○秦愿 劉申鋒

1.中國社會科學院金融研究所博士后流動站 北京 100028

2.重慶農(nóng)村商業(yè)銀行博士后工作站 重慶 400025

3.中國財政科學研究院 北京 100142

共同富裕是社會主義應(yīng)有之義，構(gòu)成新時代發(fā)展主旋律。黨的十九屆五中全會提出，至2035年實現(xiàn)全體人民共同富裕取得實質(zhì)性進展，并將“持續(xù)增進民生福祉，扎實推動共同富?！弊鳛椤笆奈濉睍r期經(jīng)濟社會發(fā)展主要目標。雖然實現(xiàn)富裕是世界各國及人民的共同向往，但中西方對此理解和側(cè)重存在明顯差異。誠如2021年習近平總書記在中央財經(jīng)委員會第十次會議上指出，中國特色共同富裕是全體人民的富裕，并非少數(shù)人或同等、同步富裕。這與西方資本主義國家貧富懸殊的少數(shù)人富?；蛴庠缴鐣＠麡O限的均等富裕有著天壤之別。換言之，中國的共同富裕更加強調(diào)全民、適度特征，要求以人民為中心，按照經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律循序漸進，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。

縱觀世界社會保障發(fā)展史，從早期濟貧性保障到現(xiàn)代制度性保障，無一不傳遞著增進國民福利的初衷。對于我國而言，自1952年頒布《中華人民共和國勞動保險條例》正式建立社會保障制度以來，先后歷經(jīng)多層次社會保障制度完善、適度性保障制度探索等階段，且社會保障作為推進“共富”發(fā)展的基礎(chǔ)性制度安排逐步得到明確。當前需要將共同富裕理念內(nèi)嵌于社會保障制度健全之中，使之成為全體人民共享發(fā)展成果的穩(wěn)定器。然而，部分研究表明，并非所有的社會保障制度都能增進民生福祉，只有保障適度的制度才能對民生改善及社會福利產(chǎn)生顯著促進作用（穆懷中，2019；Pennings，2021），但鮮有學者觸及共同富裕新階段的適度性社會保障制度優(yōu)化問題。放眼世界，無論是歐洲國家高福利危機①20世紀70年代后，歐洲資本主義國家普遍推行高福利政策，引發(fā)高福利危機，導致民眾對社會福利期望過高與政府福利負擔能力不足之間的矛盾，如2018年法國因社會福利稅發(fā)生“黃馬甲”事件，2019年德國因福利沖突爆發(fā)“八大機場罷工”事件。，還是拉美國家過早福利之困②20世紀80年代后，部分拉美國家提前實行“福利趕超”政策，引發(fā)過早福利困境，政府舉債維持福利，民眾收入差距擴大，如2017年巴西民眾因抗議縮減養(yǎng)老金新法案爆發(fā)20年內(nèi)最大規(guī)模罷工，2021年智利銅礦工人因不滿薪酬福利爆發(fā)“礦工罷工”事件。，均告誡我們：過高或過低的社會保障水平無法從根本上惠及全體人民，只會對社會穩(wěn)定、共同富裕構(gòu)成潛在威脅。據(jù)此，本文結(jié)合共同富裕導向，系統(tǒng)評估不同社會保障制度階段下適度性水平，在此基礎(chǔ)上分析新時期適度性社會保障制度存在的不足，理性探尋現(xiàn)階段我國適度性社會保障制度優(yōu)化路徑。

一、文獻回顧與理論分析

（一）文獻回顧

社會保障制度作為現(xiàn)代化國家的基礎(chǔ)性制度安排，是維護社會公正、改善民生的重要舉措，近年來備受學界關(guān)注。與本文相關(guān)的文獻可分為社會保障社會經(jīng)濟效應(yīng)、社會保障水平及適度性評估、社會保障制度改革三支。

第一支文獻較多探討社會保障的社會經(jīng)濟效應(yīng)，發(fā)現(xiàn)社會保障有助于緩解貧困、改善民生、優(yōu)化分配、刺激消費。一方面，社會保障是改善民生的重要政策工具，完善基本養(yǎng)老、失業(yè)、工傷保險制度，織密社會保障網(wǎng)，將顯著促進社會穩(wěn)定，提升公民安全感（Yin et al.，2016）。更重要的是，通過發(fā)揮兜底作用改善反貧、脫貧及民生成效，不僅可以有效緩解城鎮(zhèn)居民的物質(zhì)貧困與精神貧困（劉一偉，2017），而且能顯著降低農(nóng)村居民的物質(zhì)貧困與健康貧困（Patrick，2019）。另一方面，較其他社會財富分配形式，社會保障以國家或政府為主導，強調(diào)給予公民收入再次公平分配的權(quán)責，因而有助于縮小收入分配差距，提振及釋放消費潛力（王延中等，2016），最終惠及公民更多分享經(jīng)濟發(fā)展成果（鄭功成等，2021）

