張林

一、前言

黨的十九大報告提出，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施預(yù)算績效管理。2018年9月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》提出建立全方位、全覆蓋、全過程的預(yù)算績效管理體系，完善績效目標(biāo)、績效監(jiān)控、績效評價、結(jié)果應(yīng)用等流程，建立健全預(yù)算績效管理全流程工作機制。全面實施預(yù)算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，是優(yōu)化財政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措。當(dāng)前，我國預(yù)算績效管理工作雖然已經(jīng)全面鋪開并取得了很大成績，但仍然存在一些突出問題，主要表現(xiàn)在：績效管理意識淡薄，重投入輕管理、重支出輕績效的局面短期內(nèi)仍難改變；績效管理的廣度和深度不足，尚未覆蓋所有財政資金，一些領(lǐng)域財政預(yù)算資金閑置沉淀、低效無效、損失浪費的問題較為突出，截留私分、虛報冒領(lǐng)、克扣挪用的問題時有發(fā)生；績效激勵約束作用不強，績效評價結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤機制尚不健全等等。為解決當(dāng)前預(yù)算績效管理當(dāng)中存在的這些突出問題，需要進一步健全完善全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，以績效管理倒逼預(yù)算管理改革，推動財政資金高效利用，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量。

二、預(yù)算績效管理現(xiàn)狀

（一）國家層面預(yù)算績效管理現(xiàn)狀

黨的十九大明確提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”，標(biāo)志著我國預(yù)算績效管理上升為國家戰(zhàn)略。2018年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》的出臺，對我國預(yù)算績效管理改革具有里程碑意義，績效管理正式引入預(yù)算管理體系。2018年以來，《中央部門預(yù)算績效運行監(jiān)控管理暫行辦法》《項目支出績效評價管理辦法》《中央部門項目支出核心績效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置及取值指引（試行）》《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》《社會保險基金預(yù)算績效管理辦法》《關(guān)于推進政府購買服務(wù)第三方績效評價工作的指導(dǎo)意見》《扶貧項目資金績效管理辦法》《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》等政策文件相繼出臺，重點領(lǐng)域和重點環(huán)節(jié)績效管理體制機制不斷健全，績效管理流程化專業(yè)化水平大幅提升，有效提高了各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)預(yù)算管理質(zhì)量和效率[1]。

（二）國內(nèi)省市預(yù)算績效管理現(xiàn)狀

從地方層面看，各省市將全面實施預(yù)算績效管理作為財政工作的重點，配備專門績效管理機構(gòu)和人員力量，完善績效管理制度和指標(biāo)體系。其中，北京市先后出臺《北京市預(yù)算績效管理辦法》《北京市市級財政支出事前績效評估管理辦法》《北京市項目支出績效評價管理辦法》《區(qū)級預(yù)算績效管理考核指標(biāo)體系》等政策文件，重點從全過程預(yù)算績效管理、財政運行績效評價常態(tài)化機制、 民生政策績效評價等方面入手，實施預(yù)算績效管理。上海市先后出臺《上海市市級預(yù)算部門（單位）整體支出績效管理辦法（試行）》《上海市市級財政政策預(yù)算績效管理辦法（試行）》等政策文件，重點從財政政策績效評價、財政重點支出項目績效評價、重點部門預(yù)算績效督導(dǎo)等方面開展績效管理工作。廣東、福建、湖北等省績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系逐步健全，湖南、四川等省建立了財政部門與同級人大、審計機關(guān)績效管理聯(lián)動機制，云南、山西、廣西、貴州等省份的第三方績效評價不斷創(chuàng)新、績效結(jié)果廣泛應(yīng)用于各領(lǐng)域。

