張 領(lǐng),吳 戰(zhàn)

引言:問(wèn)題提出與文獻(xiàn)回顧

當(dāng)前學(xué)界關(guān)于村級(jí)治理中行政與自治的研究成果頗豐,主要體現(xiàn)在村級(jí)治理的行政化還是強(qiáng)化村民自治這兩方面內(nèi)容,較少關(guān)注到行政與自治在村級(jí)治理場(chǎng)域有機(jī)統(tǒng)一的形式。一直以來(lái)村干部既是政府的代理人,又是村民的當(dāng)家人這樣的雙重角色,(1)吳毅:《“雙重角色”、“經(jīng)紀(jì)模式”與“守夜人”和“撞鐘者”——來(lái)自田野的學(xué)術(shù)札記》,《開(kāi)放時(shí)代》2001年第12期。然而村干部卻一直存在角色沖突的矛盾,因?yàn)榇甯刹吭诰庹婧痛迩f利益時(shí)總是左右為難,盡管他們不會(huì)懈怠行政任務(wù),但要他們?nèi)σ愿暗脑捤麄兛倳?huì)仔細(xì)衡量,最終村干部索性選擇成為村莊秩序的“守夜人”和村政中的“撞鐘者”(2)吳毅:《“雙重角色”、“經(jīng)紀(jì)模式”與“守夜人”和“撞鐘者”——來(lái)自田野的學(xué)術(shù)札記》,《開(kāi)放時(shí)代》2001年第12期。,使得鄉(xiāng)村又回歸到了無(wú)為而治的狀態(tài)。這樣,村干部就既不會(huì)成為稱(chēng)職的代理人,也不會(huì)成為稱(chēng)職的當(dāng)家人,這樣就成為兩頭不討好的角色,從而出現(xiàn)“雙重邊緣化”的問(wèn)題(3)吳毅:《雙重邊緣化:村干部角色與行為的類(lèi)型學(xué)分析》,《管理世界》2002年第11期。。也就是說(shuō),鄉(xiāng)村治理中村干部的代理人和當(dāng)家人的角色本身就意味著是行政還是自治的選擇。如果行政和自治在鄉(xiāng)村的關(guān)系不厘清,鄉(xiāng)村治理的內(nèi)卷化只會(huì)持續(xù)加重。因此鄉(xiāng)村治理中厘清行政與自治的關(guān)系問(wèn)題勢(shì)在必行。

