陳燦祁

(湘潭大學(xué) 法學(xué)院,湖南 湘潭 411105)

建立自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的重大決策,是新時(shí)代推進(jìn)改革開放的戰(zhàn)略舉措。2021年7月,習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會(huì)第二十次會(huì)議提出,“要圍繞實(shí)行高水平對(duì)外開放……對(duì)標(biāo)高標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則,積極推動(dòng)制度創(chuàng)新,以更大力度謀劃和推進(jìn)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展”。在自貿(mào)區(qū)(港)強(qiáng)化公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施,營(yíng)造公平統(tǒng)一高效的市場(chǎng)環(huán)境,對(duì)構(gòu)建新發(fā)展格局、促進(jìn)自貿(mào)區(qū)(港)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義?？v觀自貿(mào)區(qū)(港)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施情況,盡管部分自貿(mào)區(qū)(港)進(jìn)行了制度創(chuàng)新的有益探索,但實(shí)踐中較為突出的問題如自我審查模式監(jiān)督機(jī)制不夠健全、產(chǎn)業(yè)政策審查機(jī)制與審查目標(biāo)之間契合度不夠等并未得到解決?；诖?本文擬對(duì)自貿(mào)區(qū)(港)的制度創(chuàng)新實(shí)踐與進(jìn)一步深化公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)阻礙進(jìn)行分析,并在此基礎(chǔ)上對(duì)完善自貿(mào)區(qū)(港)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的具體路徑進(jìn)行研究。

一、我國(guó)自貿(mào)區(qū)(港)強(qiáng)化公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施的重要意義

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度,是在競(jìng)爭(zhēng)政策逐步確立的基礎(chǔ)上,通過約束政府行為,對(duì)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的各項(xiàng)政策措施依據(jù)是否影響市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的標(biāo)準(zhǔn)予以分析、評(píng)價(jià)和審查,從而保障市場(chǎng)配置資源的決定性作用得到充分發(fā)揮。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的內(nèi)涵與我國(guó)自貿(mào)區(qū)(港)建設(shè)目標(biāo)高度契合,公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的落實(shí)是我國(guó)自貿(mào)區(qū)(港)建設(shè)題中應(yīng)有之義,公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的強(qiáng)化甚至影響著我國(guó)自貿(mào)區(qū)(港)建設(shè)的成績(jī)[1]37-44。正因如此,海南自貿(mào)港出臺(tái)了《海南自由貿(mào)易港公平競(jìng)爭(zhēng)條例》,致力于規(guī)范自貿(mào)港公平競(jìng)爭(zhēng)制度,積極促進(jìn)營(yíng)商環(huán)境市場(chǎng)化、法治化,而《中國(guó)(湖南)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》將“開展強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施試點(diǎn),創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境”作為湖南自貿(mào)區(qū)落實(shí)新發(fā)展格局、激發(fā)新發(fā)展活力的重要任務(wù)。具有“制度創(chuàng)新高地”定位的自貿(mào)區(qū)(港),正是對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度進(jìn)行制度創(chuàng)新的最佳場(chǎng)域,自貿(mào)區(qū)(港)強(qiáng)化公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施具有重要意義。

(一)以強(qiáng)化公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施助推自貿(mào)區(qū)(港)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展

自貿(mào)區(qū)(港)設(shè)立的核心目標(biāo)之一是推進(jìn)市場(chǎng)進(jìn)一步開放,通過不斷發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用,更好發(fā)揮政府作用,提升中國(guó)開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。而公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的深入落實(shí)與強(qiáng)化實(shí)施,對(duì)于維護(hù)自貿(mào)區(qū)(港)內(nèi)的自由公平競(jìng)爭(zhēng)秩序,促進(jìn)自貿(mào)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。在自貿(mào)區(qū)(港)內(nèi)強(qiáng)化公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施,一方面,從激發(fā)市場(chǎng)主體活力的維度出發(fā),有助于自貿(mào)區(qū)(港)內(nèi)市場(chǎng)資源配置功能的有效發(fā)揮,保障區(qū)域內(nèi)資源得以高效配置與自由流動(dòng),有利于提高企業(yè)的創(chuàng)新能力,增強(qiáng)市場(chǎng)創(chuàng)新活力,進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展;另一方面,從規(guī)制政府行為的維度出發(fā),在自貿(mào)區(qū)(港)內(nèi)強(qiáng)化公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度,有利于從根本上防范自貿(mào)區(qū)(港)出臺(tái)限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的各類政策措施等來干預(yù)市場(chǎng)正常運(yùn)轉(zhuǎn),從而減少政府對(duì)市場(chǎng)的不當(dāng)干預(yù),為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供制度保障。

(二)以公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度創(chuàng)新推動(dòng)自貿(mào)區(qū)(港)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化

