萬成偉 葉裕民

摘 要：探索城市更新政策與制度議程設(shè)定的機(jī)制及變遷規(guī)律對(duì)于完善城市更新政策工具意義重大。應(yīng)用多源流理論分析框架，從歷史發(fā)展脈絡(luò)剖析廣州城市更新政策演變，發(fā)現(xiàn)政策更替是問題源流、政策源流、政治源流共同作用的結(jié)果，尤其是更新改造問題的社會(huì)背景因素、執(zhí)政理念和領(lǐng)導(dǎo)重視的政治性因素、大事件和機(jī)構(gòu)改革的偶然性因素以及政策企業(yè)家的軟化因素等，對(duì)于政策變遷起到關(guān)鍵作用。最后，研究提出重視社會(huì)輿情，發(fā)揮政策企業(yè)家的催化作用，利用政治力量及大事件機(jī)遇等建議，以不斷完善城市更新政策與制度。

關(guān)鍵詞：城市更新；公共政策；制度變遷；多源流理論

中圖分類號(hào)：D63；TU984文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1009 - 5381（2023）03 - 0061 - 11

一、引言

伴隨著我國(guó)城市化的縱深發(fā)展，城市更新在整個(gè)城市規(guī)劃建設(shè)中起著越來越重要的作用。廣州、深圳、上海等少數(shù)城市在改革開放后不久就開始了城市改造的探索實(shí)踐，發(fā)展至今已形成了較為完整的城市更新政策與制度體系，包括行政體系、法規(guī)體系、技術(shù)體系、實(shí)施監(jiān)督體系等。放眼全國(guó)，城市更新是近年來國(guó)家城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段后發(fā)展模式轉(zhuǎn)變興起的一種新型城市發(fā)展模式，相應(yīng)的實(shí)踐與政策制度建設(shè)都還在摸索中，尚未形成較為成熟的體系。根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，良好的體制機(jī)制建設(shè)是整合生產(chǎn)要素，維系市場(chǎng)活動(dòng)有序、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。同樣，要在全國(guó)范圍內(nèi)推動(dòng)城市更新，體制機(jī)制建設(shè)是首要任務(wù)。因此，本文選擇更新歷程早、推行力度大、涉及面廣、政策體系全的廣州市作為研究對(duì)象，以城市更新政策與制度變遷為切入點(diǎn)，運(yùn)用政策過程經(jīng)典理論——多源流理論對(duì)其發(fā)展流程進(jìn)行深度剖析，探討更新政策與制度發(fā)展演變機(jī)制及啟示。

二、多源流理論的基本內(nèi)涵

1984年，美國(guó)著名政治學(xué)家金登（Kingdon）在其撰寫的《議程、備選方案與公共政策》（Agendas，Alternatives，and Public Policies ）中提出多源流理論（Multiple Streams Framework，MSF），并作了系統(tǒng)闡述。該分析框架是在垃圾桶模型（Garbage Can Model）（Cohen、March、Olsen，1972）的基礎(chǔ)上創(chuàng)新完善的政策議程分析理論，而垃圾桶模型又是以模糊性假設(shè)為基礎(chǔ)的。因此，模糊性與垃圾桶模式被視為多源流理論的基礎(chǔ)與理論原型。

從要素構(gòu)成來看，多源流理論可分為問題源流、政策源流、政治源流、政策之窗、政策企業(yè)家、議程建立、備選方案、決策系統(tǒng)八個(gè)不同的要素[1]。其中，問題源流、政策源流和政治源流是三個(gè)獨(dú)立的源流，也是主要的源流，幫助政府解決問題識(shí)別、政策建議的闡明和精煉等三個(gè)核心政策議程問題。為理解政策制定過程的邏輯，金登對(duì)三個(gè)源流在議程和政策中的作用關(guān)系作了深刻闡述。他認(rèn)為，只要認(rèn)識(shí)了政策議程中獨(dú)立產(chǎn)生的相關(guān)溪流，理解議程和政策變化的關(guān)鍵就是找到各溪流的結(jié)合時(shí)點(diǎn)及機(jī)制；這個(gè)過程便是問題識(shí)別及方案提出的過程，就是在這種磨合中找到適合變革的恰當(dāng)時(shí)機(jī)，并且形成難以阻擋的政策行動(dòng)。倡議者（政策企業(yè)家）會(huì)根據(jù)問題提出針對(duì)性的政策建議，或是期待政治溪流中出現(xiàn)一種可促使政策建議被采納的一種契機(jī)[2]。在政策的演化過程中，促使三大源流結(jié)合，推動(dòng)政策出臺(tái)的機(jī)會(huì)被視為“政策之窗”，而操縱參與“政策之窗”的人員稱之為“政策企業(yè)家”。通過八大要素的分析可知，剖析政策變遷的多源流理論的核心在于問題源流（Problem stream）、政策源流（Policy stream）、政治源流（Politics stream）三大源流，因而可以抽象、簡(jiǎn)化地用三大源流解來解讀政策過程、議程設(shè)定、備選方案及其相互間的聯(lián)系。多源流理論認(rèn)為新政策的出臺(tái)需要在某個(gè)關(guān)鍵時(shí)刻由政策企業(yè)家推動(dòng)，也即打開所謂的政策之窗（Policy windows），只有這樣才能使得問題源流、政策源流和政治源流相向歸一，推動(dòng)新的政策落實(shí)出臺(tái)并取代舊的政策，實(shí)現(xiàn)所謂的政策變遷。

