潘健超

（佛山市城市規(guī)劃設計研究院，廣東 佛山 528000）

0 引言

工業(yè)是國民經(jīng)濟的支柱、發(fā)展實體經(jīng)濟的主戰(zhàn)場、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的主心骨。禪城區(qū)作為佛山這座全國制造大市的中心城區(qū)核心區(qū)，既是全市的服務中心，也是承載制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要地區(qū)，禪城區(qū)肩負著城區(qū)建設和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的雙重任務。目前，禪城區(qū)已全面進入存量發(fā)展時期，土地資源日趨緊張，為實現(xiàn)“高質(zhì)量發(fā)展”，破解存量土地的典型困局，需要梳理現(xiàn)有的工業(yè)用地資源，提出相關(guān)策略，實現(xiàn)“提質(zhì)增效”。

1 禪城區(qū)工業(yè)用地情況與問題剖析

1.1 工業(yè)用地總體情況

禪城新增用地緊缺，現(xiàn)狀工業(yè)用地成為我區(qū)中長期發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源。兼顧著提升城市服務能級、保障制造業(yè)發(fā)展空間的雙重功能。

禪城區(qū)目前已全面進入存量再開發(fā)時期，全區(qū)土地開發(fā)強度超77%，新增建設用地規(guī)模僅6.43km2，開發(fā)強度趨近飽和，土地資源緊張；未來以城市更新為主導的存量發(fā)展將成為中心城區(qū)建設的主要趨勢[1]。同時禪城區(qū)約60%工業(yè)廠房容積率低于1.0，約80%存量工業(yè)用地近三年年畝產(chǎn)稅收小于4 萬元，存在低效或僵尸企業(yè)長期占據(jù)土地的現(xiàn)象，土地低效率利用現(xiàn)象愈加顯著。低效產(chǎn)業(yè)用地改造升級行動將有利于提高全區(qū)土地使用效率，是拓展未來土地空間的重要抓手。

禪城區(qū)存量工業(yè)（含物流倉儲）用地總面積約4.92萬畝（合32.8km2），其中，國有工業(yè)（含物流倉儲）用地1.85 萬畝，占存量工業(yè)總面積的62%；集體工業(yè)（含物流倉儲）用地3.07 萬畝，占存量工業(yè)總面積的38%。

1.2 工業(yè)用地發(fā)展利用問題

（1）舊村居改造對工業(yè)用地減量帶來沖擊。為保障舊村居改造項目的可行性，適度降低舊村居改造的容積率、經(jīng)濟平衡難度及服務設施配套缺口，根據(jù)統(tǒng)計，禪城轄區(qū)范圍內(nèi)，已納入舊村居改造計劃項目約22個，此外大量舊村居已有市場主體“插旗”（即未經(jīng)平臺招商而提前開展進村溝通或方案編制），預計將消耗較大規(guī)模的現(xiàn)有工業(yè)用地。如何權(quán)衡工業(yè)用地規(guī)模保障與舊村居改造的平衡，需進一步明確戰(zhàn)略導向定比例的工業(yè)用地與宅基地一并進行改造。

（2）政府資源缺乏，集體權(quán)屬收益預期高，工業(yè)用地整理成本高企。我區(qū)現(xiàn)狀工業(yè)用地總規(guī)模為4.89 萬畝，其中集體土地約3.07 萬畝，占比高達62%。政府由于缺乏土地資源，難以實施產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)策略以及土地整理過程中的空間調(diào)配、連片統(tǒng)籌、用地置換等策略，也成為推進工業(yè)用地高效發(fā)展路徑上的主要堵點。如何在整理成本高企的背景下促進集體土地收儲，亟需站在全區(qū)的高度對連片集體工業(yè)用地改造方向進行明確，創(chuàng)新集體土地連片整備的改造路徑。

