付浩然

(遼寧大學 法學院,遼寧 沈陽 110036)

社會救助制度是保障基本民生的重要組成部分,在我國社會保障體系中居于基礎性地位,是社會安全的最后一道防線。社會救助權的實現(xiàn)離不開完善的法律制度保障,法治能夠有效規(guī)范政府的行政救助給付行為,協(xié)調各方主體利益關系,進而對于保障社會救助權以及提供一套規(guī)范、透明、可預期的制度體系意義重大。我國雖不斷推動社會救助立法工作,頒布《社會救助暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)等法律規(guī)范,《社會救助法(草案征求意見稿)》(以下簡稱《草案征求意見稿》)也已被列入國務院2022年度立法工作計劃,但相較于其他社會領域的法治化進程而言較為緩慢,且現(xiàn)階段社會救助立法仍存在較多問題。為切實保障公民社會救助權之實現(xiàn),在對有關法律法規(guī)進行剖析的同時有必要對其法律保障機制進行進一步討論。

一、從恩惠至權利:社會救助權之法律嬗變

作為社會救助權的初階概念,社會救濟帶有明顯的慈善及恩惠意味,社會救濟轉變至社會救助權的歷史變遷揭示出對社會救助法律意識和社會觀念的逐步強化。最初的教堂救濟、行業(yè)互濟等帶有強烈的恩惠色彩而缺乏相當程度上的法治意義,與現(xiàn)代社會救助權所蘊含的公平正義等法律理念相去甚遠。布施窮人在生而不平等的舊秩序中也是存在的,然而,對貧困現(xiàn)象自身的批判卻是舊秩序所不具有的。[1]彼時社會救助也并非國家的法定責任,對公民的救助以犧牲其尊嚴為代價,公民從救濟中獲得的利益僅僅是社會與國家履行責任所帶來的反射利益。此種恩惠性質的社會救濟帶有極大的不確定性,給予恩惠的人可以不經同意隨意撤銷此類給予,而無需承擔任何責任。人權思想及社會的不斷發(fā)展使人們認識到貧困問題需要多方共同努力予以解決,社會救濟這一概念因慈善色彩濃厚無法反映權利屬性而被拋棄,各國逐步采用體現(xiàn)權利法律屬性的社會救助權概念。

對社會救助權進行保障的立法基礎在于《憲法》第45條規(guī)定的物質幫助權,物質幫助權被視作是生存權在我國憲法中的表達,立法機關有義務制定法律以確認和形成生存權保障的具體內容、方法及程序,行政機關亦有義務采取措施促進公民生存權的實現(xiàn)。[2]當代社會救助制度褪去了以往憐憫施舍的色彩,更多地體現(xiàn)為一種法律化與權利化的基本人權。邊沁認為,權利是法律的產物,沒有法律就沒有權利,任何不以法律為依據的權利就如同“干的潮濕”、“光輝的黑暗”一樣充滿矛盾。[3]社會救助權意指公民因各種原因陷入生活困境時享有的向國家得到一定物質或服務幫助的權利,既然社會救助權現(xiàn)已歸于法律權利范疇,成為公民所享受的一項法定權利,則客觀要求法律采取各種措施為其提供相應保障,以促使其從紙面權利向現(xiàn)實權利轉化。以法治手段保障社會救助權能夠有效避免救助行為的任意性,同時強化弱勢救助群體權利與公平正義理念的內在聯(lián)系。

二、社會救助權的權能屬性論析

對權利自身以及對其法律保障機制等問題的深入理解須以分析其基本權能為基本路徑,任何權利的充分享有與實現(xiàn)都離不開其基本權能作用的有效發(fā)揮。不同的權利有著不同的保障機制與制度安排,社會救助權的基本權能影響著救助方式、救助責任等內容的確定,也決定著權利義務的分配方式,因而對其權能屬性的準確論斷是社會救助權法律保障機制有效構建的邏輯前提。[4]