深入理解并靈活運(yùn)用多源流理論，有必要對(duì)其各要素作深入的認(rèn)識(shí)。問題源流是政策要解決哪些問題，也即政策議程的目的，是推動(dòng)社會(huì)問題納入政府議程的過程，它通過指標(biāo)、焦點(diǎn)事件、反饋和負(fù)擔(dān)等方式來促進(jìn)議程設(shè)定。政策源流由同行業(yè)的專業(yè)人員組成的政策共同體或政策網(wǎng)絡(luò)主導(dǎo)，政策在共同體中競(jìng)爭(zhēng)、軟化和被接受，從而推動(dòng)備選方案和政策建議的產(chǎn)生。政治源流是對(duì)政策生產(chǎn)或議程有作用的政治與文化背景，通常包括國(guó)民情緒、政黨意識(shí)形態(tài)、利益平衡等要素。政策企業(yè)家通過資源、進(jìn)入、戰(zhàn)略三種策略推動(dòng)三大源流融合，并扮演政策變遷的行動(dòng)者，不斷尋找適合將問題納入議程和所期望備選方案的政治氛圍。政策之窗是在一定的情景下形成政策產(chǎn)生的限制條件和機(jī)會(huì)，促成三大源流融合。政策之窗具有即時(shí)性特征，猶如太空飛船發(fā)射的時(shí)間窗口，稍縱即逝，需要政策企業(yè)家把握機(jī)會(huì)促進(jìn)多源流融合。推動(dòng)政策之窗開啟的既可能是偶然性事件，也可能是計(jì)劃之內(nèi)的政治、社會(huì)事件[3]。議程建立與備選方案都是政策的前決策過程。政策方案的出臺(tái)需要政策決策系統(tǒng)作為舞臺(tái)，政策產(chǎn)出可視為是整個(gè)決策系統(tǒng)的成果。按照多源流理論的議程設(shè)定與政策決策邏輯，可以演繹其結(jié)構(gòu)流程（見圖1）。

多源流理論已被我國(guó)學(xué)者廣泛應(yīng)用于公共政策議程分析。在知網(wǎng)檢索主題詞“多源流理論”或“多源流框架”發(fā)現(xiàn)，從2005—2022年一共有695篇論文，年均約39篇涉及相關(guān)主題（見圖2）。

從論文研究的范圍來說涵蓋了異地高考、戶籍制度、共享單車、社會(huì)保障、網(wǎng)約車等不同公共議題的分析，可以分為兩類：一是牽涉重大公共議題的法律、法規(guī)制定及頒布；二是在發(fā)展過程中某一政策的臨時(shí)變更或者是政策的持續(xù)變化[4]。值得提及的是，多源流理論產(chǎn)生于美國(guó)的政治文化土壤，在具體的分析應(yīng)用中需要注意兩個(gè)問題[3]。

第一，理論要素中三大源流的獨(dú)立性。從理論提出開始，金登就認(rèn)定問題源流、政策源流和政治源流在政策之窗開啟匯合前是各自獨(dú)立的，相互間不存在聯(lián)系。然而在現(xiàn)實(shí)的政策議程中，三大源流之間經(jīng)常相互交織，尤其是在中國(guó)的現(xiàn)實(shí)政治文化背景下，其獨(dú)立性較弱，而且在邏輯上出現(xiàn)關(guān)聯(lián)性和發(fā)展時(shí)序性，這會(huì)同理想狀態(tài)下的多源流理論框架存在非一致性或偏差性。因此，在理論運(yùn)用中要注意留意獨(dú)立性與相關(guān)要素的甄別。

第二，源流演變與要素的差異性。多源流政策是金登基于美國(guó)的政體與文化背景提出的，具有本土性。中國(guó)與美國(guó)的政治與社會(huì)文化差異，也會(huì)影響到政策議程的差異。如在政治源流中，在中國(guó)具有政治背景的人員或事件起到至關(guān)重要的作用，而美國(guó)強(qiáng)調(diào)公眾參與，通過議會(huì)來達(dá)成決策共識(shí)，政策議程的模式多強(qiáng)調(diào)自下而上。因此，在具體的源流演變與要素應(yīng)用時(shí)要結(jié)合具體的情景，善于利用本土語(yǔ)義。

三、城市更新政策的發(fā)展歷程：以廣州市為例

廣州是我國(guó)城市更新歷程早、推行力度大、涉及面廣、政策體系較全的城市之一。根據(jù)更新政策與制度的變遷特點(diǎn)，廣州城市更新可分三個(gè)階段。

（一）探索式的“零星改造”階段（2009年前）

20世紀(jì)80年代中后期，因中心城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)需要土地空間，危舊破房拆除整治成為騰退空間的主要手段，改造危舊破房、化解風(fēng)險(xiǎn)安全持續(xù)推進(jìn)。進(jìn)入新世紀(jì)后，因國(guó)際化步伐加快，推動(dòng)更廣范圍的舊城改造重塑城市形象成為主要任務(wù)，到2009年擴(kuò)展為全面的舊城、舊廠、舊村改造。此階段，主要采取政府資金投入，改善城市環(huán)境面貌，危舊破房、舊城改造等以個(gè)案的方式緩慢推進(jìn)，沒有形成系統(tǒng)性政策與專職的管理機(jī)構(gòu)支撐，這種頗具福利性質(zhì)的改造模式，限制了市場(chǎng)等多元主體進(jìn)入。

（二）革新式的“三舊”改造階段（2009—2014年）

以廣東省作為國(guó)家節(jié)地集地示范省實(shí)施“三舊”改造為契機(jī)，2009年、2012年廣州市先后出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)“三舊”改造工作的意見》（穗府〔2009〕56號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“56號(hào)文”）和《關(guān)于加快推進(jìn)“三舊”改造工作的補(bǔ)充意見》（穗府〔2012〕20號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“20號(hào)文”）為主干的一系列舊改政策，并于2010年初建立了管理機(jī)構(gòu)，初步構(gòu)建起“三舊”改造政策制度體系，為有序高效開展舊城鎮(zhèn)、舊村莊、舊廠房改造提供了制度基礎(chǔ)。“三舊”改造延續(xù)了過去政府主導(dǎo)的策略，但也有條件允許市場(chǎng)及權(quán)益主體參與改造，通過利益分配來權(quán)衡更新主體的關(guān)系，形式上以全面拆建模式為主、單個(gè)項(xiàng)目推進(jìn)、側(cè)重物質(zhì)環(huán)境等硬件設(shè)施改造。

