●陳 鵬

農(nóng)村集體經(jīng)濟是我國社會主義經(jīng)濟的重要組成部分，在管理集體資金和資產(chǎn)、合理開發(fā)集體資源、服務集體經(jīng)濟組織成員等方面發(fā)揮著十分重要的作用。隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟組織數(shù)量不斷增多、規(guī)模日益壯大，對擁有一定數(shù)量資金、資產(chǎn)和資源的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的運行過程和結果進行審計監(jiān)督，以切實保護各類型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的利益，是推動農(nóng)村集體經(jīng)濟健康有序發(fā)展、助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效實施的內在要求和重要保障。對此，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》指出，要加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織審計監(jiān)督，開展村干部任期和離任經(jīng)濟責任審計。筆者擬對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織審計監(jiān)督工作（以下簡稱審計監(jiān)督工作）面臨的不足進行梳理，并尋求相應的突破路徑。

一、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織審計監(jiān)督工作面臨的不足

改革開放以來，伴隨農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的全面推開，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟在規(guī)模不斷擴大的同時，經(jīng)營管理體制和發(fā)展格局也發(fā)生了深刻的變革，“人民公社—生產(chǎn)大隊—生產(chǎn)小隊”的經(jīng)營體制逐步向“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—行政村—村民小組”的經(jīng)營管理體制轉變，絕大部分農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的管理職能開始由村民委員會來行使。全體村民集體勞動、集體生產(chǎn)、集體管理的經(jīng)營管理體制向以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營管理體制轉變，在激發(fā)廣大村民從事生產(chǎn)勞動的主動性、積極性和創(chuàng)造性，進而推動鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟社會快速發(fā)展和人民群眾生活水平不斷提升的同時，也使得廣大村民日常關注的重點從集體轉移到家庭，村民對于集體所有的資金、資產(chǎn)、資源的使用和經(jīng)營情況以及收益分配等問題的關注度逐步降低，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有效監(jiān)管的難題也隨之呈現(xiàn)出來。如何在不改變現(xiàn)有的雙層經(jīng)營體制的前提下，強化對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織審計監(jiān)督的力度，規(guī)范資金、資產(chǎn)和資源的使用和收益分配過程，進而不斷壯大集體經(jīng)濟規(guī)模，確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實施，已經(jīng)成為當前及今后很長一段時期我國鄉(xiāng)村治理的重要任務之一。近年來，我國相關工作在落實監(jiān)督主體、明確監(jiān)督內容、規(guī)范監(jiān)督程序、拓展監(jiān)督手段和強化監(jiān)督力度等方面進行了積極的探索，取得了較為顯著的成效，但同時也面臨較多困境。

1.高效的審計監(jiān)督體制機制尚未建立

從當前審計監(jiān)督工作的實際來看，縣級農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)營管理站主要負責指導本轄區(qū)內的審計監(jiān)督工作，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)營管理站具體負責農(nóng)村集體經(jīng)濟組織財務的監(jiān)督、管理和審計工作，管理農(nóng)村集體資產(chǎn)，并對農(nóng)村集體資產(chǎn)進行評估。經(jīng)過改革開放以來的快速發(fā)展，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟特別是東部地區(qū)農(nóng)村的集體經(jīng)濟規(guī)模不斷壯大，所管理的資金和資產(chǎn)的數(shù)量日漸增多，所擁有的資源也大多處于對外承包或租賃的狀態(tài)，使得審計監(jiān)督工作的任務不斷增多、難度也隨之加大。這既需要農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)營管理部門的推動，也離不開審計師事務所和國家審計機關等外部審計監(jiān)督主體的參與，構建內部審計監(jiān)督和外部審計監(jiān)督緊密結合的審計監(jiān)督體制非常必要。然而，目前審計監(jiān)督工作主要是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)營管理站來完成的，屬于內部審計監(jiān)督的類型，審計師事務所、國家審計機關等外部審計監(jiān)督主體尚未發(fā)揮應有的作用，有效的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織審計監(jiān)督體制機制尚未建立。外部審計監(jiān)督主體的缺位不僅加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)營管理站審計監(jiān)督工作的負擔，而且也不利于審計監(jiān)督工作水平和質量的有效提升。

