劉 亮

(南京工業(yè)大學(xué) 生態(tài)治理創(chuàng)新研究中心,江蘇 南京 211816)

一、引 言

城市水災(zāi)治理史,是中國(guó)城市治理史與災(zāi)害治理史的重要組成部分,近些年來(lái)逐漸受到學(xué)界關(guān)注。然而,學(xué)術(shù)成果多聚焦古代時(shí)期,相比之下,對(duì)近代以來(lái)尤其是1927—1937年年南京國(guó)民政府時(shí)期城市水災(zāi)史的研究相對(duì)匱乏。[1]事實(shí)上,較之以往中國(guó)歷屆政府,南京國(guó)民政府欲有所作為的積極態(tài)度較為少見(jiàn),[2]逐步構(gòu)建起以政府為主體的治水模式,并初步建立相對(duì)完整的治水體系。那么該模式能否完成小政府(1)羅志田指出:1927年,南京國(guó)民政府成立,由此掀起“國(guó)進(jìn)民退”的高潮,傳統(tǒng)時(shí)期“小政府、大民間”的格局逐漸被“大政府、小民間”所取代。參見(jiàn)羅志田:《權(quán)勢(shì)轉(zhuǎn)移:近代中國(guó)的思想和社會(huì)》,北京師范大學(xué)出版社,2014年修訂版,第272—286頁(yè)。時(shí)期未完成的任務(wù),是否又意味著治理效能的提升呢?1927—1937年南京國(guó)民政府治下江南地區(qū)城市水災(zāi)治理為回答該問(wèn)題提供了典型樣本。

作為民國(guó)時(shí)期中國(guó)城市化水平較高的區(qū)域,江南地區(qū)城市水災(zāi)防治措施豐富,機(jī)制多元,為我們?nèi)鎸徱暋⒖陀^評(píng)價(jià)南京國(guó)民政府“十年建設(shè)”時(shí)期城市水災(zāi)治理效能提供豐富的史實(shí)基礎(chǔ)和探討空間。有鑒于此,本文將在梳理1927—1937年江南城市水災(zāi)基本情況、治理舉措基礎(chǔ)上,重點(diǎn)對(duì)治理績(jī)效進(jìn)行考察,以期豐富和深化城市水災(zāi)治理史的研究,也為學(xué)界從歷史尋找國(guó)家治理的線(xiàn)索提供實(shí)證案例。(2)關(guān)于1927—1937年江南地區(qū)城市水災(zāi)治理的研究以個(gè)案為主,且主要聚焦南京,整體性、系統(tǒng)性論述不足。胡吉偉:《民國(guó)時(shí)期城市水患的應(yīng)對(duì)與治理—以戰(zhàn)前南京防水建設(shè)為例》,《民國(guó)檔案》2014年第3期;李鳳成,劉亮:《多重博弈下的民國(guó)時(shí)期南京城市水環(huán)境治理困境探析(1927—1937)》,《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2021年第5期。需要說(shuō)明的是,為保證研究深度,本文在寫(xiě)作方式上采取“突出重點(diǎn)、照顧一般”的原則,將聚焦典型城市進(jìn)行個(gè)案分析。本文所論江南城市,以南京國(guó)民政府治下上海、南京、蘇州、杭州四市為主,因論證需要部分內(nèi)容述及其他城市。

二、水災(zāi)類(lèi)型與致災(zāi)因素

江南地區(qū)多平原,且湖沼、河網(wǎng)密布,與中國(guó)其他地域相比,易澇、易洪的特征比較明顯。古代時(shí)期,該地區(qū)城市常被浸淹,“大水侵城郭”“舟行入市”“城中街道泛舟”的文獻(xiàn)記載屢見(jiàn)不鮮。迨至近代之后,尤其是1927—1937年南京國(guó)民政府統(tǒng)治時(shí)期,江南城市水災(zāi)愈發(fā)普遍,與以往時(shí)期相比災(zāi)情愈加嚴(yán)重。該地區(qū)城市水災(zāi)大致可分為三種類(lèi)型。

第一類(lèi),沿海風(fēng)暴潮型水災(zāi),這是海洋災(zāi)害、氣象災(zāi)害及暴雨洪水災(zāi)害的綜合性災(zāi)害。在上海和杭州表現(xiàn)得極為典型。如,1928年9月19日,臺(tái)風(fēng)過(guò)后上海低洼街道被淹沒(méi),大量房屋浸水。(3)Shanghai Floods: French Concession Streets Still Submerged Chinese Bstruction, South China Morning Post (1903—1941), Sep 20, 1928; pg10.1933年9月3日,臺(tái)風(fēng)帶來(lái)的雨量較大,低洼處迅速漫溢,虹口區(qū)大量房屋在水中形同孤島。(4)Shanghai Floods: Whangpoo Breaks its Banks Wild Night in The Northern City Typhoon Scare Shanghai, South China Morning Post (1903—1941); Sep 4, 1933; pg14.同月18日,臺(tái)風(fēng)再次來(lái)襲,雨量巨大,市中心一些街道和虹口區(qū)水深約1.2米。(5)Gale Menace: Typhoon Sweeps On Shanghai Serious Floods in Gentral Area Whangpoo Rising Shanghai, South China Morning Post (1903—1941); Sep 19, 1933, pg13.再以杭州為例。1928年9月18日,杭州潮水大發(fā),廬舍、人畜漂流較多。(6)《杭州水災(zāi)》,《益世報(bào)》1928年9月18日。1936年8月18日午后3時(shí)至4時(shí)大雷雨,市區(qū)各街衢多成渠,交通為阻。(7)《杭州大雨,街衢成渠》,《綏遠(yuǎn)西北日?qǐng)?bào)》1936年8月19日,第2版。

第二類(lèi),山地丘陵型水災(zāi)。以南京與鎮(zhèn)江為代表。兩城地處寧鎮(zhèn)山脈,地形地貌特征屬丘陵地區(qū),以低山緩崗為主。山洪爆發(fā),加之長(zhǎng)江水倒灌,極易發(fā)生水災(zāi)。1931年9月9日,入秋后,江潮繼續(xù)增漲,南京黃浦路、成賢街與夫子廟三處積水最深,而城內(nèi)原有積水,因天晴日久濕氣熏蒸,臭味四溢,市民無(wú)不叫苦連天。(8)《南京水訊》,《益世報(bào)》1931年9月9日,第1張第4版。1933年7月7日,江水暴漲,加之大雨,城內(nèi)河水上漲,地勢(shì)低洼之處,積水?dāng)?shù)尺,車(chē)馬行人莫不涉水,汽車(chē)拋錨比比皆是。(9)《京市今晨大雨》,《南京晚報(bào)》1933年7月8日,第3版。鎮(zhèn)江亦是如此。1931年7月25日,梅雨不止,江水上岸,鎮(zhèn)江城幾被淹沒(méi)。