（三）可持續(xù)式“城市更新”階段（2015—2018年）

黨的十八大以后，國(guó)家實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，倡導(dǎo)以人為本的內(nèi)涵式發(fā)展以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。在此背景下，2015年廣州市成立城市更新局，并配套出臺(tái)“1+3” 的城市更新政策及一系列文件，形成了行政體系、法規(guī)體系、技術(shù)體系齊全的更新政策體制，標(biāo)志著廣州進(jìn)入常態(tài)化有序推進(jìn)更新的改造階段。此階段以“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、利益共享”為原則，在目標(biāo)上強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、歷史文化保護(hù)和人居環(huán)境改善協(xié)同并進(jìn)，在方式上強(qiáng)調(diào)“全面改造”與“微改造”并重，注重長(zhǎng)期效益和可持續(xù)發(fā)展。

（四）系統(tǒng)式高質(zhì)量更新階段（2019年以來）

2017年10月，黨的十九大報(bào)告作出“我國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速度增長(zhǎng)向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變”的戰(zhàn)略判斷，并明確提出深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革的要求，“十四五”規(guī)劃將城市更新作為新階段國(guó)家發(fā)展的重大行動(dòng)，這意味著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治理等全面進(jìn)入新的發(fā)展階段。以此為契機(jī)，廣州城市更新在多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，提出“系統(tǒng)思維、分類施策”的更新原則，全面推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，謀劃一條超大城市特色化的城市更新路徑。一方面，響應(yīng)國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，重新調(diào)整優(yōu)化城市更新行政管理機(jī)構(gòu)，將原城市更新的主要職能歸口于2019年初新組建的市規(guī)劃與自然資源局；另一方面，以出臺(tái)《廣州市城市更新條例》為抓手，完善頂層政策制度設(shè)計(jì)，推動(dòng)形成“1+1+1+N”的政策制度體系，以“國(guó)土空間規(guī)劃”+“城市體檢”為基礎(chǔ)依據(jù)，堅(jiān)持全市一盤棋系統(tǒng)性推動(dòng)城市更新，引領(lǐng)城市更新進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段。

可見，廣州城市更新經(jīng)歷了一個(gè)從無到有，從單一到綜合的發(fā)展過程，更新的政策制度也在不斷地試驗(yàn)、傳承、發(fā)展和完善，從中也可以隱約窺見這種變遷的內(nèi)在機(jī)制。那么，究竟廣州城市更新政策的變遷過程是什么樣的？又有哪些因素影響到政策議程？這種變遷機(jī)制對(duì)其他城市規(guī)劃政策設(shè)定有哪些啟示呢？下面就用公共政策議程的多源流理論對(duì)其作全面深入解析。

四、城市更新政策與制度的變遷分析

（一） 問題源流：城市發(fā)展復(fù)雜性、需求多元性與更新形式、目標(biāo)單一性之間的矛盾凸顯

城市更新作為城市調(diào)適城市功能與空間結(jié)構(gòu)、修繕機(jī)能的一種手段，對(duì)于促進(jìn)城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。自20世紀(jì)80年代開展以危舊破房整治為代表的城市更新以來，廣州市城市更新政策制度與實(shí)踐經(jīng)歷了從無到有的過程，而且隨著城市不斷發(fā)展壯大，在城市規(guī)劃建設(shè)管理中扮演越來越重要的角色。然而，在具體的實(shí)踐過程中，城市更新存在以下幾方面的問題[5]。

第一，以環(huán)境整治、集地節(jié)地為目的的物質(zhì)空間改造無法從根本上解決廣州面臨的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等綜合性問題。早期的危舊破房整治以建筑安全、空間改造為重點(diǎn)，舊城、舊廠、舊村的“三舊”改造始于節(jié)地集地的初衷，在于用地空間的優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的升級(jí)、現(xiàn)代化都市風(fēng)貌的塑造，忽視了對(duì)文化傳承、階層沖突、社會(huì)民生等社會(huì)問題的關(guān)懷，從而無法全面系統(tǒng)提升，制約了廣州高品質(zhì)發(fā)展進(jìn)程。

第二，對(duì)于危舊破房，“三舊”中各子系統(tǒng)的情況都很復(fù)雜，專項(xiàng)更新規(guī)劃與目標(biāo)間各自為政，目標(biāo)預(yù)期與建成結(jié)果均未作統(tǒng)籌性謀劃。危舊破房與舊城、舊廠、舊村都有完整的改造辦法與改造規(guī)劃，雖然相關(guān)政策對(duì)每種對(duì)象的改造方式、措施與流程都有明確的規(guī)定，但是在再開發(fā)的總?cè)萘俊⒐δ艿膮f(xié)同方面缺乏系統(tǒng)謀劃與研究評(píng)估，導(dǎo)致更新項(xiàng)目互補(bǔ)性效益得不到有效發(fā)揮，在更新過程中的公共項(xiàng)目與社會(huì)效益得不到有效落實(shí)，項(xiàng)目間缺乏有效的統(tǒng)籌平衡，更新對(duì)象與城市整體之間的關(guān)系缺乏協(xié)調(diào)，更新功效大打折扣。

第三，以經(jīng)濟(jì)效益為導(dǎo)向的城市更新忽視了社會(huì)效益，導(dǎo)致新的不公平、不公正現(xiàn)象出現(xiàn) [6]?！叭f”改造測(cè)定的拆遷安置與投資融資都是通過放開容積率指標(biāo)來實(shí)現(xiàn)“投入—產(chǎn)出”的經(jīng)濟(jì)平衡，首先保障各更新主體經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)現(xiàn)，且因權(quán)力尋租隨意篡改容積率現(xiàn)象頻有發(fā)生。如城中村的全面改造重建容積率通常達(dá)6.0以上，嚴(yán)重地違背了城市更新改善城市環(huán)境，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益的公共政策初衷。此外，在利益分配時(shí)，政府、企業(yè)往往是最大的贏家，原住民、外來人口等群體成為利益的受損者。