與鄉(xiāng)村治理實(shí)踐相一致,學(xué)界關(guān)于鄉(xiāng)村治理中行政還是自治問(wèn)題的探討非常激烈。實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后,原有的政治管理模式已經(jīng)不再適用農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際,2018年修正的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》中明確要求村級(jí)建立村民委員會(huì),農(nóng)村的政治模式演變?yōu)椤班l(xiāng)政村治”的格局。(4)張厚安:《鄉(xiāng)政村治——中國(guó)特色的農(nóng)村政治模式》,《政策》1996年第8期。進(jìn)入21世紀(jì)以后,鄉(xiāng)政村治的治理格局表征出諸多的治理困難,首先鄉(xiāng)一級(jí)政府僅僅是縣政府領(lǐng)導(dǎo)下的鄉(xiāng)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,并不是完備的一級(jí)政府;其次鄉(xiāng)與村關(guān)系中的指導(dǎo)關(guān)系異化為村是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“腿”,最后的結(jié)果就是治理成本越來(lái)越大、鄉(xiāng)村治理也走向行政化。因此有學(xué)者提出鄉(xiāng)村治理需要走向“縣政、鄉(xiāng)派、村治”的治理結(jié)構(gòu)調(diào)整(5)徐勇:《縣政、鄉(xiāng)派、村治:鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換》,《江蘇社會(huì)科學(xué)》2002年第2期。,即縣具有更多的治理自主性;鄉(xiāng)只是縣政府的派出機(jī)構(gòu),專(zhuān)事政務(wù)和指導(dǎo)村民自治;村民委員會(huì)主要從事村民自治工作。但隨著現(xiàn)代化的異質(zhì)性因素對(duì)鄉(xiāng)村的擾動(dòng)、農(nóng)村的傳統(tǒng)道德被個(gè)人權(quán)利觀所改造,個(gè)體與原來(lái)的社區(qū)價(jià)值認(rèn)同發(fā)生“斷裂”(6)安東尼·吉登斯:《現(xiàn)代性的后果》,田禾譯,黃平校,南京:譯林出版社,2011年,第4頁(yè)。,以至于出現(xiàn)只享受權(quán)利而不想履行義務(wù)的“無(wú)公德的個(gè)人”(7)閻云翔:《私人生活的變革——一個(gè)中國(guó)村莊的愛(ài)情、家庭與親密關(guān)系(1949—1999)》,龔小夏譯,上海:上海人民出版社,2016年,第255頁(yè)。。這些人總是能通過(guò)特殊的方式來(lái)獲取社區(qū)里面的公共資源,這導(dǎo)致社區(qū)中的資源配置效率遭到損失,賀雪峰將其視為分利秩序而導(dǎo)致的鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化(8)王海娟、賀雪峰:《資源下鄉(xiāng)與分利秩序的形成》,《學(xué)習(xí)與探索》2015年第2期。。對(duì)于這種情況依靠自治顯然軟弱無(wú)力,因?yàn)樽灾稳狈?qiáng)制性手段,這導(dǎo)致在取消農(nóng)業(yè)稅以后的相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期,村社集體不再有能力組織村民來(lái)共同應(yīng)對(duì)一家一戶“不好辦和辦不好”的共同生產(chǎn)事務(wù),國(guó)家也沒(méi)有特殊的強(qiáng)制性任務(wù)要求村干部完成,國(guó)家與鄉(xiāng)村的關(guān)系也表現(xiàn)為從“汲取型”到“懸浮型”的轉(zhuǎn)變(9)周飛舟:《從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費(fèi)改革對(duì)國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系之影響》,《社會(huì)學(xué)研究》2006年第3期。。也正是從這時(shí)期開(kāi)始國(guó)家向農(nóng)村輸入大量的資源以期實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo),同時(shí)大量的承接資源與惠農(nóng)政策使得村級(jí)治理越發(fā)呈現(xiàn)出對(duì)上負(fù)責(zé)、對(duì)內(nèi)脫離的狀態(tài)(10)劉建平、陳文瓊:《“最后一公里”困境與農(nóng)民動(dòng)員——對(duì)資源下鄉(xiāng)背景下基層治理困境的分析》,《中國(guó)行政管理》2016年第2期。。這樣,在當(dāng)前時(shí)期鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域中行政力量下沉了,對(duì)此趙曉峰提出行政下鄉(xiāng)與自治下沉的治理方式。行政下鄉(xiāng)一方面使村級(jí)組織的行政化色彩加強(qiáng),成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的跑腿機(jī)構(gòu);另一方面惠農(nóng)政策進(jìn)村入戶改善了國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系,增強(qiáng)了農(nóng)民對(duì)國(guó)家的認(rèn)同感,自治單位從建制村向自然村下沉,既能激活村莊社會(huì)積累的內(nèi)生性資源,又能使得以自然村為邊界的社區(qū)組織興起,這為村民提供了平等參與和民主協(xié)商公共事務(wù)的空間。(11)趙曉峰、魏程琳:《行政下鄉(xiāng)與自治下沉:國(guó)家政權(quán)建設(shè)的新趨勢(shì)》,《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第4期。然而隨著國(guó)家不斷地輸入惠農(nóng)政策與大量資源的下鄉(xiāng),出現(xiàn)了諸多村民因利益問(wèn)題產(chǎn)生矛盾的情況,村級(jí)治理需要面對(duì)越來(lái)越多的“釘子戶”,這些“釘子戶”成為擾動(dòng)村級(jí)治理秩序穩(wěn)定的不確定性因素,是選擇行政還是自治的手段去應(yīng)對(duì)也成了迫切的事情。(12)賀雪峰:《行政還是自治:村級(jí)治理向何處去》,《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第6期。這樣村級(jí)治理又走到了行政還是自治的十字路口。

一、當(dāng)前時(shí)期鄉(xiāng)村治理的特點(diǎn)

在城鄉(xiāng)二元與資本下鄉(xiāng)的宏觀視野中,村級(jí)組織行政化主要是指村干部職業(yè)化,其目的是留住村莊中流動(dòng)的精英返鄉(xiāng)參與鄉(xiāng)村建設(shè)。中西部村莊的鄉(xiāng)村精英存在結(jié)構(gòu)性流失與政策性流失,導(dǎo)致村干部“無(wú)人當(dāng)”或“集體離職”,村莊精英的流失嚴(yán)重影響其治理效能,(13)杜姣:《鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村治理主體的去精英化與村干部職業(yè)化》,《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2022年第2期。加之村干部職位缺乏吸引力,進(jìn)一步強(qiáng)化了鄉(xiāng)村精英選擇外出務(wù)工的動(dòng)力,導(dǎo)致內(nèi)生型村干部再造功能進(jìn)一步被削弱。也有學(xué)者認(rèn)為目前中國(guó)大部分地區(qū)的農(nóng)村,尤其是中西部傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型地區(qū)的農(nóng)村村干部職業(yè)化的條件還不成熟,(14)寧澤逵、柳海亮、王征兵等:《村干部向何處去——關(guān)于村干部“公職化”的可行性分析》,《中國(guó)農(nóng)村觀察》2005年第1期。因?yàn)榇甯刹柯殬I(yè)化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在一種關(guān)聯(lián)性。但在資源下鄉(xiāng)與行政下鄉(xiāng)的背景下,全國(guó)范圍內(nèi)的村干部職業(yè)化已經(jīng)成為必然趨勢(shì),鄉(xiāng)村治理也呈現(xiàn)出別樣的特征。