(一)社會救助權的防御權能

防御權能是法律權利中首要的、根本的權能之一,權利需要一種防止和對抗其他主體對自身的自由及利益加以侵犯的能力。[5]從基本權利角度而言,基本權利具有“主觀權利”與“客觀法”的雙重屬性。[6]社會救助權的“客觀法”性質可以直接約束公權力的運行,公權力主體包括立法機關與行政機關要始終以維護公民的社會救助權為考量,不得侵犯公民的社會救助權利。社會救助權的防御權能,具體表現(xiàn)為當自身具有可選擇權時,享有依照自己意愿從事行為及不受外部干預的權利,權利主體可自主選擇接受或不接受救助以及接受何種救助,任何個人和組織不得以“為了公民的好處”而代替公民個人行使權利。權利的防御權能導出公權力主體的消極義務,主要包含立法機關與行政機關所負有的不侵犯公民社會救助權的義務。就立法機關而言,其消極義務意指不得制定侵犯公民權利的法律規(guī)定?！稌盒修k法》構建了較為合理的制度框架與權利保障體系,但同時也存在救助項目與最低生活保障掛鉤、損害農民工的救助權益等問題。其他各地區(qū)有關社會救助的各類規(guī)定也存在制度排斥等現(xiàn)象,如規(guī)定某類人群不能享受低保待遇,制度設計本身即剝奪了公民享受救助權利的機會,造成對平等原則的違背,同時客觀上對公民的社會救助權造成了一定限制與侵害,違背了其消極義務。[7]就行政機關而言,其不得侵犯社會救助權防御權能的義務主要包含不得適用侵犯公民權利的法律、無法律依據而為行政行為以及濫用自由裁量權三類。意欲避免上述現(xiàn)象,客觀上要求完善社會救助立法,對行政機關的有關救助職權、程序等作出全面規(guī)定,同時苛以相應的法律責任,嚴格遵守比例原則,避免行政執(zhí)法活動對社會救助權造成的不當限制。

(二)社會救助權的受益權能

受益權能指權利主體享有的要求他人承擔積極給付義務,以保障權利得以實現(xiàn)的功能。社會救助權的受益權能對應國家的積極義務,公民在法定情形下可要求國家給予其物質或服務幫助,《暫行辦法》第3條至第6條明確提出各級政府及部門負責救助工作。社會救助權本質上要求國家積極履行其責任,任何權利的實現(xiàn)或保障最終都要落實在國家義務的履行上。國際人權法越來越多的共識也是各國政府應當建立一個普遍的安全網,強化政府對保障個人救助權的義務,這一義務來源于社會救助作為社會保障體系的最后一道安全網所發(fā)揮的作用。[8]社會救助權的實現(xiàn)與物質給付行為密切相關聯(lián),政府成為當今社會的主要財富源泉,個人財富愈發(fā)依附于政府從而導致政府的供給愈發(fā)重要。政府通過轉移支付的方式來保障一些特殊社會成員的基本生活需要,實現(xiàn)對收入的再分配,故社會救助權的實現(xiàn)與政府行政給付行為須臾不可分離。[9]但就目前實踐而言,我國社會救助的特點之一為地方政策先行,目前中央層面的綜合性社會救助法律規(guī)范僅有一部國務院制定的《暫行辦法》,相較于社會救助法律制度層面上的規(guī)范數量寥寥無幾的局面,地方救助救助政策則數量龐大。[10]因此社會救助具有強烈的地方性特征,這也導致了地方行政機關處于財政等原因考慮,在實施救助行為時存在無上位法規(guī)定而增設救助要件、增加受救助者的各類義務的情形,從而妨礙公民社會救助權的有效實現(xiàn),存在不當侵犯公民社會救助權的嫌疑。

