楊樹芳（浙江外國語學院 浙江杭州 310023）

2018 年3 月，第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過《監(jiān)察法》；2020年6月，十三屆全國人大常委會第十九次會議表決通過《政務處分法》；2021年9月，國家監(jiān)察委員會發(fā)布公告，公布《監(jiān)察法實施條例》開始實施?！侗O(jiān)察法》是國家監(jiān)察體制改革的重要保障，《政務處分法》著力加強對職務違法犯罪的預防和懲戒，《監(jiān)察法實施條例》是對《監(jiān)察法》的具體落實?！皟煞ㄒ粭l例”一脈相承，形成了有效的工作閉環(huán)，既明確了監(jiān)察監(jiān)督的范圍、權限、程序、標準，是紀檢監(jiān)察機關調查職位違法犯罪的有力清單，也向廣大黨員干部、公職人員提出了履行職責的底線要求，是與黨員領導干部廉政建設休戚相關的重要法律規(guī)范。

監(jiān)察機關開展外部監(jiān)察監(jiān)督一般以紀律監(jiān)督、派駐監(jiān)督及巡視監(jiān)督為基礎統(tǒng)籌銜接，與審計監(jiān)督、財會監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督等貫通協(xié)調形成監(jiān)督合力。對于組織內部監(jiān)督，需進一步強化財會監(jiān)督、審計監(jiān)督與紀檢監(jiān)察監(jiān)督三位一體的監(jiān)督機制構建，形成合力，發(fā)揮協(xié)作優(yōu)勢，以及“1+1+1＞3”的監(jiān)督成效，從而建設高效能、高質量的監(jiān)督執(zhí)行方式。本文試探索高校財務部門、內部審計部門與紀檢監(jiān)察部門在構建三位一體全面監(jiān)督機制中具體發(fā)揮的作用，以及融合監(jiān)督機制構建的具體措施。

一、高校財會監(jiān)督、審計監(jiān)督及紀檢監(jiān)察監(jiān)督相應特征

（一）財會監(jiān)督特征。高校的財會監(jiān)督是指財務部門以預決算管理和財務收支管理為基本內容，對高校財務收支和經濟活動事項所實施的監(jiān)督，具體監(jiān)督對象包括單位對外經濟業(yè)務和所涉及的與經濟業(yè)務有關的權力運行。實踐中，所有經濟業(yè)務均需通過財務部門接受財會監(jiān)督，因此財會監(jiān)督的優(yōu)勢在于具有較強的時效性、客觀性、全面性和完整性，同時財會監(jiān)督作為單位整體監(jiān)督鏈條中的第一道經濟關卡，監(jiān)督更加細致，更注重微觀層面，但是以單位整體經濟行為管理為出發(fā)點的宏觀視角較為欠缺。作為高校內部財務工作管理部門，財務部門需要參與會計主體日常經濟決策，為決策層提供必要的財務信息支持，因此其監(jiān)督的獨立性相對不足。財務部門在日常監(jiān)督中對違法違紀違規(guī)行為可予以駁回或糾正，但缺少震懾力，且不涉及處罰措施，違規(guī)人員犯錯成本相對較低，不能達到警示效果。

（二）審計監(jiān)督特征。高校審計監(jiān)督主要是指內部審計部門通過開展財務收支審計、經濟責任審計、內部控制審計、建設工程審計、專項審計等方式，對高校內部控制、重大事項決策與執(zhí)行以及對外經濟活動具體情況是否遵循相應的制度準則進行的評價。審計監(jiān)督具有較強的專業(yè)性和針對性，高校通過審計監(jiān)督能夠準確發(fā)現問題，從而發(fā)揮一定的監(jiān)督預警作用。內部審計部門查找問題雖然相對精準深入，但在行使監(jiān)督權力時仍存在諸多不足之處：一是財務審計業(yè)務本身具有滯后性，難以對經濟事項進行過程監(jiān)督，往往在發(fā)現問題時已出現違法違紀違規(guī)現象；二是在審計發(fā)現問題中，大部分屬于有待規(guī)范的苗頭性問題，缺乏定性依據，僅以審計建議的形式加以提醒，缺少震懾力度，難以引起管理層的關注；三是內部審計部門雖已普遍建立并完善了審計整改閉環(huán)管理機制，但面對“屢審屢犯”“拖延整改”或“虛假整改”等問題，缺少有力的懲戒措施。