第三類(lèi),平原洪澇性水災(zāi)。主要指由于城市及周邊地區(qū)普降大雨、暴雨或連陰天,加上江河湖水泛濫,使得外洪頂托、澇水難排,誘發(fā)洪水泛濫。此類(lèi)水災(zāi),以無(wú)錫、蘇州較為典型。1931年7月,無(wú)錫城市道路淹沒(méi),最低處有尺余,交通斷絕,房屋淹沒(méi)在水中,商業(yè)蕭條,損失極重。(10)《無(wú)錫水災(zāi)》,《民國(guó)日?qǐng)?bào)》1931年7月27日,第2張第1版。1935年蘇州入夏之后,陰雨特多,連日傾盆大雨,城區(qū)塌房傷人,迭有發(fā)生。(11)《霪雨連綿中之蘇州》,《大公報(bào)》1935年7月7日,第3張第10版。

導(dǎo)致江南地區(qū)城市水災(zāi)日益嚴(yán)峻的原因,是自然因素和社會(huì)因素共同作用,尤其是社會(huì)因素在這中間發(fā)揮的作用愈加突出與明顯。就自然因素而言,主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。其一,氣象因素。江南城市本屬亞熱帶季風(fēng)氣候,常出現(xiàn)梅雨型和臺(tái)風(fēng)型洪水,而1930年代北半球又出現(xiàn)大范圍多雨等極端氣候。[3]于是,長(zhǎng)時(shí)間的梅雨,再疊加高強(qiáng)度臺(tái)風(fēng)雨,江南地區(qū)城市普遍受災(zāi)嚴(yán)重。其二,特殊的地理環(huán)境。該地區(qū)水情特殊,不僅臨江濱海,而且區(qū)域內(nèi)部遍布河湖,還有江南運(yùn)河從腹地穿行而過(guò)。同時(shí),地勢(shì)總體上四周高仰,中部低洼,構(gòu)成碟形洼地,一遇久雨或大雨,或河流上游客水泛濫,則會(huì)眾水匯注,河湖并漲且潮水頂托,水災(zāi)易成。其三,城市選址。江南城市在選址方面總體上呈現(xiàn)出三種類(lèi)型。第一類(lèi)分布在長(zhǎng)江沿岸,如南京、鎮(zhèn)江兩城。第二類(lèi)是沿江南運(yùn)河一線(xiàn)且瀕臨太湖,以無(wú)錫、蘇州為典型。第三類(lèi)是沿海地區(qū),以上海、杭州等為代表。這些選址雖便利交通、方便貿(mào)易及汲水,但也相應(yīng)增加水災(zāi)發(fā)生幾率。具體來(lái)說(shuō)。第一類(lèi)城市易受長(zhǎng)江水情影響,汛期江水多因頂托倒灌入城,加之城之上游洪水無(wú)處宣泄,遂導(dǎo)致內(nèi)澇嚴(yán)重。第二類(lèi)城市本身就處于低洼區(qū),一旦太湖與江南運(yùn)河水位抬高,多成澤國(guó)。第三類(lèi)城市,在夏秋兩季易遭遇風(fēng)暴潮,短時(shí)大量降水,加上海潮頂托,水災(zāi)易現(xiàn)。

與氣候、地理等自然因素相比,導(dǎo)致江南城市水災(zāi)嚴(yán)重的主因還在于社會(huì)因素。首先,城市水政廢弛。中國(guó)以農(nóng)立國(guó),城鎮(zhèn)水利因與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及稅賦關(guān)系不大,所以政府治水重心多在農(nóng)村,由此對(duì)城市水利投入與管理相對(duì)不足。此外,江南地區(qū)各城市以往修筑的磚砌排水暗溝、河道等泄洪通道,以及城墻、堤壩等防洪設(shè)施,或遭戰(zhàn)禍,或被開(kāi)墾,或被拆毀,使得本就薄弱的防洪抗?jié)诚到y(tǒng)無(wú)法應(yīng)對(duì)日益加重的水災(zāi)。如,南京城北諸水原以玄武湖為尾閭,但該湖與長(zhǎng)江相連的水道年久淤塞,湖水只能泄入秦淮河,而用于排水的東、西兩大水關(guān)也因年久堙塞,水閘失修,無(wú)法調(diào)節(jié)水量,致使內(nèi)澇加重。

其次,城市下墊面被進(jìn)一步破壞。自國(guó)民政府定都南京后,作為統(tǒng)治中心的江南地區(qū)城市人口增長(zhǎng)速度與規(guī)模遠(yuǎn)超其他城市群。[4]在城市人口大幅增加背景下,加之經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,市內(nèi)工廠(chǎng)迅速增加,填埋水塘、填塞河道用于建筑及建設(shè)成為常法與常態(tài)。此外,隨著近代以來(lái)衛(wèi)生理念變遷,為免居民將污穢隨意拋至水塘內(nèi)影響公共衛(wèi)生,政府多選擇填平水塘與河浜。(12)《工務(wù)公安財(cái)政土地四局昨討論填浜?jiǎn)栴}》,《申報(bào)》1935年8月15日,第4張第13版?；谝陨显?各城市下墊面貯水功能大為減弱,難以應(yīng)付突發(fā)降水或潮水高漲難題。國(guó)民黨高層人員蔣作賓在1931年的日記稱(chēng),自己在南京的住宅周?chē)瓉?lái)多系堰塘,后多填平建筑住宅,使得水無(wú)處消納,亦無(wú)處排泄,成為1931年南京水災(zāi)的重要誘因。[5]

最后,與區(qū)域開(kāi)發(fā)密切相關(guān)。在探討近代城市水災(zāi)致災(zāi)因素時(shí),學(xué)界多關(guān)注城內(nèi)因素,對(duì)城外區(qū)域開(kāi)發(fā)的影響關(guān)注不多。實(shí)際上,自宋以后,江南人口驟增,上游毀林墾荒不斷擴(kuò)大。迨至民國(guó),客民不斷入居,肆意墾殖,大量荒地被開(kāi)墾。同時(shí),移植而來(lái)的高產(chǎn)耐寒玉米和番薯等作物,雖起到養(yǎng)育人口、減少饑荒等積極作用,但無(wú)形中破壞水土保持,加劇水土流失。此外,由于財(cái)政需求與民生發(fā)展,太湖、練湖等湖泊被無(wú)序圍墾,調(diào)蓄功能進(jìn)一步降低,出行洪道亦受到影響。[6]至于因圍墾消失的小型湖泊,為數(shù)更多。這些因素都無(wú)形中加劇江南城市水災(zāi)頻率。