(三)社會救助權的救濟權能

法律是界定權利和保障權利的學問,其最終的落腳點應當是對權利的救濟。[11]救濟權能意指當公民社會救助權受到侵害時,基于救助權的防御權能與受益權能而享有的權利恢復與補償損害功能。作為權利的手段性權能,救濟權能具有積極意義上的保障和防范效能,它能夠減少公民社會救助權受到的權益損失,亦能促使相對人恢復義務的履行或承擔更大的給付義務。無救濟就無權利,社會救助權的救濟權能是判斷公民是否享有救助權利的關鍵所在。救濟權能的實現(xiàn)在較大程度上取決于公權主體所承擔的公力性救濟義務,當救助權受到侵害時必須存在特定的主體為權利主體提供救濟?！稌盒修k法》第65條以及《草案征求意見稿》第70均規(guī)定受救助者有申請行政復議或提起行政訴訟的權利,因此社會救助中的救濟主要表現(xiàn)為行政救濟與司法救濟。行政機關應通過行政復議等方式為公民提供救濟,司法機關應當承擔絕對性地最終公力救濟,確保社會救助權被侵害時能盡可能獲得司法權力之救濟。然而,目前司法實踐中對社會救助權的保障并不盡如人意,行政訴訟司法判決分為程序性裁判和實體性裁判。[12]針對社會救助案件的司法判決實踐中以程序性的判決為主,即僅要求行政機關履行相應的給付義務,但并不明確給付的具體內容。如此判決并不能使權利人及時得到救助,無法切實保障公民社會救助權利。

三、社會救助權法律保障的應然理念

法理念是對法律本質的深刻反映,社會救助權保障的法律理念指導著具體社會救助制度的構建。[13]為促進受救助者的自立發(fā)展,首先應實現(xiàn)從生存型救助向發(fā)展型救助的轉變;在實體制度保障的同時強化程序保障的理念,并注重于其他法律的銜接與調適。

(一)從生存型救助向發(fā)展型救助轉變

生存權保障是社會救助制度的基本理念,縱觀我國各類型的社會救助大都采用單向救助與事后救濟模式,物質救濟雖能解決公民維持生存問題,卻無益于其自身積極性的調動與發(fā)展。以低保制度為例,據調查顯示,享受城市低保待遇2年以上的占比77.28%,5年以上的達到三分之一,低保制度陷入福利依賴與貧困陷阱,導致脫貧后又返貧現(xiàn)象嚴重。[14]社會救助的目標定位于兩點,即提供物質幫助與消除對貧困主體的社會排斥,我國現(xiàn)有對社會救助權的保障局限于前者而忽視后者,注重生存權而忽視發(fā)展權。社會保障法中的個人應當是“自律”的個人,社會保障制度應當使個人朝著自立方向發(fā)展而努力,完善其追求自主生活方式的制度支持。[15]因此,社會救助的最終目標并非是維持受助者的生存,而是在保障其生存的基礎上鼓勵受助者通過自身努力擺脫貧困狀態(tài)進而回歸社會。導致貧困的深層次原因在于人們可行能力的缺乏,進而導致人們缺乏實質上的自由,因此解決貧困問題本質上是要解決人們的能力貧困問題,即發(fā)展人們的可行能力。[16]社會救助制度亦應如此,未來應轉向發(fā)展型救助以從根本上解決社會貧困問題。

發(fā)展型救助可首先從注重從生活救助向能力救助轉變,提高救助對象自我恢復與自我發(fā)展的能力。社會救助立法應采取激勵措施以提高受助對象的就業(yè)積極性,改變《暫行辦法》第12條保障金的發(fā)放方式,考慮將保障資金的發(fā)放與就業(yè)要件關聯(lián)以促使其進行勞動。另《暫行辦法》第八章關于失業(yè)救助的規(guī)定過于籠統(tǒng)而缺乏可操作性,未來應對救助方式、救助程序等作出細致規(guī)定。其次,由事后救助轉向事前救助,不但能減少社會救助的成本,亦能促進社會救助制度的長效發(fā)展。事前預防即增強受助主體的風險抵御能力,包括建立風險預警系統(tǒng)以及政府應把重心放在減少致貧的各類誘因上,針對目前的就業(yè)救助、教育救助等通過建立和實施積極有效的預防政策以減少上述現(xiàn)象的發(fā)生。[17]