第二支文獻是關(guān)于社會保障水平及適度性研究。雖然社會保障制度具有明顯的社會經(jīng)濟效應(yīng)，但不同社會保障水平對經(jīng)濟增長、社會穩(wěn)定、勞動供給、國家競爭力的影響存在一定差異。例如，部分經(jīng)驗研究表明，過高的社會保障支出水平將抑制經(jīng)濟增長（Churchill and Yew，2017），間接“激勵”提前退休，引致退休效應(yīng)和勞動供給減少（Muchiri and Garen，2018），且過于優(yōu)厚的社會保障往往伴隨著高稅負，可能削弱國民勞動積極性，降低企業(yè)創(chuàng)新及再生產(chǎn)意愿（孫早和劉李華，2019），從而對國家競爭力產(chǎn)生消極影響。而過低的社會保障水平意味著公共福利投入的減少，可能引發(fā)公民幸福感下降（周紹杰等，2015）、生育意愿降低（賈俊雪等，2018）、社會犯罪率增加（Perez et al.，2020）等負面問題。這使得一批學者對社保水平適度性進行探索，多數(shù)學者將社保支出占GDP比重作為社會保障水平的衡量指標，并提出涵蓋上下限的我國社會保障水平適度區(qū)間（穆懷中，2019）。

第三支文獻針對社會保障制度改革展開研究。聚焦脫貧、反貧時代背景，部分學者提出緩解貧困、促進收入再分配的社會保障政策改進建議（楊宜勇和張強，2016）。結(jié)合共享發(fā)展觀，構(gòu)建增強國家共同體的社會保障制度（朱恒鵬和徐靜婷，2016）?；卩l(xiāng)村振興視角，提出滿足農(nóng)村公共服務(wù)及農(nóng)民基本保障需求的優(yōu)化路徑（郝曉薇等，2019）。更重要的，近期部分文獻將社會保障制度視為促進社會保障水平由不合理向適度性轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵因素（秦杰，2021），并嘗試從制度角度提出適度性保障革新洞見（任麗新，2021）。但是，針對共同富裕導向，如何漸進改革社會保障制度，確保社會保障逐步達到適度區(qū)間，以此促進“共富”目標實現(xiàn)，相關(guān)研究仍較為匱乏。

（二）理論分析

根據(jù)馬克思社會保障理論，社會保障水平由社會生產(chǎn)力決定，必須契合一國生產(chǎn)力發(fā)展水平，社會保障水平并非越高越好，應(yīng)秉承適度性原則，既要確保財政充裕以有效發(fā)揮保障功效，又不能逾越生產(chǎn)力水平以免阻礙經(jīng)濟社會的健康運行。黨的十九大將“保障適度”作為構(gòu)建可持續(xù)社會保障制度需要堅持的重要原則，為“十四五”共富階段社會保障制度優(yōu)化提供了指引。從共同富裕內(nèi)涵看，其鮮明指向了改善國民生活、控制區(qū)域間發(fā)展差距、縮小群體間收入差距、基本實現(xiàn)公共服務(wù)均等目標，強調(diào)普惠性、差距性兩大維度（劉培林等，2021）。普惠性是共同富裕保證全體公民共享社會發(fā)展成果，差距性是共同富裕的實現(xiàn)必須攻克區(qū)域、城鄉(xiāng)、群體間的差異。因此，只有提高普惠性且弱化差距性的適度性社會保障制度才能真正實現(xiàn)中國特色共同富裕。

首先，社會保障要建立在滿足國民最基本生存需求的基礎(chǔ)之上。社會保障制度只有滿足國民最基本生存權(quán)益后，才能促進其逐步實現(xiàn)由物質(zhì)富裕向精神富裕過渡的目標。2020 年國內(nèi)基本醫(yī)療保險與基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)雖分別達到13.68 億人、9.98億人，但失業(yè)保險、工傷保險參保者尚不及3億人，社會保障仍需進一步發(fā)揮兜底作用，以此解決共同富裕中的普惠性難題。由此，共同富裕導向下，適度性社會保障下限應(yīng)立足于全面覆蓋廣大社會成員基本生存需求，通過不斷完善社會保障籌資、支出及管理機制，彰顯社會保障公平特征，充分發(fā)揮“強基兜底”作用，保證人民在滿足生存需求后有動力、有機會去追求更加美好幸福的精神生活③2021年10月，習近平總書記在《求是》雜志發(fā)表《扎實推動共同富裕》一文，強調(diào)中國特色共同富裕包含人民群眾物質(zhì)生活和精神生活雙重富裕。，最終達到共同富裕普惠性要求。

其次，社會保障上限受到資源供給承載力制約，其要遵從經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，在保障國民物質(zhì)及精神追求的同時不能突破社會保障供給資源的極限值。相較西方老牌資本主義國家，我國目前處于科技趕超與財富積累期，若過度追求社會保障水平，除對經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生負效應(yīng)外，還會使原本未受社保覆蓋的社會成員更加貧困，加大區(qū)域、城鄉(xiāng)、群體間保障差異，影響社會保障可持續(xù)性。近年來，我國基尼系數(shù)基本處在0.4之上，社會貧富差距已構(gòu)成潛在影響共同富裕目標實現(xiàn)的阻礙之一。這就需要社會保障統(tǒng)籌考慮國家財政、社會生產(chǎn)現(xiàn)實，以不超出社會保障供給極限為標準，通過優(yōu)化社會保障結(jié)構(gòu)及項目，充分體現(xiàn)社會保障效率特征，在推進共同富裕中施加積極調(diào)節(jié)作用，縮小保障鴻溝，使全民在獲得合理社保資源的基礎(chǔ)上共享國家發(fā)展果實。