（三）天津市預(yù)算績效管理現(xiàn)狀

2020年，天津市委、市政府印發(fā)《關(guān)于全面推進預(yù)算績效管理的實施方案》，從構(gòu)建全方位預(yù)算績效管理格局、建立全過程預(yù)算績效管理鏈條、完善全覆蓋預(yù)算績效管理體系、構(gòu)建全面實施預(yù)算績效管理支撐體系等方面全面推動預(yù)算績效管理。為落實市委市政府關(guān)于預(yù)算績效管理決策部署，2020年以來，市財政局制定印發(fā)系列政策文件，全面加強預(yù)算績效管理。在預(yù)算績效管理頂層設(shè)計方面，出臺了《全面推進預(yù)算績效管理工作落實方案》《天津市市級部門預(yù)算績效管理辦法》；在績效目標(biāo)管理方面，出臺了《天津市市級部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》；在績效事前評估方面，出臺了《天津市市級財政支出事前績效評估管理暫行辦法》；在績效運行監(jiān)控方面，出臺了《天津市市級預(yù)算績效運行監(jiān)控管理暫行辦法》；在績效評價方面，出臺了《天津市市級財政項目支出績效評價管理辦法》《天津市市級預(yù)算績效跟蹤再評價管理辦法（試行）》《天津市市級部門整體支出績效評價方案（試行）》；在績效考核方面 ，出臺了《天津市市級部門預(yù)算管理績效考核辦法》《天津市區(qū)級財政管理績效考核辦法》；在績效結(jié)果運用方面，出臺了《天津市市級預(yù)算績效管理結(jié)果應(yīng)用暫行辦法》；在依托外部力量參與績效管理方面，出臺《天津市市級部門委托第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理工作暫行辦法》《天津市市級預(yù)算績效專家?guī)旃芾磙k法》；在績效管理工作機制方面，出臺了《天津市財政局預(yù)算績效管理內(nèi)部工作規(guī)程》。從總體上看，天津市基本建立了預(yù)算績效全過程管理規(guī)則制度和工作流程，績效管理工作制度規(guī)范、有章可循，事前事中事后績效全流程管理全面開展。

三、當(dāng)前預(yù)算績效管理存在的主要問題

從天津市預(yù)算績效管理工作開展情況來看，雖然取得了一定的成績，但是，從實際效果和具體工作實踐來看，還存在諸如績效管理重視程度不夠，績效管理流于形式，績效管理廣度和深度不足，績效激勵約束作用不強等方面[2]。

（一）績效管理重視程度不夠

由于預(yù)算績效管理政策實施時間不長，一些部門領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算績效評價工作重視程度不夠，尚未建立起績效管理理念，簡單認(rèn)為績效管理就是走過場，重投入輕管理、重支出輕績效現(xiàn)象普遍存在。一方面，預(yù)算績效管理改變了以往的預(yù)算管理形式，增加了一定的工作量，在基層部門財務(wù)人員數(shù)量和水平普遍不足的情況下，容易出現(xiàn)績效管理流于形式走過場等問題，預(yù)算績效管理積極性和主動性不足，被動應(yīng)付績效管理工作成為普遍現(xiàn)象。另一方面，通過績效評價結(jié)果應(yīng)用、削減低效無效資金等，難免會觸碰既得利益，實際工作中工作阻力和壓力不容小覷。

（二）績效管理廣度和深度不足

部分部門績效評價范圍仍然偏窄，主要集中在部門整體支出和項目支出，而財政政策和制度等領(lǐng)域的績效評價相對滯后；尚未覆蓋所有財政資金，一些領(lǐng)域財政資金閑置沉淀、損失浪費、低效無效的問題較為突出，截留私分、虛報冒領(lǐng)、克扣挪用等現(xiàn)象時有發(fā)生；缺乏對績效目標(biāo)完成情況的實際考察和跟蹤問效，評價結(jié)果應(yīng)用流于形式。特別是對于一些績效目標(biāo)雖然已經(jīng)完成，但實際預(yù)算執(zhí)行進度較慢的項目，缺少相應(yīng)的預(yù)算調(diào)整掛鉤機制，績效監(jiān)控和評價結(jié)果與實際預(yù)算安排關(guān)聯(lián)度不高。

（三）績效目標(biāo)設(shè)置科學(xué)性不足

從政策要求和工作實踐來看，績效目標(biāo)設(shè)定需經(jīng)過相應(yīng)的前期調(diào)查研究和論證，應(yīng)與部門業(yè)務(wù)開展客觀實際相符。同時，目標(biāo)值的設(shè)置應(yīng)按照可行性和適當(dāng)性原則，起到充分調(diào)動部門積極性的作用。但從績效目標(biāo)編制的實際來看，一方面，部分部門存在績效目標(biāo)形式化，績效目標(biāo)設(shè)定粗放、機械，把設(shè)置績效目標(biāo)與申請預(yù)算資金的聯(lián)系剝離開來，存在把績效目標(biāo)作為“額外活”的思想，編制的績效目標(biāo)對要做多少事、花多少錢反映不清。另一方面，部分部門為防止績效目標(biāo)值設(shè)置過高，影響后期績效監(jiān)控和評價結(jié)果，在目標(biāo)值設(shè)定過程中，往往是根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)意志，主觀確定和分解績效目標(biāo)，績效目標(biāo)值相對保守，限制了效益的充分發(fā)揮。