（3）工業(yè)用地空間結(jié)構(gòu)破碎，集聚效應低下，產(chǎn)業(yè)空間零散。工業(yè)用地破碎主要體現(xiàn)在規(guī)模小、權(quán)屬散兩方面。按照第三次全國土地利用調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計，全區(qū)工業(yè)地塊共計1355 塊，地塊平均面積僅36 畝；其中，小于15 畝（1hm2）的工業(yè)用地共計665 塊，數(shù)量占地塊總量的49%，面積占全區(qū)工業(yè)用地面積約7.34%。在兩級集體組織和國有私人權(quán)屬的影響下，工業(yè)土地邊界和規(guī)模更顯破碎，平均每個權(quán)屬主體掌握的土地不足15畝（1hm2），支離破碎的小地塊難以支撐中型以上制造業(yè)企業(yè)的落地。在空間布局上，雖然近83%現(xiàn)狀工業(yè)（倉儲）用地集中在南莊和張槎，但工業(yè)用地連片發(fā)展規(guī)模小，產(chǎn)業(yè)集聚效應不明顯。現(xiàn)狀用地（聚合20m 后）平均規(guī)模在40 畝左右，規(guī)模不足以支撐大型制造業(yè)進駐，缺乏吸引龍頭企業(yè)帶動上下游產(chǎn)業(yè)鏈進入的空間條件。

（4）工業(yè)用地發(fā)展低效、粗放低質(zhì)、且合法用地比例低?！艾F(xiàn)狀容積率小于1 且年畝產(chǎn)稅收小于4 萬元”的低效工業(yè)用地約2.92 萬畝，占全區(qū)工業(yè)用地總量近60%，其中包括約2501 畝停用空置用地，占全區(qū)比例的5.1%。低效國有工業(yè)用地約1.91 萬畝，占比達65%，扶持國有工業(yè)用地增容提效迫在眉睫。在全區(qū)工業(yè)園用地31.70km2，其中合法用地17.88km2，合法比例僅56.39%。其中，村級工業(yè)園中合法用地占比遠低于其他工業(yè)園，南莊片區(qū)問題較為顯著。

（5）工業(yè)用地環(huán)境品質(zhì)低，用地配套質(zhì)量低。工業(yè)用地與村居、居民區(qū)用地布局混雜，全區(qū)42%的工業(yè)用地緊鄰村居、居民區(qū)，大大影響城市形態(tài)和城市宜居環(huán)境。禪城區(qū)大部分工業(yè)用地的服務配套供給來自于周邊村級服務設施，工業(yè)服務配套質(zhì)量低，降低了對高端產(chǎn)業(yè)、高端人才的吸引力，高質(zhì)量發(fā)展缺乏保障。根據(jù)佛山城市規(guī)劃管理規(guī)定梳理，合理的公共服務設施人均標準為4.0m2。而現(xiàn)狀祖廟的人均公益性用地僅有標準的1/4，石灣、張槎僅有標準的1/2。作為人口密集度最高的中心城區(qū)，禪城區(qū)存在學前教育公辦學位缺口較大，普惠性學位不足等問題，工業(yè)用地問題更甚。

2 禪城區(qū)工業(yè)用地問題破解策略

通過明晰禪城區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，結(jié)合實施改造的全周期環(huán)節(jié)，針對上述發(fā)展困境，亟需逐一擊破，提出對應戰(zhàn)略性實施策略。重點包括以下4 點。

（1）發(fā)展戰(zhàn)略：合理利用工業(yè)用地資源，精準投放，提升工業(yè)用地的效率，集中發(fā)力。

（2）空間格局：促進工業(yè)用地園區(qū)化發(fā)展，鼓勵連片開發(fā)，劃定產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和主題園區(qū)，整合資源，優(yōu)化空間格局。

（3）改造導向：控制集體土地整理成本，統(tǒng)一工業(yè)用地補償標準，并且鼓勵以“集轉(zhuǎn)國”、土地征收為改造導向。

（4）提質(zhì)增效：協(xié)助工業(yè)用地提質(zhì)增效，創(chuàng)造匹配中心城區(qū)核心區(qū)營商環(huán)境的服務體系，做好工業(yè)用地和工業(yè)載體供需雙方的服務工作。