第四，政府過度干預(yù)，導(dǎo)致市場(chǎng)活力受限，影響城市更新進(jìn)程[7]。相較于深圳，廣州的財(cái)政壓力較大，加上近些年廣州開展大型賽事和城市開發(fā)增加了政府的財(cái)政支出，政府提出“嚴(yán)控新增債務(wù)、化解存量債務(wù)”，并積極主導(dǎo)城市更新希冀得到土地溢價(jià)緩解債務(wù)壓力，從而擠壓了市場(chǎng)社會(huì)的利潤(rùn)空間，也限制了后者參與“三舊”改造的積極性與空間，導(dǎo)致城市更新的整體進(jìn)度延緩，這在2012年“三舊”改造政策調(diào)整的前后表現(xiàn)尤為明顯。相較于深圳，廣州市的土地出讓金在2009—2013年一直處于高位，并因在2009年放開市場(chǎng)與2012年加大政府管控的政策方向中呈現(xiàn)出巨大的反差（見圖3），進(jìn)一步反映于廣州“三舊”改造的步伐上（見表1），在2009—2012年“三舊”改造年度計(jì)劃基本能完成目標(biāo)，2013—2014年卻因“政府讓利”過少完成量大幅度降低。

上述問題在廣州城市更新的不同發(fā)展時(shí)段中有不同的側(cè)重與表現(xiàn)。在早期以物質(zhì)環(huán)境改造為主，社會(huì)、文化、生態(tài)環(huán)境效益則成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)；在“三舊”改造期間，尤其是對(duì)于城中村的改造，賠償安置、強(qiáng)拆、釘子戶等社會(huì)問題成為社會(huì)各界關(guān)注的話題；在向城市更新轉(zhuǎn)變過程中，政府、企業(yè)、社會(huì)角色、利益分配等社會(huì)公平、正義問題成為更新活動(dòng)中的焦點(diǎn)問題；在向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變中，城市的整體活力、均衡發(fā)展、現(xiàn)代化目標(biāo)更受關(guān)注。因更新改造工程量大面廣，涉及城市發(fā)展的方方面面，影響到城市生活的每個(gè)群體，關(guān)系到城市的健康和持續(xù)發(fā)展[8-9]，因而更新改造問題和議題總是能得到政府、企業(yè)、學(xué)者、市民等不同群體的熱切關(guān)注，加上更新改造活動(dòng)本身就是城市重要的公共政策。因此，引發(fā)的問題更能發(fā)展成為城市公共政策議題。

（二）政策源流：多元主體下的利益訴求格局

當(dāng)一項(xiàng)公共政策引發(fā)的社會(huì)問題被持續(xù)放大，且無法自我從根本上改進(jìn)優(yōu)化時(shí)，就會(huì)引起社會(huì)的持續(xù)關(guān)注，并且針對(duì)這些問題提出一些具體的政策建議，這樣的一個(gè)行動(dòng)過程便是政策源流的演化過程。提出解決問題的政策建議者構(gòu)成一個(gè)政策共同體，推動(dòng)政策議程縱深發(fā)展。多源流理論中的政策參與者根據(jù)政府屬性分為內(nèi)部和外部?jī)深悺?nèi)部參與者囊括所有公務(wù)系統(tǒng)人員；外部人員參與者包括利益集團(tuán)、企業(yè)、研究人員、學(xué)者、咨詢顧問、媒體、政黨、其他與選舉有關(guān)的角色以及大批民眾?；貧w本研究，哪些人員組成了城市更新政策與制度制定的政策共同體？又提出了哪些針對(duì)性的對(duì)策建議？下面就從各自的角色與政策建議進(jìn)行分析。

在廣州，城市更新政策與制度制定的政策共同體主要包括政府官員、專家學(xué)者、企業(yè)家以及權(quán)益主體四大類（見表2）。

1.政府官員

城市更新作為促進(jìn)和影響地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持久發(fā)展的公共政策，受到政府的高度重視。廣州長(zhǎng)期以來把危舊破房改造作為德政工程推動(dòng)。但是，改造只在中心城區(qū)開展而未推廣到全市。2008年全國(guó)兩會(huì)期間，時(shí)任總理溫家寶在參加廣東省代表團(tuán)審議時(shí)，提出希望廣東成為全國(guó)節(jié)約集約利用土地的示范省，以緩解國(guó)家在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增長(zhǎng)過快、用地粗放、耕地面積迅速減少等難題。在原國(guó)土資源部的支持下，廣東省于2009年8月出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)節(jié)約集約用地的若干意見》（粵府〔2009〕78號(hào)），同年12月廣州市人民政府出臺(tái)56號(hào)文件，并于次年2月在原“城中村改造領(lǐng)導(dǎo)小組”基礎(chǔ)上成立臨時(shí)管理機(jī)構(gòu)——“廣州市三舊改造工作辦公室”，這也標(biāo)志著廣州從全市層面開啟“三舊”改造，是廣州城市更新史上的一個(gè)里程碑。