（四）績效激勵約束作用不強

一是績效評價結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整的掛鉤制度執(zhí)行還需進一步強化和細(xì)化。雖然國家財政資金預(yù)算安排逐年加大對績效評價結(jié)果良好地區(qū)傾斜，但天津市落實評價結(jié)果掛鉤制度還不到位，對優(yōu)化財政資源配置和提高政府效能的作用尚未充分發(fā)揮。二是績效評價激勵約束機制尚不健全，在實操中缺少具體的激勵約束措施，加之各方監(jiān)督聯(lián)動性不強，對被評價單位整改落實的持續(xù)監(jiān)督力度不足，追責(zé)問效力度不足，震懾效果不強。

四、深化預(yù)算績效管理重點任務(wù)

（一）全面樹立績效管理理念

一是加大政策培訓(xùn)力度。充分利用多渠道加強宣傳引導(dǎo)，著重強化各級部門主要負(fù)責(zé)人思想觀念和責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識，提升基層部門和干部對預(yù)算績效管理重要性的認(rèn)識，切實轉(zhuǎn)變思想觀念，牢固樹立績效管理意識，推動業(yè)務(wù)工作與預(yù)算績效管理工作有機融合。二是做好政策宣傳。多渠道宣傳預(yù)算績效政策，選樹一批預(yù)算績效管理工作先進典型，在全市預(yù)算單位中營造良好的預(yù)算績效管理工作理念。三是不斷規(guī)范績效評價操作流程。細(xì)化績效評價工作措施和操作流程，實現(xiàn)預(yù)算績效管理各環(huán)節(jié)有據(jù)可依。

（二）拓展績效管理廣度深度

一是擴展績效評價領(lǐng)域。在夯實一般公共預(yù)算資金涉及的部門整體支出和一般項目支出績效評價的基礎(chǔ)上，不斷拓展政府投資基金、政府采購、政府購買服務(wù)、政府債券、政府和社會資本合作（PPP）項目的績效評價，實現(xiàn)財政預(yù)算資金績效管理的全覆蓋。二是堅持問題導(dǎo)向。在預(yù)算管理各環(huán)節(jié)全過程嵌入績效管理，強化事前績效評估、事中績效運行監(jiān)控和事后績效評價，實現(xiàn)財政預(yù)算資金績效的全流程管理。三是推動選聘一批在財政預(yù)算、財務(wù)管理、績效評價等方面綜合實力強的第三方機構(gòu)參與政府績效管理，在規(guī)范引導(dǎo)第三方機構(gòu)實施評價過程中做好政策指導(dǎo)和跟蹤管理，強化對第三方機構(gòu)工作成果的質(zhì)量考核，不斷提升其評價質(zhì)效，推動績效管理向縱深發(fā)展，實現(xiàn)財政預(yù)算資金績效的全方位管理[3]。

（三）系統(tǒng)科學(xué)設(shè)置績效目標(biāo)體系

一是健全項目庫管理機制。細(xì)化項目入庫前期準(zhǔn)備工作，強化項目可行性、必要性論證，項目資金測算科學(xué)合理，沒有納入項目庫的項目一律不得安排資金。二是健全績效目標(biāo)設(shè)置和績效評價體系。進一步完善分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次的績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，做好績效目標(biāo)科學(xué)合理、細(xì)化量化、可比可測、動態(tài)調(diào)整、共建共享?？冃е笜?biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系要與基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、部門預(yù)算整體支出目標(biāo)和項目支出標(biāo)準(zhǔn)等銜接匹配，突出結(jié)果導(dǎo)向，重點考核實績。三是壓實績效管理責(zé)任。明確各部門職責(zé)分工，嚴(yán)格履行主體職責(zé)，加強部門協(xié)作，建立規(guī)范有效的績效運行監(jiān)控機制，確?？冃繕?biāo)不走樣，資金使用不偏離，工作實物有質(zhì)量。