習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào),“加快轉(zhuǎn)變政府職能,加快打造市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境,打破行業(yè)壟斷和地方保護(hù),打通經(jīng)濟(jì)循環(huán)堵點(diǎn),推動(dòng)形成全國(guó)統(tǒng)一、公平競(jìng)爭(zhēng)、規(guī)范有序的市場(chǎng)體系?！盵2]12公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的有效實(shí)施,有助于營(yíng)造自貿(mào)區(qū)(港)的法治化、國(guó)際化、便利化營(yíng)商環(huán)境,優(yōu)化創(chuàng)新環(huán)境。其一,維護(hù)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng),是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的內(nèi)在要求[3]129-138。根據(jù)世界銀行發(fā)布的《營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》的規(guī)定,優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的目標(biāo)為“公開透明、公平競(jìng)爭(zhēng)、穩(wěn)定可預(yù)期以及有效保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)”,而在評(píng)估經(jīng)濟(jì)體營(yíng)商環(huán)境指數(shù)與排名時(shí),也將政府的監(jiān)管制度是否影響市場(chǎng)主體的公平競(jìng)爭(zhēng)作為重要評(píng)價(jià)指標(biāo)。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度旨在保障市場(chǎng)主體的公平競(jìng)爭(zhēng),創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境,這與優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的目標(biāo)具有高度一致性。其二,落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是實(shí)現(xiàn)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的重要路徑。營(yíng)造市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化的營(yíng)商環(huán)境,要求加快政府職能轉(zhuǎn)變,進(jìn)一步深化簡(jiǎn)政放權(quán),禁止設(shè)置歧視性、不合理的市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出條件或設(shè)置沒有法律法規(guī)依據(jù)的審批或事前審查程序等減損市場(chǎng)主體合法權(quán)益的“越位”“錯(cuò)位”行為。通過開展公平競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估,將公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制全面嵌入政策文件的制定過程,從事前程序?qū)φ霸轿弧薄板e(cuò)位”行為進(jìn)行糾偏,及時(shí)制止不符合“對(duì)外開放”“放管服”要求的政策文件出臺(tái),發(fā)揮公平競(jìng)爭(zhēng)審查評(píng)估激發(fā)市場(chǎng)主體活力、優(yōu)化市場(chǎng)資源配置、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的杠桿作用。

(三)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度創(chuàng)新有助于自貿(mào)區(qū)(港)實(shí)現(xiàn)高水平對(duì)外開放,促進(jìn)雙循環(huán)格局構(gòu)建

作為高水平開放的“試驗(yàn)田”,自貿(mào)區(qū)(港)積極探索高水平開放、踐行中國(guó)倡導(dǎo)的國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則、摸索政府監(jiān)管新方式,為全國(guó)改革推進(jìn)提供可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。在雙循環(huán)新發(fā)展格局視域下,自貿(mào)區(qū)不僅是驅(qū)動(dòng)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量循環(huán)的改革試驗(yàn)田和有力抓手,也是國(guó)內(nèi)發(fā)展參與國(guó)際大循環(huán)的開放橋頭堡和重要窗口,在鏈接國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)過程中發(fā)揮著重要的關(guān)鍵樞紐作用,也是促進(jìn)我國(guó)市場(chǎng)規(guī)則對(duì)接國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)規(guī)則的重要載體。[4]37-48對(duì)外開放是實(shí)現(xiàn)雙循環(huán)良好運(yùn)作的關(guān)鍵,實(shí)行高水平對(duì)外開放,建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟(jì)新體制,是構(gòu)筑國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)的戰(zhàn)略考慮。營(yíng)造公平便利的準(zhǔn)入環(huán)境,完善公平競(jìng)爭(zhēng)制度,實(shí)現(xiàn)各類市場(chǎng)主體平等進(jìn)入市場(chǎng),正是落實(shí)自貿(mào)區(qū)“實(shí)現(xiàn)更高水平開放”目標(biāo)的重要路徑。保障各類市場(chǎng)主體平等進(jìn)入市場(chǎng)是貫徹公平競(jìng)爭(zhēng)的基本要求,即外企與內(nèi)企、國(guó)企與私企都可以進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng),任何一方都不會(huì)因自身企業(yè)的性質(zhì)特征獲得優(yōu)待,特別是同等條件下國(guó)企不得享有比其他市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者更為優(yōu)惠的待遇。自貿(mào)區(qū)(港)落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度,具體規(guī)定各項(xiàng)保障公平競(jìng)爭(zhēng)的措施,這既是我國(guó)強(qiáng)化公平競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施,深化競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域國(guó)際合作的產(chǎn)物,也是自貿(mào)區(qū)(港)進(jìn)一步擴(kuò)大開放所需。

綜上所述,在自貿(mào)區(qū)(港)內(nèi)落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度,進(jìn)一步強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位,維護(hù)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)和公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境,對(duì)于優(yōu)化市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化的營(yíng)商環(huán)境,進(jìn)一步深化對(duì)外開放,實(shí)施更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次的對(duì)外開放,進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

二、我國(guó)自貿(mào)區(qū)(港)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)踐探索