2014年廣東省兩會(huì)期間，時(shí)任省委書記在參加廣州代表團(tuán)討論時(shí)提出，廣州要按照中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議確定的方針，從“建新城”的城市擴(kuò)張轉(zhuǎn)變到“改舊城”的城市提升；要充分用好“三舊”改造政策，研究出臺(tái)配套措施，抓好舊城改造，加快城市更新，不斷提升城市建設(shè)水平，真正把廣州建設(shè)成為環(huán)境優(yōu)美、宜居宜業(yè)的省會(huì)城市和國(guó)家中心城市[10]。同年8月在廣東省城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上，時(shí)任省委書記又提出，要扭住“三舊”改造和擴(kuò)容提質(zhì)兩大抓手，通過“三舊”改造，不僅能實(shí)現(xiàn)城市更新，而且能解決城市建設(shè)中的歷史遺留問題，破解珠三角城市建設(shè)的土地瓶頸，推動(dòng)城市轉(zhuǎn)型升級(jí)。這進(jìn)一步擴(kuò)大了“三舊”改造的內(nèi)涵，同時(shí)強(qiáng)化了“三舊”改造在廣州社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位。在機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)推動(dòng)下，2015年市政府整合“三舊”改造工作辦公室、市城鄉(xiāng)人居環(huán)境改善職責(zé)等設(shè)置城市更新局，并出臺(tái)了一系列配套政策推動(dòng)城市更新持續(xù)發(fā)展。2017年黨的十九大報(bào)告提出深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革。2018年全國(guó)兩會(huì)期間公布了國(guó)家層面的機(jī)構(gòu)改革方案，為地方機(jī)構(gòu)改革提供了遵循。為解決城市更新局成立以來行政管理職能重疊，避免規(guī)劃沖突、信息壁壘等問題，2019年初廣州市城市更新局、國(guó)土資源、規(guī)劃委員會(huì)等部門合并組建新的規(guī)劃與自然資源局，為長(zhǎng)期以來的多頭管理畫上了句號(hào)。

2018年，習(xí)近平總書記在廣州永慶坊考察時(shí)指出，“城市規(guī)劃和建設(shè)要高度重視歷史文化保護(hù)，不急功近利，不大拆大建。要突出地方特色，注重人居環(huán)境改善，更多采用微改造這種‘繡花功夫，注重文明傳承、文化延續(xù)，讓城市留下記憶，讓人們記住鄉(xiāng)愁?！盵11]這為新時(shí)期廣州城市更新指明了方向。結(jié)合黨的十九大精神，廣州承前啟后地提出系統(tǒng)有機(jī)更新策略來推動(dòng)城市更新工作高質(zhì)量發(fā)展。2020年9月，廣州市委、市政府聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于深化城市更新工作推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施意見》《廣州市深化城市更新工作推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展工作方案》，并加快推出《廣州市城市更新條例》和配套出臺(tái)了一系列政策文件。2023年，廣州市政府工作報(bào)告提出廣州將大力實(shí)施城市更新行動(dòng)，推動(dòng)出臺(tái)城市更新條例，堅(jiān)持“拆、治、興”并舉的更新略，這將進(jìn)一步推動(dòng)廣州法治化的城市更新發(fā)展。

2.專家學(xué)者

專家學(xué)者的“中立”身份，加上城市更新附帶的正向效益，激勵(lì)其從專業(yè)前沿視角提政策建議。他們主要通過研究論文、報(bào)告、資政建議以及接受媒體采訪來表達(dá)自己的觀點(diǎn)。通過知網(wǎng)檢索發(fā)現(xiàn)，針對(duì)廣州城市更新或“三舊”改造的文獻(xiàn)共164篇，集中發(fā)表于2010年以后，足見學(xué)界對(duì)廣州城市更新的重視。建議主要有：一是調(diào)整城市目標(biāo)，應(yīng)促進(jìn)城市綜合發(fā)展，注重公平、包容與綠色，而非一味地強(qiáng)調(diào)增長(zhǎng)[12]；二是加快城市更新地方立法，為行政執(zhí)法提供依據(jù)[5]；三是完善政策制度，加強(qiáng)專業(yè)化管理，創(chuàng)建合理的利益分配機(jī)制；四是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，防止政府的手伸得太長(zhǎng)，限制市場(chǎng)的活力[7]。此外，專家學(xué)者通過項(xiàng)目咨詢和資政的方式也在推動(dòng)政策進(jìn)步。如筆者團(tuán)隊(duì)受廣州國(guó)土資源和規(guī)劃局的委托， 2017年至2019年從系統(tǒng)更新治理視角對(duì)廣州市城中村開展研究，提出城中村更新與新市民住房供給聯(lián)動(dòng)解決方案等一系列政策建議，憑借扎實(shí)的基礎(chǔ)研究和獨(dú)到的專業(yè)視角，最終說服政策制定者，推動(dòng)出臺(tái)城中村更新供給可支付小面積健康住房、城中村更新規(guī)劃審批制度流程簡(jiǎn)化、城中村更新推動(dòng)廣州高質(zhì)量現(xiàn)代化發(fā)展等系列政策出臺(tái)，幫助廣州城市更新向前發(fā)展。總之，專家學(xué)者基于專業(yè)的眼光、權(quán)威的知識(shí)以及學(xué)術(shù)為民的價(jià)值選擇，他們的政策建議往往是“政策原湯”中不可或缺的部分，通過參政議政、輿論呼吁等方式，他們的學(xué)術(shù)理念與研究發(fā)現(xiàn)能在合適的時(shí)候推動(dòng)城市更新政策與制度變遷。

3.企業(yè)家

廣州市作為城市更新重要的參與主體，企業(yè)不僅對(duì)推進(jìn)完成更新改造任務(wù)作用巨大，還在更新政策與制度變遷中發(fā)揮重要作用。作為實(shí)踐者，企業(yè)對(duì)于更新認(rèn)知及面臨的問題又是真實(shí)鮮活的，政策制度設(shè)定不能忽視。如在更新改造融資、賠償談判、規(guī)劃審批、技術(shù)規(guī)則、土地出讓金、政策兜底等議題上，通過企業(yè)代表建議、談判，利益捆綁等方式推動(dòng)政府出臺(tái)適宜市場(chǎng)規(guī)則的政策制度。

4.權(quán)益主體

權(quán)益主體是整個(gè)更新改造活動(dòng)的核心，他們的訴求影響政策制度設(shè)定的方向，決定了更新行動(dòng)能否順利開展。相對(duì)其他政策共同體，村民、居民、業(yè)主等權(quán)益主體因組織渙散、力量薄弱、專業(yè)知識(shí)欠缺等劣勢(shì)，加上我國(guó)長(zhǎng)久以來的官本位思想，民眾發(fā)聲的渠道狹窄，在當(dāng)前的社會(huì)格局下處于弱勢(shì)，對(duì)政策議程演變效用不大。在廣州，權(quán)益主體比較關(guān)注更新的補(bǔ)償安置、房屋戶型選擇、再發(fā)展的利益分紅等議題。他們通常以權(quán)益群體代表、非政府組織代表的角色發(fā)聲，推動(dòng)有利于自身利益的政策出臺(tái)。