(二)實體保障與程序保障并重

社會救助權是包括申請權、申辯權、救濟權等在內的權利的復合體,社會救助法應當是實體法與程序法相互融合的法律規(guī)范,實體權利的實現(xiàn)要依靠程序機制,社會救助法治建設尤其應注重社會救助程序等制度的相關建設。法律程序有其獨立的價值,國家通過制定實體規(guī)定來控制社會關系,再次通過法律程序確保實體規(guī)定的有效實施進而完成社會控制的目的。程序不但具有工具價值,其本身對于法治也是不可或缺的,程序是法治的構成性要素,也是社會整合的構成性要素。[18]就社會救助制度而言,一方面,實現(xiàn)社會救助程序的法治化是保障公民社會救助權利的基礎;另一方面,規(guī)范的程序設置也是制約行政機關救助權力行使的有效手段。囿于我國長期重實體、輕程序的傳統(tǒng),我國社會救助制度缺乏相應程序性規(guī)定,應樹立實體與程序共同保障的法律理念,程序方面主要包括公民救助權實現(xiàn)的正當程序與政府救助權行使的程序約束。

公民社會救助權實現(xiàn)的程序包括社會救助的申請、認定及退出程序等,申請程序可使公民啟動社會救助維持自生存,認定程序應從形式認定與實質認定兩方面著手構建,同時對審核時限、入戶調查、各機關的配合義務等作出規(guī)定。社會救助的退出應采取漸進式的退出機制,目前低保制度“即刻退出”的規(guī)定降低了低保人員主動退出的意識,未來應設置退出的緩沖期以留給受助對象適當的自我調整期限。政府救助權程序規(guī)定主要是對政府救助權的制約,政府的供給行為使雙方成為利益共同體從而可能模糊公與私的界限,政府可能會濫用此種權利,因此重點應放在規(guī)范政府的社會救助給付行為上,并使此種新財產權成為一種權利,受到法律程序保護以增加其法律上的確定性,同時這也是實現(xiàn)社會救助權防御權能的要求。[19]

(三)多法銜接與調適

社會救助功能的有效實現(xiàn)受制于其所依賴的制度體系,社會救助立法、社會保險立法等社會保障制度系統(tǒng)共同影響著社會救助權的實現(xiàn)程度,故以社會救助立法為主體、其他社會保障制度為輔助的多法銜接體系是實現(xiàn)對社會救助權法律保障的有效進路。[20]《暫行辦法》第2條即指出社會救助制度與其他社會保障制度相銜接,第15條亦提出特困人員供養(yǎng)與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保障制度相銜接。但目前各法之間的協(xié)調問題仍較為突出,《暫行辦法》與其他法律僅規(guī)定銜接的籠統(tǒng)規(guī)定,缺乏可操作性。社會救助與社會保險的銜接表現(xiàn)在就業(yè)救助與失業(yè)保險方面,失業(yè)保險得不到有效實施則勞動者陷入貧困的風險增大,社會救助的壓力亦增大。失業(yè)保險在實際履行中將靈活就業(yè)人員與低保戶中未就業(yè)卻具備勞動能力者排斥在外,《暫行辦法》對于低保范圍以外的人員亦無能為力,保障對象單一致使無法實現(xiàn)對象上的銜接與社會救助兜底功能的實現(xiàn)。社會救助與社會福利在教育、住房及弱勢主體津貼等方面存在重合之處,福利疊加致使社會保障資源配置效率低下。[21]如何促進《勞動法》中的就業(yè)促進與《暫行辦法》中的就業(yè)救助也值得思考,針對上述問題,未來可從擴寬就業(yè)救助主體范圍、發(fā)揮就業(yè)救助的促進就業(yè)功能以及區(qū)別社會救助與社會福利的涵蓋類型等方面著手完善,以期促進社會保障制度間的協(xié)調,強化對社會救助權的系統(tǒng)保障。

四、社會救助權法律保障的實然路徑

社會救助權的實現(xiàn)需要一套科學、系統(tǒng)且能夠有效實施的法律機制予以保障,作為法律權利的社會救助權所具備的三項權能客觀要求國家立法機關、行政機關及司法機關都應當承擔不同方面的保護義務,以構建一個完善的社會救助權法律保障體系。