（四）提升預(yù)算績效管理信息化水平

一是利用大數(shù)據(jù)技術(shù)打破信息數(shù)據(jù)壁壘的局面，促進市級財政和部門資金項目等信息互聯(lián)互通，推進績效評價信息的匯聚匯總，實現(xiàn)績效評價全流程信息共享。二是不斷完善財政預(yù)算一體化系統(tǒng)，從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績效管理等各個環(huán)節(jié)加強對績效目標(biāo)實現(xiàn)程度的動態(tài)監(jiān)控，進一步完善事前評估、績效目標(biāo)、績效監(jiān)控、績效評價和績效管理結(jié)果應(yīng)用的在線申報、在線審核、在線跟蹤、在線反饋和在線查詢，實現(xiàn)績效指標(biāo)庫的入庫、調(diào)整、退庫等動態(tài)管理，打通績效管理與預(yù)算管理的信息共享聯(lián)通渠道，從信息技術(shù)手段上實現(xiàn)預(yù)算隨績效評價情況動態(tài)調(diào)整，提升財政資源配置效率和財政資金使用效益。

（五）完善預(yù)算績效反饋和監(jiān)督制度

將預(yù)算績效評價反饋與監(jiān)督貫穿于績效管理結(jié)果應(yīng)用、績效公開、監(jiān)督問責(zé)和考核評價等環(huán)節(jié)。一是強化績效結(jié)果應(yīng)用。將事前績效評估、事中績效運行監(jiān)控和事后績效評價結(jié)果等信息運用于預(yù)算安排、管理優(yōu)化、政策調(diào)整、問責(zé)監(jiān)督等方面。二是加大績效目標(biāo)公開力度。完善績效目標(biāo)與部門預(yù)算同步公開、績效監(jiān)控與評價情況與部門決算同步公開機制，樹立“公開為常態(tài)、不公開為例外”理念，加大績效公開情況檢查考核力度。三是完善財政部門、審計部門、第三方機構(gòu)、社會公眾等多主體預(yù)算績效監(jiān)督，將績效監(jiān)督貫穿于績效管理全過程。四是健全預(yù)算績效管理責(zé)任機制。進一步明確績效管理工作責(zé)任、績效問題整改責(zé)任、不良績效承擔(dān)后果責(zé)任和違法違紀(jì)責(zé)任。

五、構(gòu)建預(yù)算績效管理政策支撐體系

（一）加強組織領(lǐng)導(dǎo)

健全組織領(lǐng)導(dǎo)機制，增強把方向、謀大局、定政策、促改革能力。進一步健全主體責(zé)任制，強化市區(qū)兩級政府和各部門預(yù)算績效管理主體責(zé)任，落實各部門主要負(fù)責(zé)同志本部門預(yù)算績效第一責(zé)任人責(zé)任，項目責(zé)任人對項目預(yù)算績效負(fù)責(zé)，對重大項目責(zé)任人實行績效終身責(zé)任追究制。

（二）強化工作考核

將預(yù)算績效評價結(jié)果納入部門績效和干部考核體系，作為領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用、公務(wù)員考核的重要參考，充分調(diào)動各部門履職盡責(zé)和干事創(chuàng)業(yè)的積極性。建立考核結(jié)果通報制度，對工作成效明顯的地區(qū)和部門給予表彰，對工作推進不力的進行約談并責(zé)令限期整改。

（三）強化監(jiān)督問責(zé)

嚴(yán)肅查處財政資金造成重大損失浪費、低效無效使用的行為。審計部門要依法對預(yù)算績效管理情況開展專項審計監(jiān)督并納入領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計內(nèi)容。財政、審計等部門發(fā)現(xiàn)違紀(jì)違法問題線索的，應(yīng)及時移送紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)。因績效自評結(jié)果不實或績效評價嚴(yán)重不達標(biāo)造成重大損失浪費的，依法追究主要負(fù)責(zé)人及相關(guān)人員責(zé)任。

（四）強化政策落實

在政策落實方面下功夫，一方面要加大政策解讀和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升基層單位預(yù)算績效管理意識，強化各單位績效管理人員業(yè)務(wù)水平。另一方面，要狠抓實效，提高思想認(rèn)識，擯棄預(yù)算績效管理走形式的現(xiàn)狀，切實在建立與預(yù)算審批調(diào)整掛鉤上下功夫，把績效管理工作落到實處。

引用

[1]李儉.政府預(yù)算績效管理的現(xiàn)狀及優(yōu)化策略分析[J].財會學(xué)習(xí)，2021（1）.

[2]陳凱.行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理難點探討[J].財會學(xué)習(xí)，2021（1）.

[3]馬海濤，孫欣.預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用研究[J].中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2020（2）.