（三）紀檢監(jiān)察監(jiān)督的特征。高校紀檢監(jiān)察監(jiān)督是指高校內部紀檢監(jiān)察部門通過廉潔宣傳教育、黨風廉政建設監(jiān)督檢查、信訪舉報查處、違紀線索調查審理等方式對黨員及其他公職人員展開的監(jiān)督執(zhí)紀問責過程。紀檢監(jiān)察監(jiān)督依照法律法規(guī)能有效打擊違紀違法行為，具有政策性強、震懾力大等特征，但紀檢監(jiān)察監(jiān)督在日常工作中缺少有力抓手，尤其是在“三轉”之后，主動獲取信息的機會與途徑顯著減少，直接導致監(jiān)督的廣度與深度均不夠。具體體現在：一是紀檢監(jiān)察部門依靠日常監(jiān)督檢查獲取并掌握的信息往往不夠深入，從中發(fā)現苗頭性問題的可能性較小，主要通過問題轉交或信訪舉報來開展調查，但紀檢監(jiān)察人員與其他教職人員同屬一個組織，僅通過談話詢問等方式查深查實問題具有一定難度；二是存在政治問題、作風問題的監(jiān)督對象往往伴隨有經濟問題，從經濟業(yè)務中查找線索是紀檢監(jiān)察干部的短板，需要具有財務背景人士的協(xié)助；三是紀檢監(jiān)察部門進行信訪調查和案件查處均屬于事后手段，往往依賴于信訪舉報或其他調查反映，監(jiān)督滯后且較為被動，因此風險防范和問題預警效果不佳。

二、財會監(jiān)督、審計監(jiān)督及紀檢監(jiān)察監(jiān)督相互協(xié)同現狀

（一）全面監(jiān)督機制和監(jiān)督體系尚未形成。高校財會監(jiān)督、審計監(jiān)督與紀檢監(jiān)察監(jiān)督的協(xié)同融合在高校日常監(jiān)督管理中雖有發(fā)生，但僅限于個別監(jiān)督管理事項，同時具有偶發(fā)性，尚未構建基本的機制和體系，遇事往往被動交流。財務部門某項工作推進遇到困難，會臨時借助紀檢監(jiān)察部門、內部審計部門的權威性加以推進。內部審計部門在領導干部經濟責任審計中可以委托協(xié)查的方式向財務、紀檢監(jiān)察部門征求意見，但僅能以審前調查的名義，缺少相應的制度規(guī)定，出于保密原則及其他不確定性等原因，協(xié)查收效甚微。紀檢監(jiān)察部門一般在巡察中廣泛征求財務、內部審計部門意見，但由于尚未建立相應制度，所提供意見的范圍、口徑、性質等標準尚未統(tǒng)一，易造成遺漏或重復。以上不定期的、形式較為單一的監(jiān)督協(xié)同從某種程度上來說更多是任務式的，統(tǒng)籌的、主動的、具有常態(tài)化的監(jiān)督協(xié)同機制有待建立完善。

（二）監(jiān)督協(xié)同效率受到監(jiān)督主體獨立性的制約。高校財務部門、內部審計部門與紀檢監(jiān)察部門三個監(jiān)督主體獨立設置，協(xié)同融合受到監(jiān)督職能與政策的雙重制約，如財務部門執(zhí)行的是《會計法》、會計準則和會計制度，以及高校內部制定的財務相關規(guī)定，由副校長分管，受政府財政部門管理及業(yè)務指導；內部審計部門執(zhí)行的是《審計法》、審計條例和審計實施細則，以及高校內部制定的審計相關規(guī)定，由校長直管，受政府審計部門管理及業(yè)務指導；紀檢監(jiān)察部門執(zhí)行的是《監(jiān)察法》《監(jiān)察法實施條例》《政務處分法》及黨內監(jiān)督條例和黨內相關規(guī)定，由紀委書記分管，受紀檢監(jiān)察部門管理及業(yè)務指導。三方融合既需要部門負責人的配合，還需要分管校領導的支持，以及各自上級主管部門的協(xié)同。

（三）監(jiān)督主體之間缺少信息共享渠道。高校尚未開啟大數據管理模式，各部門各自為政，財務系統(tǒng)、審計系統(tǒng)、紀檢監(jiān)察系統(tǒng)互不兼容，甚至個別系統(tǒng)有較高級別的保密要求，各部門工作聯(lián)系以線下為主。而現實中加強三方溝通的載體較少，例如財務部門以財經工作會議為主，內部審計部門以審計聯(lián)席會議為主，紀檢監(jiān)察部門以紀委會議為主，且三個部門的負責人未參與到其他部門牽頭主持的會議中，容易形成監(jiān)督盲區(qū)或重復監(jiān)督。

三、高校財會監(jiān)督、審計監(jiān)督、紀檢監(jiān)察監(jiān)督協(xié)同的必要性分析

高校財務部門、內部審計部門和紀檢監(jiān)察部門在行使監(jiān)督職能時各司其職、各有利弊，若各自孤立，必然會形成監(jiān)督不到位、不全面、不深入等問題，或出現重復監(jiān)督等資源浪費現象。只有將三方力量有效融合、有機貫通，構建形成三位一體的監(jiān)督體系，才能真正提高監(jiān)督質量和效能。在日常工作中三者協(xié)作融合，具有很強的必要性及重要現實意義。