(一)完善頂層制度設計

古人曰“小智治事,中智治人,大智立法”,立法作為國家治理的基礎和手段必須堅持立法先行。作為我國第一部全面規(guī)范社會救助制度的《社會救助暫行辦法》,體現(xiàn)了社會救助邁向法治化的重要步驟,但通過上文分析該辦法仍存在不少缺憾之處,未來仍應加快《社會救助法》的出臺以提升法律位階,并在立法中明確以下問題。

1.明確中央和地方的財政分擔機制

資金來源是實現(xiàn)社會救助權的物質基礎,亦是社會救助立法的核心問題。從各國實踐來看也基本確立多級財政分擔機制,如美國由聯(lián)邦和州共同負責,日本中央與地方依照3:1比例分擔,德國則是地方政府承擔比例較多達75%。財政分擔機制影響社會救助權的實現(xiàn)程度,《暫行辦法》第5條并未明確各級政府的財政分擔責任,《草案征求意見稿》第9條僅規(guī)定中央對地方的救助資金予以適當補貼,但仍未明確具體比例。考慮到自1994年我國分稅制改革以來中央財政能力不斷增強,立法中應當明確以中央政府為主的財政分擔機制,中央和地方采取合適比例提供社會救助資金,實現(xiàn)救助制度的可持續(xù)發(fā)展。

2.破除城鄉(xiāng)二元化救助體制

公平是法律的核心價值之一,社會救助制度更以公平作為基本原則,《暫行辦法》在社會救助方面并未再區(qū)分城鄉(xiāng)二元結構,但在具體規(guī)劃上仍缺乏詳細規(guī)定,要建立真正一體化救助模式須未來在社會救助立法中進行均衡式的設計。實現(xiàn)救助標準的統(tǒng)一是首要需求,在醫(yī)療、教育、醫(yī)保等項目上給予城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一的救濟,同時考慮到城鄉(xiāng)之間的收入水平和消費水平的差異,在具體救助標準的設計上可以有所差別,實現(xiàn)實質公平。農工救助問題亦是要重點解決的問題,目前規(guī)定的低保與特困人員供養(yǎng)與戶籍相關聯(lián),此種規(guī)定忽視了農民工的特殊性,社會保障相關法律應消除戶籍障礙,建立以職業(yè)為依據的一體化救助模式,實現(xiàn)社會救助與社會保險等制度的銜接貫通。

3.明確法律責任設置

社會救助制度的規(guī)范化運行離不開責任制度的保障,法律責任制度既是識別違規(guī)行為、確保制度規(guī)范運行的有效機制,也是確保責任履行、維護救助利益的重要手段。由于政府是社會救助制度的落實主體,對其法律責任的設置具有關鍵性意義,在立法中對責任進行全面羅列是基礎,同時受制于我國目前問責實踐中的“重執(zhí)行、輕決策”的特征,應進一步強化對決策人的問責機制。[22]受助者的責任同樣值得關注,包括騙保責任以及“權益浪費”型責任,后者包含拒絕就業(yè)援助等福利依賴行為,應當明確的是個人自救應當處于第一位階,當受助人本身都不愿努力解決其困難狀況的情況下,社會救助制度可以對其施以制裁,以保障相關活動開展的效率和有效性。[23]

(二)規(guī)范行政給付,明確保障責任

社會救助權具有受益權能,行政給付是落實這一權能的主要途徑,亦是貫徹救助法律規(guī)范的必要手段。前已論述到擁有給付權能的政府有濫用此種權力、侵害他人權益的可能性,故對其社會救助給付的規(guī)范與控制是落實社會救助權的應有之意。目前立法僅對行政救助的原則性程序進行規(guī)定,并且存在大量的授權性條款,將最低生活保障標準、醫(yī)療救助標準等標準的確定下放到地方政府,對于具體標準的制定程序也未作規(guī)定,易導致行政自由裁量權的濫用。應規(guī)范救助標準的制定程序,采取聽證、公民參與、專家論證多種方式實現(xiàn)救助標準的規(guī)范化與民主化。另外家庭經濟狀況是確定公民是否具備受助人資格的前置條件,現(xiàn)階段法律對家庭經濟狀況核查制度的操作流程未予明確規(guī)定,可在確定一般性程序的基礎上再針對各類救助項目設計調查細則,規(guī)范行政機關的調查行為。