(一)村支兩委的行政化表征

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的縱深推進(jìn),鄉(xiāng)村得到了更多的資源幫扶,其目的就是振興鄉(xiāng)村,消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成的不良影響。但是與資源下鄉(xiāng)相向的,還有行政的力量也同時(shí)下沉了,這樣,基層治理中出現(xiàn)了較多的自上而下的事務(wù),諸如文山會(huì)海、相關(guān)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)資料的上傳、監(jiān)督資源分配等等事務(wù),使村支兩委需要采取積極的措施,從而避免陷入基層治理的內(nèi)卷化,(15)賀雪峰:《規(guī)則下鄉(xiāng)與治理內(nèi)卷化:農(nóng)村基層治理的辯證法》,《社會(huì)科學(xué)》2019年第4期。即避免出現(xiàn)看似做的事情增多了,卻沒(méi)有實(shí)質(zhì)性改變的困境。

村級(jí)組織的行政化主要體現(xiàn)為如下特征。其一,文山會(huì)?，F(xiàn)象突出。村干部常常隔三差五參加各種會(huì)議,或者是定期去鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)會(huì),向其匯報(bào)近期的工作開(kāi)展情況。村委的日常工作也主要是填報(bào)相應(yīng)的表格資料并按時(shí)上交,文山會(huì)海給村干部的工作帶來(lái)了一定的壓力。其二,村干部的工資納入縣級(jí)財(cái)政,并以績(jī)效工資的方式發(fā)放,績(jī)效考核由鄉(xiāng)鎮(zhèn)掌管。鄉(xiāng)鎮(zhèn)將下發(fā)的任務(wù)直接與績(jī)效工資掛鉤,不按時(shí)完成的將克扣其績(jī)效分?jǐn)?shù)來(lái)提高村干部的工作效率。其三,照章辦事的行動(dòng)邏輯。村支兩委必須按照相關(guān)規(guī)定和具體的執(zhí)行準(zhǔn)則行事,并在要求的時(shí)間內(nèi)完成。同時(shí),還需參照一定的規(guī)范監(jiān)督村民行為,但在先前時(shí)期村支兩委對(duì)于村民的某些不合理行為往往選擇睜一只眼閉一只眼,只要不鬧出大動(dòng)靜都選擇默認(rèn),有學(xué)者將村級(jí)治理中村干部的這種行為視為基層治理中的不出事邏輯。(16)賀雪峰、劉岳:《基層治理中的“不出事邏輯”》,《學(xué)術(shù)研究》2010年第6期。這樣,源源不斷地自上而下的事務(wù)與工資績(jī)效化考核使村支兩委出現(xiàn)了基層治理中常見(jiàn)的基層負(fù)擔(dān)。實(shí)行專(zhuān)職化的村干部管理方式,讓村支兩委需要花費(fèi)更多的精力去應(yīng)對(duì)自上而下的事務(wù)。雖然村支兩委表現(xiàn)出了行政化的一些特征,但這與當(dāng)前時(shí)期的鄉(xiāng)村治理實(shí)際相符合,同時(shí)也是非常有必要的。

(二)社區(qū)內(nèi)生治理力量涌現(xiàn)

隨著村支兩委的注意力聚焦到自上而下的事務(wù)中,村級(jí)自治趨向于下沉到更加具體的村民組或自然寨這樣的單元之中。盡管村級(jí)治理行政化的過(guò)程,本質(zhì)上是鄉(xiāng)村治理責(zé)權(quán)結(jié)構(gòu)的雙向調(diào)整過(guò)程,而不是行政與自治的對(duì)立。(17)仇葉:《行政公共性:理解村級(jí)治理行政化的一個(gè)新視角》,《探索》2020年第5期。但是自治下沉反而激活了社區(qū)中的內(nèi)生型治理力量。其一,內(nèi)生性資源得到有效整合。村民出于對(duì)社區(qū)的認(rèn)同,當(dāng)社區(qū)中發(fā)起某一項(xiàng)號(hào)召之時(shí)其參與的意愿表現(xiàn)得尤為強(qiáng)烈,他們?cè)敢庾蕴脱鼇?lái)籌備資源使動(dòng)議得到有效的落實(shí),這有利地整合了社區(qū)的內(nèi)生型資源。其二,降低治理成本。作為一個(gè)熟人社區(qū),村莊中人與人的關(guān)系是相互熟識(shí)的,自然社區(qū)中的精英人物就成為這個(gè)社區(qū)所共享的人物,這些精英常常給社區(qū)中的人帶來(lái)比較具有信服感的人格魅力。當(dāng)社區(qū)中出現(xiàn)矛盾糾紛之時(shí),精英人物便站出來(lái)調(diào)解,且效果往往都比較有效。村民的日常矛盾糾紛先由社區(qū)精英來(lái)調(diào)解,而不是當(dāng)即對(duì)簿公堂,這在一定程度上降低了治理的成本。在熟人社區(qū)中對(duì)簿公堂就意味著人情關(guān)系的徹底決裂和清算,從而被熟人社區(qū)中的人視為異類(lèi)。其三,合作行動(dòng)意愿增強(qiáng)。隨著行政力量的下沉,村級(jí)治理中政府、村支兩委、基層社會(huì)組織、鄉(xiāng)村精英、村民等幾大利益主體,各自具備一定的資源優(yōu)勢(shì),又基于建設(shè)鄉(xiāng)村的共同目標(biāo)而產(chǎn)生合作行動(dòng)的意愿。同時(shí)村民的鄉(xiāng)—城流動(dòng),在其賺取經(jīng)濟(jì)收入的同時(shí),也增強(qiáng)了村民參與社區(qū)建設(shè)的積極性,最終的結(jié)果就是鄉(xiāng)村治理中合作行動(dòng)的意愿增強(qiáng)了。這樣,在當(dāng)前的村級(jí)治理中社區(qū)內(nèi)生治理力量涌現(xiàn),合作行動(dòng)也符合鄉(xiāng)村治理實(shí)際,同時(shí)也說(shuō)明行政與自治之間并非水火不容的關(guān)系。