總之,在自然與社會(huì)因素共同作用下,日益嚴(yán)重的水災(zāi)已成為制約江南城市發(fā)展重要因素,不僅造成大量人口傷亡、疾病傳播,還對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)生巨大破壞,更影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展,嚴(yán)重沖擊城市社會(huì)秩序。這些問(wèn)題在破壞社會(huì)穩(wěn)定與安全的同時(shí),還影響國(guó)內(nèi)外民眾對(duì)南京國(guó)民政府政權(quán)合法性及治理能力的認(rèn)同與認(rèn)可。如,1931年南京各大高校因水災(zāi)展期開(kāi)學(xué),學(xué)校與各學(xué)生未聞市政府有排泄積水之謀,均焦灼萬(wàn)分,對(duì)市當(dāng)局不無(wú)怨望。(13)《南京水訊》,《益世報(bào)》(天津)1931年9月9日,第1張第4版。由是之故,主政者開(kāi)始關(guān)注并著手治理江南城市水災(zāi)。

三、多重性與立體化兼具的治理舉措

南京國(guó)民政府時(shí)期,城市水利治理呈現(xiàn)出市政化、專(zhuān)業(yè)化特征。水利工程由政府組織,除部分外包給企業(yè)承辦外,大多由自己部門(mén)承辦。成員多是熟諳水文與技術(shù)的水利專(zhuān)家,經(jīng)費(fèi)亦由政府籌措。至此,國(guó)家機(jī)構(gòu)在水利建設(shè)中占據(jù)主導(dǎo)地位。在政府推動(dòng)下,江南地區(qū)城市水災(zāi)治理手段,因襲傳統(tǒng)治水方式的同時(shí),現(xiàn)代化治水因子不斷增加,對(duì)西方治理手段多有借鑒,呈現(xiàn)出傳統(tǒng)與現(xiàn)代相結(jié)合的時(shí)代特征和地域特點(diǎn)。同時(shí),初步構(gòu)建相對(duì)完整的治水體系,日益注重災(zāi)前監(jiān)測(cè)預(yù)警、災(zāi)中搶險(xiǎn)和日常防治,多重性與立體化的特點(diǎn)較為明顯。

首先,強(qiáng)化災(zāi)前監(jiān)測(cè)預(yù)警。中國(guó)歷朝歷代高度重視雨量與水情變化,利用諸多手段進(jìn)行監(jiān)測(cè)。商代已注意對(duì)雨情及水情觀測(cè),明清時(shí)期更是在大江大河設(shè)置志樁,觀測(cè)水位漲落及流量等水勢(shì)情況,及時(shí)將信息傳遞上報(bào)。同時(shí),古代王朝在黃河與淮河等江河建立水報(bào)制度,通過(guò)驛站傳遞信息,為防洪調(diào)控提供參考。(14)參見(jiàn)莊宏忠、潘威:《清代淮河水報(bào)制度建立及運(yùn)作研究》,《安徽史學(xué)》2013年第2期;《清代志樁及黃河“水報(bào)”制度運(yùn)作初探—以陜州萬(wàn)錦灘為例》,《清史研究》2012年第1期。近代以來(lái)特別是1927年之后,隨著西方現(xiàn)代技術(shù)與理念傳入,當(dāng)政者逐漸在江南地區(qū)設(shè)置測(cè)候所、雨量站、水文站等專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)災(zāi)害信息監(jiān)測(cè)、收集、歸并。據(jù)統(tǒng)計(jì),南京國(guó)民政府在長(zhǎng)江口與太湖水系設(shè)置測(cè)候所33座、雨量站12座、水文站1座、水位站28座。[7]同時(shí),監(jiān)測(cè)設(shè)備與技術(shù)趨于科學(xué)化,并且頒布《水文測(cè)量》《水標(biāo)檢查員辦事細(xì)則》等規(guī)定,由檢查員定期巡查并上報(bào)數(shù)據(jù)。此外,初步構(gòu)建災(zāi)害預(yù)警機(jī)制,科技人員參與信息研判,政府通過(guò)報(bào)紙、廣播等方式發(fā)布?xì)鉁?、降水、風(fēng)力等氣象信息。比如,1931年9月3日,上海水災(zāi)救濟(jì)會(huì)根據(jù)天文臺(tái)農(nóng)歷八月初一將有一丈二尺之巨大水災(zāi)的預(yù)測(cè),派工程師從速計(jì)劃防水工作。(15)《上海將發(fā)大水》,《西安日?qǐng)?bào)》1931年9月3日,第3版。而在信息傳遞方面,以往的驛馬報(bào)汛被電報(bào)、電話(huà)取代,公路、鐵路、水路成為信息傳遞主要途徑。

其次,加強(qiáng)災(zāi)中應(yīng)急搶險(xiǎn)。古代時(shí)期,城市水災(zāi)應(yīng)急搶險(xiǎn)并無(wú)常設(shè)機(jī)構(gòu)和專(zhuān)門(mén)人員負(fù)責(zé)。但是近代之后,尤其南京國(guó)民政府時(shí)期江南地區(qū)城市已逐步建立應(yīng)急搶險(xiǎn)機(jī)制,建立防汛組織,召開(kāi)防汛會(huì)議,呈現(xiàn)出專(zhuān)門(mén)化特征。

應(yīng)對(duì)一般水災(zāi),汛期多以工務(wù)局為主體,成立防水工程委員會(huì),成員主要包括工務(wù)局員工。具體的運(yùn)行機(jī)制是,一旦江水日漲,工務(wù)局長(zhǎng)隨即召集各科長(zhǎng)、技正及主任舉行防汛會(huì)議,并將全體職員分為日夜兩班,輪流值班,以便隨時(shí)調(diào)遣。(16)《市府撥防汛專(zhuān)款,組防水工程委員會(huì)》,《中央日?qǐng)?bào)》1935年7月4日,第2張第3版。同時(shí),工務(wù)局派專(zhuān)人巡堪堤埂,并督率工事。此外,購(gòu)辦或借用防水搶險(xiǎn)急需的麻袋、木柴、車(chē)輛、抽水機(jī)等材料。購(gòu)買(mǎi)的材料,需由市政府驗(yàn)收專(zhuān)員查驗(yàn)合格后,方可動(dòng)用。驗(yàn)收專(zhuān)員在工事緊急時(shí),常駐工地,便于驗(yàn)收。(17)《南京市工務(wù)局購(gòu)辦防水搶險(xiǎn)材料辦法》,《南京市政府公報(bào)·法規(guī)》1935年5月,第15頁(yè)。在搶險(xiǎn)緊要關(guān)頭,工務(wù)局還會(huì)召集雇工、臨近居民等共同參與。(18)Nanking Fights River Waters At Hsiakwan, The China Press, 1933, jun26, pg3.災(zāi)后,工程技術(shù)人員收集信息、編制防汛報(bào)告,呈報(bào)工務(wù)局。1933年6月,有記者前往南京市工務(wù)局下轄的下關(guān)辦事處采訪(fǎng),為我們記錄下南京抗洪搶險(xiǎn)基層實(shí)態(tài)。該處有6個(gè)辦事員,75個(gè)工匠,擔(dān)負(fù)全部防水工作。記者稱(chēng)采訪(fǎng)時(shí),他們正得到報(bào)告江邊水位又增高了,故急于填塞堵口。記者準(zhǔn)備同去時(shí),又有電話(huà)催要麻袋、問(wèn)詢(xún)水情。該記者稱(chēng),“弄得小小的斗室里,空氣緊張到萬(wàn)分,充滿(mǎn)著戰(zhàn)斗時(shí)期的色彩”。(19)《南京防水紀(jì)事》,《益世報(bào)》1933年6月26日,第3版。