在自貿(mào)區(qū)(港)政策和立法層面,不少法律規(guī)定或政策設(shè)計(jì)都與公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度創(chuàng)新緊密相關(guān)。著眼于各自貿(mào)區(qū)(港)的條例文本,在我國(guó)各地自貿(mào)區(qū)(港)條例及總體規(guī)劃之中,均包含倡導(dǎo)“公平競(jìng)爭(zhēng)”價(jià)值的相關(guān)條款。例如,《海南自由貿(mào)易港公平競(jìng)爭(zhēng)條例》作為全國(guó)首部公平競(jìng)爭(zhēng)整體性地方法規(guī),以設(shè)立專門性地方法規(guī)的方式推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)制度集成創(chuàng)新。此外,其他自貿(mào)區(qū)(港)也將放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,進(jìn)一步健全、落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的要求直接寫入自貿(mào)區(qū)(港)整體工作方案或條例之中。如《中國(guó)(湖南)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》明確將“開展強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施試點(diǎn),創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)制度環(huán)境”作為全面落實(shí)新發(fā)展格局、深化改革激發(fā)新活力的主要措施。從目前自貿(mào)區(qū)(港)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度創(chuàng)新的探索實(shí)踐來看,制度創(chuàng)新主要體現(xiàn)在創(chuàng)新審查模式、優(yōu)化審查標(biāo)準(zhǔn)以及強(qiáng)化制度的剛性約束方面。

(一)摸索公平競(jìng)爭(zhēng)審查模式創(chuàng)新

我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度自2016年確立以來一直采用的是以政策制定機(jī)關(guān)為主的自我審查模式,但自我審查模式存在著固有的缺陷與弊端。在自我審查模式之下,存在由政策制定機(jī)關(guān)的具體業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審查,也可以采取內(nèi)部特定機(jī)構(gòu)統(tǒng)一審查或者由具體業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)初審后提交特定機(jī)構(gòu)復(fù)核等方式。同樣,清理模式中也存在特定機(jī)構(gòu)統(tǒng)一清理或是由具體業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)提出清理意見再交由特定部門匯總處理的情形,這容易造成在修訂、廢止妨礙市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的政策措施時(shí)主體過于分散、混亂,責(zé)任追究主體也不明晰。因而,自貿(mào)區(qū)(港)結(jié)合自身的現(xiàn)實(shí)需求與制度創(chuàng)新高地優(yōu)勢(shì),積極摸索公平競(jìng)爭(zhēng)審查模式的創(chuàng)新路徑。目前,多數(shù)自貿(mào)區(qū)(港)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度創(chuàng)新時(shí),充分發(fā)揮先行先試的區(qū)域優(yōu)勢(shì),脫離了“誰(shuí)起草,誰(shuí)審查”的單一審查模式,轉(zhuǎn)而采取起草機(jī)構(gòu)與審查機(jī)構(gòu)相分離的模式,即內(nèi)部特定機(jī)構(gòu)統(tǒng)一審查或者由具體業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)初審后提交特定機(jī)構(gòu)復(fù)核等方式。海南省自貿(mào)區(qū)在《海南自由貿(mào)易港公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施辦法(暫行)》中規(guī)定采用內(nèi)部特定機(jī)構(gòu)統(tǒng)一審查機(jī)制,青島自貿(mào)區(qū)同樣在探索內(nèi)部特定機(jī)構(gòu)統(tǒng)一審查機(jī)制,湖南自貿(mào)區(qū)也規(guī)定了采用起草機(jī)構(gòu)初審,復(fù)核機(jī)構(gòu)復(fù)審的模式,但并未具體落實(shí)到特定的業(yè)務(wù)部門。自貿(mào)區(qū)(港)采用由內(nèi)部特定機(jī)構(gòu)統(tǒng)一審查的模式可以在一定程度上解決自我審查標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、審查質(zhì)量不高等實(shí)際問題,切實(shí)提高公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作質(zhì)量和效果,但此種審查模式并未引入外部審查主體,實(shí)質(zhì)上仍未脫離內(nèi)部審查的范疇,難以實(shí)現(xiàn)對(duì)自我審查模式固有缺陷與弊端的有效克服。

(二)細(xì)化公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)于新增的涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的政策措施,政策制定部門應(yīng)依據(jù)《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》中的審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查。根據(jù)《實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定,審查標(biāo)準(zhǔn)主要從“妨礙各類市場(chǎng)主體依法平等進(jìn)入和退出市場(chǎng)”、“限制商品和要素在地區(qū)之間自由流動(dòng)”、“違法違規(guī)實(shí)行區(qū)別性、歧視性優(yōu)惠政策”以及“不當(dāng)干預(yù)市場(chǎng)主體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為”四個(gè)方面展開,并列舉為18個(gè)小項(xiàng)的二級(jí)審查標(biāo)準(zhǔn)。目前,我國(guó)自貿(mào)區(qū)(港)在《實(shí)施細(xì)則》確定的審查標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上,在區(qū)域范圍內(nèi)對(duì)審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行擴(kuò)充或著重禁止某類嚴(yán)重影響區(qū)域范圍市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的行為。如海南自貿(mào)港對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了相應(yīng)的擴(kuò)充,重點(diǎn)列出政策制定機(jī)關(guān)和企業(yè)不得通過簽訂協(xié)議、備忘錄等形式,形成單一市場(chǎng)主體壟斷,妨礙其他市場(chǎng)主體公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng);對(duì)差別待遇的手段(稅收優(yōu)惠、財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、目錄清單、資質(zhì)認(rèn)定、推薦指定、標(biāo)準(zhǔn)、備案等)進(jìn)行列明。再者,湖南自貿(mào)區(qū)則著重禁止指定購(gòu)買行為,著重列出政策制定機(jī)關(guān)不得以集中或統(tǒng)一招標(biāo)等方式,為公民、法人或其他組織指定購(gòu)買商品或服務(wù)。自貿(mào)區(qū)(港)區(qū)域內(nèi)公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)一步細(xì)化或差別適用,符合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡或不同區(qū)域市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的差異情形,這在一定區(qū)域范圍內(nèi)克服了《實(shí)施細(xì)則》列舉式審查標(biāo)準(zhǔn)的籠統(tǒng)性與較難援用缺陷,增強(qiáng)了審查標(biāo)準(zhǔn)的可操作性。