綜上，推動適度性保障是共同富裕導向下社會保障制度優(yōu)化的內(nèi)在要求，其通過下限打造“安全網(wǎng)”，使社會成員物質(zhì)富足，促進共同富裕普惠性維度優(yōu)化，而上限則構(gòu)筑“穩(wěn)定器”，確保區(qū)域、城鄉(xiāng)、群體間差距不斷縮小，促成全體國民有能力追求更高層次的精神生活，實現(xiàn)共同富裕差距性維度優(yōu)化（如圖1所示）。

圖1 適度社會保障制度對共同富裕的作用機理圖

二、我國社會保障制度演進與水平適度性分析

（一）我國社會保障制度的演進分析

1.追求“均富”的集體性社會保障制度建立（1952—1988年）。新中國成立初期，“三座大山”得以推翻，建立新社會保障制度成為消除貧困的重要保障。這一時期社會保障制度追求“均等”“同步”的絕對富裕，主要通過聯(lián)合集體，采用新式農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具與大規(guī)模工業(yè)生產(chǎn)來解決民眾生存困境。早期針對自然災(zāi)害頒布了如《關(guān)于生產(chǎn)救災(zāi)的指示》《關(guān)于救濟失業(yè)工人的指示》等系列社會保障政策性文件，并實施大規(guī)模的社會應(yīng)急性救濟行動。1952年頒布《中華人民共和國勞動保險條例》，標志著新中國社會保障制度正式創(chuàng)立。由于此階段優(yōu)先發(fā)展集體經(jīng)濟，社會保障較注重集體性制度構(gòu)建。1956年通過《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》建立五保供養(yǎng)制，以保障農(nóng)民的最低生活。20世紀60年代開啟農(nóng)村地區(qū)的廣泛醫(yī)療保險實踐，明確農(nóng)村合作醫(yī)療制與赤腳醫(yī)生制相結(jié)合的農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生保障制度，適當給予農(nóng)民基本醫(yī)療資源。同時，受到新中國成立初期經(jīng)濟、工業(yè)底子薄弱及蘇聯(lián)社保模式的影響，社會保障制度依靠零散部門規(guī)章、會議決定而艱難探索，并具有低標準、重平均的局限。截至20世紀70年代，國內(nèi)仍有2.4億人口未達到溫飽線，以“均富”為導向的社會保障制度一定程度上陷入“始于均富，終于均貧”困境。

2.側(cè)重“快富”的多層次社會保障制度完善（1989—2009年）。這一時期國內(nèi)外局勢復雜多變，以鄧小平、江澤民同志為核心的第二、三代領(lǐng)導集體將快速解放和發(fā)展生產(chǎn)力作為首要工作，提出效率優(yōu)先、兼顧公平，鼓勵先富帶動后富。“快富”導向下，多層次社會保障制度日益完善。自1989年起，陸續(xù)實行《國營企業(yè)職工待業(yè)保險》《中華人民共和國塵肺病防治條例》《關(guān)于1989年經(jīng)濟體制改革要點的通知》《關(guān)于城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，逐步建立失業(yè)保險、工傷保險、養(yǎng)老保險、住房公積金制度?！鞍宋濉币?guī)劃期間，立足國情，吸收新加坡公積金養(yǎng)老保險制度經(jīng)驗，1993年正式提出“多層次、社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合”的社會保障改革要點。21 世紀初，借鑒英國、德國等國經(jīng)驗，社會保障責任逐步由政府承擔轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、市場、個人共擔，社會保障資金多元化特征日益顯現(xiàn)。綜上，在“快富”引領(lǐng)下，我國建立并完善了以基本養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、住房為主的多層次社會保障制度，新中國成立初期因過于偏重公平而忽略效率的絕對均等保障得到一定扭轉(zhuǎn)。然而，囿于這一階段強調(diào)為加快解放生產(chǎn)、發(fā)展經(jīng)濟、積累財富提供保障，社會保障制度完善過程中對農(nóng)村領(lǐng)域關(guān)注有限，區(qū)域、城鄉(xiāng)、群體間保障待遇存有較明顯差距。