而在汛情較大時(shí),還會(huì)建立規(guī)模較大的臨時(shí)搶險(xiǎn)組織。以南京首都各界防水委員會(huì)最為典型。1935年夏秋汛期,根據(jù)監(jiān)測(cè)長(zhǎng)江可能發(fā)生特大水災(zāi),南京市政府研判后認(rèn)為以工務(wù)局為主體的防水工程委員會(huì)已無(wú)法有效應(yīng)對(duì),需要合力辦理,以策安全。于是,成立首都各界防水委員會(huì),參加者除工務(wù)局外,還包括黨、政、軍、警、商等部門(mén)及組織。該委員會(huì)分總務(wù)、修筑、防衛(wèi)、材料運(yùn)輸四組,推定市政府、憲兵司令部、警察廳、市黨部、教導(dǎo)總隊(duì)為總務(wù)組員,教導(dǎo)總隊(duì)為修筑組主任,警察廳為防衛(wèi)組主任,工務(wù)局為材料運(yùn)輸組主任。(20)《京水勢(shì)將轉(zhuǎn)嚴(yán)重各界防水會(huì)昨成立》,《南京日?qǐng)?bào)》1935年7月17日,第6版。當(dāng)時(shí),警備司令部抽調(diào)數(shù)百人,教導(dǎo)縱隊(duì)抽調(diào)一千人,警察廳抽調(diào)數(shù)百人,分別在新河口、北河口等處日夜搶救。

最后,日益重視日常防治。江南城市水災(zāi)日常防治措施,大體可分為攔障法、疏導(dǎo)法及蓄積法三類(lèi)。攔障法,即在通過(guò)修護(hù)堤壩、海塘及水閘等方式,避免洪水入城。這是江南城市防洪的常用手段。在堤壩興修方面,沿江、沿河、沿湖地區(qū)多采用培舊堤與筑新堤兼用的辦法。(21)Shielding Nanking From Floods, The North—China Herald and Supreme Court Consular Gazette (1870—1941), Jun.l81930, p.50.一方面先將舊堤內(nèi)外坦坡、堤頂及堤腳舊土腐草一律鏟除,逐層加填土坯,再刨松其面,加新土坯,堤成之后,新舊內(nèi)外合一。另一方面則是筑新堤,新筑堤工各小段接頭處,分層套打,搭成犬牙相錯(cuò)之狀。新筑成功后,坦坡表面須敷以母土,予以夯平。在一些要沖地區(qū),修建鋼筋混凝土護(hù)岸墻或堤壩。同時(shí),還在堤岸培植樹(shù)木、鋪種草皮,以固堤身,并禁止民眾破壞堤埂及耕種。上海注重在外灘修建防水堤,而杭州等城市注重維修海塘,用混凝土嵌入石縫,加以穩(wěn)固。(22)《江浙兩省籌商修筑海塘》,《中央日?qǐng)?bào)》1933年12月21日,第1張第3版。與此同時(shí),江南城市也注重水閘的使用及維護(hù)。比如,南京修復(fù)啟閉不靈的水閘,修復(fù)鐵芯管、鐵窗欞、半山寺等處水門(mén)缺口,并安設(shè)活動(dòng)鐵門(mén),以利宣泄。杭州河道,以地勢(shì)高低不同,多設(shè)置閘壩。此外,各城市災(zāi)汛期還曾使用筑高路面的方式應(yīng)對(duì)水災(zāi)。

與攔障法不同,疏導(dǎo)法主要通過(guò)疏通河道、溝渠,建造下水道等手段,將洪水導(dǎo)引出城區(qū),防止形成內(nèi)澇。具體如下。其一,采用人工與機(jī)械挖泥相結(jié)合的方式,將河道或江道拓寬浚深,使得水流加速,泄水于成災(zāi)之初。這是各城市普遍的防洪做法。比如,南京市成立疏浚秦淮河設(shè)計(jì)委員會(huì),由工務(wù)局對(duì)秦淮河進(jìn)行挑浚,以利宣泄。(23)《成立疏濬秦淮河設(shè)計(jì)委員會(huì)案》,19290715,南京市檔案館藏南京特別市政府秘書(shū)處檔案,檔案號(hào)10010011813(00)0115。1932年蘇州成立“城區(qū)整理河道設(shè)計(jì)委員會(huì)”,根據(jù)輕重緩急,逐次疏浚。(24)《建設(shè)局?jǐn)M具廿三年度施政大綱》,《蘇州明報(bào)》1934年6月9日,第5頁(yè)。1933年無(wú)錫成立浚河工程委員會(huì),開(kāi)浚干河。與之不同,鎮(zhèn)江則建立疏浚江灘委員會(huì),籌浚平正橋至中國(guó)銀行前之江灘,以期加快江水流動(dòng)。其二,興建新式下水道。近代以來(lái),西式下水道逐漸在上海、南京等城市興起。如,南京市政府根據(jù)南洼北隆的地勢(shì)、人口分布北疏南密的特點(diǎn),決定先在城南修建下水道。1933年成立下水道工作處,專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)該項(xiàng)建設(shè),之后出臺(tái)《南京市城南區(qū)下水道工程計(jì)劃》。至1937年南京市共埋設(shè)下水管道267,22公尺。其三,疏浚舊式排水渠。由于下水道建設(shè)費(fèi)用高等原因,包括上海、南京等大城市在內(nèi)的江南各城市,仍大量使用明溝與暗溝等傳統(tǒng)排水方式。換言之,此時(shí)溝渠建設(shè)對(duì)城市防洪抗?jié)橙杂兄匾饬x。上海市工務(wù)局承擔(dān)溝渠日常管理,在1927—1936年間,所筑溝渠長(zhǎng)度以年均遞增6.6%的速度推動(dòng),到1936年溝渠總長(zhǎng)已達(dá)189,508米,凈增長(zhǎng)度為1927年前溝渠總長(zhǎng)(102,200米)的85%。[8]杭州制定《杭州城市溝渠計(jì)劃書(shū)》,將污水溝容量放大一倍,除流納污水外,同時(shí)承擔(dān)小雨時(shí)之全部與大雨時(shí)之一部分較污濁之雨量,其余部分雨量,仍由本城原有溝渠導(dǎo)入附近河中。(25)楊建:《計(jì)劃:杭州城區(qū)溝渠計(jì)劃書(shū)》,《市政季刊》第1卷第3號(hào),第3頁(yè)。在溝渠設(shè)計(jì)上,參考上海市采用的每小時(shí)最大雨量的數(shù)據(jù)來(lái)計(jì)算排水流量,確定管徑。至1938年7月,溝渠總管長(zhǎng)度達(dá)到156,25.54米。