(三)改進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查考核評(píng)價(jià)機(jī)制

自公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度確立以來,該制度的“軟法”性質(zhì)以及負(fù)面約束機(jī)制的缺失,致使該制度的責(zé)任追究機(jī)制流于形式。自我審查模式下政策制定機(jī)關(guān)存在制度實(shí)施的動(dòng)機(jī)悖論與能力悖論,而政績(jī)考核機(jī)制可以在一定程度上影響政策制定者的動(dòng)機(jī)和行動(dòng)偏好,因此,將公平競(jìng)爭(zhēng)審查實(shí)效作為法治建設(shè)工作成效衡量的內(nèi)容,納入政績(jī)考核指標(biāo),有利于公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的深入落實(shí)?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》指出,要把法治建設(shè)成效作為衡量工作實(shí)績(jī)重要內(nèi)容,納入政績(jī)考核指標(biāo)體系。公平競(jìng)爭(zhēng)審查作為法治建設(shè)的子項(xiàng)目,有必要將公平競(jìng)爭(zhēng)審查的實(shí)施效果納入政績(jī)考核范圍[5]32-35?；诖?我國(guó)自貿(mào)區(qū)(港)推動(dòng)將公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度落實(shí)情況作為有關(guān)督查工作的重要內(nèi)容,并探索將其納入依法行政、法治政府建設(shè)等考核體系。例如,海南自貿(mào)港從2020年起將公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度落實(shí)情況納入年度法治政府建設(shè)考核評(píng)估指標(biāo)和市縣政府質(zhì)量工作建設(shè)考核指標(biāo),以考核倒逼制度落實(shí)。再如,上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)對(duì)標(biāo)RCEP、CPTPP等國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則,在“18+N”的營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中系統(tǒng)性設(shè)置了獨(dú)立的公平競(jìng)爭(zhēng)子指標(biāo)體系,進(jìn)一步增強(qiáng)正面激勵(lì)和負(fù)面約束,推動(dòng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度在自貿(mào)區(qū)落地落實(shí)。

三、我國(guó)自貿(mào)區(qū)(港)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度推進(jìn)的現(xiàn)實(shí)障礙

盡管自貿(mào)區(qū)(港)發(fā)揮先行先試的區(qū)域優(yōu)勢(shì),積極探索制度創(chuàng)新,但由于自我審查模式固有的缺陷與弊端以及各自貿(mào)區(qū)落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的差異化狀況,目前自貿(mào)區(qū)(港)內(nèi)仍存在公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度法制化程度不高、內(nèi)部審查模式監(jiān)督機(jī)制不夠健全、產(chǎn)業(yè)政策公平競(jìng)爭(zhēng)審查實(shí)施效果欠佳以及現(xiàn)行實(shí)施機(jī)制未體現(xiàn)自貿(mào)區(qū)(港)差異化發(fā)展路徑等問題,制約了該制度的進(jìn)一步推進(jìn),具體表現(xiàn)為:

(一)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度法制化程度不高

自貿(mào)區(qū)(港)實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)踐中仍存在審查形式化、“走過場(chǎng)”問題,甚至審查時(shí)還遭遇產(chǎn)業(yè)政策利益代表者的不滿、質(zhì)疑與抵制。究其原因,這與公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的法制化程度不高有關(guān),并且公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的功能與定位在自貿(mào)區(qū)(港)立法層面未得到明確規(guī)定,自貿(mào)區(qū)(港)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的缺失使自貿(mào)區(qū)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的創(chuàng)新存在立法上難以支撐的困境。

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度作為落實(shí)競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位的關(guān)鍵制度,競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)地位越落實(shí)到位,公平競(jìng)爭(zhēng)審查的制度阻礙才能越少,競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位的落實(shí)程度與公平競(jìng)爭(zhēng)審查的制度阻礙呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)關(guān)系。但我國(guó)立法并未清晰界定競(jìng)爭(zhēng)政策的內(nèi)涵,也未明確競(jìng)爭(zhēng)政策的實(shí)施框架。比如《中國(guó)(湖南)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)實(shí)施方案》中“主要任務(wù)”部分雖提出“建設(shè)中國(guó)(湖南)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)競(jìng)爭(zhēng)制度、政策體系、組織保障體系”,卻并未明確湖南自貿(mào)區(qū)競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施的合理框架,不利于競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位的落實(shí)。目前,自貿(mào)區(qū)(港)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的法制化程度仍不高。盡管在中央層面貫徹、落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的模式已由先前的政策體系逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榉审w系,但在地方層面,公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度仍主要在政策體系的框架下予以施行,與公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度相關(guān)的文件多為地方規(guī)范性文件,效力層級(jí)較低。除海南自貿(mào)港外,其他自貿(mào)區(qū)(港)尚未以地方性法規(guī)的形式專門或?qū)Ｕ乱?guī)定公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度,使得該制度仍以具有科層體制特征的行政性治理模式加以運(yùn)行,這可能嚴(yán)重減損制度的有效性、權(quán)威性和規(guī)范性。