3.推動“共富”的適度性社會保障制度探索（2010年至今）。21世紀以來，我國在抓好經(jīng)濟建設(shè)的同時，不斷朝著滿足人民對美好生活需要的方向努力，開啟了在高質(zhì)量發(fā)展中促進共同富裕的新篇章。以胡錦濤、習近平為核心的第四、五代領(lǐng)導集體提出科學發(fā)展、精準扶貧等系列民生改善舉措，推動由“先富”向“共富”轉(zhuǎn)變。共同富裕理念指引下，我國社會保障不斷取得新突破，探索適度性社會保障制度逐步成為改革共識。2010年，《社會保險法》首次以立法形式確立了權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合的社會保障制度?！笆濉币?guī)劃提出“廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)”的社會保障總方針，為兼顧公平與效率的國民社會保障水平提升奠定了基礎(chǔ)。2017年，黨的十九大報告提出加強社會保障體系建設(shè)，為全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系提供了指引。新時期社會保障制度更加強調(diào)適度導向，關(guān)注“共富”征程中兜底與調(diào)節(jié)作用的發(fā)揮，以“一個都不能少”“避免拉大差距”的路線方針促進了共同富裕普惠性及差距性維度的改善，近一億人口的絕對貧困問題在2020年實現(xiàn)了歷史終結(jié)，全體國民對物質(zhì)富裕、精神富足的需求不斷得到滿足，生活水平顯著改善。

（二）我國社會保障水平適度性測算

1.社會保障水平適度性測算模型。社會保障水平的適度性是明確社會保障合理范圍和發(fā)展適度的重要經(jīng)濟指標，既要保證國民的基本生活，又要兼顧政府財政、社會穩(wěn)定、企業(yè)盈利、個人支付四者的承受能力與可持續(xù)性。借鑒穆懷中（1997）提出的測度社會保障水平適度性經(jīng)典量化模型（1）進行測度：

其中，S表征社會保障水平，Sa、W各為社會保障支出總額、工資收入總額，G表示國內(nèi)生產(chǎn)總值，Q、H分別表示社會保障系數(shù)與工資收入總額占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重系數(shù)。在此基礎(chǔ)上，通過模型（2）測算出我國社會保障水平的適度區(qū)域。

其中，Qa為養(yǎng)老保險支出和醫(yī)療保險支出占工資收入的比重，Z、J、M分別是失業(yè)金支出占工資收入比重、工傷與生育保障支出占工資收入比重、社會福利優(yōu)撫支出占工資收入比重，對Z、J、M系數(shù)取上下限后測算出我國社會保障水平的適度區(qū)間④依據(jù)學術(shù)慣例及國內(nèi)外社會保障實踐，將失業(yè)金支出占工資收入比重Z的區(qū)間確定為1%—1.5%，工傷、生育保障支出占工資收入的比重J確定為0.016%—1.5%，社會福利優(yōu)撫支出占工資收入的比重M確定在1%—1.5%。。

2.社會保障水平適度性測算結(jié)果。表1報告了1953—2019年我國社會保障適度區(qū)間。自1952年新中國社會保障制度正式創(chuàng)立以來，我國社會保障水平總體呈現(xiàn)逐年提升態(tài)勢，社會保障支出占比距離適度區(qū)間持續(xù)收窄。1952—1988年間，國內(nèi)社會保障支出占GDP 比重不足1%，遠低于同期適度保障區(qū)間上下限。1989—2009年，我國社會保障水平得到顯著提升，從不足1%躍升至近5%，且相較前一時期，其與當期適度區(qū)間上下限的差距逐步縮小。2010年起，“廣覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)”基本方針不斷引領(lǐng)我國社會保障事業(yè)沿著更加合理、公平、有效的方向發(fā)展。尤其在2017年黨的十九大報告提出構(gòu)建“保障適度”的社會保障體系后，2018年與2019年社會保障水平分別達10.31%、10.57%，逼近10.44%和10.94%適度保障下限，全面實現(xiàn)社會保障兜底線、托民生目標近在咫尺。

表1 1953—2019年我國社會保障適度區(qū)間情況表

（三）不同階段下我國社會保障水平及其適度性分析

1.“均富”導向下社會保障水平緩慢攀升，距離適度區(qū)間下限較遠。新中國成立后，開始構(gòu)建以促進“均富”目標實現(xiàn)為導向的社會保障制度體系，受限于經(jīng)濟基礎(chǔ)及財政實力薄弱，社會保障水平整體偏低?！熬弧彪A段，我國致力于擴大社會保障支出，社會保障水平從1952年的2.95億元提高至1988年的41.77億元，增長約13.16倍，同時，表現(xiàn)出總體緩慢增長態(tài)勢（如圖2所示）。但即使如此，除在1964年達到1.2%的峰值水平外，社會保障支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重仍不足1%。從適度性看，1952—1988年，較低的社會保障水平距離同期適度性社會保障下限較遠，至1988年與社會保障水平下限仍相差約4.39%（見表1），表明該階段社會保障水平并不適度，其低標準、重平均特征未能達到以社會保障促“均富”目標實現(xiàn)的理想。

2.“快富”導向下社會保障水平顯著增長，快速追趕適度區(qū)間下限。自1989年起，我國逐步建立失業(yè)保險、工傷保險、養(yǎng)老保險、住房公積金制度，社會保障支出統(tǒng)計口徑發(fā)生變更，體現(xiàn)為撫恤和社會福利救濟費。撫恤和社會福利救濟費從1989 年的170.5億元增長至2009年的19909.3億元（如圖3所示），并以每年18.6%的速度實現(xiàn)了社會保障水平的突飛猛進，由1989 年的1.10%提高至2009 年的5.71%。進一步比較1989—2009年間社會保障水平與適度區(qū)間下限差距，可發(fā)現(xiàn)1989年兩者差異約為4.6%，而到2009年上述差距已縮小到約2.2%（見表1），表明該階段國家在日益富裕的同時，通過顯著擴大社會保障支出及層次給予國民更多的民生保障，社會保障水平與適度區(qū)間下限的差距快速縮小，其不適度現(xiàn)象得到明顯改善。