綜上分析，作為參與城市更新的重要主體，政府官員、專家學(xué)者、企業(yè)家及權(quán)益主體構(gòu)成的政策聯(lián)盟對(duì)推動(dòng)政策的變遷發(fā)揮著各自的作用（見表2）。但是，因社會(huì)角色不同，各自所扮演角色的分量及推動(dòng)政策出臺(tái)、發(fā)展、變遷的力度有所差別。對(duì)于廣州來說，政府尤其是政府主要領(lǐng)導(dǎo)在政策議程設(shè)定方面明顯占據(jù)主導(dǎo)性甚至決定性地位，企業(yè)因其強(qiáng)大資金與社會(huì)網(wǎng)絡(luò)也扮演次一級(jí)的主導(dǎo)角色，專業(yè)人員及學(xué)者等因知識(shí)權(quán)威，通過政策建議或輿論呼吁，也能在一定程度上推動(dòng)政策變遷；相對(duì)來說，權(quán)益主體因組織困難、力量分散、渠道有限而影響相對(duì)較小。這種不對(duì)等的權(quán)力機(jī)制限制了各主體利益的訴求表達(dá)，導(dǎo)致政策出臺(tái)后在實(shí)施過程中問題接連不斷，甚至有些無法執(zhí)行，延緩了更新改造的進(jìn)程。為此，廣州搭建了平等交流平臺(tái)，于2017年底成立了城市更新協(xié)會(huì)，到2023年已有200家會(huì)員單位，涵蓋地產(chǎn)、評(píng)估、中介、設(shè)計(jì)、研究、金融、財(cái)稅、法律等行業(yè)。

（三）政治源流：政府執(zhí)政理念與政策持續(xù)性成為關(guān)鍵要素

政治源流是政策得以提上議程推動(dòng)落實(shí)的重要環(huán)節(jié)，如前文所說，政治源流的要素包括國(guó)民情緒、政黨意識(shí)形態(tài)、利益平衡等。而在廣州的城市更新政策變遷中，政府執(zhí)政理念的傳承深化、政治穩(wěn)定、政策持續(xù)性等是其中的核心要素。

1.政府執(zhí)政理念的傳承深化

毋庸置疑，公共政策是社會(huì)價(jià)值的傳遞和體現(xiàn)，受時(shí)代發(fā)展背景的影響，不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)與政治環(huán)境，甚至是領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的喜好對(duì)公共政策的制定及變遷都有重要影響[13]。城市更新作為一種公共政策也受到整體執(zhí)政環(huán)境的影響。長(zhǎng)期以來，城市發(fā)展以外延擴(kuò)張式為主，城市更新一直采取拆除重建的方式完成，在廣州則表現(xiàn)在老城區(qū)的危舊破房改造、城中村的拆除重建。伴隨著我國(guó)快速城鎮(zhèn)化推進(jìn)，擴(kuò)張式、粗放式的發(fā)展方式導(dǎo)致人地矛盾突出，這種高消耗、低效益的發(fā)展方式引發(fā)人們反思。在此背景下，2006年10月，黨的十六屆五中全會(huì)提出“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”的和諧社會(huì)發(fā)展目標(biāo)；黨的十七大把科學(xué)發(fā)展觀納入黨章，以人為本的執(zhí)政理念逐漸深入人心。在新執(zhí)政理念指引下，為緩解建設(shè)用地增長(zhǎng)過快，國(guó)家、省、市都出臺(tái)了節(jié)地集地的政策文件。

2013年，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出，要推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化、提高城鎮(zhèn)土地利用效率、加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化等多項(xiàng)任務(wù)要求；2014年初中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》），表明新的城鎮(zhèn)化發(fā)展理念以政策形式得到貫徹落實(shí)?！兑?guī)劃》指出，城市發(fā)展模式不能再像過去的蔓延擴(kuò)張式，而應(yīng)走內(nèi)涵提升式道路，把城市更新作為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和完善城市空間結(jié)構(gòu)與功能的主要途徑[6]。為落實(shí)中央城鎮(zhèn)化發(fā)展相關(guān)精神，2014年8月，廣東省城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出要扭住“三舊”改造和擴(kuò)容提質(zhì)兩大抓手的發(fā)展思想，把城市更新作為推進(jìn)全省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要途徑提出，顯著提升了“三舊”改造在全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位。國(guó)家、省級(jí)層面對(duì)城市更新工作的重視，為廣州順勢(shì)推出《城市更新辦法》等“1+3+N”的城市更新規(guī)章及政策制度提供了堅(jiān)實(shí)的政治與政策注腳。

黨的十九大以后，為配合新時(shí)代國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段的定位，廣州城市更新主動(dòng)而為，在過去近20年的城市更新實(shí)踐和已有政策制度的基礎(chǔ)上，繼續(xù)推動(dòng)城市更新升級(jí)向前發(fā)展。一方面，在大部制改革部署下推動(dòng)城市更新局重歸規(guī)劃和自然資源局；另一方面，出臺(tái)高質(zhì)量城市更新實(shí)施意見和行動(dòng)方案，加快城市更新立法。