此外,自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例中規(guī)定的“完善公平競(jìng)爭(zhēng)制度”并不能直接等同于“完善公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度”,例如2022年3月施行的《中國(guó)(湖南)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》缺少對(duì)競(jìng)爭(zhēng)政策、公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的直接規(guī)定,未充分回應(yīng)湖南自貿(mào)區(qū)“開展競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施試點(diǎn),創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)制度環(huán)境”的戰(zhàn)略需求。作為自貿(mào)區(qū)最重要的制度文件,自貿(mào)區(qū)條例應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)國(guó)家對(duì)自貿(mào)區(qū)發(fā)展的要求,也應(yīng)當(dāng)起到為自貿(mào)區(qū)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度創(chuàng)新提供理論支撐的作用。

(二)內(nèi)部審查模式監(jiān)督機(jī)制不健全

目前,依據(jù)《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定,自貿(mào)區(qū)(港)主要采用的審查模式仍為內(nèi)部審查模式。內(nèi)部審查模式下,自貿(mào)區(qū)(港)內(nèi)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查是以政策制定機(jī)關(guān)的內(nèi)部審查為核心,其他相關(guān)機(jī)構(gòu)如自貿(mào)區(qū)公平競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)或?qū)＜易稍儥C(jī)構(gòu)等進(jìn)行協(xié)助和監(jiān)督。例如,湖南自貿(mào)區(qū)公平競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)作為公平競(jìng)爭(zhēng)審查議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),與政策制定機(jī)關(guān)之間存在協(xié)助審查和監(jiān)督的關(guān)系,由其協(xié)助并監(jiān)督政策制定機(jī)關(guān)進(jìn)行重大政策措施會(huì)審、促進(jìn)湖南自貿(mào)區(qū)各片區(qū)間公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作的協(xié)調(diào)與合作、開展競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)等工作。湖南自貿(mào)區(qū)實(shí)行“起草機(jī)構(gòu)初審+內(nèi)部特定機(jī)構(gòu)復(fù)核”模式,即在起草機(jī)構(gòu)進(jìn)行初步審查后,再由內(nèi)部特定機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一審查,但在起草機(jī)構(gòu)與審查機(jī)構(gòu)均屬于政策制定機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的情況下,權(quán)力制衡機(jī)制仍然空缺,致使公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施時(shí)依然面臨著內(nèi)部審查人員專業(yè)能力不足、動(dòng)機(jī)不足或受到部門利益影響的舊困境。

此外,盡管較多自貿(mào)區(qū)(港)在內(nèi)部審查模式中引入外部特定機(jī)構(gòu),突出外部監(jiān)督作用,但仍存在實(shí)施效果不佳的問題。引入外部特定機(jī)構(gòu),從制度的構(gòu)建邏輯來看,旨在通過多主體共審共議的制度框架來解決權(quán)力制衡機(jī)制不足的問題,但此種制度設(shè)計(jì)對(duì)復(fù)核機(jī)構(gòu)的專業(yè)性要求更高,尤其是對(duì)于審查能力欠缺的初審機(jī)關(guān)而言,外部復(fù)核機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)上承擔(dān)起核查審查結(jié)論、確保審查結(jié)論精確性的責(zé)任。而且,此種制度設(shè)計(jì)可能會(huì)產(chǎn)生公平競(jìng)爭(zhēng)自我審查更流于形式的負(fù)外部性效果,即初審機(jī)構(gòu)則會(huì)認(rèn)為外部復(fù)核機(jī)構(gòu)的專業(yè)性更高,那么公平競(jìng)爭(zhēng)審查的結(jié)論應(yīng)由外部復(fù)核機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé),自己只要“走過場(chǎng)”地完成形式審查即可,有意或無意地忽視審查質(zhì)量。而對(duì)于復(fù)核機(jī)構(gòu)而言,目前實(shí)踐中存在僅機(jī)械性地審核初審機(jī)構(gòu)的分析結(jié)論,忽略了對(duì)審查結(jié)論的深度評(píng)估情形。