圖3 1989—2009年間我國社會保障水平

3.“共富”導向下社會保障水平穩(wěn)健提高，即將進入適度區(qū)間下限。自2010年起，《社會保險法》等一系列法律政策致力于探索兼顧公平與效率的適度性社會保障制度，社會保障支出統(tǒng)計口徑由撫恤和社會福利救濟費調(diào)整為社會保障與就業(yè)支出。這一時期，我國社會保障支出持續(xù)、穩(wěn)健提升，從2010年的24149.5 億元提高到2019 年的104726.0 億元，增長約3.3倍（如圖4所示）。社會保障水平從期初的5.9%逐漸上升至2019年的10.6%，整體表現(xiàn)出向高質(zhì)量發(fā)展的趨勢。就社會保障適度性而言，2010年我國社會保障水平與適度區(qū)間下限相差約2.3%，至2019年已收窄至約0.3%（見表2），即將逼近社會保障水平適度區(qū)間的下限，表明隨著對適度性社會保障制度的深入探索，我國社會保障水平已從建國初期的“不適度”日益回歸到“適度”。

表2 2010—2019年我國社會保障適度區(qū)間情況表

圖4 我國社會保障支出

三、全面推進共同富裕下我國適度性社會保障制度的問題分析

我國社會保障已走過近70年征程，歷經(jīng)集體性社會保障制度建立、多層次社會保障制度完善、適度性社會保障制度探索階段。在黨中央的正確領(lǐng)導下，社會保障水平實現(xiàn)了由“不適度”到日益“適度”的蛻變，社會保障水平即將逼近適度區(qū)間下限。站在全面推進共同富裕的歷史新階段，我國在適度性保障制度方面仍存在一些不足，影響著“共富”目標實現(xiàn)。

（一）支出有限，兜底水平不高，不利于夯實物質(zhì)保障基礎(chǔ)

從“快富”到“共富”期，我國社會保障支出規(guī)模雖然逐年增加，但整體有限，占GDP比重相對較低，尤其對比整體步入富裕階段行列的OECD國家社會保障水平，仍有不小差距。近年來，我國社會保障支出占GDP比重的平均水平在10%左右，只比極個別OECD 國家高，且人均GDP 近似的OECD 國家社會保障水平也較我國更高（見表3）。如，2019年OECD國家均值為20.0%，拉脫維亞為16.4%，波蘭為21.3%，土耳其為11.9%，分別高出我國同期約9個、6個、11個、1個百分點。這表明我國社會保障支出的絕對值及相對值在逐年增加，但未伴隨人均GDP等社會財富的持續(xù)快速積累而同步增長。另據(jù)統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，2010—2019 年，我國人均每月社會保障支出持續(xù)低于全國每月低保平均保障標準，即使在2019年人均每月社會保障支出達到歷年峰值623.4元，也低于同年度的每月低保標準（見表4），說明“共富”階段下我國社會保障兜底作用發(fā)揮尚顯不足，物質(zhì)保障基礎(chǔ)相對薄弱，社會保障支出滿足國民基本物質(zhì)生活需求的水平仍有待提高。

表3 2010—2019年代表性O(shè)ECD國家與中國社會保障支出占GDP比重的對比統(tǒng)計表

表4 2010—2019年我國人均每月社會保障支出與每月低保平均保障標準對比表

（二）項目失衡，權(quán)益公平不足，有礙于調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)收入差距

縮小城鄉(xiāng)收入差距、注重城鄉(xiāng)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展是我國現(xiàn)階段推進“共富”的著力點，也是適度性社會保障制度改革的重要方向。從現(xiàn)有社會保障項目看，其制度框架雖然全國統(tǒng)一，但具體項目存在城鄉(xiāng)二元分類保障差異，對發(fā)揮社會保障制度調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)收入差距極為不利。以目前社會保障制度安排中投入資金比重最大、保障人數(shù)最多的基本醫(yī)療保險與基本養(yǎng)老保險項目為例，不同省市的基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險在項目涵蓋、給付標準、保障待遇、繳費年限等方面均呈現(xiàn)出較大差異。一方面，基本醫(yī)療保險項目在城鄉(xiāng)間的安排失衡，影響了社會保障權(quán)益公平屬性。職工與城鄉(xiāng)居民在人均醫(yī)療保險基金支出上呈現(xiàn)顯著差異，雖然近年來差距收窄趨勢明顯，由2010年相差9.1倍下降至2019年的3.8倍，但在2019年仍存在3.8倍的差距（見表5）。另一方面，基本養(yǎng)老保險在城鄉(xiāng)間亦存在項目失衡，城鎮(zhèn)職工與以農(nóng)民為主的城鄉(xiāng)居民在基本養(yǎng)老保險上享有不同保障待遇。截至2019年，我國城鎮(zhèn)職工與城鄉(xiāng)居民人均養(yǎng)老保障支出仍有約19.6 倍的差距（見表6），這使得農(nóng)村群眾待遇標準、福利公平受到一定損害，不利于通過發(fā)揮社會保障調(diào)節(jié)作用優(yōu)化城鄉(xiāng)收入分配差距，最終走向共同富裕的目標實現(xiàn)。