二、鄉(xiāng)村治理中的社區(qū)失靈

治理有效作為鄉(xiāng)村社會(huì)秩序穩(wěn)定的基石,是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的基礎(chǔ),但當(dāng)前社區(qū)中存在的搭便車(chē)行為、社區(qū)的弱約束問(wèn)題使得社區(qū)治理失靈成為一種可能。而這兩種現(xiàn)象主要源于社區(qū)中人與人之間的關(guān)系多為熟人圈子,社區(qū)中的公共資源很容易被掌握資源的人以權(quán)謀私或者幫助熟人“搭便車(chē)”,以致公共資源的供給效率損失,從而導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理的內(nèi)卷化。即看似投入在不斷增加,但實(shí)質(zhì)性進(jìn)展卻非常緩慢,因?yàn)椤按畋丬?chē)”蠶食掉了本該用于社區(qū)建設(shè)的資源,同時(shí)也可能進(jìn)一步導(dǎo)致村莊之間發(fā)展的“馬太效應(yīng)”(18)葉敏、李寬:《資源下鄉(xiāng)、項(xiàng)目制與村莊間分化》,《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第2期。。這樣,社區(qū)中的這兩種行為不僅增加了社區(qū)失靈的風(fēng)險(xiǎn),還增加了鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化的風(fēng)險(xiǎn),進(jìn)而擾動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定秩序。

(一)社區(qū)中的搭便車(chē)行為

合作行動(dòng)也會(huì)存在失靈的窘境,當(dāng)個(gè)體轉(zhuǎn)向關(guān)注私人利益得失的考量時(shí),個(gè)體的行動(dòng)邏輯就是出于自身的利益行動(dòng),而非出于社區(qū)的責(zé)任感。合作治理的邏輯起點(diǎn)自然離不開(kāi)社區(qū)的公共精神,但是在市場(chǎng)化的異質(zhì)性因素與現(xiàn)代化引起私人生活變革的雙重?cái)_動(dòng)下,個(gè)體更多的是追求自己的個(gè)人權(quán)利,從而弱化對(duì)他人的義務(wù)與責(zé)任的履行,以致成為閻云翔所言的無(wú)公德的個(gè)人。當(dāng)無(wú)公德個(gè)人的搭便車(chē)行為成功后,可能增加其他人競(jìng)相效仿的搭便車(chē)行為,相對(duì)于不付出成本也能享受,“搭便車(chē)”自然更加吸引人(19)陳慶云主編:《公共政策分析》,北京:北京大學(xué)出版社,2011年,第49頁(yè)。,搭便車(chē)行為甚至變得更加難以遏制。如S村在2017年獲批一事一議的亮化工程修建路燈項(xiàng)目,全村分到將近500根太陽(yáng)能路燈,這500根太陽(yáng)能路燈要在7個(gè)自然寨組成的建制村合理分配,當(dāng)然要以自然寨的戶數(shù)規(guī)模按比例進(jìn)行合理劃分。然而在路燈安裝的時(shí)候難免會(huì)出現(xiàn)把路燈裝在鄰近路邊的村民門(mén)前。但村里有個(gè)Y姓村民因?yàn)槁窡舭惭b位置離自己家較偏,而多次向安裝路燈的相關(guān)負(fù)責(zé)人提出門(mén)前安裝路燈的要求。隨著村里又相繼出現(xiàn)好幾戶村民因?yàn)槁窡舭惭b位置而與村委發(fā)生不愉快,村委會(huì)最終還是妥協(xié)將路燈分到這些提出訴求的村民門(mén)前。這樣一來(lái),原先一根路燈能輻射好幾戶村民的公共資源,輻射的范圍便縮小了,這是社區(qū)中村民“搭便車(chē)”成功的“示范性”效應(yīng),更是公共資源配置的一種效率損失。私人生活的變革帶來(lái)的權(quán)利觀轉(zhuǎn)變使社區(qū)搭便車(chē)行為頻次增加,因?yàn)閭€(gè)體是出于經(jīng)濟(jì)人的視角來(lái)行事,自然關(guān)注的邏輯起點(diǎn)會(huì)轉(zhuǎn)向個(gè)人利益,加上個(gè)體盡可能地想在公共資源中尋求搭便車(chē)行為,從而擾動(dòng)社區(qū)的公共精神。但公共資源是有限的資源,個(gè)體的搭便車(chē)行為可能會(huì)使其他個(gè)體競(jìng)相效仿,以致進(jìn)一步加劇公共資源的配置效率低下,最終的結(jié)果是個(gè)體的逐利行為讓不講“理”的人獲得了滿足,而遵守規(guī)則的人反而損失了。這就類(lèi)似于項(xiàng)目制中公共資源在配置上的不公正不合理,使得最終資源配置結(jié)果呈現(xiàn)為強(qiáng)者愈強(qiáng)、弱者愈弱的效應(yīng)。(20)張新文、高嘯、戴芬園:《農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目化供給中的馬太效應(yīng)探究》,《寧夏社會(huì)科學(xué)》2018年第6期。

