尹耐娟

全面預(yù)算管理是基層行政單位有效開展內(nèi)部控制的重要途徑，通過科學(xué)有效的預(yù)算管理、強(qiáng)有力的預(yù)算監(jiān)督等方式，可以進(jìn)一步加強(qiáng)基層行政單位內(nèi)部控制，提升政府部門的內(nèi)部監(jiān)督和服務(wù)水平。

一、全面預(yù)算管理和內(nèi)部控制相關(guān)概述

（一）全面預(yù)算管理的定義及基本特征

全面預(yù)算管理是一種新型的管理方式，也是一種較為有效的管理模式。全面預(yù)算管理具有全員性、全方位、全過程和全覆蓋的特點(diǎn)，主要以戰(zhàn)略為導(dǎo)向，對各項經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行全程控制和評價。全面預(yù)算管理是一種涵蓋所有環(huán)節(jié)、從上至下的管理模式，在實(shí)際應(yīng)用過程中需要從全局出發(fā)，通過對不同的預(yù)算方案進(jìn)行對比，確保預(yù)算方案的合理性。

（二）全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制的關(guān)系

全面預(yù)算管理是基層行政單位提升自身管理水平的重要舉措，也是強(qiáng)化基層行政單位內(nèi)部控制建設(shè)的重要手段。加強(qiáng)預(yù)算管理，有利于提升基層行政單位內(nèi)部控制水平，規(guī)范內(nèi)部控制制度建設(shè)，完善內(nèi)部控制體系，充分發(fā)揮預(yù)算管理對內(nèi)部控制的支撐作用。全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制之間既有區(qū)別又有聯(lián)系，具體有如下兩點(diǎn)。

第一，兩者的目標(biāo)不同。全面預(yù)算管理主要是為了加強(qiáng)基層行政單位財務(wù)管理和提高財務(wù)信息質(zhì)量，是對基層行政單位財務(wù)工作的整體規(guī)劃。內(nèi)部控制則是為了規(guī)范基層行政單位的各項經(jīng)濟(jì)活動，將全面預(yù)算管理中確定的各項經(jīng)濟(jì)活動和行為納入到自身體系中，實(shí)現(xiàn)對基層行政單位的全方位、全過程的監(jiān)督與檢查。

第二，全面預(yù)算管理是面向全單位范圍進(jìn)行管理的一種方法，它在整個基層行政單位范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一指導(dǎo)，并要求基層行政單位各個部門之間保持完全一致的步調(diào)。內(nèi)部控制則主要針對單位內(nèi)部環(huán)境以及各種業(yè)務(wù)活動進(jìn)行規(guī)范和約束，要求各業(yè)務(wù)活動在開展過程中保持高度的獨(dú)立性、客觀性和科學(xué)性，確保業(yè)務(wù)活動有序開展。

二、基層行政單位預(yù)算管理中存在的問題

（一）預(yù)算編制方法不合理

從當(dāng)前我國基層行政單位預(yù)算管理的實(shí)際情況來看，普遍存在著預(yù)算編制方法不合理的問題，導(dǎo)致基層行政單位預(yù)算管理和內(nèi)部控制工作效果不明顯。

首先，基層行政單位預(yù)算編制方法單一，只是靜態(tài)地進(jìn)行部門收入、支出、項目預(yù)算，沒有將項目、資金的使用與預(yù)算管理緊密地聯(lián)系起來，不能有效地反映單位發(fā)展的實(shí)際需求和對預(yù)算管理的要求。

其次，在預(yù)算編制方法上，很多基層行政單位雖然有預(yù)算控制系統(tǒng)，但其作用并不明顯。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是單位各部門業(yè)務(wù)不明確，很難針對自己的實(shí)際情況進(jìn)行合理規(guī)劃和編制；二是基層行政單位各部門的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)內(nèi)容復(fù)雜多樣，需要不同崗位人員參與其中，并制定不同的預(yù)算編制方法和程序；三是基層行政單位各部門與財務(wù)人員之間缺乏有效溝通和交流，無法就預(yù)算管理相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行深入探討和研究。

最后，很多基層行政單位往往將財政資金視為“取之于民、用之于民”，而忽視了單位的長遠(yuǎn)發(fā)展，對預(yù)算編制方法和程序缺少優(yōu)化設(shè)計，導(dǎo)致整個預(yù)算編制過程不合理。