表5 2010—2019年職工與城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險的人均基金支出比較

表6 2010—2019年城鎮(zhèn)職工與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險人均基金支出情況表

（三）結(jié)構(gòu)失調(diào)，忽視覆蓋盲區(qū)，影響特殊群體的生活質(zhì)量

我國社會保障主要由社會保險、社會救助、社會福利構(gòu)成。其中，社會保險居于核心地位，承擔保障一般勞動者福利權(quán)益，社會救助及社會福利則更多發(fā)揮對特殊群體的互助共濟保障功能，但因其占比過低，難以充分保障特殊群體生活質(zhì)量。首先，現(xiàn)行社會保障結(jié)構(gòu)失調(diào)，過度偏向社會保險，對社會救助、社會福利關(guān)注明顯不足。據(jù)統(tǒng)計，2010—2019年，社會保險在社會保障總支出中占據(jù)62.2%—71.9%的絕對比重，而社會救助占比從2010 年的4.9%下降至2019 年的1.9%，社會福利占比在2010—2019 年甚至未達1%（見表7）。以上占比數(shù)字對照差距之大，表明目前社會保障結(jié)構(gòu)安排一定程度上存在盲區(qū)，針對特困人群的社會救助，以及老年人、兒童、殘疾人為主要對象的社會福利，成為社會保障制度中亟待改善板塊。其次，社會保險內(nèi)部結(jié)構(gòu)偏重養(yǎng)老保險與醫(yī)療保險，失業(yè)、工傷保險覆蓋范圍窄、保障力度弱，作用尚未充分發(fā)揮。截至2019年，全國參加失業(yè)、工傷保險的人數(shù)分別有2.05 億人、2.55億人，而同期城鎮(zhèn)就業(yè)人員約4.4億人、農(nóng)民工達2.9億人，社會保險結(jié)構(gòu)中僅占比1.8%、1.1%的失業(yè)及工傷保險并未有效覆蓋上述群體（見表8）。尤其是失業(yè)及職業(yè)傷害風險較大的農(nóng)民工等特殊群體普遍缺乏保障，影響“共富”階段特殊群體物質(zhì)與精神生活保障。

表7 2010—2019年社會保障結(jié)構(gòu)情況表

（四）制度分割，社保管理分散，造成區(qū)域結(jié)余及待遇分化

我國社會保障制度長期實行由地方試點探索，經(jīng)改革逐步擴圍的策略，但囿于制度統(tǒng)一性與統(tǒng)籌性不足，“分割”現(xiàn)象日益突顯，給社會保障制度造成了直接損害（王美桃和何帆，2022），引發(fā)區(qū)域社?；鸾Y(jié)余及待遇分化等負面問題產(chǎn)生。首先，目前大部分地區(qū)采用市級統(tǒng)籌、省級小額調(diào)劑模式，社會保險在統(tǒng)籌層次、繳費標準、管理部門等方面不盡一致。雖然我國自2018 年推行中央調(diào)劑金制度，但基金結(jié)余地區(qū)差異仍十分明顯。如廣東、江蘇、北京等東部發(fā)達地區(qū)累計結(jié)余普遍較高，而多數(shù)西部欠發(fā)達地區(qū)卻面臨不足千億結(jié)余的困境（見表9）。再者，由于戶籍管理制度的實行，各地社會保障與固定戶籍緊密綁定，使得現(xiàn)有社會保障管理難度加大，大批流動人口與人戶分離人口受參保戶籍限制，難以與發(fā)達地區(qū)常住人口一樣享受同等社會保障待遇。據(jù)統(tǒng)計，截至2019年，我國人戶分離及流動人口分別達到約2.8億人、2.4億人（見表10），中西部地區(qū)人口向東部沿海發(fā)達地區(qū)流動趨勢明顯。以戶籍為基礎(chǔ)的社會保障缺少全國統(tǒng)一的制度整合，難以統(tǒng)籌匹配勞動力跨區(qū)域流動統(tǒng)一管理與待遇水平，不利于地區(qū)勞動者更加公平、高效地享受經(jīng)濟社會發(fā)展成果。

表9 2015—2019年全國各地社?；鹄塾嫿Y(jié)余統(tǒng)計表（單位：億元）

表10 2010—2019年人戶分離與流動人口情況表（億人）

四、共同富裕導向下我國適度性社會保障制度的優(yōu)化路徑

處于共同富裕新階段，我們應(yīng)理性認識到當前社會保障制度仍面臨一定不適度問題，應(yīng)秉承馬克思社會保障理論本質(zhì)，堅持共同富裕目標導向，從合理增加保障投入、逐步完善保障項目、加快調(diào)整保障結(jié)構(gòu)、協(xié)同推進制度整合等方面深化適度性社會保障制度改革，促使高質(zhì)量社會保障體系形成。