2.審計監(jiān)督工作人員的專業(yè)水平有待提升

審計監(jiān)督是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，其質量與具體負責審計監(jiān)督工作的人員專業(yè)能力密切相關。在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織審計監(jiān)督工作實踐中，承擔工作任務的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)營管理站并非是專業(yè)的審計機關，其中的工作人員絕大多數(shù)是從農(nóng)業(yè)口轉過來的，有審計、財務管理等專業(yè)背景的人員數(shù)量十分有限，在審計知識儲備和專業(yè)技能等方面大多較為缺乏。這一現(xiàn)狀導致審計監(jiān)督工作很難全面而深入的展開，致使管理站主要負責對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的財務收支情況進行簡單的記錄和賬務報銷，而對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織資金的使用去向、資產(chǎn)的數(shù)量和變動情況以及資產(chǎn)和資源的收益情況等并沒有進行有效的監(jiān)督和管理，很多農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的運行過程實際上處于無人監(jiān)督的狀態(tài)。

3.村民參與審計監(jiān)督工作的主動性和積極性不高

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的審計監(jiān)督工作是一項復雜的系統(tǒng)性工程，還要激發(fā)廣大村民參與其中的主動性和積極性，構建內部審計、國家審計、社會審計相結合的審計監(jiān)督體系，以有效提升審計監(jiān)督工作的水平和質量。同時，由于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是由一定數(shù)量的村民組成的經(jīng)濟組織，作為組織成員的廣大村民參與審計監(jiān)督工作，既是切實履行成員權利和義務的內在要求，也是有效維護自身合法權益的重要保障。但是在當前實際中，能夠積極主動地參與審計監(jiān)督工作的村民數(shù)量非常少，絕大部分村民都將注意力放在如何經(jīng)營好自己的承包地或外出務工等個人或家庭事務上，他們對于自己所在的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的審計監(jiān)督工作基本不關心，認為自己的參與對于提升組織運行和管理的透明度沒有多大的幫助，同時也認為審計監(jiān)督工作大多流于形式，并沒有什么實質性內容。此外，改革開放后工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，使得大量鄉(xiāng)村人口進入城市務工和生活，常年在外務工的村民即使想?yún)⑴c審計監(jiān)督工作，也會因為不想耽誤工作和影響務工收入而放棄了監(jiān)督的權利和機會。

4.審計監(jiān)督工作的獨立性不強

改革開放以來，以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制的建立，使得廣大村民關注的重點從村集體變成自身的家庭，由村民委員會代行村集體經(jīng)濟組織管理職能的情況較為普遍，村民委員會成為村集體經(jīng)濟組織的資金、資產(chǎn)和資源的管理者和支配者。如何在村民注意力轉變的背景下，規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟組織資金、資產(chǎn)和資源的使用和收益的分配，有效保障作為村集體經(jīng)濟組織成員的廣大村民的合法權益，成為審計監(jiān)督工作的重要任務。而要想完成好這一重要任務，就必須要確保審計監(jiān)督工作不能受到縣級農(nóng)業(yè)和農(nóng)村部門、財政部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會等主體的不當干預，而要能夠依法獨立地開展工作。但是，現(xiàn)有審計監(jiān)督屬于內部審計的范疇，具體的審計工作是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)營管理站在縣級農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)營管理部門的指導下完成的。與此同時，依據(jù)我國《審計法》第三十五條的規(guī)定，主要承擔農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理職能的村民委員會的成員的任期和離任經(jīng)濟責任審計工作，由縣級人民政府的農(nóng)業(yè)部門、財政部門或者鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府負責組織實施。這就使得縣級政府的農(nóng)業(yè)部門、財政部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及村民委員會對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的審計工作存在過多干預的機會和空間，審計監(jiān)督工作也由此缺乏必要的獨立性。此外，村務監(jiān)督委員會的成員構成和運行狀況，也不利于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織審計工作獨立性的提升。除了少數(shù)成員是由非村民委員會成員的村黨組織班子成員兼任外，村務監(jiān)督委員會的成員主要是兼職的，絕大部分村務監(jiān)督委員會成員投入到村務監(jiān)督工作中的精力非常有限，致使村務監(jiān)督委員會在審計監(jiān)督工作中應有的作用并未得到充分發(fā)揮。