(二)社區(qū)規(guī)范的弱約束

熟人社會(huì)雖然具有親密關(guān)系富余的優(yōu)勢(shì),以使社區(qū)內(nèi)部能夠整合相關(guān)利益與協(xié)調(diào)矛盾糾紛(21)張領(lǐng):《合作治理:鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中治理有效的一種模式》,《探索》2022年第2期。。但村民有時(shí)候表現(xiàn)的私利化訴求,常常違反社區(qū)內(nèi)部的相關(guān)規(guī)范,因?yàn)檫@種相關(guān)規(guī)范實(shí)為一種軟約束,當(dāng)面對(duì)私利化的村民訴求時(shí)便可能遭致失靈。S村是傳統(tǒng)的侗族村落,有腌魚(yú)的飲食習(xí)慣。在早些時(shí)期發(fā)生了一些性質(zhì)比較惡劣的事件,常常有村民在村頭的河道上投放藥魚(yú)的藥,導(dǎo)致從村頭一截往下的河道里面的魚(yú)大部分絕跡,甚至有長(zhǎng)達(dá)一兩年的時(shí)間從村頭往下的一段河道幾乎看不到魚(yú)的蹤跡,對(duì)此村支兩委出于保護(hù)性的目的,便制定了“凡發(fā)現(xiàn)在本村范圍河道電魚(yú)、藥魚(yú)、炸魚(yú)的,除沒(méi)收工具外,另征收當(dāng)事人恢復(fù)河道生態(tài)管護(hù)費(fèi)4000元,并處罰清潔河道環(huán)境衛(wèi)生六個(gè)月”的規(guī)定,并將其納入到村規(guī)民約中社會(huì)治理方面的內(nèi)容板塊上。雖說(shuō)藥魚(yú)的情況沒(méi)有再次發(fā)生,但電魚(yú)、炸魚(yú)的卻時(shí)有發(fā)生,而且也是屢次強(qiáng)調(diào)、屢次再犯。因?yàn)槊看巫サ浆F(xiàn)行的人,想進(jìn)一步處罰的時(shí)候,總是難為于熟人之間的面子,最終就是口頭警告、批評(píng)教育,絕不允許再犯而收?qǐng)?。就是說(shuō)村規(guī)民約對(duì)村民而言更多是道德和責(zé)任上的要求,其受制于熟人關(guān)系而缺乏震懾性懲戒性約束,這也助長(zhǎng)了村民違反村規(guī)民約來(lái)獲利的心理。畢竟輿論和道德是對(duì)人的內(nèi)在要求,而非一種強(qiáng)制性的懲戒,是一種軟約束,加上鄉(xiāng)土社會(huì)的傳統(tǒng)觀念更是使農(nóng)民覺(jué)得采取強(qiáng)制性手段是不符合傳統(tǒng)的道德觀的,只是借助輿論壓力的方式來(lái)期望輿論對(duì)象能夠遵守社區(qū)的相關(guān)約定,但這種期望往往無(wú)法獲得期望的結(jié)果。因?yàn)樯鐓^(qū)的公共性流失使社區(qū)輿論、社區(qū)責(zé)任感日益弱化,甚至?xí)M(jìn)一步加劇鄉(xiāng)土社會(huì)的原子化,因而公共性的消解會(huì)對(duì)社區(qū)整合和鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生一些不利的影響,(22)張誠(chéng)、劉祖云:《失落與再造:后鄉(xiāng)土社會(huì)鄉(xiāng)村公共空間的構(gòu)建》,《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2018年第4期。以致社區(qū)失靈成為一種可能的后果。

三、合作治理:鄉(xiāng)村治理有效的一種方式

學(xué)界關(guān)于村級(jí)治理中行政與自治的邊界問(wèn)題向來(lái)探討激烈,項(xiàng)繼權(quán)認(rèn)為農(nóng)村社區(qū)的人口應(yīng)當(dāng)控制在2000—3000人的規(guī)模上來(lái)治理(23)項(xiàng)繼權(quán):《論我國(guó)農(nóng)村社區(qū)的范圍與邊界》,《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》2009年第7期。,這樣農(nóng)村社區(qū)才更有持久性和生命力,如果社區(qū)范圍過(guò)大,會(huì)對(duì)社區(qū)的管理和自我服務(wù)造成壓力,影響自治活動(dòng)的開(kāi)展;如果社區(qū)范圍過(guò)小,會(huì)造成管理成本加大,公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入壓力增大,甚至造成浪費(fèi),同時(shí)又不能簡(jiǎn)單地將農(nóng)村基層治理視為統(tǒng)一的、同質(zhì)的。農(nóng)村基層治理也應(yīng)該分層次,它有行政的基本單元、協(xié)調(diào)服務(wù)的基本單元及自治的基本單元,(24)鄧大才:《中國(guó)農(nóng)村村民自治基本單元的選擇:歷史經(jīng)驗(yàn)與理論建構(gòu)》,《學(xué)習(xí)與探索》2016年第4期。這些單元依托自身的資源和身份來(lái)發(fā)揮不同作用,進(jìn)而使得鄉(xiāng)村治理變得有效。因此在結(jié)合當(dāng)前時(shí)期的大背景下,對(duì)鄉(xiāng)村治理中行政與自治的關(guān)系應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)為何種具體的形式的反思便很有意義了。