（一）以共同富裕為導向，堅持適度原則優(yōu)化社會保障制度

我國70余年社會保障制度演進軌跡表明，社會保障制度改革需要以共同富裕為導向，健全適度性社會保障制度促進共同富裕目標實現(xiàn)。未來有必要進一步發(fā)揮適度性社會保障制度對共同富裕的促進作用，明確適度性改革取向，全面優(yōu)化現(xiàn)行制度安排，加快制度走向成熟、定型，為調(diào)節(jié)區(qū)域、城鄉(xiāng)、群體間收入差距，以及保證全體公民共享社會發(fā)展成果提供制度支持。進言之，我國社會保障制度優(yōu)化應(yīng)吸取“歐洲過高福利陷阱”“拉美過早福利陷阱”教訓，需在滿足全體人民的基本生存需求基礎(chǔ)上不逾越社會保障供給資源的極限值，以適度社會保障區(qū)間解決影響共同富裕目標實現(xiàn)的普惠性、差距性維度難題，最終利用多路徑適度社會保障制度改革建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責清晰、保障適度、可持續(xù)的“共富”階段社會保障制度。

（二）優(yōu)化社保投入，適度壯大社會保障物質(zhì)基礎(chǔ)

1.合理調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，在促進經(jīng)濟持續(xù)、健康增長的前提下適當加大對社會保障的決算支出投入。國家層面，提升社會保障支出在國內(nèi)生產(chǎn)總值、財政總支出中的比重，適度增強對城鄉(xiāng)區(qū)域、落后地區(qū)的社會保障傾斜力度。個人層面，鼓勵引入成熟的商業(yè)保險，引導有意愿、有條件的中高收入群體選擇更高層次的社會保障水平，如互助合作保險、金融機構(gòu)承辦的個人養(yǎng)老金與相關(guān)保險。用人單位層面，以減輕稅收與適當補貼的形式支持單位主體增加企業(yè)年金與補充性保險，爭取補充社會保障的市場內(nèi)在動力。

2.探尋國民經(jīng)濟持續(xù)、健康增長道路，為社會保障投入適度化持續(xù)提供內(nèi)生動力。我國經(jīng)濟目前面臨人口紅利、勞動力成本、自然資源優(yōu)勢逐漸減弱的現(xiàn)實問題，要持續(xù)改善民生、全面推進共同富裕必須力促經(jīng)濟增長由粗放增長向合理集約化增長過渡，探尋以創(chuàng)新驅(qū)動經(jīng)濟增長、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的高質(zhì)量發(fā)展道路。在尊重國情和規(guī)律基礎(chǔ)上，通過國民經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展加大與拓寬社會保障資金投入及來源，減輕社會保障資金壓力，進一步充實社會保障物質(zhì)基礎(chǔ)，為扎實推進共同富裕提供可靠的資金投入支撐。

（三）優(yōu)化項目安排，逐步縮小社會保障權(quán)益差異

1.針對不同群體，力促社會保障項目更加公平、公正地惠及城鄉(xiāng)居民群體，讓全體國民通過社會保障渠道享有經(jīng)濟發(fā)展成果。首先，要優(yōu)化收入再分配格局，縮小不同群體的基本保障差距。各社會保障項目不僅應(yīng)兜底線，還應(yīng)該層層加厚織密保障網(wǎng)，在邁入共同富裕的進程中讓全體國民更有獲得感、安全感、幸福感。其次，充分考慮農(nóng)民勞動對社會財富作出的巨大歷史貢獻，以社會保障制度中占比最大、最受關(guān)注的養(yǎng)老與醫(yī)療保障為重點，在健康發(fā)展、不斷做大蛋糕的同時分好蛋糕，結(jié)合保障對象的收入增長、所處地域的物價變動等經(jīng)濟要素調(diào)整城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老保險水平，并逐步提高老年農(nóng)民、城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老、醫(yī)療保障水平。

2.針對不同區(qū)域，控制和縮小法定社會保障項目待遇的群體差距，進一步維護社會保障的區(qū)域公平。首先，縮小同一社會保障項目在不同區(qū)域人群的待遇差距，逐步打破地區(qū)發(fā)展桎梏，縮小財政支出對不同社會保障項目的支撐力度，提升保障質(zhì)量。如適度控制東部沿海地區(qū)與中西部欠發(fā)達地區(qū)不同群體在醫(yī)療保險待遇上的“福利剪刀差”，解除不同人群的醫(yī)療保障之憂。其次，優(yōu)化現(xiàn)行分割嚴重的眾多津貼項目，弱化兒童津貼、老人津貼、婦女津貼、傷殘津貼在不同地區(qū)人群的保障待遇差異，逐步推動群體間及地區(qū)間社會保障項目、標準及待遇公平化，降低社會保障項目權(quán)益差距。

