文/向羽 張和清

2006年，中共中央對發(fā)展社會工作做出重要決策部署，提出要“建設(shè)一支宏大的社會工作人才隊伍”，由此，中國社會工作進入快速發(fā)展軌道。黨的十九大報告以及十九屆五中全會決議為發(fā)展社會工作、加強和創(chuàng)新社會治理指明了新方向。2020年10月，民政部召開加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作人才隊伍建設(shè)推進會，重點推廣鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站建設(shè)的經(jīng)驗。2021年4月，民政部辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站建設(shè)的通知》，全國各省市區(qū)掀起鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站建設(shè)的熱潮，并引發(fā)業(yè)界關(guān)于中國特色專業(yè)社會工作發(fā)展道路問題的深層思考。本文從國家—社會關(guān)系演變的歷史脈絡(luò)反思政府購買社會工作服務(wù)在中國發(fā)展的過程及其經(jīng)驗教訓(xùn)，在“雙百”“政府歸位”的實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，探討中國特色社會工作可能的發(fā)展道路——國家直聘社會工作者，且將社工站（點）建設(shè)成為國家社會建設(shè)的事業(yè)單位，以確保社會工作職業(yè)化發(fā)展。

國家—社會關(guān)系的演變與社會工作準市場化的異化

從新中國國家—社會關(guān)系的歷史脈絡(luò)來看，中國社會工作的發(fā)展經(jīng)歷了從全能政府到有限政府的演變過程，但在社會工作準市場化的發(fā)展進程中出現(xiàn)了異化問題。

（一）從全能政府到有限政府

改革開放前，政府職能極其強大，在國家—社會關(guān)系上，政府統(tǒng)領(lǐng)一切，“國家辦社會”的全能政府特質(zhì)突出，社會幾乎沒有發(fā)展的空間，也就不需要社會工作。在農(nóng)村，“國家辦社會”體現(xiàn)為“公社”，在城市，“國家辦社會”體現(xiàn)為“單位社會”，兩者沒有真正的社會屬性。當(dāng)社會成員被統(tǒng)一納入“公社”和“單位”的國家—社會關(guān)系之后，中國形成國家統(tǒng)攬型社會福利制度，國家是社會福利的唯一供給主體，第三部門發(fā)展受到全面制約。由于缺乏獨立的社會力量，福利供給體制存在缺乏社會性和專業(yè)性問題。一方面，國家全權(quán)負責(zé)社會福利規(guī)劃、政策、服務(wù)提供等所有領(lǐng)域，福利機構(gòu)全部由國家興辦，缺乏社會參與，國家壟斷控制全部重要資源，社會福利的社會化特性沒有顯現(xiàn)；另一方面，從業(yè)者沒有受過系統(tǒng)專門的訓(xùn)練，只有行政性、非專業(yè)的實踐，沒有專業(yè)社會工作概念，社會工作也不是專門職業(yè)。

改革開放之后，國家重新調(diào)整和界定了政府、市場和社會之間的相互關(guān)系。國家與社會間的結(jié)構(gòu)分化，促使一個具有相對自主性社會的形成。經(jīng)濟體制的改革則從根本上觸動了傳統(tǒng)的國家—單位社會保障制的經(jīng)濟基礎(chǔ)，國家責(zé)任得到控制和調(diào)整，促使政府職能向有限政府轉(zhuǎn)變。這意味著在福利服務(wù)供給上國家大幅度后退，市場成為國民福利的主要提供者，逐步形成“市場辦社會”的格局。以廣東省為例，自改革開放以來，盡管國家對社會組織總體上進行嚴密控制，但為了適應(yīng)經(jīng)濟快速發(fā)展和政府職能轉(zhuǎn)變的需要，社會組織獲得了一定的發(fā)展空間。尤其是社會工作領(lǐng)域，雖然社會工作尚未納入黨和政府工作范疇，但廣東省社會工作服務(wù)試點工作已經(jīng)起步。自20世紀90年代，廣州部分社會服務(wù)機構(gòu)已經(jīng)開始社會工作實務(wù)探索。