(一)強(qiáng)調(diào)政府的元角色

政府作為治理的重要主體,擁有非常豐富的治理經(jīng)驗(yàn)。鄉(xiāng)村治理中若缺乏行政力量的下沉可能會(huì)無(wú)法約束那些“搭便車(chē)”等違反村規(guī)民約的行為。鄉(xiāng)村治理需要一定程度的約束性治理,需要行政力量下沉,政府擔(dān)起元治理的角色。(25)張領(lǐng):《合作治理:鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中治理有效的一種模式》,《探索》2022年第2期。諸如S村中村民在公共資源配置時(shí)的搭便車(chē)行為與社區(qū)規(guī)范的弱約束就是受制于熟人關(guān)系的情面,而影響社區(qū)內(nèi)部懲戒性手段的有效運(yùn)作,這時(shí)候就需要行政的力量下沉,來(lái)震懾上述行為。更何況當(dāng)前的村規(guī)民約多是流于形式的虛化文本,它是村支兩委按照基層政府下發(fā)的“范本”來(lái)重新修訂的,(26)周鐵濤:《村規(guī)民約的當(dāng)代形態(tài)及其鄉(xiāng)村治理功能》,《湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2017年第1期。盡管它內(nèi)容無(wú)所不包無(wú)所不含,但村規(guī)民約依然還是寄希望于對(duì)社區(qū)內(nèi)生活的人的一種道德與責(zé)任約束來(lái)實(shí)現(xiàn)善治。元治理也意味著政府是“同輩中的長(zhǎng)者”身份(27)郭永園、彭福揚(yáng):《元治理:現(xiàn)代國(guó)家治理體系的理論參照》,《湖南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2015年第2期。,在多元化的參與主體中強(qiáng)調(diào)國(guó)家元力量在治理行為中的設(shè)計(jì)、規(guī)制、調(diào)整的作用,與其他主體協(xié)同參與的過(guò)程,以實(shí)現(xiàn)公共利益的有效整合與治理有效。因而在多元共治的局面中,政府始終要擔(dān)起元治理的角色。盡管政府也并非萬(wàn)能的,政府也存在政府失靈的窘境,因?yàn)橐?guī)制手段并非解決社會(huì)問(wèn)題的“萬(wàn)靈丹”(28)宋華琳:《論政府規(guī)制中的合作治理》,《政治與法律》2016年第8期。,但通過(guò)政府的強(qiáng)制手段來(lái)克服軟約束失效的局面是一種相對(duì)有效的方式,以保障合作行動(dòng)的效能。充分發(fā)揮政府元治理角色的政治、經(jīng)濟(jì)、管理職能,營(yíng)造一個(gè)穩(wěn)定的、有活力的治理局面,多元共治的基礎(chǔ)也才能變得更加牢固。也只有政府擔(dān)起元治理的角色才能克服梁漱溟鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)中鄒平模式的失敗困境,即需要強(qiáng)大的行政力量作為后盾,再輔以其他的地方性治理力量,鄉(xiāng)村治理才能克服社區(qū)失靈的問(wèn)題。

(二)尊重地方性治理知識(shí)

地方性治理知識(shí)作為一種非正式治理的手段,可能與正式治理存在一些沖突,鄉(xiāng)村社會(huì)隨著現(xiàn)代化帶來(lái)的異質(zhì)性擾動(dòng),地方性治理知識(shí)常被視為傳統(tǒng)的治理手段,不適用于現(xiàn)代的治理建設(shè)。但事實(shí)上,某一地方的地方性治理知識(shí)是經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的實(shí)踐并被當(dāng)?shù)卣J(rèn)可的一種治理方式,采取這種非正式的治理方式往往能獲得奇效。尤其是在農(nóng)村地區(qū),這里現(xiàn)代化的異質(zhì)性因素?cái)_動(dòng)相對(duì)較小,采取過(guò)于新穎的方式反而會(huì)被社區(qū)所排斥。如村民的糾紛調(diào)解問(wèn)題,如果是采取社區(qū)精英調(diào)解的方式,兩者的關(guān)系還有補(bǔ)救的可能,而直接對(duì)簿公堂則意味著人情關(guān)系的徹底決裂與清算,村民就比較排斥這樣的方式。因此地方性治理知識(shí)應(yīng)當(dāng)作為優(yōu)先的治理手段,村民能自己解決的就交由社區(qū)解決,因?yàn)檎豢赡苡|及方方面面的社會(huì)治理,正如托克維爾深刻地論述了美國(guó)的地方自治制度是美國(guó)社會(huì)得以穩(wěn)定發(fā)展的基石。他說(shuō),“一個(gè)中央政權(quán),不管它多么開(kāi)明,多么睿智,都不可能獨(dú)自處理一個(gè)偉大民族生活中的一切細(xì)節(jié)”(29)阿列克西·德·托克維爾:《論美國(guó)的民主(精粹版)》,曹雪冬譯,南京:譯林出版社,2012年,第72頁(yè)。,因而地方性治理知識(shí)應(yīng)當(dāng)作為優(yōu)先性選項(xiàng),這既能降低政府的治理成本,又能提高社區(qū)的治理效能。正式治理應(yīng)當(dāng)作為一個(gè)兜底性的手段,在非正式治理失效后正式治理及時(shí)介入制止。因而尊重地方性治理知識(shí)更是尊重地方自治的傳統(tǒng),也就是說(shuō)行政與自治的邊界討論中自治應(yīng)當(dāng)作為優(yōu)先選項(xiàng),行政應(yīng)當(dāng)作為兜底性的手段。