5.審計監(jiān)督工作的總體成效不佳

對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的資金、資產(chǎn)和資源的使用和收益分配情況進行審計，確保廣大村民的合法權益得到有效的保障，推動農(nóng)村集體經(jīng)濟規(guī)范有序健康的發(fā)展，是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織審計監(jiān)督工作的主要任務。上述任務的完成情況，是衡量審計監(jiān)督工作成效的主要依據(jù)。改革開放以來，特別是黨的十八大以來，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的審計監(jiān)督工作取得了長足的進步，但總體成效不佳，主要表現(xiàn)在以下三個方面。一是對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織資金的收支情況缺乏有效審計，部分資金存在違規(guī)開立銀行基本結算賬戶、公款私存、公款隨意外借、私設小金庫、集體資金被挪用、支出不規(guī)范等問題。二是對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)缺乏有效審計，部分集體資產(chǎn)被私人侵占，集體資產(chǎn)使用和處置收入沒有及時全部上交集體，集體固定資產(chǎn)的變動情況沒有及時反映出來，集體資產(chǎn)流失、浪費、閑置等問題不同程度地存在。三是對資源使用情況缺乏有效審計，對集體資源發(fā)包或租賃等產(chǎn)生的收益管理和分配工作存在諸多不規(guī)范的環(huán)節(jié)，例如集體土地征用補償費用管理不透明，村集體的土地、礦山、林地、水面、灘涂等集體資源的租賃、發(fā)包、承包、拍賣等過程存在程序不規(guī)范的問題。

二、進一步優(yōu)化農(nóng)村集體經(jīng)濟組織審計監(jiān)督工作的基本路徑

“農(nóng)村集體經(jīng)濟是中國農(nóng)村經(jīng)濟的重要組成部分，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，探索中國特色農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化道路的重要依托?！秉h的十八大以來，黨中央和國務院以及各級地方黨委和政府高度重視發(fā)揮審計監(jiān)督在化解國家治理難題和提升國家治理能力等方面的重要作用，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的審計監(jiān)督工作也隨之取得了較為顯著的成效，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實施和鄉(xiāng)村有效治理目標的實現(xiàn)奠定了堅實的基礎。面對當前工作存在的諸多問題，還需要從以下方面著手解決。

1.構建權威高效的審計監(jiān)督工作體制

內部審計、社會審計和國家審計是審計工作的三種基本類型，審計監(jiān)督工作的有效開展需要將三者有機結合起來?！吨腥A人民共和國審計法（修正草案）》第二條規(guī)定，國家實行審計監(jiān)督制度，堅持中國共產(chǎn)黨對審計工作的領導，構建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權威高效的審計監(jiān)督體系。筆者認為，在縣級黨委的領導下，構建由縣級農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)營管理部門、財政部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)營管理站負責的內部審計，審計師事務所參與的社會審計和縣級國家審計機關參與的國家審計有機結合的審計監(jiān)督工作體制非常必要。具體來說，首先，要在縣級黨委層面成立審計工作委員會，負責統(tǒng)一領導縣級行政區(qū)域內農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的審計監(jiān)督工作；委員會主要由縣級農(nóng)業(yè)和農(nóng)村部門、財政部門、審計部門、縣級農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)營管理部門的負責人組成，辦公室可以設置在縣級農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)營管理部門。其次，在工作委員會的領導和統(tǒng)籌協(xié)調下，明確各部門的審計工作分工：年度性的、常規(guī)性的審計工作主要由縣級農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)營管理部門、財政部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)營管理站來承擔，周期性的、專業(yè)性較強的、重大的審計工作可以交由審計師事務所來完成，縣級國家審計機關主要對縣鄉(xiāng)財政部門、農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)營管理部門負責的內部審計工作和審計師事務所負責的社會審計工作進行必要的復核，不斷加強村鎮(zhèn)審計的力度，確保內部審計和社會審計的規(guī)范性、有效性和科學性。