（一）財會監(jiān)督、審計監(jiān)督、紀檢監(jiān)察監(jiān)督具有目標的趨同性和對象的重合性。從工作目標看，三者雖然作為獨立的黨務或行政職能部門分別開展工作，且主要職責、工作性質和工作方式均不相同，內容各有側重，但在貫徹黨的路線方針政策，落實黨中央決策部署，確保黨中央政令暢通、令行禁止等方面，三者職責使命高度一致。從工作對象看，紀檢監(jiān)察的監(jiān)督對象為行使公職權力人員，其中受監(jiān)督的重點對象——部門負責人，同時也為審計主要對象，尤其是在高校內部經濟責任審計中，既對事又對人進行綜合評價，同時指定相應責任。同樣地，部門負責人往往作為“財務一支筆”受到財務部門的審核與監(jiān)督。因此，把財會監(jiān)督、審計監(jiān)督與紀檢監(jiān)察監(jiān)督等有效貫通起來，加強協(xié)作配合，發(fā)揮各自優(yōu)勢，必將形成更強的監(jiān)督合力。

（二）構建融合監(jiān)督體系后將促進監(jiān)督關口適度前移。結合高校財務部門在收入與票據管理、支出與報銷管理、日常財務問題咨詢等環(huán)節(jié)發(fā)現的苗頭性、傾向性問題，內部審計部門在審計中提到的不規(guī)范事項，以及紀檢監(jiān)察部門掌握的有關重要信息，應及時介入，將監(jiān)督關口前移，從事后監(jiān)督轉為事中監(jiān)督或事前提醒，將違法違紀違規(guī)問題扼殺在萌芽階段，補齊內部審計與紀檢監(jiān)察監(jiān)督相對滯后的短板。

（三）融合監(jiān)督體系構建后將顯著擴大監(jiān)督覆蓋面。內部審計在財務收支審計和經濟責任審計兩種主要類型的審計中監(jiān)督評價的對象一般為單位主要負責人，與紀檢監(jiān)察部門的重點監(jiān)督對象高度重合，而財務部門面向廣大師生，范圍更廣，通過信息共享等方式，可以增加內部審計和紀檢監(jiān)察監(jiān)督掌握問題線索的渠道，掃除了內部審計和紀檢監(jiān)察部門對除領導干部之外的普通公職人員的監(jiān)督盲區(qū)，為紀檢監(jiān)察監(jiān)督提供了有力抓手。

（四）融合監(jiān)督體系構建后監(jiān)督將更加精準深入。紀檢監(jiān)察部門在履行全面監(jiān)督或個別信訪、案件調查時充分利用財務、內部審計部門提供的重要信息，既可以借助相關財經法規(guī)制度舉一反三擴大監(jiān)督面，也可以有針對性地查找線索，降低辦案成本，提高效率，有效彌補專業(yè)背景等方面的不足。另外財務、內部審計部門可以按照紀檢監(jiān)察部門的風險提示，在日常監(jiān)督中對個別事務與個別對象予以重點關注。

（五）融合監(jiān)督體系構建后總體監(jiān)督震懾力將顯著加強。紀檢監(jiān)察部門可以分析提煉財務、內部審計部門提供的苗頭性問題，恰當利用監(jiān)督執(zhí)紀四種形態(tài)中的第一、第二種形態(tài)加強提醒教育，使黨員干部與其他公職人員時刻保持警惕，規(guī)范自身行為，避免觸碰到紀律紅線，造成無法挽回的局面。通過以上方式，可以有效規(guī)避財務與內部審計部門在監(jiān)督中可能存在的震懾力問題。

四、融合監(jiān)督協(xié)同機制構建建議

（一）完善監(jiān)督體系，形成一體化監(jiān)督模式?，F階段相關法律法規(guī)尚未指明財會監(jiān)督、審計監(jiān)督和紀檢監(jiān)察監(jiān)督等監(jiān)督體系間的協(xié)同路徑及方式，高校財務部門、內部審計部門和紀檢監(jiān)察部門目前可進一步利用好現有載體，內部審計部門和紀檢監(jiān)察部門負責人可以作為財經工作會議小組成員，參加財務部門組織的財經工作領導小組會議，對財務決策發(fā)表意見，及時了解資金預算執(zhí)行情況與財務運行情況；財務部門、紀檢監(jiān)察部門負責人可以作為內部審計聯(lián)席會議成員，參加審計聯(lián)席會議，參與年度審計工作計劃制定、審計質量和審計整改情況評價等工作，提高內審成效；財務部門、內部審計部門負責人可以參加或列席紀律檢查委員會，及時學習有關黨和國家監(jiān)督理論體系的重要文件會議精神，對紀檢監(jiān)察工作計劃、校內紀律監(jiān)督檢查方案、有關問題情況分析發(fā)表意見，了解廉政風險防控情況，助力紀檢監(jiān)察工作更深入、細致、全面。