(三)走向合作的鄉(xiāng)村治理

當(dāng)前時(shí)期鄉(xiāng)村治理中行政與自治的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是合作行動(dòng)的關(guān)系。在皇權(quán)不下縣時(shí)期,鄉(xiāng)村治理依托代理人作為聯(lián)結(jié)國(guó)家與農(nóng)民的紐帶,代理人負(fù)責(zé)將矛盾糾紛先自行消化而不必付諸正式的官方行動(dòng),黃宗智將其定義為“簡(jiǎn)約治理”。簡(jiǎn)約治理是傳統(tǒng)社會(huì)治理有效的一種方式,這種簡(jiǎn)約治理是半正式的治理過(guò)程,即政府不需要過(guò)多的干預(yù)治理,只需要有一個(gè)中間人來(lái)優(yōu)先引導(dǎo)調(diào)解,除非調(diào)解人無(wú)法調(diào)解才走向法庭。(30)黃宗智:《集權(quán)的簡(jiǎn)約治理——中國(guó)以準(zhǔn)官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》,《開(kāi)放時(shí)代》2008年第2期。因?yàn)樵卩l(xiāng)土社會(huì)中多是熟人圈子,平日里低頭不見(jiàn)抬頭見(jiàn),有一個(gè)明理的中間人,那么調(diào)解成功的概率便非常高。簡(jiǎn)約治理之所以能維持鄉(xiāng)村社會(huì)秩序,根源在于熟人社會(huì)的親密關(guān)系富余,因此國(guó)家也不需要過(guò)多的介入,只需要培育代理人即可。杜贊奇把代理人參與治理的方式稱(chēng)為經(jīng)紀(jì)模式,并認(rèn)為這是國(guó)家政權(quán)的內(nèi)卷化,即不是依靠提高舊有或新增機(jī)構(gòu)的效率,而是大量復(fù)制舊有的關(guān)系。(31)杜贊奇:《文化、權(quán)力與國(guó)家:1900—1942年的華北農(nóng)村》,王福明譯,南京:江蘇人民出版社,2003年,第54—55頁(yè)。如果說(shuō)20世紀(jì)上半葉的政府介入是一種低度的強(qiáng)制性介入過(guò)程的話,那么從集體化時(shí)期到改革開(kāi)放再到21世紀(jì)以來(lái),政府的介入呈現(xiàn)為從強(qiáng)制性介入到適應(yīng)性介入的轉(zhuǎn)型,(32)黃振華:《從強(qiáng)制到適應(yīng):政府與鄉(xiāng)村關(guān)系變遷的一個(gè)解釋框架——以國(guó)家惠農(nóng)政策為分析視角》,《社會(huì)主義研究》2014年第4期。即介入程度越來(lái)越柔和。在1958年—1983年國(guó)家政權(quán)建構(gòu)的公共空間使村民緊密團(tuán)結(jié),一起生活、生產(chǎn),村莊是高度統(tǒng)一的利益共同體。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的落實(shí)使農(nóng)民從集體生活中走了出來(lái),隨著市場(chǎng)化改革及全國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)的建成,農(nóng)民也變得更加“理性”了,表征為村莊的原子化趨勢(shì)越來(lái)越突出,鄉(xiāng)村異質(zhì)性凸顯,從而導(dǎo)致鄉(xiāng)村的公共生活日漸衰落,村民參與意愿弱,村民的經(jīng)濟(jì)理性逐漸超越公共理性,對(duì)參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)的積極性不高,甚至將其視為政府和村委會(huì)的職能(33)張誠(chéng)、劉祖云:《鄉(xiāng)村公共空間的公共性困境及其重塑》,《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第2期。。