(三)產(chǎn)業(yè)政策正負(fù)面效應(yīng)沖突制約著制度實(shí)施效果

產(chǎn)業(yè)政策有選擇性(縱向)產(chǎn)業(yè)政策與功能性(橫向)產(chǎn)業(yè)政策之分,自貿(mào)區(qū)(港)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)政策多為選擇性產(chǎn)業(yè)政策,其選擇性特征明顯,主要體現(xiàn)在三個(gè)層面:其一,通過政府對(duì)地區(qū)特色和資源優(yōu)勢(shì)的判斷,選擇特定產(chǎn)業(yè)予以扶持,如先進(jìn)制造業(yè)、先進(jìn)計(jì)算產(chǎn)業(yè)、醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)、航空航天產(chǎn)業(yè)等重點(diǎn)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。而在各重要產(chǎn)業(yè)的細(xì)分領(lǐng)域,政策扶持方向同樣有所側(cè)重。其二,優(yōu)先選擇產(chǎn)業(yè)內(nèi)特定產(chǎn)品、技術(shù)或工藝,通過發(fā)布各種指導(dǎo)目錄、通知、意見、公告、辦法等劃定重點(diǎn)支持的技術(shù)、產(chǎn)業(yè)或工藝,并給予信貸支持或稅收優(yōu)惠補(bǔ)貼等促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。其三,對(duì)于重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)內(nèi)特定企業(yè)予以重點(diǎn)扶持。對(duì)特定企業(yè)的扶持多集中于經(jīng)濟(jì)規(guī)模巨大,實(shí)力雄厚的企業(yè),通過大型企業(yè)的引領(lǐng)作用,帶動(dòng)本地產(chǎn)業(yè)升級(jí)。自貿(mào)區(qū)(港)內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策以財(cái)政補(bǔ)貼、稅收返還等直接擴(kuò)大要素供給,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的政策措施居多,如給予落戶本地或新近本地注冊(cè)的企業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼、給予特定類型企業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼、依據(jù)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值和財(cái)政貢獻(xiàn)程度等指標(biāo)給予差異化財(cái)政補(bǔ)貼。然而,就自貿(mào)區(qū)(港)內(nèi)重要產(chǎn)業(yè)而言,選擇性產(chǎn)業(yè)政策會(huì)抑制市場(chǎng)資源配置功能的有效發(fā)揮,不僅不利于企業(yè)創(chuàng)新能力的提高,甚至可能降低企業(yè)的生產(chǎn)積極性,誘發(fā)尋租行為。自貿(mào)區(qū)(港)產(chǎn)業(yè)政策制定目標(biāo)的相對(duì)合理性與具體產(chǎn)業(yè)政策措施兼具的正負(fù)面經(jīng)濟(jì)效應(yīng)之間的矛盾,導(dǎo)致自貿(mào)區(qū)(港)內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策的公平競(jìng)爭(zhēng)審查出現(xiàn)難以把握審查范圍、審查強(qiáng)度[6]41-44,以及審查結(jié)論精確性的情形。

(四)現(xiàn)行實(shí)施機(jī)制未體現(xiàn)自貿(mào)區(qū)(港)差異化

盡管自貿(mào)區(qū)(港)的制度核心是“發(fā)展”這一共性目標(biāo),但并不意味著各個(gè)自貿(mào)區(qū)要走趨同化的道路,相反,因自貿(mào)區(qū)(港)的資源稟賦、區(qū)位優(yōu)勢(shì)不同,更需要挖掘自身特質(zhì)走差異化發(fā)展之路[7]23-25。自貿(mào)區(qū)(港)是制度創(chuàng)新的高地,遵循“以制度創(chuàng)新為核心,可推廣可復(fù)制為基本要求”的建設(shè)方針,對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施應(yīng)堅(jiān)持差異化發(fā)展路徑,依據(jù)各個(gè)自貿(mào)區(qū)(港)的發(fā)展目標(biāo)與定位的不同、市場(chǎng)主體需求區(qū)別、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的差異,探索差異化發(fā)展路徑。但考察自貿(mào)區(qū)(港)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度創(chuàng)新的實(shí)踐情況,可以發(fā)現(xiàn),各個(gè)自貿(mào)區(qū)(港)的實(shí)施機(jī)制基本趨同,并且呈現(xiàn)趨同化、創(chuàng)新碎片化特征。第一,在審查模式方面,自貿(mào)區(qū)(港)主要仍采用以政策制定機(jī)關(guān)為核心的、其他相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)助和監(jiān)督的內(nèi)部審查模式,難以克服自我審查模式下監(jiān)督機(jī)制缺位困境。而在制度的實(shí)際運(yùn)行過程中,權(quán)威性不足暴露出的第三方評(píng)估“監(jiān)督者”角色失靈、政策制定機(jī)關(guān)缺少運(yùn)用評(píng)估結(jié)果的內(nèi)外驅(qū)動(dòng)力等問題[8]105-126。第二,從審查標(biāo)準(zhǔn)來看,我國(guó)大部分自貿(mào)區(qū)(港)并未根據(jù)區(qū)域內(nèi)嚴(yán)重限制競(jìng)爭(zhēng)的不同情形對(duì)審查標(biāo)準(zhǔn)給予細(xì)化,或明確列舉區(qū)域范圍內(nèi)需要重點(diǎn)關(guān)注的產(chǎn)業(yè)政策類以及排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的類型。第三,在審查效果方面,自貿(mào)區(qū)(港)依據(jù)《實(shí)施細(xì)則》確定的統(tǒng)一審查標(biāo)準(zhǔn)和審查程序?qū)Ξa(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查,未充分考慮到自貿(mào)區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策兼具正負(fù)面經(jīng)濟(jì)效果以及產(chǎn)業(yè)政策合理性與競(jìng)爭(zhēng)政策促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)之間的價(jià)值衡量。第四,從制度的法制化方面來看,目前僅海南自貿(mào)港在公平競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域探索專項(xiàng)立法,其他自貿(mào)區(qū)(港)未在法律法規(guī)層面對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度給予確認(rèn)與保障。

