要求;社會(huì)救助金沒(méi)有就業(yè)維度的權(quán)利條件,而失業(yè)救助金存在;少數(shù)國(guó)家的社會(huì)救助金具有年齡維度的權(quán)利條件,各國(guó)對(duì)于失業(yè)救助金具有年齡的限制條件。在津貼慷慨程度上,社會(huì)救助金的替代率主要受到確定的生活需求水平標(biāo)準(zhǔn)影響,少數(shù)國(guó)家還將其與失業(yè)保險(xiǎn)金相掛鉤,失業(yè)救助金的替代率主要受失業(yè)保險(xiǎn)金水平和社會(huì)平均工資標(biāo)準(zhǔn)的影響;在等待期上,社會(huì)救助金沒(méi)有設(shè)置,部門國(guó)家對(duì)于失業(yè)救助金的領(lǐng)取具有相關(guān)限制;在津貼發(fā)放周期上,少數(shù)國(guó)家對(duì)于社會(huì)救助金進(jìn)行了時(shí)間限制,而大多數(shù)國(guó)家對(duì)于失業(yè)救助金都進(jìn)行了時(shí)間限制;在稅收處理上,大多數(shù)國(guó)家的社會(huì)救助金無(wú)需納稅,部分國(guó)家的失業(yè)救助金需要納稅⑥王燊成:《失業(yè)救助的國(guó)際實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)借鑒》,《開(kāi)放導(dǎo)報(bào)》,2022 年第6 期。。在本研究看來(lái),相較于社會(huì)救助金,失業(yè)救助金對(duì)就業(yè)的權(quán)利條件要求,與失業(yè)保險(xiǎn)金與社會(huì)平均工資的高度關(guān)聯(lián)性以及關(guān)于等待期、津貼周期與稅收處理的規(guī)定其實(shí)更加符合就業(yè)救助的目標(biāo)定位。因此,建議我國(guó)可以參考德國(guó)等經(jīng)驗(yàn),增設(shè)失業(yè)救助金,專門給付給能夠就業(yè)且應(yīng)該就業(yè)的貧困人員⑦王燊成:《“漁”與“魚(yú)”何以兼得? ——工作福利的政策實(shí)踐、理念內(nèi)涵及其啟示》,《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》,2022 年第5 期。。

另一方面,在失業(yè)保護(hù)與就業(yè)促進(jìn)的雙重邏輯下,理順就業(yè)救助在勞動(dòng)力市場(chǎng)制度域中的定位。首先,建議通過(guò)優(yōu)化失業(yè)救助金與失業(yè)保險(xiǎn)金的銜接機(jī)制來(lái)強(qiáng)化就業(yè)救助的失業(yè)保護(hù)功能。在具體機(jī)制上,可以利用失業(yè)保險(xiǎn)基金來(lái)反哺失業(yè)救助金。近年來(lái)我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余較高,滿足條件領(lǐng)取資格與領(lǐng)取需求之間存在著明顯的張力,因此可以探索通過(guò)失業(yè)保險(xiǎn)基金的社會(huì)統(tǒng)籌部分作為失業(yè)救助金的資金來(lái)源。同時(shí)建議在發(fā)放失業(yè)救助金的過(guò)程中同時(shí)繳納失業(yè)保險(xiǎn)金,幫助貧困人員滿足失業(yè)保險(xiǎn)金的領(lǐng)取資格,從而實(shí)現(xiàn)從失業(yè)救助金向失業(yè)保險(xiǎn)金的過(guò)渡①王燊成:《“漁”與“魚(yú)”何以兼得? ——工作福利的政策實(shí)踐、理念內(nèi)涵及其啟示》,《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》,2022 年第5 期。。此外,由于失業(yè)保險(xiǎn)金領(lǐng)取具有較為嚴(yán)苛的繳費(fèi)條件以及領(lǐng)取時(shí)間的限制,若因客觀原因?qū)е率I(yè)人員不再滿足領(lǐng)取失業(yè)救助金的條件時(shí),可以通過(guò)繼續(xù)領(lǐng)取失業(yè)救助金的方式來(lái)滿足求職期間的生活需要。其次,在北歐等國(guó)家,積極的勞動(dòng)力市場(chǎng)政策(ALMPs)注重與失業(yè)保險(xiǎn)金、失業(yè)救助金等津貼給付的相銜接,尤其強(qiáng)調(diào)以津貼發(fā)放來(lái)激勵(lì)失業(yè)人員積極參與ALMPs,強(qiáng)調(diào)個(gè)案的管理方式以及常態(tài)化、持續(xù)性的各類服務(wù),這些做法與實(shí)踐值得我國(guó)就業(yè)救助的借鑒,即在健全完善積極勞動(dòng)力市場(chǎng)政策的同時(shí)探索專門針對(duì)貧困未就業(yè)人員的就業(yè)救助項(xiàng)目或措施,比如孟加拉格萊珉(Grameen Bank)窮人銀行,依據(jù)貧困者特性,從貧困者社會(huì)生活出發(fā),專門服務(wù)貧困人群②林閩鋼:《激活貧困者內(nèi)生動(dòng)力:理論視角和政策選擇》,《社會(huì)保障評(píng)論》,2019 年第1 期。。最后,加強(qiáng)就業(yè)救助與就業(yè)保護(hù)各項(xiàng)法規(guī)之間的銜接。城市貧困人員受人力資本的限制以及勞動(dòng)力市場(chǎng)的就業(yè)排斥,大都只能在次級(jí)勞動(dòng)力市場(chǎng)從事勞動(dòng)回報(bào)率低、勞動(dòng)合同簽訂不規(guī)范、社會(huì)保險(xiǎn)福利缺乏的工作,面臨著嚴(yán)峻的就業(yè)保護(hù)問(wèn)題。因此,建議在幫助未就業(yè)的貧困人員回歸勞動(dòng)力市場(chǎng)的過(guò)程中,應(yīng)該健全完善各項(xiàng)就業(yè)保護(hù)法規(guī),規(guī)范勞動(dòng)合同簽訂,做好社會(huì)保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移接續(xù)工作。