2.政治穩(wěn)定與政策持續(xù)性

我國(guó)實(shí)行的是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作與政治協(xié)商的政黨制度，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人選舉換屆不會(huì)像西方國(guó)家那樣產(chǎn)生顛覆性政策制度與執(zhí)政理念的變化[4]，尤其是政治穩(wěn)定，有利于執(zhí)政理念的繼承與政策行動(dòng)的延續(xù)。良好的政治生態(tài)環(huán)境，保障了廣東長(zhǎng)期以來城市更新政策的傳承與落實(shí)。進(jìn)入21世紀(jì)以來，廣東省歷屆政府一任接著一任推，一茬接著一茬干，如強(qiáng)調(diào)“三舊”改造的重要性，將“三舊”改造作為全省轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展的重要戰(zhàn)略選擇，等等。正是歷屆政府的高度重視，推動(dòng)廣州城市更新工作領(lǐng)先發(fā)展，為城市更新政策與制度的持續(xù)性發(fā)展和完善提供了強(qiáng)有力的政治支撐。

（四） 政策之窗與“三源”合一的實(shí)現(xiàn)

政策議程中的政策之窗是三股源流合一推動(dòng)政策變遷的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，其可拆分為問題之窗與政治之窗。長(zhǎng)期以來，廣州實(shí)施危舊破房與“三舊”改造積累的社會(huì)問題和政策弊端引發(fā)了政策企業(yè)家的關(guān)注和反思，推動(dòng)了政策議程問題窗口的打開，成為潛在的政策變革力量。政治窗口源于廣州政治社會(huì)背景的變化，在關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)得到了高層領(lǐng)導(dǎo)的重視，打開政治窗口，直接推動(dòng)新的政策出臺(tái)。

在發(fā)展過程中，一些重大事件可以促成問題或議題轉(zhuǎn)化成普遍的公眾反應(yīng)，成為焦點(diǎn)事件，進(jìn)而形成改變修正政策的潛在動(dòng)力。對(duì)于廣州城市更新政策來說，主要有以下幾大政治窗口節(jié)點(diǎn)。

第一，2009年，廣州市人民政府出臺(tái)《關(guān)于加快推進(jìn)“三舊”改造工作的意見》（穗府〔2009〕56號(hào)），提出全面推進(jìn)“三舊”改造的中長(zhǎng)期方案。特別是為迎接亞運(yùn)會(huì)，展示廣州現(xiàn)代化發(fā)展的都市形象，廣州市委市政府在同年提出，在亞運(yùn)會(huì)召開之前需完成楊箕等9條城中村清拆工作的政治任務(wù)，這讓已經(jīng)開展多年的舊改得到了前所未有的重視，把“三舊”改造推到了廣州經(jīng)濟(jì)社會(huì)工作發(fā)展的中心地位。同時(shí)，廣州大部制改革也在此時(shí)如火如荼地開展，啟動(dòng)了城市更新政策議程之窗，不僅促成“三舊”改造管理機(jī)構(gòu)及政策制度的建立，還為“三舊”改造政策轉(zhuǎn)型奠定了基礎(chǔ)。

第二，在中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議精神與《規(guī)劃》要求下，為落實(shí)廣東省城鎮(zhèn)化工作會(huì)議部署，原來的“三舊”改造政策已經(jīng)不能適應(yīng)新階段綜合目標(biāo)下的發(fā)展訴求，新一輪機(jī)構(gòu)改革開啟了新的更新政策政治之窗。2015年“三舊”改造辦公室升級(jí)為正局級(jí)的廣州城市更新局，專職負(fù)責(zé)全市城市更新管理工作，后陸續(xù)出臺(tái)了一系列政策措施。但是，在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，獨(dú)立的機(jī)構(gòu)導(dǎo)致部門信息壁壘，造成更新規(guī)劃與城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等指標(biāo)不一，沖突頻繁，拉長(zhǎng)了更新周期，增加了成本，飽受各方主體詬病。在政府機(jī)構(gòu)改革的大背景下，城市更新局被撤銷合并于自然資源與規(guī)劃局，再次實(shí)現(xiàn)國(guó)土、規(guī)劃與更新管理等多職能部門合一。

其實(shí)，在每一次政府機(jī)構(gòu)改革與發(fā)展大事件之前，廣州都在不斷修調(diào)完善相關(guān)政策，但未能促成新的機(jī)構(gòu)或者大的政策調(diào)整。正是基層政府、企業(yè)、社會(huì)的不斷實(shí)踐探索，將每個(gè)時(shí)段城市更新過程中的問題進(jìn)行總結(jié)提煉，引起政府、社會(huì)等各界重視，并將相關(guān)議題反饋于政府，使得更新問題演變?yōu)檎咦h程，在政策企業(yè)家的推動(dòng)下，開啟政策之窗推動(dòng)新的政策決策出臺(tái)。

五、結(jié)論與啟示

廣州城市更新政策與制度的不斷演進(jìn)，不僅表明廣州從簡(jiǎn)單的環(huán)境改造整治向常態(tài)化城市更新轉(zhuǎn)變，再到向系統(tǒng)化高質(zhì)量的城市更新升級(jí)，體現(xiàn)了廣州從傳統(tǒng)城市管理向現(xiàn)代化城市治理的蝶變。廣州市城市更新政策變遷是問題源流、政策源流、政治源流、政策企業(yè)家共同作用的結(jié)果，同時(shí)也表明三股源流在政策議程中并沒有完全獨(dú)立的界線，彼此存在些許交叉重疊，是彼此互動(dòng)的一個(gè)過程（見圖4）。

值得說明的是，三大源流變化的社會(huì)、政治等背景因素，主要領(lǐng)導(dǎo)重視的政治因素、大事件及機(jī)構(gòu)改革的偶然性因素、政策企業(yè)家產(chǎn)生的軟化因素等在城市更新政策議程變遷過程中起到至關(guān)重要的作用，同時(shí)也印證了多源流理論的內(nèi)在邏輯性，表明修正后的多源流政策框架適用于我國(guó)城市更新政策的分析。但是，在此過程中需要鑒別性地識(shí)別、觀察政策企業(yè)家的角色及其身份，探索有別于西方國(guó)家的催化機(jī)制，并發(fā)揮好政策企業(yè)家對(duì)于政策制定的作用。