此外,江南城市治洪還采用蓄積法。與攔障法、疏導(dǎo)法不同,該方式主要指利用城內(nèi)湖泊、河塘等作為蓄積洪水之所,不致泛濫成災(zāi)。比如,1931年因?yàn)檠睾用癯砻?舟楫眾多,傾倒垃圾,拋棄果殼等原因?qū)е潞贾菸骱俜e。天氣干旱時(shí),湖面三分之一露出水面,被報(bào)紙諷刺為西湖發(fā)現(xiàn)“新大陸”,由此逐漸失去蓄泄功能。因此,杭州市政府成立后,由工務(wù)局制定疏浚西湖計(jì)劃,用挖泥機(jī)挖泥,雇傭船只搬運(yùn)淤泥,以增加容量。(26)《杭州工務(wù)局 疏浚西湖計(jì)劃》,《華北日?qǐng)?bào)》1931年8月30日,第9版。又,南京市禁止填塞水塘,同時(shí)疏浚玄武湖。(27)《計(jì)劃疏浚玄武湖》,19290813,南京市檔案館藏,南京特別市政府秘書(shū)處檔案,檔案號(hào)10010011816(00)0053。

四、喜憂(yōu)參半的治水績(jī)效

傳統(tǒng)中國(guó)對(duì)基層社會(huì)與公共領(lǐng)域?qū)嵭虚g接統(tǒng)治,由士紳及其組織的民間組織等非政府主體承擔(dān)基層公共工程的維護(hù)與治理,從而有效降低政府治理成本。[9]太平天國(guó)農(nóng)民運(yùn)動(dòng)后,官督紳辦治理模式開(kāi)始逐漸發(fā)生轉(zhuǎn)變。[10]至1927年南京國(guó)民政府成立,無(wú)限責(zé)任政府雛形基本形成,“官督紳辦”模式也被“官督官辦”所取代。就水利治理而言,政府逐漸從幕后走向臺(tái)前,各項(xiàng)工程基本實(shí)現(xiàn)政府全過(guò)程主導(dǎo),隨著治水規(guī)模和廣度有明顯提高,治水績(jī)效在部分層面有一定提升。具體如下。

第一,跨行政區(qū)協(xié)同治水能力有所加強(qiáng)。以南京市與江蘇省句容、江寧及溧水三縣協(xié)同治理秦淮河體現(xiàn)的較為典型。秦淮河是南京市防洪抗?jié)持骱拥?但是上游及中游分屬句容、江寧及溧水三縣,所以歷史時(shí)期主政者始終無(wú)法真正做到統(tǒng)籌治理。[11]尤其是,由于位于上游的赤山湖不斷被圍墾,湖之四周由120里縮減為20里,湖底高度日益增加,淤淺后水無(wú)所歸,一遇洪水,汪洋直下,南京城直接面對(duì)洪峰,受害尤深。(28)《疏浚赤山湖河流域》,《申報(bào)》1934年9月3日第11頁(yè)。時(shí)人經(jīng)過(guò)調(diào)查后指出,南京防洪最宜急辦的事是疏浚秦淮河,而與之有密切關(guān)系且應(yīng)重點(diǎn)注意的癥結(jié),不僅包括秦淮河下游壅滯及玄武湖泛濫,還包括赤山湖淤塞問(wèn)題,由此提出廢田還湖、浚深湖底、增高堤埂三項(xiàng)辦法。(29)周鎮(zhèn)倫:《整理秦淮外河上游赤山湖初步計(jì)劃》,《水利月刊》第2卷第2期,第85—86頁(yè)。其實(shí),早在1918年江南水利局就曾規(guī)劃上下游一體疏浚,但因時(shí)局不穩(wěn)、治理權(quán)限不足、款項(xiàng)支絀等各種原因未能施工,一直遷延。至1928年,江南水利局致函南京市政府,劃定秦淮河治理權(quán)限,“上游歸敝局管理,下游由貴府辦理”。(30)《擬分劃疏浚秦淮河權(quán)限》,《時(shí)報(bào)》1928年2月13日,第3版。在解決治理權(quán)限問(wèn)題后,南京市工務(wù)局隨即派員與江蘇省建設(shè)廳協(xié)商辦理,之后便確定疏浚計(jì)劃、測(cè)量方案、測(cè)量方法等。1931年南京水災(zāi)之后,一體治理速度加快,至1934年12月,南京市與江蘇省府合作疏浚秦淮河工程正式啟動(dòng)。秦淮河上游、中游,由江寧、句容、溧水三縣采用以工代賑方式治理,工程長(zhǎng)度79公里,共790萬(wàn)土方。秦淮河下游十余里則由南京市政府興工開(kāi)浚。在這中間,南京市政府派員勘視,與三縣工程銜接辦理。(31)《疏濬秦淮河工程,京市與蘇省府合作》,《申報(bào)》1934年12月15日,第3張。

第二,應(yīng)急治理能力有所提升。以南京為典型。南京臨長(zhǎng)江下游,地勢(shì)低洼,附近河湖年久淤塞,宣泄不暢,儲(chǔ)水不多。每年夏令江水盛漲之時(shí),沿江及城廂各處不免有漫溢之患,所以建筑防堤,疏浚河道極為關(guān)鍵。歷年對(duì)此項(xiàng)事務(wù),政府雖有治本計(jì)劃,因?yàn)樾栀M(fèi)過(guò)巨,一時(shí)未能盡辦。所以,1931年江淮大水,南京受災(zāi)嚴(yán)重。市內(nèi)受淹面積達(dá)到7.128平方公里,房屋及財(cái)產(chǎn)損失合計(jì)超過(guò)10萬(wàn)元,受災(zāi)人約4萬(wàn)人。此外,還對(duì)商業(yè)、金融、貿(mào)易等造成嚴(yán)重侵害。迨至1935年大水時(shí),長(zhǎng)江南京段水位較1931年最高水位7.6公尺相差甚微,但未釀成巨災(zāi),且與沿江各省出現(xiàn)大水災(zāi)相比,南京獨(dú)免此難。(32)宋希尚:《十年來(lái)之京市工務(wù)》,《中央日?qǐng)?bào)》1937年6月1日第4張第1版。通過(guò)縱向?qū)Ρ瓤梢园l(fā)現(xiàn),該時(shí)期南京治水績(jī)效的確有一定進(jìn)步。