3 相關(guān)城市中心城區(qū)工業(yè)發(fā)展經(jīng)驗解讀

3.1 相關(guān)城市經(jīng)驗解讀

為進一步研判工業(yè)用地發(fā)展經(jīng)驗，對廣州、上海等城市中心城區(qū)的工業(yè)發(fā)展經(jīng)驗進行了解讀。

廣州的經(jīng)驗：廣州目前同樣面臨現(xiàn)狀工業(yè)用地總量緊縮、分布零散、利用效率低等問題，嚴重影響禪城區(qū)后續(xù)發(fā)展和活力，為此，廣州市以城市更新為契機，2020 年，廣州市政府發(fā)布了《廣州市城市更新實現(xiàn)產(chǎn)城融合職住平衡的操作指引》，結(jié)合產(chǎn)城融合的要求，合理劃定面向城市規(guī)劃建設的管理圈層，通過合理配置城市更新單元產(chǎn)業(yè)建設量占城市總建設量的比例，吸引高端產(chǎn)業(yè)向中心城區(qū)聚集，通過進一步優(yōu)化中心城市功能和人口布局，疏導交通壓力，努力實現(xiàn)中心城區(qū)產(chǎn)城融合、職住平衡的發(fā)展目標。以國土空間總體規(guī)劃的城鎮(zhèn)發(fā)展空間布局為基礎，結(jié)合城市發(fā)展重點功能片區(qū)、城市重要道路、區(qū)域行政邊界等要素，劃定3 個管理層級圈層。通過城市更新為中心城區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供充足的拓展空間，尤其通過加強中心城區(qū)核心區(qū)以及重點功能片區(qū)的產(chǎn)業(yè)用地保障，促進高質(zhì)量發(fā)展。

上海的經(jīng)驗：上海市的工業(yè)用地再開發(fā)需求大，面臨的諸多城市發(fā)展問題，在國內(nèi)大城市中十分具有代表性。首先是中心城區(qū)金融業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)的發(fā)展，亟需更多的空間資源，其次是位于中心城區(qū)的老工業(yè)用地處在長期閑置、低效利用的狀態(tài)。在“增量受控，存量低效”的背景下，上海于2018 年1 月，公布的《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035）》中，進一步強調(diào)“加大中心城區(qū)存量用地挖潛力度”的舉措，將上海市工業(yè)用地的總規(guī)模，縮減到規(guī)劃建設用地規(guī)模的10%～15%（即320～480km2）。上海亟待通過加快存量工業(yè)用地的再開發(fā)路徑、提高工業(yè)用地的效率，并探尋合理高效的工業(yè)用地退出機制，主要通過功能置換模式，通過強調(diào)改變土地使用功能，進一步優(yōu)化城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，同時兼顧項目產(chǎn)出效益和社會效益[2]。在實現(xiàn)中心城區(qū)污染企業(yè)逐步清退后，為避免中心城區(qū)出現(xiàn)“空心化”現(xiàn)象，逐步在中心城區(qū)區(qū)域，采取二次開發(fā)模式，積極發(fā)展都市型工業(yè)的戰(zhàn)略思路。開發(fā)模式主要基于以下三類用地——中心城區(qū)的廢舊工業(yè)用地、工業(yè)園區(qū)內(nèi)的低效用地、郊區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)零散工業(yè)用地，均采取盤活存量和二次開發(fā)為主的模式。

3.2 經(jīng)驗借鑒與思考

綜上所述，佛山市禪城區(qū)在工業(yè)發(fā)展經(jīng)驗借鑒方面，可采取以下策略：①結(jié)合禪城區(qū)“產(chǎn)城融合”的要求，合理劃定面向城市規(guī)劃建設的管理圈層，通過科學、合理的配置城市中心區(qū)更新單元產(chǎn)業(yè)建設量與城市總建設量的比例，積極吸引高端產(chǎn)業(yè)向中心城區(qū)聚集。實現(xiàn)產(chǎn)城融合、職住平衡的城市發(fā)展目標。②探索中心城區(qū)工業(yè)用地“多元化退出”路徑和實施“柔性化”制度保障機制。多元化的退出路徑包括都市型產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，以及房地產(chǎn)開發(fā)、廉租房改造、公共開放空間、一般性商業(yè)等傳統(tǒng)性的非生產(chǎn)型產(chǎn)業(yè)；政策的柔性化主要集中體現(xiàn)在“老廠房等工業(yè)用地允許協(xié)議出讓”、工業(yè)用地彈性出讓等方面。③積極引導、出臺一系列政策措施，推進中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)“退二進三”“騰籠換鳥”，不斷提升產(chǎn)業(yè)附加值，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化。

4 禪城區(qū)工業(yè)用地實現(xiàn)“提質(zhì)增效”策略建議

為合理利用工業(yè)用地資源，促進工業(yè)用地園區(qū)話發(fā)展，實現(xiàn)禪城區(qū)工業(yè)用地“提質(zhì)增效”，提出以下7 點策略建議。