隨著國(guó)家惠農(nóng)政策與資源的下鄉(xiāng),為了更好地承接政策與資源,村干部職業(yè)化成為了必然的趨勢(shì)。就是說(shuō)村支兩委被行政吸納,這樣自治便下沉到自然村或村民組內(nèi)了,自治的主體為農(nóng)村社區(qū)里面的各種社會(huì)組織,他們將村民組織起來(lái)參與公共事務(wù)的治理。這樣行政下鄉(xiāng)與自治下沉就成為當(dāng)前時(shí)期國(guó)家建設(shè)的一種趨勢(shì),在這樣的趨勢(shì)下,基層政府介入承擔(dān)元治理的角色,在基層政府、村支兩委、志愿組織和村民之間形成一種強(qiáng)約束、強(qiáng)自治相聯(lián)合的合作治理,以解決鄉(xiāng)村治理中弱約束導(dǎo)致社區(qū)失靈的問(wèn)題(34)張領(lǐng):《合作治理:鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中治理有效的一種模式》,《探索》2022年第2期。。就是說(shuō)村級(jí)治理在資源下鄉(xiāng)與行政下沉的背景下,行政與自治應(yīng)當(dāng)走向合作治理的關(guān)系來(lái)共同應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)中的公共事務(wù)。

四、結(jié)語(yǔ)

隨著社會(huì)的開(kāi)放性越來(lái)越強(qiáng),社會(huì)事務(wù)治理的主體也呈現(xiàn)為多元化主體,這種多元化與開(kāi)放性使社會(huì)治理必然走向合作治理的格局。(35)張康之:《合作治理是社會(huì)治理變革的歸宿》,《社會(huì)科學(xué)研究》2012年第3期。因?yàn)槎嘣黧w在不同領(lǐng)域都有自己的資源優(yōu)勢(shì),加之治理本身又不限于政府,而是多元化的主體自主自治的行動(dòng)網(wǎng)絡(luò),多元主體之間正朝向一種權(quán)力依賴和互動(dòng)的平等伙伴關(guān)系發(fā)展,(36)格里·斯托克:《作為理論的治理:五個(gè)論點(diǎn)》,華夏風(fēng)譯,《國(guó)際社會(huì)科學(xué)雜志(中文版)》2019年第3期。但在合作治理語(yǔ)境下政府依然扮演自主自治網(wǎng)絡(luò)中的元治理角色,政府為不同的治理模式提供了基本規(guī)則,又是一個(gè)擁有相對(duì)壟斷性質(zhì)的組織,(37)熊節(jié)春、陶學(xué)榮:《公共事務(wù)管理中政府“元治理”的內(nèi)涵及其啟示》,《江西社會(huì)科學(xué)》2011年第8期。在那些基礎(chǔ)性工作中政府依然是管理的行為主體,因而合作治理的中國(guó)語(yǔ)境也一定是以政府為元角色的治理。

合作治理放到鄉(xiāng)村治理語(yǔ)境中也是適用的。隨著國(guó)家向農(nóng)村輸入惠農(nóng)政策和大量的資源,為了更好的利用和執(zhí)行這些政策與資源,村支兩委走向了專(zhuān)職化的發(fā)展趨勢(shì),具體表現(xiàn)為村干部的職業(yè)化、行政下移、支書(shū)主任一肩挑等特征,村級(jí)治理行政化了。(38)朱政、徐銅柱:《村級(jí)治理的“行政化”與村級(jí)治理體系的重建》,《社會(huì)主義研究》2018年第1期。這與傳統(tǒng)的依靠自治的力量,缺乏懲戒性約束而使其在遭到人情困境時(shí)往往會(huì)選擇放棄的治理方法不同(39)張領(lǐng):《合作治理:鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中治理有效的一種模式》,《探索》2022年第2期。,現(xiàn)在鄉(xiāng)村治理中有兩股力量在發(fā)生作用,即行政和自治的力量。行政下沉使村級(jí)治理的弱約束得到了一定程度的扭轉(zhuǎn),行政下沉一定程度上保障了原子化、異質(zhì)化的農(nóng)村社區(qū)能實(shí)現(xiàn)治理有效。這樣自治與行政這兩股力量的合作便成為鄉(xiāng)村治理有效的一種方式。一方面它既能使社區(qū)承接自上而下的外部性事務(wù),這與當(dāng)前資源下鄉(xiāng)時(shí)期的國(guó)家建設(shè)相符,同時(shí)又能調(diào)動(dòng)社區(qū)內(nèi)生性的治理資源來(lái)降低整體的治理成本。合作治理為行政與自治的有機(jī)結(jié)合搭建了一個(gè)理論架構(gòu)。另一方面它提升了鄉(xiāng)村治理的整體效能。在傳統(tǒng)的弱約束治理狀態(tài)中,社區(qū)常常因?yàn)槭苤朴谌饲殛P(guān)系而放棄懲戒性手段,從而使社區(qū)面臨治理失靈的困境,隨著行政力量的下沉,它為自治的弱約束起到了強(qiáng)約束的一種保障,這樣鄉(xiāng)村治理就表現(xiàn)為強(qiáng)約束、強(qiáng)自治的特征,鄉(xiāng)村治理整體效能得到了提升。但在具體的治理過(guò)程中,對(duì)于地方性治理知識(shí)需要充分尊重,因?yàn)榈胤叫灾卫碇R(shí)是在長(zhǎng)年累月的實(shí)踐中總結(jié)出來(lái)的經(jīng)驗(yàn),行政與自治的合作是在不破壞自治力量的前提下合作的,它更多的是強(qiáng)調(diào)行政作為一種懲戒性的震懾手段。