而之所以能取得如此成效,除了修建下關(guān)濱江大堤、重建秦淮河水閘、疏浚河道外,(33)秦孝儀編:《革命文獻(xiàn)》第81輯《抗戰(zhàn)前國(guó)家建設(shè)史料—水利建設(shè)(一)》,臺(tái)北“中央文物供應(yīng)社”,1979年,第29頁(yè)。與政府應(yīng)急治理能力提升有密切關(guān)系。與1931年大水時(shí)的手足無(wú)措相比,1935年長(zhǎng)江再次爆發(fā)水災(zāi)時(shí),我們看到南京市政府在應(yīng)對(duì)時(shí)相對(duì)從容沉穩(wěn)且行動(dòng)迅捷。當(dāng)收到揚(yáng)子江水利委員會(huì)提供的水情數(shù)據(jù)后,南京市政府隨即撥發(fā)防汛專(zhuān)款,督促工務(wù)局積極趕辦防水工事。(34)《撥發(fā)臨時(shí)防汛經(jīng)費(fèi)》,19350700,南京市檔案館藏,南京特別市政府秘書(shū)處檔案,檔案號(hào)10010011745(00)0057。同時(shí)工務(wù)局指定人員前往城內(nèi)與鄉(xiāng)區(qū)涵洞水關(guān)等處,分段負(fù)責(zé)查勘。市長(zhǎng)馬超俊更是親率工務(wù)局長(zhǎng)宋希尚在沿江一帶及三汊河等處查勘堤防。(35)《巿工務(wù)局積極防水》,《南京日?qǐng)?bào)》1935年7月6日第6版。此外,洪水來(lái)襲時(shí),迅速根據(jù)防洪預(yù)案啟動(dòng)應(yīng)急機(jī)制。具體而言。其一,為預(yù)防江水倒灌,工務(wù)局關(guān)閉城內(nèi)水關(guān),令船戶(hù)開(kāi)往閘外,防止滯留城內(nèi)。在重點(diǎn)閘口,增裝抽水機(jī)多架,并向震旦機(jī)器廠(chǎng)等單位借用抽水機(jī)多架。(36)《馬超俊電蔣中正南京防護(hù)水災(zāi)情形》,1935年7月16日,臺(tái)北“國(guó)史館”藏,蔣中正“總統(tǒng)”文物檔案,數(shù)字典藏號(hào)002—080200—00238—058。其二,城外則由工務(wù)局購(gòu)備麻袋、土箕、扁擔(dān)、木椿等搶險(xiǎn)材料,并運(yùn)往工作地點(diǎn)。為方便運(yùn)輸,向汽車(chē)業(yè)同業(yè)公會(huì)借卡車(chē)10輛。同時(shí),在城外第一工商業(yè)區(qū)等處建筑混凝土堤,并刊發(fā)布告,稱(chēng)士兵搶險(xiǎn)可以就近取土,鄉(xiāng)民不得阻攔。如有損失,防汛工作結(jié)束后,市政府將妥籌補(bǔ)救。其三,迅速組建抗洪搶險(xiǎn)組織。市長(zhǎng)馬超俊判斷1935年水災(zāi)有大汛跡象,單純依靠工務(wù)局已經(jīng)無(wú)法應(yīng)對(duì),于是黨、政、軍、商組建首都防水委員會(huì)進(jìn)行分工協(xié)作。由于應(yīng)急得當(dāng)、應(yīng)對(duì)有法,雖然1935年水勢(shì)很大,水情緊急,但是最終沒(méi)有釀成巨災(zāi)。時(shí)人對(duì)此高度評(píng)價(jià)稱(chēng),過(guò)去南京十年防洪工程等,進(jìn)步之大,令人吃驚。1935為阻止水災(zāi)發(fā)生,整整工作三個(gè)月,雖然遇到許多危急時(shí)刻,最終還是依靠現(xiàn)代技術(shù)和頑強(qiáng)工作抗洪成功。(37)Numerous Public Worth Built In past Decade, The China Press, 1937, june8, p14.

雖然江南城市水災(zāi)防治取得一定進(jìn)步,但無(wú)法根除水患。其原因主要在于以下幾個(gè)方面:其一,財(cái)政拮據(jù)。由于城市水災(zāi)治理內(nèi)生性動(dòng)力不足,治理主要取決于政府主導(dǎo),致使過(guò)于依賴(lài)政府推動(dòng),缺乏切實(shí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。以南京為例。建都之初,南京工商業(yè)不發(fā)達(dá),與上海、廣州等都市既不能等量齊觀,與北京、天津等相比也略顯遜色,加之作為首都,建設(shè)規(guī)模龐大,財(cái)政入不敷出一時(shí)成為常態(tài)。1932年石瑛上任市長(zhǎng)后,注意減少行政費(fèi),增加建設(shè)費(fèi),且大力整頓市產(chǎn)、擴(kuò)大車(chē)捐、發(fā)行公債等,加之中央進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)助,南京財(cái)政一度有所改觀。但由于歷年舉債,積欠達(dá)五六百萬(wàn),每月?lián)芨豆珎皟斶€債務(wù)費(fèi)7.6萬(wàn),收支不敷,只能實(shí)行財(cái)政緊縮政策。加之,南京工商業(yè)不發(fā)達(dá),市面不景氣,市民納稅能力薄弱。(38)張銳:《南京上海青島市政建設(shè)實(shí)況》,《市政評(píng)論》第3卷第1—2期合刊,第37—38頁(yè)。所以經(jīng)費(fèi)始終是制約南京各項(xiàng)建設(shè)的重要因素。治水經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題尤為突出,為增加費(fèi)用,1932時(shí)國(guó)民政府議決將荷蘭庚款百分之六十五,計(jì)國(guó)幣約130萬(wàn),用作南京水利建設(shè)。(39)《中荷庚款(二)》,1932年至1933年,臺(tái)北“國(guó)史館”藏,“外交部”檔案,數(shù)字典藏號(hào)020—041604—0002。然而,即便如此,城北下水道工程仍被長(zhǎng)期擱置,秦淮河疏浚更是一再拖延。此類(lèi)問(wèn)題也發(fā)生在蘇州。蘇州雖工商業(yè)發(fā)達(dá),但市政府財(cái)政收入微薄,教育經(jīng)費(fèi)尚且緊張,[12]遑論治水等市政建設(shè)。此外,由于1929年經(jīng)濟(jì)危機(jī)席卷世界、國(guó)共內(nèi)戰(zhàn)及準(zhǔn)備對(duì)日作戰(zhàn),基于公開(kāi)出版資料,南京國(guó)民政府軍事?lián)芸?、公債和賠款還本付息已經(jīng)占每年總支出的67%至85%。[13]在這種情況下,即使是統(tǒng)治中心的江南地區(qū),能用于城市水利撥款又能有多少呢?