（1）抓住“強中心”發(fā)展定位，將寶貴的現(xiàn)狀工業(yè)用地資源做到精準投放、發(fā)揮最大效用，需要市、區(qū)政府形成共識、通盤考慮、把握節(jié)奏，各部門主動謀劃、緊密聯(lián)動，各鎮(zhèn)、街道高度重視與配合，持續(xù)挖掘、整合土地資源。

（2）加強與國土空間規(guī)劃的銜接，園區(qū)建設應以國土空間規(guī)劃為基礎，加強產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、交通規(guī)劃、公共配套設施規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃等互相銜接，用一張藍圖模式，構(gòu)建統(tǒng)籌、統(tǒng)一、銜接的空間規(guī)劃體系，實現(xiàn)城市生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居宜人、生態(tài)空間山清水美。推動禪城區(qū)東、中、西三大功能板塊的形成，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，東部打造“城市極核”，中部打造“創(chuàng)新走廊”，西部打造“智造高地”，讓城市功能更集成、資源更整合、要素更集聚。

（3）建立工業(yè)用地精準投放的政策體系，區(qū)政府圍繞“強中心”戰(zhàn)略需要及“三產(chǎn)帶動二產(chǎn)發(fā)展”效用等，差異化制定考核標準，同時向市政府積極爭取與禪城區(qū)工業(yè)資源情況、發(fā)展定位相適應的政策傾斜和工業(yè)發(fā)展指標、村級工業(yè)園改造等考核標準。

（4）識別工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略空間，實施“聚片成園”計劃。結(jié)合我區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，按照“3 片區(qū)+n 園區(qū)”的產(chǎn)業(yè)空間布局，劃定工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略空間，扭轉(zhuǎn)破碎分散的用地格局。將破碎分散特征最為顯著的集體工業(yè)用地作為工業(yè)用地連片改造的重點區(qū)域。由各鎮(zhèn)、街道進一步深入摸查工業(yè)用地利用情況，結(jié)合各鎮(zhèn)、街道發(fā)展定位和訴求挖掘具有潛力的連片改造的土地資源。

（5）實施“一園一策”，特色化、主題化發(fā)展園區(qū)。重點把控園區(qū)的改造模式、用地布局方案、園區(qū)規(guī)劃建設標準、入園標準、產(chǎn)業(yè)扶持政策及近期行動計劃。建設符合禪城區(qū)發(fā)展需求、鎮(zhèn)街發(fā)展實際的特色主題產(chǎn)業(yè)為引領(lǐng)的主題園區(qū)。

（6）推進“工業(yè)上樓”，推動存量工業(yè)用地提質(zhì)增效[3]。一方面引導產(chǎn)業(yè)用地集中連片發(fā)展，扶持集聚區(qū)內(nèi)工業(yè)用地增容，制定獎補扶持政策，促進產(chǎn)業(yè)用地節(jié)約集約利用；另一方面規(guī)范土地管理、規(guī)劃建設、招商運營、分割銷售、產(chǎn)業(yè)考核、實施監(jiān)管，多部門聯(lián)動制定標準體系和工作指引，建立政策體系，加強產(chǎn)業(yè)考核監(jiān)管，守住安全底線，保障工業(yè)項目不走樣。

（7）控制集體土地整理成本，通過分析“村改”項目涉及的工改工與工改其他經(jīng)營性用地（商、?。⒐じ墓谋壤町怺4]，平衡兼顧各類項目的改造計劃。鼓勵全鎮(zhèn)或全區(qū)統(tǒng)籌經(jīng)濟平衡的方式實施改造，實現(xiàn)“肥瘦搭配”，平衡不同改造類型項目間的成本與收益。

5 結(jié)語

禪城區(qū)實施工業(yè)用地“提質(zhì)增效”，是禪城區(qū)實現(xiàn)“高質(zhì)量發(fā)展”，的重要抓手。在實施過程中，策略層面內(nèi)容會隨著國土空間規(guī)劃管控要求以及佛山市、禪城區(qū)的政策目標要求不斷優(yōu)化[5]。

未來，禪城區(qū)將啟動工業(yè)用地“提質(zhì)增效”的實施評估等相關(guān)工作，結(jié)合實際數(shù)據(jù)進一步深入研判，分析目前禪城區(qū)工業(yè)用地“提質(zhì)增效”實施過程中存在的重點難點，為實現(xiàn)佛山市禪城區(qū)從“中心城區(qū)”向“城市中心”的重大跨越，提供城市空間和產(chǎn)業(yè)“提質(zhì)增效”方面的有力支撐。