(二)以精細(xì)化設(shè)計(jì)促進(jìn)救助需求與政策供給的精準(zhǔn)匹配

研究表明,各項(xiàng)激活和就業(yè)支持政策必須具備針對(duì)性和個(gè)性化特征,才能有效提高政策干預(yù)成功的可能性③Immervoll,H.,&Scarpetta,S..“Activation and Employment Support Policies in OECD Countries:An Overview of Current Approaches.”IZA Journal of Labor Policy,Vol.1(1),2012,pp.1-20.。針對(duì)現(xiàn)行就業(yè)救助的粗放式設(shè)計(jì),研究建議在以下三個(gè)方面做好精細(xì)化設(shè)計(jì),從而實(shí)現(xiàn)救助需求與政策供給的精準(zhǔn)匹配。

第一,在家計(jì)調(diào)查的基礎(chǔ)上引入類別定位法,識(shí)別出應(yīng)就業(yè)的貧困者④王燊成:《“漁”與“魚(yú)”何以兼得? ——工作福利的政策實(shí)踐、理念內(nèi)涵及其啟示》,《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》,2022 年第5 期。。針對(duì)現(xiàn)行就業(yè)救助強(qiáng)調(diào)的“有勞動(dòng)能力”和“處于失業(yè)狀態(tài)”兩項(xiàng)類別指標(biāo)模糊的問(wèn)題,建議分別使用“工作可用性(work availability)”“未就業(yè)狀態(tài)”指標(biāo)進(jìn)行替換,從而精準(zhǔn)篩選出就業(yè)救助的服務(wù)對(duì)象。工作可用性指的是當(dāng)一個(gè)人真正地進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)時(shí),即當(dāng)他準(zhǔn)備好、愿意、能夠工作,且沒(méi)有充分理由拒絕合適的工作時(shí)的狀態(tài);同時(shí),工作可用性需要滿足一個(gè)前提,即在所提供服務(wù)的地理區(qū)域內(nèi),存在相對(duì)應(yīng)的勞動(dòng)力市場(chǎng)⑤Freeman L.F..“Availability: Active Search for Work.”O(jiān)hio State Law Journal,1949,10(2): 181-190.。換言之,滿足工作可用性不僅需要具備勞動(dòng)能力,而且還需要具有一定的就業(yè)條件。相較于“失業(yè)狀態(tài)”,“未就業(yè)狀態(tài)”內(nèi)涵外延更廣,既包括“失業(yè)人員”,也包括有就業(yè)意愿但在短期參考期內(nèi)既沒(méi)有就業(yè)也沒(méi)有失業(yè)的“潛在勞動(dòng)力”,還包括沒(méi)有就業(yè)意愿但具有勞動(dòng)能力的勞動(dòng)適齡群體。