其二,官民沖突。治水之于民生影響巨大,且涉及面較廣,因此在治理過(guò)程中往往引起社會(huì)極大關(guān)注,意見(jiàn)和訴求也呈現(xiàn)出多樣性。這在疏浚河道中表現(xiàn)的尤為明顯。其一,治或不治內(nèi)部分歧較大。以南京秦淮河為例。官方通過(guò)集會(huì)、報(bào)紙、演講的方式,表態(tài)要疏浚秦淮河,且得到部分民眾理解與支持,有的市民甚至通過(guò)致電市政府、投書(shū)報(bào)紙等方式,請(qǐng)求宣泄、疏浚河道。(40)《民眾的意思·疏通秦淮河》,《中央日?qǐng)?bào)》1931年2月2日,第8版。但是,疏浚河道需要將沿河兩岸土地放寬,并且規(guī)定施工范圍以?xún)?nèi)住戶(hù)自行雇工拆遷,倘若限期一月逾期不拆,則由工務(wù)局飭工代拆,以料抵工。這個(gè)規(guī)定,掀起軒然大波,除了少部分業(yè)戶(hù)前往登記外,秦淮河兩岸多數(shù)民眾紛紛向政府請(qǐng)?jiān)?希望免拆房屋。(41)《劉市長(zhǎng)在第二十次紀(jì)念周報(bào)告》,《申報(bào)》1928年12月10日,第20版。局面僵持不下,致使浚河工程,不能如期進(jìn)行。其二,民間對(duì)河道疏浚還是填塞有爭(zhēng)議。蘇州市政府曾認(rèn)為河道無(wú)用不如填埋,干涸后成為土地,土地升科后予以售賣(mài),并選取城內(nèi)寶林寺前河道和祝家橋至夏侯橋河道兩段小河作為試點(diǎn)。但是很多民眾聲明反對(duì),他們堅(jiān)稱(chēng)河道為全城人民命脈所關(guān),一朝泛濫,便成澤國(guó)。(42)《填平河道之市民意見(jiàn)》,《蘇州明報(bào)》1928年2月24日,第3版。

其三,城市交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)變遷擠壓水災(zāi)治理空間。近代以來(lái),隨著城市近代化和城市空間不斷拓展,城市活動(dòng)節(jié)奏逐漸加快,以往以河網(wǎng)為主體的城市交通結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化,鐵路、馬路等基礎(chǔ)交通設(shè)施相繼修建,電車(chē)、汽車(chē)開(kāi)始絡(luò)繹于途。在交通結(jié)構(gòu)變遷的時(shí)代背景下,加上國(guó)外市政經(jīng)驗(yàn)的影響,江南各城市主政者多認(rèn)為,市政建設(shè)非先從修筑馬路入手不可。1927年之后,蘇州市政籌備處柳士英擔(dān)任籌備處總工程師和市工務(wù)局局長(zhǎng),制定蘇州城市整體規(guī)劃,提出以馬路為中心的城市改造計(jì)劃,要求拓寬舊路、新建馬路。(43)《工務(wù)計(jì)劃與實(shí)施》,《蘇州市政籌備處半年匯刊》,1928年8月1日,第6—29頁(yè)。南京雖然擴(kuò)寬道路期間曾引發(fā)官民對(duì)立,但在有利觀瞻、便利交通等因素共同作用下,1927至1937年間馬路增長(zhǎng)速度仍然很快。隨著河運(yùn)地位大幅下降,水運(yùn)功能逐漸萎縮,填浜筑路、填河修路的現(xiàn)象頻頻發(fā)生,(44)《工務(wù)公安財(cái)政土地四局昨討論填浜?jiǎn)栴}》,《申報(bào)》1935年8月15日,第4張第13版。河道防洪能力顯著下降。時(shí)人曾批評(píng)稱(chēng),市政當(dāng)局者只知建筑馬路,對(duì)于水上交通之利用,向未注重。一切事業(yè)蒸蒸日上,獨(dú)水利一端從無(wú)人論及。(45)朱偰:《疏浚南京城內(nèi)河道議》,《半月評(píng)論》第1卷第8期,1935年第4—7頁(yè)。他們的批評(píng)或許過(guò)于苛刻,但是總體而言,與馬路等新式交通方式相比,河運(yùn)已不再受到重視,隨之帶來(lái)的是市內(nèi)河道防洪能力下降。

其四,行政區(qū)劃調(diào)整遲緩阻礙治水進(jìn)度。近代以來(lái),隨著西方市制傳入,中國(guó)社會(huì)從“城鄉(xiāng)合治”逐漸走向城鄉(xiāng)分治,城市開(kāi)始作為獨(dú)立的政治實(shí)體存在。在這個(gè)過(guò)程中,由于采用“切塊劃市”方式,導(dǎo)致城市與之前沒(méi)有統(tǒng)屬關(guān)系的縣關(guān)系緊張,糾紛不斷。城鄉(xiāng)分治對(duì)于城市水利治理利弊皆有。利在水利市政化、專(zhuān)門(mén)化,弊在由于行政區(qū)劃糾紛,河道治理權(quán)久懸未決,影響治理效率和進(jìn)度。以南京為典型。南京國(guó)民政府成立后,南京市作為首都與江蘇省以及江寧縣,看似行政關(guān)系明確,并不存在利益糾紛,然江蘇省政府和江寧縣政府皆滯留南京城內(nèi),一時(shí)間出現(xiàn)國(guó)民政府、南京市政府、江蘇省政府和江寧縣政府并存一城的現(xiàn)象。不僅如此,江蘇省政府和江寧縣政府還掌控著大量行政權(quán)力和經(jīng)濟(jì)資源。權(quán)力和資源錯(cuò)配,致使身為首都的南京市和江蘇省政府、江寧縣政府在應(yīng)該協(xié)同行政時(shí)往往產(chǎn)生齟齬,甚至是抵觸。[14]為解決該問(wèn)題,省市劃界的方案因觸及各方利益,糾纏多年,嚴(yán)重影響秦淮河治水進(jìn)程。1933年,南京市長(zhǎng)石瑛曾致函江蘇省政府,請(qǐng)其迅飭令江寧縣政府,速與市工務(wù)局商洽未交割的市內(nèi)防水區(qū)域。但直到1936年8月28日,長(zhǎng)達(dá)9年的寧蘇糾紛和省市劃界才告終結(jié),防水界限方才劃定,但這已嚴(yán)重阻礙市內(nèi)水災(zāi)防治進(jìn)度。上海亦遭遇類(lèi)似事情。上海市與江蘇省政府及上海、寶山兩縣在治權(quán)劃分上遷延十年未決。這既反映出城河治理的局限性,也暴露出城市公共資源管理困境。