（四）優(yōu)化體系結(jié)構(gòu)，助力社會保障綜合效能的提升

1.關(guān)注兒童、婦女、老人低福利現(xiàn)狀，優(yōu)化以臨時救助、特困人員救助供養(yǎng)為主的社會救助制度。首先，開拓與兒童、生育、養(yǎng)老相關(guān)的社會福利與保障資源。適當將托兒所、幼兒園、養(yǎng)老院等納入特殊群體福利試點范疇，一定程度緩解育兒、養(yǎng)老成本居高不下的局面。針對落后地區(qū)應(yīng)加大資金支持力度與教育、養(yǎng)老投入，將欠發(fā)達地區(qū)的人口數(shù)量優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為人口質(zhì)量亮點。其次，優(yōu)化社會救助制度，降低致貧、返貧的可能。社會救助應(yīng)覆蓋更多低收入對象，推進社會救助與其他社會保障科學銜接的同時應(yīng)規(guī)避重復補貼，以免造成“養(yǎng)懶漢”式的福利依賴。

2.堅持公平普惠，擴大失業(yè)、工傷保險覆蓋面，惠及包括農(nóng)民工在內(nèi)的全體勞動人群。首先，擴大失業(yè)保險、工傷保險的惠及范疇，逐步、全面覆蓋至農(nóng)民工、殘疾人等困難群體。其次，失業(yè)保險要以促進積極就業(yè)、再就業(yè)為目的，側(cè)重職業(yè)培訓、技術(shù)救助、就業(yè)指導等，避免簡單粗暴給予失業(yè)補貼。最后，在引導產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的前提下釋放更多高質(zhì)量就業(yè)崗位，充分提升勞動者就業(yè)、再就業(yè)能力，使之成為促進就業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展的積極制度安排。同時，為工傷群體設(shè)置公益性崗位，依法簽訂勞動合同。積極推進企業(yè)年金等相關(guān)福利，適當增加勞動者的職業(yè)保障。

（五）優(yōu)化行政管理，協(xié)同推進社會保障制度整合

1.破解制度分割瓶頸，強化中央政府對社會保障的統(tǒng)籌責任與財政責任。首先，做好國家層面的社會保障頂層設(shè)計，在當前時期內(nèi)允許存在一定差距的同時由政府統(tǒng)一、合理配置全國范圍的社會保障資源，縮小地緣性差距，盡可能減少欠發(fā)達地區(qū)的后顧之憂，促進其與富庶地區(qū)協(xié)同發(fā)展。其次，提高對欠發(fā)達地區(qū)的社會保障財政投入，盡快完成社會保險統(tǒng)籌賬戶全國統(tǒng)籌，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障銜接。再次，完善地方社會保障績效考核制度與配套監(jiān)督制度，動態(tài)追蹤、監(jiān)督每筆社會保障資金的用途、運行效率與保障實效，增強財政決算支出的透明度與合理性。

2.推進社會保障管理機構(gòu)與經(jīng)辦部門的整合，實現(xiàn)社會保障管理效率顯著提升。加強社會保障行政管理機構(gòu)的整合，應(yīng)打破原有依據(jù)社會保障險種分設(shè)社會保障行政部門的局面，單獨成立中央醫(yī)保局或社會保障管理委員會作為行政管理機構(gòu)來統(tǒng)籌規(guī)劃與聯(lián)合治理，實行統(tǒng)一垂直管理，貫徹全國統(tǒng)籌的社會保障政策。其次，強化社會保障經(jīng)辦部門的整合，明確醫(yī)保、民政、人社、財政、稅務(wù)等經(jīng)辦部門的社會保障經(jīng)辦職責，統(tǒng)一經(jīng)辦服務(wù)資源，協(xié)同治理全國社會保障事務(wù)，規(guī)避資源浪費、待遇分化等問題產(chǎn)生。

五、結(jié)論啟示

當前，我國正處于從小康社會走向共同富裕階段，社會保障制度引領(lǐng)全體人民共享國家發(fā)展成果的作用日益突顯，并構(gòu)成走向共同富裕的“中國經(jīng)驗”之一。本文基于新中國成立以來我國社會保障制度演進趨勢分析，研究了共同富裕導向下我國社會保障的適度水平與制度優(yōu)化問題。研究發(fā)現(xiàn)：我國社會保障制度歷經(jīng)集體性社會保障制度建立、多層次社會保障制度完善、適度性社會保障制度探索階段，“共富”導向日趨明顯；共同富裕新征程上，我國社會保障水平即將進入適度區(qū)間下限，全面實現(xiàn)社會保障兜底線、托民生目標任務(wù)近在咫尺；目前我國適度性社會保障制度仍在支出、項目、結(jié)構(gòu)、管理等方面存在不足，由此提出以共同富裕為導向、堅持適度原則的社會保障制度優(yōu)化方案。上述研究結(jié)論可為我國社會保障制度經(jīng)驗帶來新認識，有助于洞悉人口大國的社會保障制度改革經(jīng)驗與智慧，同時為發(fā)展中國家現(xiàn)代化進程中全民獲得合理社保資源基礎(chǔ)上共享國家發(fā)展果實帶來優(yōu)化思路，啟示各國以適度社會保障水平為標準，著力優(yōu)化社會保障制度，發(fā)揮社會保障制度促進經(jīng)濟社會發(fā)展的正效應(yīng)，助力構(gòu)建人類命運共同體。