（二）預(yù)算執(zhí)行不到位

預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算管理工作的重要內(nèi)容，是有效加強(qiáng)基層行政單位內(nèi)部控制的有效手段。然而，在實(shí)際工作中，基層行政單位預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算編制脫節(jié)，存在未預(yù)算先撥款、有預(yù)算不撥款的現(xiàn)象。有的單位由于管理水平有限或財務(wù)人員缺乏必要的業(yè)務(wù)知識，從而造成預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算編制不一致。此外，基層行政單位在預(yù)算執(zhí)行中存在隨意調(diào)整、追加財政資金的現(xiàn)象，特別是有些項目的經(jīng)費(fèi)已經(jīng)用完，但是資金還沒有到位，還需要申請追加撥款，這些都屬于沒有按照項目資金批復(fù)和用途來執(zhí)行的資金。

（三）缺乏有效的預(yù)算績效評價

基層行政單位預(yù)算績效評價主要包括預(yù)算目標(biāo)的合理性和科學(xué)性、預(yù)算執(zhí)行情況、預(yù)算的執(zhí)行效果、預(yù)算資金使用效益、財務(wù)管理水平和資產(chǎn)管理水平等方面。但從預(yù)算績效評價的實(shí)際情況來看，仍然存在一系列的問題。

首先，基層行政單位績效目標(biāo)的合理性不高。在基層行政單位預(yù)算執(zhí)行過程中，經(jīng)常會出現(xiàn)項目預(yù)算與項目目標(biāo)不相匹配的情況；項目資金使用效果不好，無法達(dá)到預(yù)期目標(biāo)；資產(chǎn)管理水平不高，無法滿足實(shí)際需求。

其次，績效評價指標(biāo)體系設(shè)計不合理。在基層行政單位的預(yù)算執(zhí)行過程中，績效評價指標(biāo)體系的設(shè)計是否科學(xué)合理對于評價結(jié)果非常關(guān)鍵。而我國在開展預(yù)算績效評價工作時，往往只注重評價結(jié)果，而對影響結(jié)果的因素考慮不足。

最后，績效評價方法不科學(xué)。在基層行政單位開展預(yù)算績效評價工作時，通常采用評分法、因素分析法等方法。然而這些方法往往采用主觀賦值法來確定各項指標(biāo)的分值，導(dǎo)致賦分不公平；與此同時，比較法和因素分析法只注重對項目支出進(jìn)行橫向比較，無法對項目支出進(jìn)行縱向比較。

（四）缺乏全面預(yù)算管理人才，內(nèi)部控制工作難以開展

基層行政單位的預(yù)算管理人員不能滿足管理需求，同時在整體上缺乏全面預(yù)算管理的專業(yè)人才，主要體現(xiàn)在以下兩個方面。

第一，基層行政單位預(yù)算管理人員大多是財務(wù)人員，對其他崗位的工作不了解，導(dǎo)致工作效率低。比如，財務(wù)人員不了解業(yè)務(wù)情況，易導(dǎo)致資金預(yù)算管理浪費(fèi)；基層行政單位的預(yù)算管理人員對內(nèi)部控制的概念不了解，在編制預(yù)算時缺乏相應(yīng)的參考資料，在執(zhí)行出現(xiàn)問題時無法找到根源。

第二，預(yù)算管理人員素質(zhì)不高。由于基層行政單位存在財政壓力大、業(yè)務(wù)量多且繁雜等原因，要求基層行政單位的預(yù)算管理人員具備較高的素質(zhì)，可是不少預(yù)算管理人員對相應(yīng)的知識和技能掌握得不夠熟練，對單位的相關(guān)工作了解不夠，導(dǎo)致基層行政單位內(nèi)部控制工作難以開展。

三、基于全面預(yù)算管理強(qiáng)化基層行政單位內(nèi)部控制的有效途徑

（一）運(yùn)用合理的預(yù)算編制方法，助力基層行政單位內(nèi)部控制

預(yù)算編制方法分為零基預(yù)算編制法、彈性預(yù)算編制法兩種，行政單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身的實(shí)際情況和預(yù)算管理工作進(jìn)度選擇有效合理的預(yù)算編制方法，以此來達(dá)到強(qiáng)化單位內(nèi)部控制的目的。在運(yùn)用預(yù)算編制方法時，應(yīng)當(dāng)堅持“量入為出”原則，保證財政支出有一定的彈性空間，既不能為了完成上級部門下達(dá)的任務(wù)指標(biāo)而超支，也不能為了完成支出計劃而超支，同時要防止為完成任務(wù)而擠占和挪用其他資金。此外，要綜合考慮國家政策、部門預(yù)算安排和單位實(shí)際情況等因素，統(tǒng)籌安排部門經(jīng)費(fèi)，根據(jù)單位工作目標(biāo)制定總體規(guī)劃，盡量做到統(tǒng)籌安排。特別是針對一些臨時性、季節(jié)性比較強(qiáng)的工作，應(yīng)當(dāng)根據(jù)工作的實(shí)際需要，采用特定的預(yù)算編制方法，如零基礎(chǔ)預(yù)算編制法等，避免編制不合理。