（二）準市場化與政府購買社會工作服務(wù)興起

社會福利準市場化起源于福利國家改革，傳統(tǒng)的科層—專業(yè)主義福利供給模式被質(zhì)疑存在服務(wù)失靈、專業(yè)自負、沒有成效、資源浪費、侵犯案主權(quán)益等問題。福利國家改革引入市場機制，希望通過競爭，降低服務(wù)成本，提升服務(wù)品質(zhì)，增加使用者主權(quán)。準市場機制想要達到服務(wù)高效率、回應(yīng)性、選擇權(quán)及公平性的目標，需要滿足一些基本條件：在市場競爭環(huán)境方面，必須是公平的市場競爭環(huán)境；在購買服務(wù)信息提供方面，購買方和供給方都能夠獲取公開、準確、獨立的信息，提防信息不對稱；在激勵動機方面，購買方要考慮使用者利益，允許供給方部分地考慮財務(wù)激勵；在行動作為方面，購買方和供給方都應(yīng)避免出現(xiàn)“挑精行為”；此外，準市場化還強調(diào)平等的契約關(guān)系。準市場化改革有三個顯著優(yōu)勢：一是實現(xiàn)社會服務(wù)供給方多元化，打破政府對福利的壟斷供給，避免官僚體系的僵化，提升了服務(wù)供給效率；二是通過競爭性，促使降低服務(wù)成本，提升服務(wù)品質(zhì)；三是尊重使用者選擇權(quán)，服務(wù)供給更具回應(yīng)性。

中國專業(yè)社會工作正是在全能政府向有限政府轉(zhuǎn)型的過程中，作為社會福利準市場化的技術(shù)工具得以迅速發(fā)展。廣東省作為全國最早進行經(jīng)濟社會市場化改革的省份，其社會福利供給模式較早向有限政府的準市場化方向轉(zhuǎn)變。2006年，隨著國家大力推進社會工作發(fā)展，廣東省借鑒香港準市場化運作的成熟經(jīng)驗，開啟了政府購買社會工作服務(wù)的實踐探索：一是在全國率先啟動政府購買社會工作服務(wù)試點工作；二是迅速建立政府購買服務(wù)相關(guān)制度；三是孵化培育社會工作服務(wù)機構(gòu)；四是迅速推進政府購買服務(wù)。2006—2016年的10年間，廣東在創(chuàng)新社會服務(wù)機制、以政府購買服務(wù)帶動社會工作發(fā)展方面走得比較快、靠得比較前，準市場化政府購買服務(wù)成為廣東社會工作發(fā)展的主流模式。

（三）政府購買社會工作服務(wù)準市場化的異化及其后果

從福利政策變遷的歷程看，中國引入準市場化運作機制是為了更好地履行國家福利責(zé)任，與福利國家出于削減政府福利責(zé)任而采取準市場化改革的策略有著明顯不同，其意義不言而喻。然而，從廣東省2006—2016年10間政府購買社會工作服務(wù)準市場運作的情況來看，政府購買服務(wù)并未真正體現(xiàn)準市場化發(fā)展的要求，還出現(xiàn)了諸多異化問題。該機制異化的根本原因在于中國沒有發(fā)育出足夠成熟的準市場運作機制及其制度環(huán)境，這既表現(xiàn)在政府購買社會服務(wù)許多環(huán)節(jié)制度設(shè)計的不完善，也表現(xiàn)在許多機制和規(guī)范并未得到具體落實。

準市場化的異化導(dǎo)致三方面的后果。第一，準市場化的異化，使社會工作崗位既不穩(wěn)定也缺乏人才保障，也就無法確保社會工作者薪酬的穩(wěn)定增長，影響社會工作專業(yè)隊伍的穩(wěn)定以及社會工作職業(yè)化發(fā)展。第二，建立和健全政府購買服務(wù)機制本是推動專業(yè)社會工作發(fā)展的措施，但準市場化的異化導(dǎo)致社會工作專業(yè)性不強的問題更加突出。在現(xiàn)有運作模式下，社工服務(wù)變得越來越標準化、程序化，專業(yè)崗位大量聘用非專業(yè)人員，他們的工作時間和精力陷于應(yīng)付評估所需的指標和文書，服務(wù)流于形式應(yīng)付，專業(yè)難以真正發(fā)揮作用，增加了社會工作脫離人民的風(fēng)險。第三，準市場化的異化導(dǎo)致社會工作社會性缺失。這表現(xiàn)在兩個方面：一方面是出現(xiàn)“挑精行為”。一是政府購買服務(wù)主要集中在經(jīng)濟社會發(fā)展條件相對比較發(fā)達的地區(qū)，而那些欠發(fā)達地區(qū)弱勢群體數(shù)量巨大、社會問題突出，恰恰最需要社會工作服務(wù)，但政府卻很少購買專業(yè)服務(wù)。二是社會工作機構(gòu)的服務(wù)更多針對的是一般居民而非弱勢群體，服務(wù)更多是錦上添花，而非雪中送炭?！疤艟袨椤笔棺钣行枰膮^(qū)域和弱勢群體反而缺乏社工服務(wù)，違背社會公正的專業(yè)價值觀。另一方面是社會工作在政策實踐中的缺位。在政社分離的購買服務(wù)模式中，社會工作在社會福利體系中沒有相應(yīng)的組織身份，沒有能力和機會參與政策實踐。