第二,以就業(yè)障礙為核心,對(duì)就業(yè)救助對(duì)象進(jìn)行立體精分。OECD 發(fā)布的一份名為《失業(yè)的面孔——確定就業(yè)障礙以告知政策》的研究報(bào)告指出,政府在設(shè)計(jì)和實(shí)施激活和就業(yè)支持政策時(shí),應(yīng)該就無(wú)業(yè)人員(jobless)、不穩(wěn)定就業(yè)人員(unstable jobs)以及工作時(shí)間受限人員(restricted working hours)面對(duì)的工作相關(guān)能力造成的就業(yè)障礙、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)缺乏造成的就業(yè)障礙以及缺乏就業(yè)機(jī)會(huì)造成的就業(yè)障礙實(shí)施不同的政策干預(yù)⑥Fernandez,R.,et al..Faces of Joblessness: Characterising Employment Barriers to Inform Policy.OECD Social,Employment and Migration Working Papers No.192,OECD Publishing,Paris,2016.。在本研究看來(lái),這對(duì)于我國(guó)就業(yè)救助對(duì)象實(shí)現(xiàn)立體精分具有重要的借鑒意義。因此,既要對(duì)就業(yè)救助對(duì)象面臨的就業(yè)障礙類型、數(shù)量進(jìn)行精分,又要對(duì)就業(yè)救助對(duì)象的工作狀態(tài)、質(zhì)量等進(jìn)行評(píng)估,從而立體刻畫出就業(yè)救助對(duì)象的真實(shí)圖景。為了能夠以個(gè)案的方式有效開(kāi)展就業(yè)救助服務(wù),建議政府通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的方式利用社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)開(kāi)展個(gè)性化幫扶。事實(shí)上,就已有經(jīng)驗(yàn)而言,在社會(huì)救助領(lǐng)取,社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)介入最多的就是失業(yè)期間的就業(yè)救助。我國(guó)香港地區(qū)自1999 年以來(lái)就推動(dòng)了自力更生支援計(jì)劃,在提供現(xiàn)金援助的同時(shí)協(xié)助年齡在15-64 歲之間、身體健全的綜合社會(huì)保障援助申領(lǐng)人尋找有薪工作,從而達(dá)到自力更生。自力更生支援計(jì)劃主要包括兩個(gè)重要內(nèi)容:就業(yè)支持服務(wù)與豁免計(jì)算入息。其中,就業(yè)支持服務(wù)就是主要由社會(huì)福利署通過(guò)購(gòu)買非政府機(jī)構(gòu)服務(wù)的方式開(kāi)展,即政府轉(zhuǎn)介健全的綜合社會(huì)保障援助申領(lǐng)人于運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)接受就業(yè)服務(wù)支援服務(wù),幫助申領(lǐng)人克服就業(yè)障礙,增強(qiáng)受雇能力,使他們能找到有薪工作,繼而達(dá)到自力更生。近年除了個(gè)人就業(yè)支持服務(wù),社會(huì)福利署還實(shí)施了短暫經(jīng)濟(jì)援助計(jì)劃,委托運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)為有需要的服務(wù)使用者提供及時(shí)的經(jīng)濟(jì)援助,以協(xié)助他們應(yīng)付在找工作期間或就業(yè)初期與就業(yè)相關(guān)的開(kāi)支,包括接受個(gè)人化以及針對(duì)性就業(yè)支持服務(wù)時(shí)的交通費(fèi)等。

第三,通過(guò)加強(qiáng)人力資本投資促進(jìn)勞動(dòng)力的順暢流動(dòng),從而實(shí)現(xiàn)政府干預(yù)邏輯與市場(chǎng)選擇邏輯的有機(jī)融合。近年來(lái)發(fā)展型社會(huì)政策、積極救助等理念逐漸成為各國(guó)社會(huì)救助改革的主要方向,盡管各國(guó)項(xiàng)目存在一定差異,但強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)貧困人員的人力資本投資已經(jīng)成為一種共識(shí)。國(guó)家如果無(wú)法有效投資于人力資本,付出的代價(jià)會(huì)很巨大,尤其對(duì)于貧困人口而言。針對(duì)現(xiàn)行就業(yè)救助人力資本投資不足的問(wèn)題,研究建議既要通過(guò)優(yōu)化現(xiàn)行培訓(xùn)項(xiàng)目的類型、方式、周期、內(nèi)容來(lái)實(shí)現(xiàn)短期技能的提升以快速進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng),更要充分利用教育救助、教育福利等項(xiàng)目提升貧困人口的綜合能力,以幫助其進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)后能夠及時(shí)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定高質(zhì)量就業(yè)。2008 年,歐盟出臺(tái)的政策文件《重建社會(huì)議程: 21 世紀(jì)歐洲的機(jī)會(huì),入口和團(tuán)結(jié)》明確指出重視教育和投資人力資本對(duì)確保勞動(dòng)參與和社會(huì)包容以及提高歐盟競(jìng)爭(zhēng)力的作用,認(rèn)為需要實(shí)施終身學(xué)習(xí)制以滿足人們?cè)谏畹牟煌A段獲得教育機(jī)會(huì)的需求①王燊成,劉寶臣:《構(gòu)建更加積極的教育救助:社會(huì)投資理論的啟示》,《社會(huì)保障研究》,2019 年第1 期。。因此,研究建議一方面調(diào)整我國(guó)現(xiàn)行的教育救助制度,實(shí)現(xiàn)從保障受教育機(jī)會(huì)到提高學(xué)習(xí)質(zhì)量再到開(kāi)發(fā)人力資源的轉(zhuǎn)變,實(shí)現(xiàn)從具有“學(xué)生”身份的福利需求者到待開(kāi)發(fā)的人力資源的轉(zhuǎn)變,按照不同的生命周期的需求常態(tài)化開(kāi)展教育救助,促進(jìn)教育救助與就業(yè)救助的協(xié)同,實(shí)現(xiàn)“就業(yè)—教育—就業(yè)”的循環(huán)救助②張浩淼,仲超:《工作福利在我國(guó)社會(huì)救助改革中的適用性分析——基于典型福利國(guó)家實(shí)踐的比較與啟示》,《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》,2019 年第4 期。;另一方面可以建立更具普惠性的公共教育體系,在適當(dāng)延長(zhǎng)免費(fèi)教育年限的基礎(chǔ)上,將公共教育資源的投入對(duì)貧困人員給予一定傾斜,避免教育機(jī)會(huì)因家庭貧困而被剝奪。