四、具有自貿(mào)區(qū)(港)特色的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的路徑構(gòu)建

筆者認(rèn)為,我國(guó)自貿(mào)區(qū)(港)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的進(jìn)一步發(fā)展,應(yīng)從完善公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的功能與定位、重構(gòu)審查模式、強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)政策的公平競(jìng)爭(zhēng)審查以及構(gòu)建差異化審查機(jī)制四個(gè)方面進(jìn)行路徑優(yōu)化。

(一)完善自貿(mào)區(qū)(港)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的功能與定位

從促進(jìn)自貿(mào)區(qū)(港)發(fā)展和公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施的角度而言,應(yīng)賦予自貿(mào)區(qū)(港)更大的立法權(quán)限,探索自貿(mào)區(qū)(港)區(qū)域范圍內(nèi)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的法制化。法制化的目的不在于審查本身,而在于為公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制提供法定依據(jù),這與公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制的定位密切相關(guān),與之相應(yīng)的法制化要求則是將這一制度訴求置于整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法治體系之中予以考察,并對(duì)與之相關(guān)的制度進(jìn)行拾遺補(bǔ)缺[9]3-17。針對(duì)自貿(mào)區(qū)(港)內(nèi)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度定位而言,可將其內(nèi)置于區(qū)域內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法治體系之中,通過將其法制化的方式,以更高的法律權(quán)威和法律約束力,更為有效地防止政府濫用行政權(quán)力,以促進(jìn)和維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。具體而言,可以探索由省人大或人大常委會(huì)出臺(tái)地方性法規(guī)的形式,系統(tǒng)、全面地制定更具有地域性、可操作性的《自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》專門法規(guī),或采用類似于海南自貿(mào)港的專章(1)《海南自由貿(mào)易港公平競(jìng)爭(zhēng)條例》第三章“公平競(jìng)爭(zhēng)審查”內(nèi)容分別就政策措施的增量審查、存量清理、第三方評(píng)估、工作考核和抽查機(jī)制等作出相應(yīng)規(guī)定。立法模式,有效提高公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的法律位階,并完善公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的系列配套工作機(jī)制,從而使公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度在自貿(mào)區(qū)(港)建設(shè)中發(fā)揮應(yīng)有的功效。

此外,公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是落實(shí)競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位的關(guān)鍵制度,自貿(mào)區(qū)(港)可以探索在法律法規(guī)層面明確競(jìng)爭(zhēng)政策的內(nèi)涵與競(jìng)爭(zhēng)政策的實(shí)施框架,包括政策實(shí)施體系、政策實(shí)施取向、政策實(shí)施目標(biāo)、政策實(shí)施工具等內(nèi)容。另外,還需謹(jǐn)慎對(duì)待的問題是,我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策的內(nèi)涵不同于歐美國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策的內(nèi)涵,不能簡(jiǎn)單地將國(guó)際上其他經(jīng)濟(jì)體如OECD的競(jìng)爭(zhēng)政策移植為我國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)政策,應(yīng)根據(jù)我國(guó)改革發(fā)展的不同階段進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整,現(xiàn)階段可以在自貿(mào)區(qū)(港)內(nèi)開展競(jìng)爭(zhēng)政策法制化的有益探索。

(二)重構(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度審查模式

自貿(mào)區(qū)(港)要建立起高水平的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度,需革新以自我審查為主導(dǎo)的審查模式,由內(nèi)部評(píng)估模式轉(zhuǎn)向外部評(píng)估模式。并且,從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來看,單一地實(shí)行內(nèi)部審查制的國(guó)家很少,就算是實(shí)行內(nèi)部審查制的國(guó)家,在政策制定機(jī)關(guān)在進(jìn)行評(píng)估時(shí),也有競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行指導(dǎo)和建議[10]47-51。目前,有部分自貿(mào)區(qū)(港)率先探索創(chuàng)新公平競(jìng)爭(zhēng)統(tǒng)一審查制度,如上海自貿(mào)區(qū)臨港新片區(qū)建立了公平競(jìng)爭(zhēng)集中審查模式,實(shí)行“起草部門初審→市場(chǎng)局專審→辦公室(審計(jì)室)復(fù)核”的三級(jí)把關(guān)制;廣東省將競(jìng)爭(zhēng)政策試點(diǎn)區(qū)域從自貿(mào)區(qū)擴(kuò)大到廣東省粵港澳大灣區(qū)9市,并探索與粵港澳大灣區(qū)內(nèi)的我國(guó)香港特區(qū)、澳門特區(qū)建立合作機(jī)制,支持深圳建立獨(dú)立的公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)構(gòu),率先試點(diǎn)獨(dú)立審查制度,完善集中審查、專業(yè)審查的審查模式。但就整體而言審查模式的重構(gòu)仍有待進(jìn)一步加強(qiáng),應(yīng)探索由同級(jí)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)公平競(jìng)爭(zhēng)審查,最大程度上解決自我審查模式下審查流于形式的問題,以提高審查質(zhì)量,更好發(fā)揮公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的重要作用。自貿(mào)區(qū)處于對(duì)外開放先行先試的前沿陣地,市場(chǎng)交易較為活躍,自貿(mào)區(qū)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)在處理市場(chǎng)內(nèi)存在的排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為方面具備充分的專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn),正需要規(guī)制抽象行政性壟斷行為的權(quán)威和職權(quán),從而維護(hù)自貿(mào)區(qū)高度自由的貿(mào)易環(huán)境[11]85-93。因而,由同級(jí)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)主導(dǎo)公平競(jìng)爭(zhēng)審查進(jìn)行外部評(píng)估,更有利于公平競(jìng)爭(zhēng)審查的專業(yè)性與客觀性,提高審查效率。作為擁有更大改革創(chuàng)新自主權(quán)的自貿(mào)區(qū)(港),有必要率先轉(zhuǎn)變自我審查主導(dǎo)的審查模式,由單一的內(nèi)部審查制轉(zhuǎn)向外部審查的方式,加強(qiáng)外部監(jiān)督作用,構(gòu)建高水平的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度,形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法。