政府歸位：社會工作職業(yè)化發(fā)展探索

為了突破上述專業(yè)發(fā)展困境，從2017年開始，廣東省民政廳推動“雙百計劃”，逐步進入以“政府歸位”為特色的社會工作職業(yè)化發(fā)展新階段。就廣東“雙百”而言，“政府歸位”就是強調(diào)政府要在涉及社會工作發(fā)展宏觀層面的政策設(shè)計、政策制定、政策執(zhí)行、政策監(jiān)督和財政保障等方面發(fā)揮主體性作用，在平衡社會工作服務(wù)區(qū)域及城鄉(xiāng)差異、穩(wěn)定社會工作崗位、保障社會工作運作經(jīng)費和服務(wù)供給的延續(xù)性與有效性等方面切實負起責(zé)任。這表現(xiàn)以下三方面：

（一）“鎮(zhèn)（街）直聘”——確?！坝形弧?/h3>

為確保社會工作者“有位”，穩(wěn)定社會工作人才隊伍，“雙百”的做法，一是采用鎮(zhèn)（街）政府直聘的方式確保社會工作者“有位”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與社會工作者簽訂為期5年的直聘合同，聘用雙方以合同的方式約定各自的權(quán)利與義務(wù)。二是保障社會工作者的基本待遇?！半p百”承諾給予社會工作者合理的薪酬待遇，并建立薪酬逐年遞增機制。三是厘清崗位職責(zé)。既厘清社工站與鎮(zhèn)（街）之間的關(guān)系，也明確社工站和社會工作者的職責(zé)，保證社會工作者能夠充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，著力破解基層民政服務(wù)力量薄弱、服務(wù)群眾“最后一米”無法打通的困局。

（二）“三級網(wǎng)絡(luò)”共學(xué)——彰顯專業(yè)性

“雙百”自我定位為專業(yè)服務(wù)和人才培養(yǎng)雙重計劃（工程），強調(diào)將人才培育與人才使用有機結(jié)合。省民政廳通過購買服務(wù)的方式設(shè)立“雙百”項目辦公室，負責(zé)全省“雙百”專業(yè)督導(dǎo)和培訓(xùn)工作，同時在粵東、粵西、粵北和珠三角地區(qū)組建16地區(qū)協(xié)同督導(dǎo)中心，建立“項目辦—地區(qū)中心—社工站”三級專業(yè)支持網(wǎng)絡(luò)?！叭壘W(wǎng)絡(luò)”圍繞“成人繼續(xù)教育”“協(xié)同督導(dǎo)”“核心示范點建設(shè)”三個環(huán)節(jié)系統(tǒng)推進專業(yè)人才培養(yǎng)工作，以確保實務(wù)及管理的專業(yè)性。通過“三級網(wǎng)絡(luò)”的專業(yè)運作體系，一方面建立起“做中學(xué)、學(xué)中做，實踐出真知”的共學(xué)機制，強化了社會工作成人繼續(xù)教育、培訓(xùn)和督導(dǎo)工作；另一方面以“三級網(wǎng)絡(luò)”為支撐，立足社區(qū)開展實踐，以服務(wù)的專業(yè)性和實際成效贏得群眾口碑。

（三）“社區(qū)為本”實踐：凸顯社會性

一方面，“雙百”本身就是對社會工作公平正義價值理念的踐行。“雙百”為了縮小區(qū)域和城鄉(xiāng)之間社會服務(wù)供給的不公平現(xiàn)狀，將服務(wù)站點建設(shè)落實在經(jīng)濟社會發(fā)展相對滯后、弱勢群體集中、社會服務(wù)供給不足的粵東西北地區(qū)。另一方面，“雙百”的實踐策略彰顯了社會性價值。其一，堅持弱勢優(yōu)先、公平正義的價值觀。在站點選擇上，強調(diào)落實到困難群眾和特殊群體聚居的城鄉(xiāng)社區(qū)，在服務(wù)對象上，強調(diào)邊緣弱勢群體優(yōu)先。其二，參與社會政策實踐，堅持駐守村居模式，發(fā)揮“在場”專業(yè)優(yōu)勢，扮演政策輸送者角色，打通政策服務(wù)“最后一米”。其三，社會性個案救助，從個體、家庭、群體、社區(qū)等維度實施整合干預(yù)，此過程既涉及資源重新分配，也涉及對歧視、社會排斥、邊緣化等問題的處理。其四，“雙百”推崇扎根社區(qū)整合的實務(wù)模式，進行社會性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，再造社區(qū)組織和培育社會資產(chǎn)，重塑社區(qū)公共性、社會性。