五、結(jié) 語(yǔ)

黨的二十大報(bào)告指出,“中國(guó)共產(chǎn)黨的中心任務(wù)就是團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全國(guó)各族人民全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)、實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo),以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興?！雹哿?xí)近平:《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》,北京:人民出版社,2022 年版,第21 頁(yè)。在中國(guó)式現(xiàn)代化的進(jìn)程中,實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量充分就業(yè)既是高質(zhì)量發(fā)展的重要組成部分,也是實(shí)現(xiàn)共同富裕的應(yīng)有之義。作為就業(yè)市場(chǎng)中的弱勢(shì)群體,貧困人口在就業(yè)機(jī)會(huì)、就業(yè)能力以及就業(yè)意愿等方面遭遇著來(lái)自個(gè)體、家庭、市場(chǎng)等方面的挑戰(zhàn)與壓力,因此需要通過(guò)一系列兜底幫扶措施以鼓勵(lì)、幫助、支持有勞動(dòng)能力的困難群體實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力市場(chǎng)的高質(zhì)量參與,在就業(yè)的過(guò)程中抵御收入不足風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值、創(chuàng)造社會(huì)價(jià)值。不同于西方國(guó)家的失業(yè)救助制度、積極勞動(dòng)力市場(chǎng)政策,中國(guó)的就業(yè)救助堅(jiān)持以人民為中心,盡管形成了三種獨(dú)特的兜底就業(yè)幫扶路徑,但是受限于制度定位、制度內(nèi)容設(shè)計(jì)等方面的不足,現(xiàn)行的制度效果還有待進(jìn)一步提高。

盡管本研究對(duì)新時(shí)期就業(yè)救助制度的路徑優(yōu)化提出了若干思考,但是如何立足新時(shí)代的使命任務(wù),不斷完善就業(yè)救助制度還需要學(xué)術(shù)界以及政策實(shí)踐領(lǐng)域的進(jìn)一步思考。尤其是伴隨著各種社會(huì)新風(fēng)險(xiǎn)的涌現(xiàn),非自愿性失業(yè)可能會(huì)成為一種常態(tài),如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助以及社會(huì)福利的有機(jī)組合,構(gòu)建覆蓋全面的多層次立體化的就業(yè)保障等都有待進(jìn)一步解答。比如,在新冠疫情中,低收入者無(wú)疑遭受著更為嚴(yán)重的就業(yè)沖擊與失業(yè)風(fēng)險(xiǎn),各國(guó)出臺(tái)了諸如失業(yè)補(bǔ)助金、災(zāi)難性失業(yè)津貼等政策,那么它們與就業(yè)救助的關(guān)系應(yīng)該如何理順? 又比如,無(wú)論是就業(yè)救助,還是就業(yè)保障,主要還是遵循著傳統(tǒng)的雇傭關(guān)系邏輯,但是近年來(lái)隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的發(fā)展,彈性就業(yè)、靈活就業(yè)、共享用工、非正規(guī)就業(yè)、自雇就業(yè)等各種新型就業(yè)形式不斷涌現(xiàn),維持日常生活需求似乎并不完全只能依靠雇傭關(guān)系下的就業(yè),因此聯(lián)合國(guó)在反貧困中除了強(qiáng)調(diào)就業(yè),還強(qiáng)調(diào)可持續(xù)生計(jì)的概念。因此未來(lái)如何構(gòu)建就業(yè)與可持續(xù)生計(jì)兩條路徑作為預(yù)防貧困與反貧困的重要方式也值得進(jìn)一步探討。