應(yīng)用多源流理論分析側(cè)重于政策議程的前半部分討論，即問題源流、政策源流、政治源流、政策之窗、政策企業(yè)家等環(huán)節(jié)，而對(duì)議程建立、備選方案與決策系統(tǒng)的分析不足。一方面是因?yàn)闆Q策過程的信息難以獲??；另一方面是多源流理論的分析注重于前半部分的分析，或者說前半部分的演進(jìn)決定了后半部分的發(fā)展，所以研究并沒有深入討論。

此外，上述分析對(duì)城市更新政策與制度議程有如下啟示：首先，重視社會(huì)輿情，探索“上下結(jié)合”的政策議程模式。突破主要官員、企業(yè)家、高級(jí)知識(shí)分子等精英群體主導(dǎo)的決策流程與機(jī)制，既要提供寬而廣、門檻低、易獲取的問題表達(dá)與反饋渠道及機(jī)制，又要建立健全社會(huì)問題與公眾意見的吸納機(jī)制，形成上下互動(dòng)、左右通達(dá)的開放包容政策制定體制機(jī)制。其次，擴(kuò)寬參與渠道，發(fā)揮政策企業(yè)家的催化作用。金登認(rèn)為，政策企業(yè)家是“愿意投入資金、時(shí)間、精力等資源來促進(jìn)某一主張”的人，政策企業(yè)家由“專家智庫(kù)”和政府內(nèi)部與外部成員組成[14]。在城市更新政策議程中，可以為政策企業(yè)家提供更加便捷、通暢的決策參與渠道。如可以借助各種規(guī)劃行業(yè)協(xié)會(huì)，組織不同背景的人群參與到規(guī)劃政策的議程中，在關(guān)鍵問題上發(fā)揮政策企業(yè)家開啟政策之窗的催化作用。同時(shí)，應(yīng)該做好政策企業(yè)家的培育工作，如通過激勵(lì)政策、職業(yè)規(guī)定、教育培訓(xùn)等方式增加政策企業(yè)家的數(shù)量與參加政策議程的意愿。再次，利用頂層政策、政治力量，提高更新政策出臺(tái)效率。更新政策應(yīng)該符合國(guó)家、上級(jí)政策的精神，協(xié)同頂層設(shè)計(jì)并獲得關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)的支持，既要借力發(fā)力推動(dòng)政策出臺(tái)，又要抓住國(guó)家或地方的重大工作、大型賽會(huì)、政策改革等大事件帶來的特殊政策機(jī)遇，做到事半功倍推動(dòng)新政策出臺(tái)。

參考文獻(xiàn)：

[1]李文釗.多源流框架：探究模糊性對(duì)政策過程的影響[J].行政論壇，2018，25（2）：88-99.

[2]李建華，謝敏.金登多源流模式理論及其啟示——評(píng)述多源流模式理論[J].湖南工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2010，15（5）：36-39.

[3]張建.我國(guó)異地高考政策的議程設(shè)置機(jī)制分析——基于多源流理論視角[J].國(guó)家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014，（3）：70-74.

[4]劉偉偉.政策終結(jié)的多源流分析——基于收容遣送制度的經(jīng)驗(yàn)研究[J].公共管理學(xué)報(bào)，2015，12（4）：21-38+ 154.

[5]王世福，沈爽婷.從“三舊改造”到城市更新——廣州市成立城市更新局之思考[J].城市規(guī)劃學(xué)刊，2015（3）：22-27.

[6]周曉，傅方煜.由廣東省“三舊改造”引發(fā)的對(duì)城市更新的思考[J].現(xiàn)代城市研究，2011，26（8）：82-89.

[7]唐婧嫻.城市更新治理模式政策利弊及原因分析——基于廣州、深圳、佛山三地城市更新制度的比較[J].規(guī)劃師，2016，32（5）：47-53.

[8]葉裕民，張理政，孫玥等.破解城中村更新和新市民住房“孿生難題”的聯(lián)動(dòng)機(jī)制研究——以廣州市為例[J].中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2020，34（02）：14-28.

[9]葉裕民.特大城市包容性城中村改造理論架構(gòu)與機(jī)制創(chuàng)新——來自北京和廣州的考察與思考[J].城市規(guī)劃，2015，39（08）：9-23.

[10]任生，岳宗.胡春華：用好“三舊”改造政策? 提升廣州城市建設(shè)水平[J].人民之聲，2014（2）：5.

[11]賀林平.廣州永慶坊? 今天更青春[N].人民日?qǐng)?bào)，2020-06-15（1）.

[12]趙艷莉.公共選擇理論視角下的廣州市“三舊”改造解析[J].城市規(guī)劃，2012（6）：61-65.

[13]謝國(guó)權(quán).從公共政策的價(jià)值取向看中國(guó)的城市更新政策[J].黨政論壇，2008（7）：54-56.

[14]夏艷玲.多源流理論視角下農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷分析[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2014（4）：105-107.

The Change Mechanism of Urban Renewal Policy and System and its Enlightenment from the Perspective of Multi-Source Flow Theory

——A Case Study of Guangzhou City

Wan Chengwei，Ye Yumin

（Renmin University of china，Beijing 100872，China）

Abstract：The mechanisms and patterns of urban renewal policy and institutional agenda setting play a significant role in improving urban renewal policy tools. By applying a multi-source flow theory analysis framework， the evolution of urban renewal policies in Guangzhou is examined through the historical development context. It is found that policy changes are the result of the combined effects of problem origins， policy origins， and political origins， especially considering social background factors related to renovation and reconstruction issues， political factors such as governing ideology and leadership attention， contingencies arising from major events and institutional reforms， as well as the softening factors influenced by policy entrepreneurs. These factors play a crucial role in policy transitions. Finally， the study proposes emphasizing social public opinion， leveraging the catalytic role of policy entrepreneurs， and utilizing political power and opportunities presented by major events， among other suggestions， in order to continuously improve urban renewal policies and institutions.

Key words：urban renewal；public policy；institutional change；multi-source flow theory

責(zé)任編輯：陳文蘭