新時代中國特色社會工作發(fā)展道路反思

如何在社會建設(shè)過程中發(fā)揮社會工作的專業(yè)作用，切實解決困擾社會工作可持續(xù)發(fā)展的一系列重大問題，充分體現(xiàn)新時代以人民為中心的發(fā)展思想？從廣東“雙百”實踐經(jīng)驗來看，有這樣幾個關(guān)鍵因素：人才、專業(yè)性、社會性。其中，人才是社會工作職業(yè)化的根本保障，專業(yè)性是社會工作職業(yè)化的科學(xué)基礎(chǔ)，社會性是社會工作職業(yè)化的本質(zhì)屬性。這些經(jīng)驗為我們進一步思考新時代中國特色社會工作可持續(xù)發(fā)展道路的問題提供了借鑒。

（一）將社會工作站（點）建設(shè)成為國家社會建設(shè)的事業(yè)單位

“雙百”目前由基層政府直聘社工，建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站（點）的做法還遠遠不夠。應(yīng)進一步推動國家直聘社工并將社工站（點）建設(shè)成為國家社會建設(shè)的事業(yè)單位，把從業(yè)者納入事業(yè)單位編制，確保社會工作職業(yè)化發(fā)展。從理論和實踐的角度而言，作為專業(yè)從業(yè)者，社工與醫(yī)生、教師等“助人”的職業(yè)在屬性上并無差別，因此，從業(yè)崗位應(yīng)該對標醫(yī)生、教師，理應(yīng)將社工站（點）建設(shè)成為類似于基層衛(wèi)生院、學(xué)校等具有專業(yè)性質(zhì)的事業(yè)單位。只有從根本上解決社會工作職業(yè)化發(fā)展的問題，才能吸引大批優(yōu)秀專業(yè)人才在社會建設(shè)事業(yè)中發(fā)揮專業(yè)作用，充分踐行黨的群眾路線。

（二）確立互為主體的政社關(guān)系

基于中國國情，社會工作與政府間的關(guān)系應(yīng)該是互為主體的關(guān)系。一方面，政府應(yīng)該在社會工作相關(guān)制度安排（如保障社會工作職業(yè)化發(fā)展的法規(guī)政策等）和監(jiān)督執(zhí)行等方面發(fā)揮主體性作用，為社會工作發(fā)展創(chuàng)造專業(yè)空間和自主發(fā)展機會，樹立社會工作專業(yè)地位。另一方面，社會工作應(yīng)該在專業(yè)服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮主體性作用，在具體實踐中保持專業(yè)自主，確保服務(wù)的專業(yè)性與有效性。政社互為主體，既要求政府做好一系列外部條件的創(chuàng)設(shè)和保障，也要求社會工作堅守專業(yè)操守、提升專業(yè)能力，展示專業(yè)品質(zhì)。

（三）以法定責(zé)任明確專業(yè)職責(zé)

全國各省市正在積極推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站建設(shè)，如果沒有明確界定社會工作的專業(yè)崗位職責(zé)、人力配置、服務(wù)領(lǐng)域和范圍，就會出現(xiàn)什么事都讓社工干，什么都管的問題，導(dǎo)致專業(yè)性受到削弱，嚴重影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站建設(shè)成效，不利于社會工作健康發(fā)展。在“雙百計劃”中，盡管明確了社工的崗位職責(zé)、服務(wù)領(lǐng)域和范圍，但仍在實踐中出現(xiàn)被行政化的問題，干擾或中斷社工正常履行職責(zé)，專業(yè)性無法充分發(fā)揮。破解這一問題的最好辦法就是以法規(guī)的形式將社工崗位職責(zé)明確下來，這也是世界上許多國家和地區(qū)常見的做法。

（四）建設(shè)人民性社會工作

中國社會工作必須堅持“人民至上”的基本原則?！半p百”強調(diào)社會工作要進入人民群眾的“灶頭、炕頭、心里頭”，全心全意服務(wù)困難群眾和特殊群體服務(wù)，就是以人民性作為“雙百”社會工作的專業(yè)定位。堅持社會工作的人民性，就是不能將社會工作專業(yè)作為追逐個人名利的工具，不能把社會工作機構(gòu)變成職業(yè)精英聚合的團體，也不能把社會工作者變成技術(shù)精英或技術(shù)官僚。堅持社會工作人民性，就是要在專業(yè)實踐中充分體現(xiàn)弱勢優(yōu)先、公平正義的價值觀。根本方法就是踐行黨的群眾路線，具體來說就是扎根社區(qū)、與社區(qū)民眾“三同”。