2.提升審計監(jiān)督工作人員的專業(yè)能力

在前述路徑中，審計師事務所和國家審計機關參與審計監(jiān)督工作，有助于緩解審計監(jiān)督工作中專業(yè)技術人員不足帶來的壓力。但是，常規(guī)性審計監(jiān)督工作還是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級的農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)營管理站來完成的，如果不能從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員缺乏審計專業(yè)知識和技能的問題，這一工作的水平和質量還是難以實現(xiàn)有效提升。為此，一要適當增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)營管理站的人員編制。2018 年5 月，習近平總書記在中央審計委員會第一次全體會議上強調：“要拓展審計監(jiān)督廣度和深度，消除監(jiān)督盲區(qū)，加大對黨中央重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計力度，加大對經(jīng)濟社會運行中各類風險隱患揭示力度，加大對重點民生資金和項目審計力度。”為此，可以在優(yōu)化調整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員編制結構的基礎上，適當增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)營管理站人員的編制，新增的人員編制應全部用于招聘審計、財務管理、會計等方面的專業(yè)人才，以此來有效解決管理站專業(yè)審計人才缺乏的難題。二要對管理站工作人員加強審計專業(yè)知識培訓和技能訓練，增強工作能力，使他們能夠切實有效地承擔起審計監(jiān)督工作。

3.激發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員參與審計監(jiān)督工作的積極性

《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》指出，村務監(jiān)督委員會要發(fā)揮在村務決策和公開、財產(chǎn)管理、工程項目建設、惠農(nóng)政策措施落實等事項上的監(jiān)督作用，集體經(jīng)濟組織要發(fā)揮在管理集體資產(chǎn)、合理開發(fā)集體資源、服務集體成員等方面的作用。面對村民參與審計監(jiān)督工作積極性和主動性不足的困境，需要充分發(fā)揮村務監(jiān)督委員會的作用。一是要將認真負責的村民選拔進村務監(jiān)督委員會，充分發(fā)揮村務監(jiān)督委員會在與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有密切關聯(lián)的村務決策中的重要監(jiān)督作用，確保集體經(jīng)濟組織的資金、資產(chǎn)和資源得到規(guī)范有序的使用，保護好村民的利益。二是要將村務監(jiān)督委員會的成員吸納進審計監(jiān)督工作小組，提高他們對監(jiān)督工作重要性的認識，讓他們能夠參與審計監(jiān)督工作的全過程。三是要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)營管理部門定期地將審計過程和結果公布在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的網(wǎng)站上，提高審計結果的透明度，并能接受村民的詢問或質詢。四是增強審計結果的使用效力，建立起有效的審計監(jiān)督結果運用機制，把結果作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織負責人和管理人員選拔、任用和考核的重要依據(jù)。同時，結合我國絕大多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的管理職能是由村民委員會來行使以及其負責人和管理人員由村委員成員擔任的實際，還應以村民委員會成員任期和離任經(jīng)濟責任審計結果為重點，建立起必要的問責機制，以此來強化集體經(jīng)濟組織負責人和管理人員的責任意識和擔當意識。

4.確保審計監(jiān)督工作的獨立性

一是出臺相應的法律法規(guī)。鑒于我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的數(shù)量和類型日漸增多、規(guī)模不斷擴大的現(xiàn)實，可以考慮出臺《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織審計法》或《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織審計工作條例》等法律法規(guī)，在對審計工作流程進行規(guī)范的同時，明確審計監(jiān)督工作依法獨立開展的原則，以此來強化這一工作的獨立性。二是將審計監(jiān)督工作中一些重要的審計任務交由審計師事務所來完成，提升工作的客觀性和專業(yè)度。三是鼓勵開展農(nóng)村集體經(jīng)濟組織交叉審計和異地審計，以此來減少縣級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及相關部門干預審計監(jiān)督工作的機會，增強其獨立性。