除提供給付義務外,政府承擔對社會救助權的保障責任也是救助權的本身要求。《暫行辦法》第十章強調了鼓勵社會力量參與社會救助,允許政府通過購買服務的方式的提供救助,有助于滿足受助公民多樣化的基本需求。由此產生政府對社會組織設立及運行的引導和監(jiān)管職責,管理混亂易致使社會救助權受到損害。首先應明確社會組織的地位和權責,明確共同的救助目標,避免因動機目的不同導致社會救助服務提供碎片化的問題。充分發(fā)揮社會力量的有效補充作用,明確各自職責分配,介于社會組織的財力、技術有限,政府責任仍應處于首要地位,不宜把過多責任分配給社會組織,避免責任承擔的不均衡問題。其次建立統(tǒng)一的監(jiān)管機構,避免效率低下的多頭監(jiān)管,內部監(jiān)管重心在于救助資金的合理配置,外部監(jiān)管的重點放在社會組織救助資金的籌集與救助義務的履行方面。[24]

(三)強化司法的保障作用

權利救濟為民生財政提供了一條自下而上、以權利制約權力的程序機制,此種權利救濟的實現(xiàn)程度取決于司法機關的能動性與保障傳統(tǒng),允許社會救助受助人提出異議與社會救助的國家給付應具備同等重要地位。[25]況且社會救助權既然是一項法定權利而非國家給予的恩惠,則以司法形式保障公民社會救助權是應有之意。社會救助權打破了與慈善道德義務相聯(lián)系的傳統(tǒng)救助概念,要求締約方不僅應依照合適的方式提供救助,其還負有可能被傳喚到法庭上的履行義務。[26]較前述的立法與行政保障,司法的中立性、客觀性和公正性決定了其更被人們所信賴,但我國有關社會保障的司法救濟主要集于社會保險領域,公民尋求權利救濟時優(yōu)先考慮的是申訴等方式,總體而言社會救助權的司法救濟情況并不良好。因此在社會救助權的司法救濟體系構建上,首要的是擴大受案范圍,受助者在行政機關不當行使職權、不作為或違反法定程序時都應當有權向法院起訴,賦予受助者充分的司法救濟權利。

除擴寬受案范圍外,亦要發(fā)揮司法的合憲性解釋作用。合憲性控制體現(xiàn)在合憲性解釋與違憲審查兩方面,司法機關履行對社會救助權的保護義務時宜采用合憲性解釋的方法。[27]社會救助權的本質是生存權,因而普遍認為社會救助權的憲法基點在于《憲法》第45條第1款所規(guī)定的物質幫助權。該條的規(guī)定與生存權的內容最為接近,然而社會的進步發(fā)展使得社會救助的范圍及方式呈現(xiàn)出多樣化趨勢,對受助者的救助也更強調發(fā)展性救助而不僅僅滿足其生存需要。在此基礎上《憲法》第33條規(guī)定的平等權與第38條規(guī)定的尊嚴權亦可作為社會救助權的憲法基點,因社會救助的目的就是為了實現(xiàn)社會主體的實質平等,并要求尊重受助者的人格尊嚴。[28]因此法院在進行合憲性解釋時,應當貫穿上述憲法條文的法律意旨,優(yōu)先選擇符合上述條文意旨的解釋,并以其他基本權利條款為補充,以保障公民社會救權的實現(xiàn)。此外,針對實踐中給付判決適用不足的問題,未來應當以做出給付判決為主,同時為防止行政權與司法權的劇烈沖突,可采取較為緩和的路徑,明確指令社會救助行政機關做出特定內容的決定,如此能夠適當尊重行政權的形式,同時也應當采取聯(lián)席會議等形式強化救助機關與法院間的溝通協(xié)商,最終實現(xiàn)公民社會救助權的有效救濟與保障。