(三)對(duì)產(chǎn)業(yè)政策開展專門性公平競(jìng)爭(zhēng)審查

自貿(mào)區(qū)(港)內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策往往兼具正負(fù)面兩種效應(yīng),其正面效應(yīng)通常在于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí),而負(fù)面效應(yīng)主要表現(xiàn)在為實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)而采取資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼或稅收優(yōu)惠等具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)后果的產(chǎn)業(yè)政策措施。因此,自貿(mào)區(qū)(港)在進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查時(shí),應(yīng)當(dāng)分產(chǎn)業(yè)分地區(qū)對(duì)產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行專門性公平競(jìng)爭(zhēng)審查。不同產(chǎn)業(yè)間的市場(chǎng)化程度并不一致,在市場(chǎng)化程度較高的產(chǎn)業(yè),相關(guān)融資渠道、人才培引、產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制更為成熟,因此應(yīng)當(dāng)施以更嚴(yán)格的審查要求;而市場(chǎng)化程序相對(duì)較低的新興產(chǎn)業(yè),由于尚不具有完備的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系及穩(wěn)定的市場(chǎng)需求,因此審查時(shí)較高度市場(chǎng)化產(chǎn)業(yè)而言應(yīng)更為寬松。地區(qū)亦然,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū),經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)單一產(chǎn)業(yè)或單一企業(yè)的依賴程度相對(duì)較低,多產(chǎn)業(yè)體系的結(jié)合能夠承受產(chǎn)業(yè)政策公平競(jìng)爭(zhēng)審查后帶來的短期經(jīng)濟(jì)增速放緩及失業(yè)率下降,因此可以施以高審查要求;而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一,特定產(chǎn)業(yè)或企業(yè)可能是本地經(jīng)濟(jì)的支柱,如果對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格的審查,可能會(huì)對(duì)地區(qū)穩(wěn)定和發(fā)展造成重大影響,因此可以降低審查要求。

(四)探索公平競(jìng)爭(zhēng)差異化審查機(jī)制

構(gòu)建自貿(mào)區(qū)(港)公平競(jìng)爭(zhēng)差異化審查機(jī)制,應(yīng)結(jié)合自貿(mào)區(qū)(港)發(fā)展的主要任務(wù)和現(xiàn)實(shí)情況,分階段、分地區(qū)、分產(chǎn)業(yè)開展。首先,伴隨“十四五”時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展,自貿(mào)區(qū)(港)對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度提出了更為迫切的制度需求。鑒于此,應(yīng)以公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)的可操作性為著力點(diǎn),積極構(gòu)建與高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系相適應(yīng)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)體系,在區(qū)域性實(shí)踐中探索產(chǎn)業(yè)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展以及行業(yè)監(jiān)管等政策目標(biāo)與公平競(jìng)爭(zhēng)之間的平衡關(guān)系,建立科學(xué)合理的以競(jìng)爭(zhēng)政策為基礎(chǔ)的政策融合機(jī)制[12]20-24,以更好發(fā)揮該制度的作用。其次,不同于全國(guó)統(tǒng)一的審查標(biāo)準(zhǔn),自貿(mào)區(qū)(港)應(yīng)根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)政策不同情況,因地制宜,探索適合自身情況的《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施指引》,形成合理易操作的競(jìng)爭(zhēng)核對(duì)清單,便于競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)開展審查工作。再者,完善對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域和行業(yè)的審查規(guī)則,進(jìn)一步全面深化落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。不同于其他區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策中的地域歧視、區(qū)域壁壘或市場(chǎng)準(zhǔn)入限制,自貿(mào)區(qū)(港)在市場(chǎng)開放程度上不斷拓展范圍,縮減負(fù)面清單內(nèi)容上的特別措施,因而,自貿(mào)區(qū)(港)內(nèi)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的重心應(yīng)放在重點(diǎn)領(lǐng)域和行業(yè)的政策補(bǔ)貼以及如何實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)上。根據(jù)自貿(mào)區(qū)(港)內(nèi)重點(diǎn)領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不同特征,確定不同產(chǎn)業(yè)各自的審查重點(diǎn),促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境的形成。