（二）強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督檢查

為了進(jìn)一步提升基層行政單位預(yù)算管理工作的質(zhì)量和效率，強(qiáng)化單位內(nèi)部控制，就必須加強(qiáng)基層行政單位預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督和檢查?；鶎有姓挝粦?yīng)根據(jù)《預(yù)算法》的規(guī)定，制定內(nèi)部監(jiān)督管理制度，建立內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)，明確內(nèi)部審計人員的職責(zé)分工、審計內(nèi)容和工作方法。通過對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正。

加強(qiáng)對基層行政單位預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督檢查，首先要健全預(yù)算管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，明確其職責(zé)。預(yù)算管理機(jī)構(gòu)是為基層行政單位提供信息、制定有關(guān)政策、統(tǒng)一規(guī)劃和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行的重要組織。預(yù)算管理機(jī)構(gòu)應(yīng)由單位負(fù)責(zé)人直接領(lǐng)導(dǎo)或授權(quán)管理單位內(nèi)部的一個部門負(fù)責(zé)。在基層行政單位中一般是財務(wù)部門主管預(yù)算工作。在其他一些基層行政單位中，由于機(jī)構(gòu)設(shè)置比較單一、規(guī)模較小等原因，一般由本單位負(fù)責(zé)人或主要負(fù)責(zé)人直接領(lǐng)導(dǎo)或者授權(quán)管理單位內(nèi)部一個或幾個部門負(fù)責(zé)預(yù)算工作。為了充分發(fā)揮各部門的積極性和主動性，提高預(yù)算工作效率，使會計信息資料更加真實(shí)、可靠、及時和完整，應(yīng)成立專門的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，確定合理的職責(zé)分工與組織結(jié)構(gòu)。

其次，預(yù)算執(zhí)行情況的檢查包括對基層行政單位內(nèi)部各項支出的審核與監(jiān)督；對基層行政單位資金使用中存在的問題進(jìn)行整改和落實(shí)；檢查基層行政單位內(nèi)部控制制度執(zhí)行情況；檢查基層行政單位預(yù)算管理信息系統(tǒng)運(yùn)行情況。

（三）建立科學(xué)的考核評價機(jī)制

科學(xué)的考核評價機(jī)制能夠有效激勵基層行政單位員工，促進(jìn)基層行政單位的全面預(yù)算管理。

首先，建立科學(xué)的考核評價機(jī)制需要預(yù)算部門和相關(guān)部門密切配合，共同制定考核標(biāo)準(zhǔn)，明確考核內(nèi)容和方式方法，規(guī)范考核流程。

其次，由于基層行政單位的工作具有一定的特殊性，在制定考核標(biāo)準(zhǔn)時要考慮多方面因素，從而更好地指導(dǎo)預(yù)算工作開展。

再者，需要建立合理、科學(xué)、規(guī)范的評價體系。對基層行政單位內(nèi)部控制進(jìn)行考核時也要將評價標(biāo)準(zhǔn)與預(yù)算績效掛鉤，通過績效考核督促基層行政單位不斷提升內(nèi)控水平，提高基層行政單位預(yù)算管理的有效性。

最后，制定科學(xué)的考核評價機(jī)制還需要重視激勵機(jī)制。對于基層行政單位來說，除了要注重預(yù)算編制質(zhì)量與執(zhí)行質(zhì)量以外，還要對預(yù)算結(jié)果進(jìn)行考核。為了更好地調(diào)動員工積極性提高工作效率，需要采取激勵機(jī)制調(diào)動員工積極性，達(dá)到強(qiáng)化單位內(nèi)部控制的目的。

結(jié)語：

綜上所述，加強(qiáng)預(yù)算管理對于強(qiáng)化基層行政單位內(nèi)部控制具有重要的促進(jìn)作用，能有效提高基層行政單位內(nèi)部控制水平、完善內(nèi)部控制體系。因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)基層行政單位預(yù)算管理工作存在的問題，從預(yù)算編制方法、預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督檢查、預(yù)算績效評價等方面著手，有效提升預(yù)算管理的效率和質(zhì)量，助力基層行政單位內(nèi)部控制。