（二）優(yōu)化監(jiān)管合力，促進信息共享。高校財務部門、內部審計部門和紀檢監(jiān)察部門可以“求同存異”為宗旨構建監(jiān)督融合機制，由紀檢監(jiān)察部門牽頭組織，定期召開監(jiān)督事項聯(lián)席專題會議進行交流。主要針對各部門日常工作中發(fā)現的廉政苗頭性問題、存在的重大潛在隱患、接受審計或紀檢監(jiān)督檢查反饋問題的整改落實情況等信息進行商討。財務、內部審計部門提供的教職工財務報銷傾向性問題和審計發(fā)現的不規(guī)范問題有助于紀檢監(jiān)察部門積累問題線索；紀檢監(jiān)察部門根據需要將日常監(jiān)督中群眾所舉報的信息提供給財務和內部審計部門，內部審計部門將其作為重點審計內容予以參考，財務部門可根據以上兩個部門的工作重點和信息反映制定合理的監(jiān)督計劃。

（三）合理配置資源，加強部門聯(lián)動。紀檢監(jiān)察部門在處理信訪線索核查或在進行案件調查時往往以經濟業(yè)務為切入點，此時需要財務部門或內部審計部門專業(yè)人士的積極配合。因此案件調查小組在成立時應重視相關人力資源配置，調配審計或財務人員組成聯(lián)合專案組，充分發(fā)揮各自專業(yè)優(yōu)勢，恰當利用法紀、財經等方面的專業(yè)知識，保障后續(xù)調查和案件審批工作的順利進行，形成案件發(fā)現、移交、查處和審理的定向良性循環(huán)。

（四）加強成果運用，完善整改機制。在外部巡視與內部巡察中，巡視巡察人員一般會以審計發(fā)現問題為突破口，以“經濟業(yè)務問題”為線索，順藤摸瓜查找“政治問題”，以此督促領導班子及成員切實履職盡責，層層落實相關問題，不折不扣實施整改。在審計報告階段，內部審計部門可將審計報告抄送財務部門及紀檢監(jiān)察部門，在整改階段，圍繞整改效果，對虛假整改的責令其加強整改深度，舉一反三徹底整改，推動責任部門認真切實履行整改職責，并在規(guī)定時限內反饋整改情況或結果。對于拒不整改或經多次督促整改不力的部門，內部審計部門可會同紀檢監(jiān)察部門采取整改責任人談話制度，確保整改工作有效完成，同時與紀律檢查、追責問責、年度考核等結合起來，形成閉環(huán)管理。

（五）監(jiān)督關口前移，筑牢風險防控網。高?？蓪韧獠繉徲嫿Y果積極運用于風險提示、制度建設和干部管理中，將審計結果作為財務管理工作的“警示繩”，作為紀檢監(jiān)察工作的“探測器”，監(jiān)督關口前移，增加財務管理審核與日常監(jiān)督事項的前瞻性。例如2020 年某高校總結了歷年內外部審計發(fā)現的問題，制定了《審計發(fā)現常見問題防范清單》，清單具體按照問題性質及類別，指出了審計工作中發(fā)現的學校在管理中出現的常見問題及薄弱環(huán)節(jié)，并針對相應問題的正確處理方式，結合相關制度提供了明確建議，以此提升廣大教職員工的財務規(guī)范意識和舞弊防范能力，預防和減少領導干部及公權力教職員工在履職中廉潔事項的發(fā)生。

五、總結

“兩法一條例”背景下，黨風廉政建設和反腐敗斗爭已向縱深發(fā)展，嚴肅財經紀律、建設法治校園、促進學校事業(yè)健康發(fā)展是高校財會監(jiān)督、審計監(jiān)督和紀檢監(jiān)察監(jiān)督的共同目標。財務部門、內部審計部門和紀檢監(jiān)察部門的工作內容和方式相互交叉又相對獨立，只有求同存異協(xié)同監(jiān)督，將監(jiān)督工作融為一體，創(chuàng)建機制、搭建平臺，合理利用信息資源、人力資源，才能避免陷入監(jiān)督漏洞或重復監(jiān)督等被動局面，進一步提高監(jiān)督效率，促進單位經濟活動合法合規(guī)，財經秩序規(guī)范有序，提高學校綜合治理能力，向法制校園建設邁進一步。