如果說(shuō)城市水災(zāi)治理是考察國(guó)家治理能力的重要指標(biāo),那么由此可管窺“十年建設(shè)”時(shí)期曾將水利建設(shè)視為“一切建設(shè)之基礎(chǔ)”的國(guó)民政府治理能力是難孚人望的。(46)秦孝儀編:《革命文獻(xiàn)》第81輯《抗戰(zhàn)前國(guó)家建設(shè)史料—水利建設(shè)(一)》,臺(tái)北“中央文物供應(yīng)社”,1979年,“前言”,第1頁(yè)。位于國(guó)民政府統(tǒng)治中心的江南地區(qū)各城市尚且如此,其他地區(qū)城市水災(zāi)治理績(jī)效可見(jiàn)一斑。因此,對(duì)于南京國(guó)民政府治水績(jī)效的歷史評(píng)價(jià)不宜過(guò)高。

五、結(jié) 語(yǔ)

帝制時(shí)代的中國(guó)與西方城市相比,長(zhǎng)期處于“城鄉(xiāng)連續(xù)統(tǒng)一體”的統(tǒng)治模式之下,依靠胥吏管理與行政經(jīng)費(fèi)短缺等是中國(guó)古代城市管理長(zhǎng)期難以擺脫的制度性缺陷。[15]中國(guó)城市長(zhǎng)期缺乏專(zhuān)門(mén)的市政機(jī)構(gòu),城鄉(xiāng)事務(wù)多由地方府、縣政府一體管理。雖然我們不否認(rèn)國(guó)家從未放棄將權(quán)力的觸角延伸到基層、直接控制社會(huì)、欲全面包攬事務(wù)的企圖,[16]但在官僚化程度低、地方稅收支配權(quán)弱且要負(fù)責(zé)的情形下,縣官在面臨地方公共工程時(shí)往往畏首畏尾,缺乏熱情,因循茍且,得過(guò)且過(guò),[17]甚至是能躲則躲,以免自找麻煩。[18]在這種情況下,士紳及其組織的各類(lèi)民間機(jī)構(gòu),主導(dǎo)基層社會(huì)的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。在短缺經(jīng)濟(jì)與信息技術(shù)條件落后約束下,不僅降低大一統(tǒng)的管理成本,還分散風(fēng)險(xiǎn),從而實(shí)現(xiàn)對(duì)龐大國(guó)家的有效管理。[19]這是“小政府”治理模式的積極意義所在,在以水利為代表的城市公共事務(wù)治理中體現(xiàn)的尤為明顯。

然而,到了近代,在遭遇前所未有的民族危機(jī)的時(shí)代背景下,“小政府”治理模式弊端顯露。如學(xué)者所言:“小政府”都是資源匱乏的政府,很難應(yīng)付較大的突發(fā)事件。這一政治模式的根本缺點(diǎn),就是最怕“天下有事”?，F(xiàn)實(shí)已不容許一個(gè)小政府的存在,迫使清廷不得不向一個(gè)有作為的大政府轉(zhuǎn)變。[20]及至南京國(guó)民政府時(shí)期,積極擴(kuò)充政府職能,欲在公共領(lǐng)域有所作為。事實(shí)上,通過(guò)本文所述,政府為主導(dǎo)的治理模式,在公共領(lǐng)域建設(shè)方面的確展現(xiàn)出一些進(jìn)步意義。一是,打破城市所在河流上下游因行政區(qū)劃歸屬帶來(lái)的治理“敷衍與扯皮”等問(wèn)題,擴(kuò)大治理規(guī)模與效應(yīng),提升一體治理效率和能力。二是,隨著西方現(xiàn)代災(zāi)害治理技術(shù)與理念傳入,不僅使得監(jiān)測(cè)設(shè)備與技術(shù)趨于科學(xué)化,監(jiān)測(cè)機(jī)制也日益專(zhuān)門(mén)化,更初步構(gòu)建災(zāi)害預(yù)警機(jī)制。由此較大提升城市水災(zāi)應(yīng)急治理能力。這是“小政府”模式很難完成的任務(wù)。

隨著政府逐漸變成無(wú)限責(zé)任政府,承擔(dān)了大多數(shù)公共事務(wù)與全部風(fēng)險(xiǎn),由過(guò)去相對(duì)疏離或者引導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲗?dǎo),既要自上而下進(jìn)行指揮,又要俯下身段親力親為,傳統(tǒng)士紳在水利事務(wù)中的作用漸漸被弱化。然而,政府在幾乎包攬一切的同時(shí),新的問(wèn)題接踵而至。如,治水經(jīng)費(fèi)專(zhuān)門(mén)化,與傳統(tǒng)時(shí)代相比是一種制度進(jìn)步。但是,“有所為”的背后必須有巨大財(cái)力支持,導(dǎo)致以稅收為主的政府財(cái)政體系不堪重負(fù),經(jīng)費(fèi)短缺成為常態(tài)。解決這一難題的首要條件就是擁有發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。換言之,沒(méi)有發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì),公共領(lǐng)域的建設(shè)就是空談,顯然生產(chǎn)力低下的南京國(guó)民政府是沒(méi)有能力解決這一困境的。[21]再如,1927年之前各地士紳基于其所領(lǐng)導(dǎo)、掌握的民間組織,能夠采取多種方式協(xié)調(diào)不同群體利益,能夠在很大程度上破除集體行動(dòng)的困境。[22]但是,在這之后,士紳逐漸退出治理結(jié)構(gòu),官民之間的“緩沖區(qū)”漸漸消失,致使二者直接“面對(duì)面”,由此引發(fā)沖突,新的集體行動(dòng)困境遂之出現(xiàn)。

不過(guò),行文至此,筆者還想進(jìn)一步表達(dá)的是,借用章太炎對(duì)于清末政治形勢(shì)的一對(duì)概念來(lái)說(shuō),政府主導(dǎo)模式治理績(jī)效不突出的原因在于“時(shí)弊”而不是“法弊”,即是說(shuō),它主要是國(guó)民黨及其領(lǐng)導(dǎo)的政權(quán)不合格所致,而不是由于政府主導(dǎo)模式本身有問(wèn)題。換言之,國(guó)民黨的執(zhí)政失敗,并不能證明以政府為主導(dǎo)的模式不適于中國(guó)。[23]相反,就“法”而言,在新民主主義革命時(shí)期以及1949年中華人民共和國(guó)成立后,正是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下,通過(guò)政府主導(dǎo),我們?cè)谒卫淼确矫嫒〉门e世矚目的成就。因此,從大歷史觀之,在近代中國(guó)進(jìn)行民族革命、進(jìn)行偉大建設(shè)的時(shí)代背景下,政府主導(dǎo)的治理模式是符合歷史需求和現(xiàn)實(shí)需要的。當(dāng)然,這并不意味著該模式是無(wú)懈可擊,沒(méi)有短板的。[24]至于中國(guó)共產(chǎn)黨如何彌補(bǔ)政府主導(dǎo)模式的弱項(xiàng),筆者將另文考察。